Décembre 2014 LA PROTECTION SOCIALE : UNE DIVERSITÉ D APPROCHES POUR UNE PRIORITÉ CROISSANTE

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1 Décembre 2014 LA PROTECTION SOCIALE : UNE DIVERSITÉ D APPROCHES POUR UNE PRIORITÉ CROISSANTE

2 Ce document synthétise les principales conclusions de l étude «Guide pour la configuration d un projet de protection sociale» commanditée par l AFD à Conseil Santé en août 2013 et finalisée en juin Ce travail a été réalisé par Olivier Louis dit Guérin, spécialiste en protection sociale avec l appui de Marc Raynaud, expert en finances publiques. Le cadre de diagnostic a été testé dans des pays à travers six études de cas (Sénégal, Liban, Tchad, Congo, Maroc et Cameroun), auxquelles le texte présent fait parfois référence. L outil détaillant les étapes du diagnostic est présenté dans une autre publication à vocation opérationnelle. Co-auteurs (AFD) : > Direction Exécutive Etudes, Recherches et Savoirs Division Recherche et Développement : Emmanuelle Cathelineau, Sonia Amalric > Département du Développement Humain Division Education, Formation, Emploi : Céline Gratadour Division Santé et Protection Sociale : Julie Baron, Pierre Salignon Couverture : COTE D IVOIRE - FEMMES LUMIERE Cyril le Tourneur d Ison - pour l Agence Française de Développement- Graphisme : Garance Guiraud >2

3 SOMMAIRE INTRODUCTION 4 DÉFINITION ET CHAMP D INTERVENTION DE LA PROTECTION SOCIALE 6 LA PROTECTION SOCIALE : UN SECTEUR ÉMERGENT ET HÉTÉROGÈNE 12 UNE REVUE DES STRATÉGIES DES PARTENAIRES TECHNIQUES ET FINANCIERS 21 DES RECOMMANDATIONS OPÉRATIONNELLES POUR LES PAYS ET POUR L AFD EN MATIÈRE D AMÉLIORATION DES DISPOSITIFS DE PROTECTION SOCIALE 26 ANNEXES 30

4 INTRODUCTION La protection sociale est une priorité croissante au sein des cadres nationaux de développement, accentuée depuis la crise mondiale de Elle traduit à la fois une demande croissante des populations et un intérêt accru des Etats. De même, elle s est imposée dans l agenda international du développement, notamment avec l adoption en 2009 de l initiative pour un socle de protection sociale par le système des Nations unies. Les systèmes de protection sociale sont aujourd hui unanimement considérés comme des outils importants de réduction de la pauvreté et des inégalités et de stabilisation sociale et économique. Cet intérêt se traduit aujourd hui par une importante diversité d approches et de stratégies mises en place qui visent globalement à renforcer les régimes de sécurité sociale pour les travailleurs de l économie formelle, à étendre la couverture aux travailleurs et à leurs familles au sein de l économie informelle et du monde rural et mettre en œuvre des programmes d aide sociale pour des groupes spécifiques, notamment les plus pauvres et vulnérables. Une revue des expériences des pays à revenus faible et moyen à travers le monde montre la multiplicité des mécanismes mis en œuvre en matière d assurance et d assistance sociale ainsi que de financement des systèmes de protection sociale. En réponse aux défis propres à chaque pays (couverture, cohérence et efficacité, renforcement des capacités, financement durable), les stratégies des partenaires techniques et financiers engagés dans l appui au renforcement et à l extension de la protection sociale sont diverses. Elles s inscrivent dans un agenda international construit autour des Objectifs du millénaire pour le développement et de l initiative pour un socle de protection sociale. Cette initiative rassemble la communauté internationale et promeut la cohérence des stratégies, la coordination, la coopération et le partage des connaissances. Elle fournit un ensemble de recommandations pour la construction progressive de socles de protection sociale dans le respect des structures institutionnelles, des contraintes, de la dynamique politique et des aspirations propres à chaque pays. La première partie de ce travail rappelle le contexte de la protection sociale et présente le cadre de définition et de délimitation du périmètre d intervention de la protection sociale. Dans un second temps, les différents régimes et dispositifs de protection sociale sont passés en revue. La troisième partie s intéresse aux enjeux et défis actuels de la protection sociale dans les pays en développement tandis que la quatrième partie présente les stratégies des partenaires techniques et financiers. Enfin, la dernière partie propose des axes d intervention et formule des recommandations pour l action de l AFD dans le champ de la protection sociale.

5 Joseph MOURA pour l Agence Française de Développement

6 Joseph MOURA pour l Agence Française de Développement DÉFINITION ET CHAMP D INTERVENTION DE LA PROTECTION SOCIALE La protection sociale est aujourd hui un secteur émergent et très hétérogène. Il se caractérise également par une diversité de définitions utilisées au niveau international qui mettent l accent sur différentes dimensions de la protection sociale, avec : > une approche économique qui définit la protection sociale comme un ensemble d instruments de gestion des risques sociaux, économiques, politiques et environnementaux (Banque Mondiale, 2003) ; > une définition basée sur les droits sociaux et insistant sur l universalité et la dimension sociale des droits humains ainsi que les moyens pour améliorer la réalisation de ces droits ; > un accent sur les fonctions de la protection sociale d aide au plus pauvres, de filets de sécurité et de réduction de la pauvreté ; > un accent sur le rôle en matière de promotion de l inclusion sociale, de la justice sociale et sur le fait que la protection sociale permet de garantir la sécurité des revenus, la qualité de l éducation et des soins de santé pour tous. Ainsi, il n existe pas une définition universelle de la protection sociale et la plupart des partenaires techniques et financiers proposent souvent leur propre vision. Durant cette dernière décennie, et avec l adoption du concept de socle de protection sociale, un consensus se dégage cependant entre ces différentes approches pour considérer la protection sociale aujourd hui comme un investissement social pour renforcer le capital social et humain et l intégrer comme l un des éléments clés des politiques de développement. Il est proposé ici d utiliser une définition de la protection sociale se fondant sur : > L approche fonctionnelle de la sécurité sociale formulée dans la Convention 102 de l OIT, > La définition et l approche statistique du manuel SES- PROS (Système européen de statiques intégrées de la protection sociale) développé par Eurostat (Eurostat, 2008). Cette définition est complétée par le concept de socle de protection sociale. Elle offre l avantage de couvrir tout le champ de la protection sociale, de la sécurité sociale 1 aux transferts sociaux, en passant par les mutuelles et autres mécanismes. Les définitions proposées par d autres acteurs tendent souvent à restreindre ce champ à certains régimes ou fonctions de la protection sociale, notamment dans le cadre de la lutte contre la pauvreté. 1 La sécurité sociale est une composante de la protection sociale qui regroupe généralement les institutions en charge des régimes obligatoires de base pour les salariés du secteur formel privé et public (pour le public, des régimes spéciaux de l Etat peuvent également exister). Le terme sécurité sociale est utilisé dans ce sens dans cette partie. >6

7 LA PROTECTION SOCIALE : UNE DIVERSITÉ D APPROCHES POUR UNE PRIORITÉ CROISSANTE 1.1 DÉFINITION DE LA PROTECTION SOCIALE La définition générale de la protection sociale proposée par le manuel SESPROS est la suivante : «La protection sociale désigne toutes les interventions d organismes publics ou privés destinées à soulager les ménages et les particuliers de la charge d un ensemble défini de risques ou de besoins, à condition qu il n y ait ni contrepartie, ni arrangement individuel en cause.» (Eurostat, 2008). Les risques et les besoins couverts déterminent le champ d intervention de la protection sociale. Le cadre commun de l OIT (Convention 102 et recommandations 67 et 69) et du SESPROS retient les fonctions suivantes de sécurité sociale 2 : > La santé et les soins médicaux : «Cette fonction couvre toutes les prestations fournies qui tendent à préserver, à établir ou à améliorer la santé de la personne protégée, ainsi que son aptitude à travailler et à faire face à des besoins personnels». > Les indemnités de maladie : «Cette fonction couvre les prestations payées au titre de la perte de gain en raison d abstention de travail, nécessitée pour des raisons médicales par une maladie ou blessure à l état aigu, exigeant un traitement médical ou une surveillance médicale». > Les prestations de chômage : «Cette fonction couvre toutes les prestations fournies à une personne protégée qui a perdu son emploi rémunéré». > Les prestations de vieillesse : «Cette fonction couvre toutes les prestations fournies aux personnes qui se sont retirées du marché du travail afin de prendre leur retraite. Les prestations de vieillesse sont payables aux personnes qui remplissent un certain nombre de conditions d octroi». > Les prestations en cas d accidents et de maladies professionnelles : «Cette fonction couvre toutes les prestations payées par un régime d indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles en cas d accident, maladie, incapacité et décès d une personne protégée. Elle couvre également l accident, la maladie, l incapacité et le décès d une personne protégée même lorsque ces éventualités se réalisent après la cessation de l activité professionnelle qui les a provoquées». > Les prestations aux familles : «Cette fonction couvre les prestations fournies aux familles afin de les aider à payer les coûts et satisfaire les besoins liés à l éducation des enfants et au soutien à apporter aux autres personnes à charge. En général, les prestations familiales sont fournies au titre des enfants dont l âge est inférieur à un certain plafond (lequel est habituellement associé à l âge de la scolarité obligatoire ou à l âge auquel se terminent les études supérieures). Dans de nombreux pays, il n existe pas de limite d âge pour la fourniture des prestations familiales au titre d un enfant handicapé». > Les prestations de maternité : «Cette fonction couvre les prestations fournies avant et après une naissance pendant une période de temps spécifiée et précisée par le fournisseur de la prestation». > Les prestations d invalidité : «Cette fonction couvre toute prestation fournie au titre de l incapacité totale ou partielle d une personne protégée à exercer une activité professionnelle rémunérée du fait d un état chronique dû à un accident ou à une maladie non professionnel, ou du fait de la perte d un membre ou d une fonction avant d avoir atteint l âge légal de la retraite». > Les prestations de survivants : «Cette fonction couvre les prestations fournies du fait du décès d une personne protégée, et servies aux bénéficiaires du fait du lien de parenté». Par extension de la définition de la protection sociale, les fonctions suivantes peuvent être rattachées : > L aide au logement : «Toute prestation fournie sous condition de ressources afin d aider directement un ménage à payer le coût de son logement. Dans cette fonction, le bénéficiaire est un ménage, et non un particulier». > L éducation de base : «Ce sont des prestations en espèces ou en nature fournies afin de subvenir aux besoins d éducation des Patricia WILLOCQ pour l Agence Française de Développement 2 Les définitions des fonctions sont issues du manuel «Enquête du BIT sur la sécurité sociale (ESecSoc)», Département de la sécurité sociale, Genève, <

8 enfants. Les prestations d enseignement de base sont fournies pendant la période d éducation obligatoire. Dans certains pays, l enseignement est obligatoire pour les enfants d âge allant de 6 à 16 ans (même avant d avoir obtenu le premier diplôme scolaire...)». > Lutte contre la pauvreté et l exclusion sociale : «Prestations en espèces ou en nature fournies aux personnes ou à certains groupes cibles ayant besoin d une assistance spéciale afin d obtenir un niveau de revenu minimum prédéfini et de satisfaire leurs besoins de subsistance minimum. La majorité de ces prestations sont fournies sous condition de ressources aux personnes dont le revenu (qu il provienne de l exercice d une activité professionnelle rémunérée ou d une pension) est inférieur à un certain seuil défini. Ce sont des prestations non classées ailleurs». Cette définition permet d exclure du champ d intervention de la protection sociale certains dispositifs, programmes et mécanismes, tels que la micro finance ainsi que les systèmes informels de transferts d espèces (par exemple des migrants vers leur famille restée au pays) et les tontines. Didier GREBERT pour l Agence Française de Développement 1.2 DIFFÉRENTS TYPES DE RÉGIMES Ces prestations peuvent être fournies par différents régimes contributifs et régimes non contributifs. Les définitions suivantes sont tirées du site GESS (Global Extension of Social Security) du BIT 3. Les régimes contributifs Ils sont financés par les cotisations versées par les bénéficiaires (travailleurs et employeurs dans le cadre des régimes de sécurité sociale, adhérents des mutuelles de santé). Ces régimes permettent d accéder aux soins de santé ainsi qu à d autres services sociaux (comme les soins de longue durée), ou encore de bénéficier de versements réguliers en espèces tout au long de la période couverte (par exemple, la retraite, le chômage, les accidents de travail ou les maladies professionnelles, la maternité ou la maladie). L assurance sociale peut être également en partie financée sur les recettes fiscales ou à partir d autres sources. Dans certains systèmes, ces financements servent à réduire la cotisation de groupes spécifiques d assurés (par exemple pour les travailleurs de l économie informelle), on parle alors de régime semi-contributif. L assurance sociale est la forme la plus connue (les fonds de prévoyance font également partie des régimes contributifs) et la plus fréquente dans les pays africains et du pourtour méditerranéen. L assurance sociale est une forme d assurance entre individus, imposée par l État, pour les protéger par mutualisation des risques contre des coûts financiers ou des pertes de revenus. Dans la plupart des pays, l assurance sociale est rattachée au salariat et se confond ainsi avec la sécurité sociale. Elle est cependant plus large car peut inclure la mutualité, voire les assurances privées lorsqu elles participent à une politique de protection sociale. Les régimes non contributifs Les régimes non contributifs n exigent à l inverse aucune cotisation directe de la part des bénéficiaires ou de leurs employeurs comme condition d ouverture des droits. Ils sont habituellement financés sur les recettes fiscales ou d autres recettes publiques, voire également par des financements internationaux. On distingue deux grands groupes de régimes non contributifs : 3 ( (A) Les régimes non orientés vers les plus pauvres : > Les régimes universels qui s adressent à l ensemble de la population, la résidence constituant la seule condition d ouverture des droits. Ces régimes sont principalement destinés à garantir l accès aux soins de santé. Ils sont généralement financés à partir des recettes fiscales, mais il peut arriver qu ils exigent une participation de l usager aux frais des services de santé (ticket modérateur), les plus pauvres en étant parfois exemptés. > Les régimes catégoriels ciblent des groupes spécifiques de la population. Le plus souvent, ceux-ci transfèrent des revenus vers les personnes ayant dépassé un certain âge ou les enfants n ayant pas encore atteint un certain nombre d années. Ils peuvent en outre prévoir d autres types de conditions, comme l accomplissement de certaines tâches. Ils sont souvent qualifiés de régimes «universels» lorsqu ils couvrent l ensemble de la population appartenant à une certaine catégorie (à l image des «pensions de vieillesse universelles», qui couvrent l ensemble des personnes dépassant un certain âge). >8

9 LA PROTECTION SOCIALE : UNE DIVERSITÉ D APPROCHES POUR UNE PRIORITÉ CROISSANTE (B) Les programmes d assistance sociale (ou aide sociale) Ce sont des régimes non contributifs ciblés avec pour objectif d assurer un niveau minimal de ressources aux personnes et aux ménages se situant en dessous d un certain seuil de revenu ou de patrimoine. L aide fournie est généralement soumise à des critères de ressources. Dans certains cas, les critères ne se fondent pas directement sur le revenu du ménage mais sur d autres indicateurs (par exemple : habitat, handicap, moyen de locomotion). Dans d autres cas, des méthodes différentes sont employées, comme le ciblage géographique ou encore par auto sélection (incitation des plus pauvres à participer aux programmes). Les programmes peuvent être axés sur un risque ou une éventualité spécifique (par exemple les pensions sociales pour les familles avec enfants ou les personnes âgées ne disposant pas de ressources suffisantes), ou s adresser à des groupes vulnérables (Filets de sécurité ou filets sociaux de sécurité, voir encadré ci-dessous), ou encore fournir un soutien généralisé du revenu à tous ceux qui en ont besoin. Entrent dans ce cadre également les programmes de gratuité des soins de santé pour certaines catégories de populations telles que les enfants, les femmes enceintes, les personnes âgées et les indigents, les Joseph MOURA pour l Agence Française de Développement dispenses de frais de scolarité, ainsi que les programmes de transferts. Ces derniers, réunis sous le terme de transferts sociaux, peuvent être en nature ou en espèces et mettent en œuvre différentes pratiques de ciblage et de conditions d ouverture aux droits (transferts conditionnels / non conditionnels Voir tableau cicontre). FILETS DE SÉCURITÉ (OU FILETS SOCIAUX DE SÉCURITÉ) La notion de filets de sécurité est aujourd hui couramment utilisée dans les champs de la protection sociale ainsi que de la lutte contre la pauvreté, les inégalités et les exclusions. Ce concept est essentiellement avancé par la Banque mondiale pour laquelle il s agit de mettre en place des mesures pour aider les personnes «tombées» dans la pauvreté afin qu elles ne la transmettent pas à leurs descendants. Ces mesures doivent permettre de diminuer l exposition au risque des populations, d augmenter leur capacité à faire face à ces risques et en dernier recours de les soulager des conséquences d un risque survenu. Ils ont pour principale fonction d atténuer les effets négatifs de la croissance non inclusive ou de l absence de croissance économique. Le terme de filet de sécurité tend à être utilisé abusivement pour désigner tous les mécanismes de transfert sociaux, voire de protection sociale dont l objectif est réduit par certains acteurs à la seule lutte contre la pauvreté. Ils ne sont pourtant qu un volet de la protection sociale, cette dernière faisant référence aux systèmes qui permettent à l ensemble de la population de sortir de la pauvreté et de prendre part à la croissance économique du pays. De même, on constate souvent une confusion entre les garanties de base du socle de protection sociale et les filets de sécurité. Ces deux approchent diffèrent pourtant considérablement. Les filets de sécurité sont des mécanismes conçus pour soulager les populations pauvres et vulnérables en amortissant les effets des ajustements structurels et, aujourd hui, de la crise économique mondiale ainsi que des chocs climatiques et autres. Ces mesures sont généralement temporaires, fragmentées et ciblées sur les personnes vulnérables et pauvres, en fonction de leurs besoins. L approche du socle de protection sociale est basée sur la garantie de droits sociaux de base et est un élément intégral et permanent de la stratégie de développement pour une croissance inclusive. 9 <

10 Transferts sociaux en espèces Transferts monétaires Transferts sociaux en nature Transferts alimentaires Transferts monétaires non conditionnels Transferts monétaires conditionnels Argent contre travail Travaux publics à haute intensité de main d œuvre Cantines scolaires Rations à emporter Distributions alimentaires ciblées Vivres contre travail / Vivres pour la création d avoirs Vivres pour la formation Alimentation complémentaire Transferts quasi-monétaires Coupons Coupons à valeur monétaire Coupons alimentaires Subventions Transferts d intrant et d avoir Allocations forfaitaires ponctuelles Transferts de petit bétail Transferts d intrant agricole Transferts d avoir Source : EuropeAid, 2012 L action sociale A ces mécanismes s ajoute l action sociale qui recouvre un ensemble très diversifié de prestations en espèces ou en nature, visant à compléter les dispositifs de protection sociale et d assistance sociale A la différence de l assistance sociale, elle ne constitue pas un ensemble homogène et n est pas enfermée dans une définition précise. Ceci découle de la nature et de l objectif particuliers de l action sociale : parce que l action sociale est facultative et vise à élargir les dispositifs de prestations légales, une grande liberté de choix est laissée aux institutions qui mettent en place ces dispositifs. Il existe donc des formes très diverses d action sociale, mises en œuvre par des acteurs eux-mêmes très divers : aides directes (par exemple : financement de l aide à domicile), indirectes (par exemple : aide à l emploi), équipements et services collectifs (crèches, cantines), actions d accompagnement et de suivi social. Celle-ci est mise en œuvre par l Etat, les collectivités locales, les établissements publics, les organismes de sécurité sociale, les associations et les institutions sociales ou médicosociales. Tous ces régimes, contributifs et non contributifs, relèvent de par leur nature de la responsabilité des pouvoirs publics. Leur mise en œuvre peut être réalisée par différents acteurs publics (institutions de sécurité sociale, Etat, collectivités locales) et privés (micro assurances, mutuelles de santé, ONG voire également les assurances commerciales lorsqu elles participent à une stratégie nationale de protection sociale). Enfin, il importe de souligner que rien n est tranché en matière de protection sociale, qu il s agisse de sa définition ou de sa mise en œuvre. Un système de protection sociale peut combiner les logiques d assurance, d assistance et de protection universelle ainsi que différents mécanismes de financement et d administration. Ce point est particulièrement important lorsqu il s agit de mettre en place des régimes de protection sociale pour les travailleurs de l économie informelle et les travailleurs agricoles ruraux, compte tenu du caractère hétérogène de ces groupes en termes d activités, de niveau et de périodicité de revenus, de localisation géographique ou encore de niveau d instruction. Dans le cadre des pays en développement, la mise en œuvre d une politique nationale de protection sociale ne doit pas chercher à reproduire les systèmes occidentaux; elle doit pouvoir innover et sortir des sentiers battus, tout en respectant les principes de bonne gestion et de bonne gouvernance. Aujourd hui, la «protection sociale» ne concerne plus seulement les pays développés, mais s impose comme une nécessité dans le monde entier. Il ne s agit donc pas d un «luxe» que seuls certains pays peuvent s offrir ; la protection sociale peut au contraire être accessible et abordable pour tous les pays, dans une démarche progressive. C est de ce constat qu est né le concept du socle de protection sociale, palier indispensable vers une protection sociale plus complète pour tous. >10

11 LA PROTECTION SOCIALE : UNE DIVERSITÉ D APPROCHES POUR UNE PRIORITÉ CROISSANTE 1.3 LE SOCLE DE PROTECTION SOCIALE Le concept du socle de protection sociale a été développé dans le cadre de la «Campagne mondiale sur la sécurité sociale et la couverture pour tous» de l OIT en vue d assurer une couverture universelle des populations à travers un niveau minimal de protection sociale puis d offrir progressivement des niveaux plus élevés. Ce concept a été retenu, en avril 2009, par le Conseil des chefs de secrétariat des organismes des Nations unies comme l une des neuf initiatives pour lutter contre les conséquences de la crise économique mondiale. L objectif d une stratégie fondée sur le socle est de construire progressivement des étages «supérieurs», offrant des perspectives plus larges, et de ne pas se contenter de la «base» du socle de protection sociale. L image utilisée pour décrire l extension de la couverture de la sécurité sociale est celle d un «escalier de sécurité sociale». A mesure que les pays dégageront des marges de manœuvre budgétaire plus importantes, les systèmes de protection sociale pourront, et devront, monter «l escalier» en étendant leurs couvertures et en augmentant le niveau et la qualité des prestations et services fournis 4. Le concept du socle de protection sociale se fonde ainsi sur deux dimensions et vise à étendre efficacement la couverture des politiques de sécurité sociale de la manière suivante : La dimension horizontale qui vise à mettre en œuvre rapidement des socles de protection sociale au niveau national, à savoir un ensemble minimum de transferts, de droits et d éligibilité, donnant accès aux soins de santé essentiels et assurant un revenu suffisant à toutes les personnes qui ont besoin de cette protection. Les socles devraient comporter au moins quatre garanties élémentaires : > Accès à un ensemble de biens et services constituant des soins de santé essentiels, > Sécurité élémentaire de revenu pour les enfants, > Sécurité élémentaire de revenu pour les personnes d âge actif dans l incapacité de gagner un revenu suffisant, > Sécurité élémentaire de revenu pour les personnes âgées. La dimension verticale devrait s efforcer d améliorer le niveau de la protection sociale pour le plus grand nombre possible de personnes - au moins conformément aux dispositions relatives à la couverture et aux prestations de la Convention (n 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum) de 1952, voire à un niveau supérieur tel que défini dans d autres conventions plus récentes de l OIT. Le socle de protection sociale n est pas une alternative aux institutions de l assurance sociale, lorsqu elles existent, mais est vu comme un élément d un système de protection sociale pluriel et global. Dans les pays à bas revenu qui ne disposent pas d institutions bien établies d assurance sociale, le socle offre le point de départ d un processus de construction d institutions d assurance sociale et permet de faciliter la transition des personnes de l aide sociale vers des formes élargies d assurance 5. LA STRATÉGIE BIDIMENSIONNELLE DU SOCLE DE PROTECTION SOCIALE élevé Dimension verticale : garantir progressivement des niveaux de protection plus élevés, guidés par la C.102 et les normes plus avancées. Niveau de protection Niveau du socle Assurance facultative reglementée par les pouvoirs publics Prestations de sécurité sociale à des niveaux garantis Garanties élémentaires de sécurité sociale : accès à des soins de santé essentiels et sécurité élémentaire de revenu pour tous faible faible revenu individuel / du ménage élevé Les résultats peuvent être atteints par différrents moyens. Il n existe pas de solution unique Dimension horizontale : garantir l accès à des soins de santé essentiels et à une sécurité élémentaire de revenu pour tous, guidés par la recommandation n 202 Source : OIT BIT (2011), op. cit. 5 BIT (2011), op. cit. 11 <

12 Eric Beugnot pour l Agence Française de Développement LA PROTECTION SOCIALE : UN SECTEUR ÉMERGENT ET HÉTÉROGÈNE Une revue de la documentation, confirmée par des études de cas réalisées dans le cadre de cette étude, montre que les stratégies nationales se construisent globalement autour de trois grands objectifs : le renforcement des régimes de sécurité sociale pour les travailleurs de l économie formelle, la couverture des travailleurs et de leurs familles au sein de l économie informelle et du monde rural et la mise en œuvre de programmes d aide sociale pour des groupes spécifiques, notamment les plus pauvres et vulnérables. Pour atteindre ces objectifs, une diversité d approches et de mécanismes sont mis en œuvre et passent par le renforcement et l élargissement des régimes publics de sécurité sociale existants, le développement de l assurance sociale, notamment par les systèmes de micro assurance, parmi lesquels les mutuelles de santé, l instauration de programmes de transferts monétaires ciblés, avec ou sans conditions, ou encore la couverture universelle financée par l espace fiscal. 2.1 DES EXEMPLES D APPROCHES EN MATIÈRE D ASSURANCE SOCIALE Pour de nombreux pays, notamment de l Afrique du Nord et Subsaharienne, les dispositifs de sécurité sociale sont hérités de l époque coloniale. Ces dispositifs ont été bâtis sur le modèle bismarckien 6 et arrimés au salariat, à une période où l économie informelle était considérée comme transitoire. Aujourd hui, ces dispositifs ne couvrent qu une population limitée, les travailleurs du secteur formel privé et public, soit moins de 10% de la population dans les pays de l Afrique Subsaharienne. Face à l essor de l économie informelle, plusieurs pays ont opté pour un élargissement et l adaptation des missions de leurs dispositifs de sécurité sociale afin que ceuxci étendent leur couverture. La couverture du risque maladie et la sécurité de revenus pour les personnes âgées constituent dans la plupart des pays les deux grandes fonctions considérées comme prioritaires dans le cadre du renforcement et de l extension de l assurance sociale. 6 Les systèmes de protection sociale en Europe ont deux origines différentes. Dans les systèmes dits beveridgiens (du nom de Lord Beveridge, père du modèle britannique), les droits (à une protection sociale de base) sont universels et accordés à l individu. Dans les systèmes bismarckiens (sur le modèle du système allemand institué par le chancelier Bismarck), ils sont accordés à celui qui travaille et, par «droits dérivés seulement», à sa femme et à ses enfants. >12

13 LA PROTECTION SOCIALE : UN SECTEUR ÉMERGENT ET HÉTÉROGÈNE Louise Virault pour l Agence Française de Développement LA COUVERTURE DU RISQUE MALADIE POUR TOUS, L EXEMPLE DU GHANA : Le Ghana a entrepris, en 2004, la mise en œuvre d un système d assurance maladie nationale, obligatoire pour tous les résidents. Ce système est décentralisé et s appuie sur trois plans d assurance : Assurance maladie de district (District mutual health insurance schemes - le pays est constitué de 10 régions et de 138 districts administratifs), Mutuelles de santé non gouvernementales (Private mutual healthinsurance schemes) qui peuvent être constituées par différents groupes de personnes, Assurances santé privées commerciales (Private commercial health insurance schemes). L inscription à l un ou l autre de ces trois plans est obligatoire pour tous les résidents. L assurance maladie de district est un régime public non marchand. Il est opérationnel dans tous les districts et est le plus populaire. Il couvre également les indigents et les actifs sans emploi. Les trois plans d assurance offrent le même paquet de soins de base. Le financement du système d assurance maladie nationale provient du paiement des cotisations des travailleurs du secteur formel (hormis ceux cotisant à la sécurité sociale dont une partie de la contribution revient à l assurance santé) ainsi que de l économie informelle (cotisation variable en fonction des revenus estimés) et de l espace fiscal (pourcentage de la TVA et de l impôt sur le revenu), auxquels s ajoutent notamment des financements extérieurs pour soutenir la prise en charge de certaines personnes exemptées de cotisations (indigents, enfants de moins de 18 ans). Un fonds national d assurance maladie centralise toutes ces ressources et les redistribue aux prestataires de santé. Il subventionne le régime public d assurance maladie de district. En revanche les mutuelles de santé ainsi que les assurances privées ne reçoivent aucun financement du Fonds national d assurance maladie. La couverture s étend progressivement ; elle est passée de 17,2%, en 2005, à 47%, en 2007, et 66%, en 2011, de la population, avec un objectif de couverture universelle à terme. Toutefois, les chiffres de couverture souffrent d imprécision et des organisations telles qu OXFAM annoncent une couverture réelle nettement inférieure. L assurance maladie nationale nécessite un renforcement de son système de surveillance et de production d information. L assurance est également confrontée à des mauvaises pratiques des prestataires de soins (Grüb, 2007 ; BIT, 2008). 13 <

14 L EXTENSION DES RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE À L ÉCONOMIE INFORMELLE L Argentine, le Brésil et l Uruguay ont entrepris d étendre la couverture de la sécurité sociale aux travailleurs indépendants par la mise en œuvre de régimes simplifiés et unifiés (Monotributo en espagnol). Ces régimes permettent aux travailleurs autonomes de s acquitter de leurs obligations fiscales et d assurance sociale par un seul paiement mensuel et d une façon simplifiée. Ainsi le Brésil a lancé en 2007 un régime simplifié pour les micro entrepreneurs individuels (MEI) et un autre pour les micro et petites entreprises (SIMPLES) qui facilite l enregistrement des entreprises et unifie le payement de certains impôts et cotisations sociales. MEI et SIMPLES couvrent les branches vieillesse, décès et survivants, maternité et allocation d incapacité temporaire. En Argentine, les travailleurs qui relèvent de la catégorie des petits cotisants peuvent choisir de s affilier au régime simplifié des petits cotisants (Monotributo) depuis Le régime concerne l impôt sur le revenu et les actifs de la société, la Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et les cotisations sociales. Ce régime est également applicable à certaines catégories de travailleurs vulnérables qui sont affiliés et qui profitent d une subvention de cotisation sous certaines conditions (Monotributo social). Il existe aussi un régime simplifié pour les travailleurs temporaires (Monotributo eventual). Les branches couvertes sont la vieillesse, décès et survivants et santé. Ce système de régime subventionné se retrouve également en Uruguay pour les travailleurs à faible revenu qui réalisent des activités dans certains domaines (Monotributo social). En Afrique subsaharienne, le Sénégal et le Burkina Faso ont également tenté d élargir, respectivement à la fin des années 1990 et à partir de 2008, les régimes de sécurité sociale aux travailleurs de l économie informelle et du monde rural. L expérience du Sénégal s est soldée par un échec et celle du Burkina Faso connaît des résultats faibles (moins de assurés en 2012). Plusieurs raisons expliquent ces résultats : Dans les deux cas, les régimes reposent sur l adhésion volontaire qui a montré ses limites, ce qui s observe également au niveau des mutuelles de santé dans ces pays. L expérience du Sénégal souffrait d un défaut de conception : la demande des travailleurs portait surtout sur la mise en place d une assurance maladie et d une assurance vieillesse, or le régime ne couvrait que les branches prestations familiales et accidents du travail/maladies professionnelles. Ce décalage entre les besoins exprimés et les prestations offertes a rapidement découragé les groupes cibles. Une faiblesse commune aux deux pays a été l incapacité des caisses de sécurité sociale à adapter leurs mécanismes de gestion technique aux spécificités de l économie informelle. (Louis dit Guérin, 2013). 2.2 DES EXEMPLES D APPROCHES EN MATIÈRE D ASSISTANCE SOCIALE Dans les pays à revenu faible ou intermédiaire, les programmes d assistance sociale connaissent un développement important depuis les années 90, dans le cadre notamment des stratégies de réduction de la pauvreté. Ce développement se traduit en termes de nombre de programmes, de populations couvertes et de diversité des mécanismes mis en œuvre : > Une majorité de programmes visent l accès aux services sociaux (santé, éducation, nutrition, etc.), d autres portent sur l insertion dans le marché du travail, notamment sous la forme de travaux publics à haute intensité de main d œuvre (HIMO). De façon très schématique, la diversité des objectifs s observe entre les régions : > En Amérique latine, les programmes de transferts monétaires sont surtout axés sur les efforts de lutte contre la pauvreté et s attaquent aux causes sous-jacentes de la pauvreté future en améliorant les objectifs de développement humain liés à la santé, l éducation et le travail des enfants. > En Afrique sub-saharienne, les transferts mettent davantage l accent sur les risques portant sur le cycle de vie (par exemple liés à l âge, orphelins), la pauvreté chronique et l insécurité alimentaire. > En Afrique Australe, la fourniture de transferts monétaires a été adaptée au fil du temps pour répondre à la nature changeante de la vulnérabilité, y compris l augmentation de l incidence du VIH / sida. > Les programmes plus récents et en essor en Asie du Sud, comme au Pakistan visent la transformation sociale, y compris l autonomisation des femmes (DFID, 2011). >14

15 LA PROTECTION SOCIALE : UN SECTEUR ÉMERGENT ET HÉTÉROGÈNE DES EXEMPLES DE PROGRAMMES D ASSISTANCE SOCIALE Pays Type et objet du programme Couverture Impact Namibie Source : PNUD, Rapport OMD 2011 Appui nutritionnel aux orphelins et aux enfants vulnérables (OEV) : en 2010, chaque OEV a reçu 30 $N par mois Pensions de vieillesse (pour les 60 ans et plus) : 500 $N par mois OEV en zone rurale. Nombre de bénéficiaires en augmentation d environ en 2004 à en 2008 (82 % du groupe d âge des 60 ans et plus). 4,05 % des dépenses totales du budget national / 1,36 % du PIB. Réduction du taux de mortalité infantile et juvénile / augmentation des taux de scolarisation et d achèvement du primaire Les transferts d espèces ont relevé le revenu des ménages contribuant à réduire la pauvreté et à renforcer l autonomie des femmes (Kaakunga, 2010). Bangladesh Source : Base de données BIT/Banque Mondiale 1 Transferts monétaires pour les personnes les plus vulnérables personnes couvertes en 2009/2010 Le programme permet au plus pauvres de disposer de moyens de subsistance, parmi lesquels : les mères pauvres allaitante, les étudiants orphelins et les victimes de catastrophes Nigeria Source : PNUD, 2011 Programme de transferts monétaires conditionnels (Cash for the People, COPE), ciblant initialement les ménages dirigés par des femmes, les femmes handicapées et les femmes appartenant à des groupes spéciaux, telles que les femmes vivant avec le VIH (toutes avec enfants en âge d aller à l école primaire) ; l accès en est conditionné à l engagement des bénéficiaires de s investir dans le capital humain représenté par leurs enfants ménages individus couverts en 2009 (phase 1 du programme). Amélioration de la consommation des bénéficiaires, Réduction de leur niveau de pauvreté. Impact positif sur l inscription et la fréquentation scolaires des enfants et sur le recours aux services hospitaliers. Ethiopie Sources : PNUD 2011, Union européenne 2010 Dispositif de sécurité productif (PSNP) Transferts en espèces et en nature 7,56 millions de personnes souffrant d insécurité alimentaire chronique dans 8 régions et 290 districts, soit 10 % de la population (2009) Baisse de 30 % du niveau de pauvreté entre 1998 et Amélioration de la sécurité alimentaire (de 11 %), des exploitations d élevage (d environ 7 %) et de la capacité des ménages à faire face aux situations d urgence. Haïti Source : Etude de cas Haiti, Better than Cash Alliance, mars 2014 Transfert monétaire conditionnel (Programme Ti Manman Cheri) pour les mères de familles vivant dans les quartiers précaires et ayant des enfants scolarisés Environ mères de famille couvertes en Maintien de la fréquentation scolaire des enfants vulnérables dans les établissements d enseignement nationaux et communaux. Mise en place d un système accessible pour les femmes grâce aux paiements électronique par téléphone mobile. (1) Le BIT propose une base de données en ligne sur plusieurs programmes de transferts sociaux : ( gess/showwiki.do?wid=59&lang=fr). (2) Le BIT et la Banque mondiale ont produit une base de données qui recense les réponses politiques prises par 77 pays depuis le début de la crise financière et économique : The ILO/World Bank Inventory of policy responses to the global financial and economic crisis of <

16 > Certains programmes s inscrivent dans des plans institutionnalisés à long terme, avec un cadre juridique complet, et sont généralement organisés et financés par l Etat (avec des appuis budgétaires extérieurs éventuels). D autres interviennent sans cadre ni généralement de coordination, et le plus souvent à court terme, à l initiative et avec le financement principal d organismes extérieurs. > Les mécanismes appliqués sont très divers : transferts en nature ou en espèces, conditionnels ou non conditionnels. > L échelle à laquelle interviennent ces transferts peut être localisée géographiquement ou à groupe restreint de bénéficiaires (c est le cas généralement des programmes pilotes) ou couvrir tout le territoire national. Concomitamment, les populations couvertes vont de quelques milliers à plusieurs millions d individus. 2.3 DES APPROCHES UNIVERSELLES Certains pays optent pour une approche universelle, fondée sur le droit pour tous à la protection sociale. Les régimes universels sont contributifs et s adressent à l ensemble de la population, la résidence constituant la seule condition d ouverture des droits (régimes universels). Ils peuvent aussi ne cibler que des groupes spécifiques d individus (régimes catégoriels), à l exemple des «pensions de vieillesse universelles» qui couvrent l ensemble des personnes dépassant un certain âge. L approche universelle repose sur un rôle central de l Etat concernant le financement (à partir essentiellement des recettes fiscales), l administration et la régulation. Les prestations sont versées sans condition de cotisations ni de ressources, le financement provient généralement des recettes fiscales ou d autres recettes publiques, voire également de financements internationaux. Ces régimes universels sont généralement destinés à garantir l accès aux soins de santé ou transférer des revenus vers certaines catégories de population, notamment les personnes âgées. Ils sont également souvent utilisés comme moyens de transferts sociaux vers des familles entières : des études du BIT montrent que les bénéficiaires de pensions universelles redistribuent les espèces au sein de leur foyer, contribuent aux frais de scolarités et aux dépenses de soins de santé. Des exemples sont ainsi relevés en Afrique du Sud, au Brésil, à Maurice, en Namibie, au Népal et en Zambie (BIT, 2006). LE PLAN SÉSAME AU SÉNÉGAL Les personnes âgées de plus de 60 ans représentent environ 7% de la population sénégalaise et ne bénéficient pour 70% d entre elles d aucune forme de protection sociale. Les 30% restant sont des anciens salariés qui bénéficient d une pension de vieillesse assurée par le Fonds National de Retraite (FNR) pour les fonctionnaires de l État et l Institution de prévoyance retraite (IPRES) et pour les salariés du secteur privé. En septembre 2006, l Etat a mis en place un programme de gratuité des soins de santé pour ces personnes âgées, dans les services de santé publics et couvrant les consultations, les médicaments essentiels, les soins médicochirurgicaux et l hospitalisation. Le financement de ce programme est assuré par l Etat et par l IPRES, avec un budget annuel de 1 milliard de FCFA. De 2006 à 2008, le plan a eu un effet positif sur l utilisation des services de santé couverts par les personnes âgées mais s est avéré chroniquement déficitaire. À partir de 2009, le déficit financier atteignait plus de 3 milliards de FCFA en 2009 et face à l absence de remboursements des dépenses des prestations par l Etat, les hôpitaux nationaux ont progressivement restreint certaines prestations du plan, voire stoppé la prise en charge gratuite des personnes âgées. Jusqu en 2013, ce programme a accumulé une dette importante auprès des hôpitaux, en partie comblée régulièrement par l IPRES, sans avoir toutefois réussi à couvrir l ensemble des personnes âgées, notamment en milieu rural. En 2014, dans le cadre du projet national de Couverture maladie universelle, le plan Sésame doit être redynamisé avec une augmentation de son budget annuel, qui devrait passer à 1,7 milliard de FCFA, une révision des prestations couvertes (excluant notamment les soins les plus couteux) et la mise en place d une structure de gestion (source : Plan stratégie de développement de la CMU au Sénégal ). >16

17 LA PROTECTION SOCIALE : UN SECTEUR ÉMERGENT ET HÉTÉROGÈNE LE DÉVELOPPEMENT DES SYSTÈMES DE PENSIONS UNIVERSELLES Les exemples de pensions universelles sont multiples à travers le monde. Le Brésil, le Chili, l île Maurice et l Afrique du Sud ont été parmi les premiers pays à mettre en place des pensions universelles, suivis, à partir des années 2000, par plusieurs pays d Afrique australe (Botswana, Lesotho et Swaziland), d Amérique latine (Bolivie) et d Asie du Sud (Inde, Bangladesh et Népal) qui ont instauré des programmes inspirés du modèle sud-africain. Ce développement résulte d analyses montrant les effets positifs des pensions universelles sur la réduction de la pauvreté ainsi que sur le maintien du lien social. Il a été ainsi montré que les personnes âgées sont souvent celles qui ont en charge les orphelins dans les pays subissant les effets les plus forts de la pandémie de VIH-sida, en particulier en Afrique de l Est et en Afrique australe. La Chine constitue un autre exemple fréquemment cité avec la mise en œuvre en 2009 du «New Rural Pension System» pour les populations rurales et de l «Urban Pension» en 2010 pour la population urbaine non couverte. Ces deux systèmes sont entièrement financés par l Etat et ambitionnent de couvrir la totalité des groupes ciblés d ici A l opposé en terme de taille de population et de superficie, le Cap Vert a instauré un programme de pensions sociales non contributives, administré par une Caisse nationale pour les pensions sociales (CNPS), pour les personnes de plus de 60 ans dont le revenu annuel est inférieur au seuil national de pauvreté fixé à escudos par habitant et par an (441 euros en 2011) (source : BIT, fiches pays, 17 <

18 Nils DEVERNOIS pour l Agence Française de Développement UN ENSEMBLE DE DÉFIS À RELEVER Les défis à relever en matière de protection sociale dans les pays en développement sont multiples et complexes. Ils se traduisent différemment en fonction de la situation économique des pays. Dans ceux à revenu intermédiaire, le principal défi est globalement d élargir et de renforcer la cohérence et l efficacité des systèmes de protection sociale. Les pays à revenu faible sont confrontés à de multiples contraintes, dont la faiblesse des institutions, la dépendance visà-vis des partenaires extérieurs, la fragmentation des approches et globalement la difficulté à bâtir des mécanismes durables. On peut cependant relever un ensemble de défis communs aux pays en développement où il s agit d étendre la couverture, de renforcer les capacités et d assurer un financement durable dans des contextes qui se caractérisent par un secteur informel important, un espace fiscal réduit et une architecture de la protection sociale encore embryonnaire, fragmentée et dont l impact reste difficilement mesurable. 3.1 LE FINANCEMENT DURABLE DE LA PROTECTION SOCIALE Globalement, le défi est double pour les pays en développement où il s agit de mettre en œuvre des programmes capables d étendre la couverture notamment pour les groupes les plus vulnérables et d offrir un niveau de protection face aux risques, tout en assurant un financement durable. Les modes de financement de la protection sociale sont multiples : > Les contributions des assurés aux régimes d assurance : cotisations sociales patronales et salariales permettant de financer les dépenses des régimes légaux de sécurité sociale, cotisations des membres des mutuelles et micro-assurances ; > Les financements nationaux provenant des recettes fiscales : revenus de l exploitation des ressources naturelles, impôts directs, taxes sur les biens et services, l impôt commercial, etc. ; > Les financements internationaux, particulièrement importants dans les pays pauvres dans le domaine de l assistance sociale et qui peuvent prendre plusieurs formes : aide budgétaire générale ou sectorielle, fonds communs, fonds d affectation spéciale multi donateur ou aide aux programmes et aux projets. >18

19 UN ENSEMBLE DE DÉFIS À RELEVER Le financement constitue un défi majeur lors de la mise en place d un système de protection sociale, en particulier dans les pays à faible revenu. Cela est notamment le cas en Afrique où les dépenses en protection sociale restent faibles avec une moyenne régionale de 2,8% du PIB, celle-ci intégrant d importantes variations d un pays à l autre allant de plus de 12% et 8% du PIB aux Seychelles et en Afrique du Sud à moins de 0,5% au Tchad, en Guinée, au Soudan, au Niger, en Ouganda et au Zimbabwe (Banque mondiale, 2012). Cependant, le Bureau international du Travail (BIT), dans le cadre de la Campagne mondiale sur la sécurité sociale et le plaidoyer pour les socles de protection sociale, a montré que l effort financier nécessaire à l extension des prestations sociales à des groupes plus larges est globalement abordable pour les pays pauvres, notamment africains. Des études réalisées par le BIT montrent que le coût brut annuel global des composantes d un ensemble de prestations sociales dans 12 pays à faible revenu en Afrique et en Asie serait de l ordre de 2,3 à 5,7% du PIB de chaque pays en 2010 (projections) si l on excepte l accès aux soins de santé de base qui est déjà dans une certaine mesure financé. L UNICEF, ainsi que le BIT et nombre d autres organisations, plaident pour la création d un espace budgétaire durable (UNICEF, ODI, 2009). Plusieurs pistes de financement sont discutées dans le plaidoyer mondial pour la protection sociale. Tout d abord, il s agit d élargir, en lien avec la croissance économique, l espace fiscal pour l extension de la protection sociale. La réallocation de dépenses au sein du budget national est une autre piste importante. Dans ce sens, l utilité des subventions générales des prix, mises en œuvre dans la plupart des pays face aux crises énergétiques et alimentaires mais qui profitent en grande partie aux non pauvres, est de plus en plus remise en cause. Cette dépense pourrait être réallouée à d autres programmes de protection sociale (Banque mondiale, 2012). L appui externe des donateurs reste essentiel, notamment pour les pays à revenu faible, mais il pose la question de sa volatilité, les bailleurs ne s engageant généralement que sur une aide à court et moyen termes, et de la capacité des pays à programmer ces aides dans des plans à long terme. Enfin, il est important porter une attention particulière à la gestion des risques fiduciaires afin d assurer la transparence et la bonne affectation des ressources, réduire les risques de fraude et de corruption, et globalement, garantir la réussite des programmes et leur pérennité. 3.2 LA CONSTRUCTION D UN CADRE INSTITUTIONNEL ET POLITIQUE L établissement d un cadre institutionnel et politique afin d améliorer la cohérence et la coordination entre les politiques, dispositifs et programmes de protection sociale constitue, avec la question du financement, un autre défi majeur. Les succès observés sont en effet souvent liés à une volonté politique claire, la capacité à bâtir une politique de protection sociale cohérente et fondée sur un minimum de consensus national. La mise en place de systèmes efficaces de protection sociale exige une planification à long terme, une stratégie de longue haleine et une volonté politique sans faille qui s ancrent dans le cadre législatif et/ ou constitutionnel du pays (OCDE, 2009). Il s agit d un processus qui vise à : > prioriser les garanties à mettre en œuvre, surtout pour les pays les plus pauvres ; > identifier les dispositifs et programmes ayant le meilleur potentiel pour assurer ces garanties ; > organiser ces dispositifs et programmes dans une architecture cohérente au sein de laquelle ils sont interdépendants, complémentaires et coordonnés dans leurs objectifs, leurs fonctions et leur financement ; > bâtir un dialogue national et conduire un processus participatif ; > développer une approche multisectorielle combinant notamment les politiques de l emploi, de la santé, de l éducation, de la protection sociale, etc. ; > élaborer un plan institutionnel ainsi qu un cadre budgétaire et juridique à long terme. Le Mozambique est, dans ce sens, un exemple de processus et de dialogue entre le gouvernement et les partenaires de coopération nationaux et internationaux. Ce processus, entamé en 2005, a abouti à l adoption de la loi sur la protection sociale en 2007 et la stratégie nationale pour la sécurité sociale de base en 2010 qui instaurent un ensemble de droits pour les plus pauvres et coordonnent les dispositifs et 19 <

20 programmes (Mausse M., Cunha N., 2010). L Ile Maurice constitue un autre exemple de coordination et de synergies législatives, administratives et budgétaires grâce à une législation et des institutions communes. Ces synergies peuvent améliorer la coordination de la politique, réduire la fragmentation des ins titutions qui fournissent les prestations, et renforcer davantage encore la volonté politique (AISS, 2008). A l inverse, en l absence d une une volonté politique forte exprimée au plus haut niveau et d une direction centrale cohérente, l élaboration des politiques de protection sociale peut être nettement plus chaotique. Ceci a notamment été le cas au Malawi où l incapacité du gouvernement à fournir une orientation précise a été aggravée par la rivalité entre les visions, les intérêts et les exigences des donateurs qui ont fortement compromis la cohérence du projet de cadre politique pour la protection sociale entrepris en 2005 (Future Agricultures, 2008). Force est de constater que cette situation se retrouve dans plusieurs pays ouest africains. 3.3 LA PRODUCTION D INFORMATIONS ET L ÉVALUATION La mise en œuvre de systèmes de suivi et d évaluation des politiques, stratégies et régimes de protection sociale est nécessaire pour la surveillance et le pilotage ainsi que l évolution des programmes. Le suivi et l évaluation peuvent permettre d obtenir des connaissances et des données d observation essentielles pour pouvoir apporter de façon continue aux programmes des améliorations qui permettent de les adapter au mieux à la situation spécifique du pays. Ils doivent également permettre de susciter l adhésion des responsables politiques et de faire croître les ressources disponibles pour étendre la portée des programmes et augmenter les taux de couverture. Ils doivent enfin permettre de constituer un corpus international de données d observation, diffuser les enseignements d ordre pratique et créer le socle nécessaire pour assurer la pérennité de ces programmes (OCDE, 2009). Les actions en matière de protection sociale étant récentes, les lacunes en matière de production d informations, de suivi et d évaluation des programmes d assurance comme d assistance sociale sont encore nombreuses et une majorité de systèmes manquent d informations fondamentales (nombre de personnes couvertes, etc.). Les nouvelles technologies offrent aujourd hui des solutions simples et efficaces en matière de gestion des programmes (enregistrements des bénéficiaires, recouvrements des cotisations, distributions de transferts monétaires, etc.) notamment via la téléphonie mobile et Internet. En Amérique Latine, ces technologies permettent de mettre en réseau différents programmes et dispositifs et de les intégrer dans un schéma cohérent de protection sociale (Kounowski, 2012). >20 Cyril le Tourneur d Ison - pour l Agence Française de Développement

21 JPierre Marchal Anakaopress pour l Agence Française de Développement LA PROTECTION SOCIALE : UNE DIVERSITÉ D APPROCHES POUR UNE PRIORITÉ CROISSANTE UNE REVUE DES STRATÉGIES DES PARTENAIRES TECHNIQUES ET FINANCIERS 4.1 STRATÉGIES ET INTERVENTIONS DES PRINCIPAUX PARTENAIRES DANS LE DOMAINE DE LA PROTECTION SOCIALE Cette partie propose un rapide aperçu des stratégies et modes d intervention des principales agences qui viennent en appui au développement de la protection sociale dans les pays en développement. Elle se base sur les informations publiées par ces organisations. L Organisation internationale du travail (OIT) La Conférence internationale du travail (CIT) de l OIT a adopté en 1999 «l Agenda du travail décent» dont la protection sociale est l un des piliers. «Un nouveau consensus sur la sécurité sociale» a été adopté lors de la CIT de 2001 et a conduit au lancement de la Campagne mondiale sur la sécurité sociale et la couverture pour tous en La Campagne repose sur un consensus entre les gouvernements et les organisations des travailleurs et des employeurs sur l extension de la couverture de la protection sociale à l ensemble de la population active, en particulier dans l économie informelle, et sur la sensibilisation au rôle de la protection sociale dans le développement économique et social. Elle vise la création d un large partenariat entre les organisations internationales, les pays donateurs, les institutions de sécurité sociale et les organisations de la société civile. Dans le cadre de cette campagne et d autres initiatives de l OIT (Déclaration sur la justice sociale pour une mondialisation équitable en 2008, Pacte mondial pour l emploi en 2009), le concept d une «protection sociale adéquate universelle fondée sur un socle de protection sociale prévoyant notamment un accès aux soins de santé, une garantie de revenu pour les personnes âgées et les handicapés, l octroi de prestations pour enfants à charge et une garantie de revenu pour les chômeurs et les travailleurs pauvres combinée à des programmes publics de garantie de l emploi» s est progressivement formalisé. La CIT de 2012 a adopté la «Recommandation concernant les socles nationaux de protection sociale, 2012» (No. 202) qui propose des orientations pour : > établir ou maintenir des socles de protection sociale en tant qu élément fondamental de les systèmes nationaux de sécurité sociale ; > mettre en œuvre les socles de protection sociale dans le cadre de stratégies d extension de la sécurité sociale qui assurent progressivement des niveaux plus élevés de sécurité sociale au plus grand 21 <

22 nombre de personnes possible, selon les orientations données par les normes de l OIT relatives à la sécurité sociale. Outre le plaidoyer et l adoption d instruments internationaux, l intervention du BIT 7 repose sur : > L appui conseil à la conception et la gouvernance des systèmes et des institutions de sécurité sociale, La réalisation d études actuarielles et financières, de budgets sociaux et de simulations du coût de garanties des socles de protection sociale, > L appui aux systèmes de micro assurance santé, > L appui aux stratégies intégrées emploi et protection sociale, > La réalisation de formations au Centre international de formation du BIT à Turin et en partenariat avec l Université de Maastricht et d autres institutions et partenaires. Le BIT assure avec l OMS la coordination de l Initiative pour un socle de protection sociale adoptée par le Conseil des chefs de secrétariat des organismes des Nations unies. Dans ce cadre le BIT a mis en place le site internet GESS ( sur lequel une information régulière sur les événements internationaux, des documents et autres données sur le socle de protection sociale sont fournies. La Banque mondiale La Banque mondiale élève la protection sociale au rang des instruments principaux des stratégies de réduction de la pauvreté à l échelon international. La stratégie de la Banque Mondiale vise au renforcement des programmes de protection sociale et de promotion du travail et à l amélioration des filets de sécurité, à travers 4 objectifs : > Etendre la protection sociale aux pays les plus pauvres ainsi qu aux populations les plus démunies et les plus vulnérables en vue de répondre aux besoins les plus pressants ; > Mettre en place un éventail de stratégies et de programmes cohérents et intégrés à l échelon national en matière de protection sociale et de promotion du travail afin d aider les populations à surmonter les situations à risque, et prévoir la possibilité de renforcer ou d alléger les dispositifs au regard de l ampleur des crises ; > Promouvoir l accès au marché de l emploi et générer des opportunités économiques en investissant prioritairement dans l épanouissement de l individu dès la prime enfance, ainsi que dans le perfectionnement des compétences et de la productivité de la main d œuvre ; > Privilégier à la fois l action fondée sur des données probantes et l échange de connaissances Sud- Sud liées à des projets concluants (Banque mondiale, 2012) ; L élaboration de cette stratégie découle d un processus de concertation avec les différents pays, les organisations internationales de développement, les syndicats et les organisations de la société civile. Cette concertation vise à : > Connaître les systèmes, les programmes, les projets qui ont fonctionné dans les pays, > Faire du sur-mesure en tenant compte du contexte du pays, > Collaborer avec les autres secteurs (complémentarité des politiques). L orientation stratégique adoptée met un accent important sur l appui apporté aux pays en développement devant permettre de passer d une démarche fragmentaire à une plus grande harmonisation des systèmes en place dans le domaine du travail et de la protection sociale. L instrument principal de cette stratégie est la mise en œuvre et le financement de filets de sécurité, principalement sous forme de transferts monétaires conditionnels et de travaux publics à haute intensité de main d œuvre. Les filets de sécurité visent à protéger les familles contre les chocs, à créer des emplois, à permettre aux enfants de grandir en bonne santé, de rester à l école et d apprendre, ainsi qu à favoriser l autonomisation des femmes et des filles. L intervention de la Banque mondiale porte également sur : > le renforcement de la capacité des pays à élaborer et exécuter des systèmes de protection sociale efficaces et évolutifs, > l appui au maintien des engagements politiques et financiers des systèmes, > le renforcement des connaissances et le partage de données, notamment à travers le projet ASPIRE 8. La Commission européenne La première communication de la Commission européenne sur la protection sociale dans le cadre de la Coopération au développement de l Union européenne (UE) date d août 2012 (Commission européenne, 2012). Cette communication s appuie sur le «programme pour le changement» présenté par la Commission en 2011 et cible l aide de l UE sur la protection sociale, la santé, éducation et l emploi (Commission européenne, 2011). Elle affirme le rôle de la protection sociale dans la réduction de la pauvreté et la vulnérabilité ainsi que le soutien à 7 L OIT est la structure politique (qui repose sur le tripartisme : gouvernement, employeurs, travailleurs), le BIT est la structure administrative qui met en œuvre les activités de l OIT. 8 L outil en ligne ASPIRE de la Banque mondiale est une compilation des estimations mondiales sur la protection sociale et l assurance-emploi. Elle comprend des données de 56 pays dont la plupart se trouvent dans le monde en développement. ASPIRE fournit des données ouvertes et accessibles recueillies au niveau des ménages sur le statut social et économique de la population. >22

23 UNE REVUE DES STRATÉGIES DES PARTENAIRES TECHNIQUES ET FINANCIERS efficaces, fonctionnels, équitables et durables, afin d accroître la marge budgétaire disponible pour financer la protection sociale ; > le renforcement des capacités des institutions et l appui à la mise en place de cadres juridiques et institutionnels adéquats ; > l appui au développement de programmes en faveur de l emploi et la fourniture d une protection sociale aux acteurs de l économie informelle, notamment par des approches innovantes telles que des régimes de micro-assurance. Les modes d interventions reposent sur l élaboration de programmes thématiques et/ou régionaux et nationaux ainsi que l inclusion de la protection sociale dans d autres programmes sectoriels. Ils combinent l appui budgétaire et la coopération technique aussi bien aux pays à revenu faible qu aux pays à revenu intermédiaire. Enfin, dans le cadre de l Initiative pour un socle de protection sociale, l UE souhaite coordonner et mettre en œuvre ses interventions conjointement avec les autres partenaires ainsi que participer à des initiatives mondiales sur la protection sociale (Voir Annexe 1). torielle, reposant sur des stratégies nationales de financement à long terme et devant conduire à terme à l universalité. L approche de l UNICEF s appuie sur : > Les transferts sociaux ; Les programmes visant à favoriser l accès aux services sociaux ; > L action sociale et les services de soins ; > La réforme législative et politique afin de supprimer les inégalités d accès aux services sociaux et aux moyens de subsistance. L UNICEF est un membre actif de l Initiative pour un socle de protection sociale. Le cadre stratégique place son intervention dans le cadre de la collaboration avec les partenaires afin de : > Étendre et renforcer les systèmes intégrés de protection sociale afin «de répondre aux multiples facteurs de vulnérabilité cumulatifs que subissent les enfants et leur famille» : > Définir les composantes les plus adéquates et efficaces pour parvenir à l intégration dans différents contextes, ainsi que le meilleur ordre dans lequel mener les interventions pour faciliter l extension de la protection sociale. > Renforcer les pratiques et les données sur l ensemble de politiques, programmes et mécanismes les plus efficaces (en termes de coûts et d impact), compte tenu du contexte et des stades de développement de systèmes particuliers. > Identifier «les modes de financement efficaces et viables pour étendre et renforcer la protection sociale» : > Mettre au point et renforcer des outils qui aident les gouvernements à évaluer les coûts potentiels de différentes modalités lors de la réforme ou de l extension des systèmes. Cambodia Microfinance Association CMA un développement durable et inclusif. Elle souligne également la responsabilité des Etats et des acteurs nationaux qui doivent s approprier les stratégies et programmes de protection sociale. Cette communication inscrit l engagement de l Union européenne dans l Initiative pour un socle de protection sociale. Dans ce cadre, les axes d intervention de l UE sont orientés vers : > l inclusion de la protection sociale dans le dialogue avec les pays partenaires concernant leur stratégie nationale de développement ; > le développement de politiques et de programmes nationaux de protection sociale, et la promotion des bonnes pratiques, notamment en matière de rationalisation des systèmes ; > l appui aux mesures visant à encourager des systèmes fiscaux L UNICEF Pour l UNICEF, la protection sociale est une composante essentielle des stratégies de réduction de la pauvreté et des efforts menés pour réduire les vulnérabilités des populations aux chocs. Les programmes de protection sociale permettent d investir en faveur des enfants, de contribuer à assurer le respect des droits de l enfant, d accélérer les progrès vers la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement et à briser le cycle de la pauvreté. L UNICEF a élaboré en 2012 son cadre stratégique de protection sociale (UNICEF, 2012) qui prône le développement et le renforcement de systèmes de protection sociale intégrés, relevant d une approche sec- 23 <

24 > Évaluer les modes de financement disponibles en termes d impact et de viabilité et déterminer comment prévoir un ensemble adéquat de modes de financement dans la durée. > Prôner et préserver les investissements en faveur de la protection sociale, notamment dans le contexte de l austérité et des restrictions budgétaires. > Remédier aux dimensions sociales de la vulnérabilité dans le cadre des programmes de protection sociale : > Accorder davantage d attention aux facteurs sociaux de vulnérabilité lors de la définition des objectifs et du choix des instruments de protection sociale. > Renforcer les bonnes pratiques, les conseils et les outils permettant d intégrer efficacement le principe d inclusivité sociale lors de la conception des programmes de protection sociale (UNICEF, 2012). Le Département britannique pour le développement international (DFID) DFID considère la protection sociale comme l un des quatre services publics essentiels (avec la santé, l éducation, l eau et assainissement), et a augmenté de manière significative son soutien financier à la protection sociale, en particulier dans les programmes à long terme. L approche du DFID en matière de protection sociale repose sur la collaboration avec d autres partenaires, notamment la Banque mondiale, tout en réalisant dans les pays à faible revenu (en particulier les pays post-conflit) des programmes de transferts sociaux spécifiques visant à offrir des avantages à court et à moyen terme. L OMS Dans son rapport «Rapport sur la santé dans le monde, 2010», l OMS promeut le passage à la couverture universelle en matière de santé afin de lever les obstacles financiers qui empêchent l accès aux soins, surtout pour les plus démunis. L OMS coordonne l initiative P4H (Providing for health) qui réunit le ministère fédéral allemand de la Coopération économique et du développement, le ministère français des Affaires étrangères et européennes, l Agence suisse pour le développement et la coopération (DDC), le BIT et la Banque mondiale. P4H vise en particulier à améliorer l accès des populations pauvres vivant dans les pays à revenu faible à des services de santé de qualité. Cela comprend le soutien coordonné pour la politique de la protection sociale en santé et l élaboration de stratégies, ainsi que la collaboration internationale harmonisée au niveau national, régional et mondial pour l établissement équitable et efficace des systèmes de financement de la santé basé sur le prépaiement et la protection des risques financiers. La Banque africaine de développement (BAD) L approche de la BAD en matière de protection sociale est développée dans son document d orientation «Stratégie de la BAD en matière de développement du capital humain ( ), Un milliard de possibilités : Développer le capital humain pour une croissance inclusive en Afrique». La BAD préconise une approche à deux volets : > mettre en place des filets de sécurité pour amortir l impact des chocs sur le revenu des ménages, > mettre fin à la transmission intergénérationnelle de la pauvreté en promouvant des mesures qui favorisent l accès aux opportunités de production et l amélioration du capital humain. L Association internationale de la sécurité sociale (AISS) L AISS est l organisation internationale qui rassemble les administrations et les agences nationales de sécurité sociale. Elle fournit des informations, des plates-formes de recherche et d expertise pour ses membres afin de construire et de promouvoir des systèmes et des politiques de sécurité sociale dynamique à travers le monde. L AISS se démarque des autres partenaires techniques car elle contribue à l extension des régimes légaux en travaillant avec les institutions de sécurité sociale. Elle n intervient pas dans l élaboration des politiques nationales ni dans les mécanismes de transferts sociaux. Toutefois, l AISS reconnait la nécessité d une collaboration au niveau international afin d éviter les chevauchements et d accroître l efficacité, ainsi que de regrouper les expériences et d orienter les activités nationales grâce à des approches internationales renforcées et cohérentes. La stratégie de l AISS porte sur la promotion d une sécurité sociale dynamique, accessible, durable, bien gérée, novatrice et proactive, qui contribue à la mise en place de systèmes nationaux de protection sociale et participe à la réduction de la pauvreté et à la croissance économique (AISS, 2008). Cette stratégie souligne la nécessité pour les institutions de sécurité sociale d innover, d adapter leurs prestations et rechercher de nouvelles solutions administratives afin de s étendre vers les groupes de travailleurs difficiles à couvrir, qui pour la plupart appartiennent au secteur informel de l économie (AISS, 2011). >24

25 UNE REVUE DES STRATÉGIES DES PARTENAIRES TECHNIQUES ET FINANCIERS 4.2 LES GROUPES DE TRAVAIL DANS LE CADRE DE L INITIATIVE POUR UN SOCLE DE PROTECTION SOCIALE Avec l adoption de l Initiative pour un socle de protection sociale, en 2009, une coalition internationale a été créée, sous la coordination du BIT et de l OMS, avec : > les agences des Nations unies et les institutions de Bretton-Woods, dont le FMI, la Banque mondiale, l UNICEF, le PNUD, l UN-DESA, l UNESCO, la FAO, le PAM, le FNUAP et l ONUSIDA ; > des donateurs bilatéraux comme l Allemagne, le Royaume-Uni (DFID), la Finlande, le Portugal, la Belgique, la France, l Union européenne et l OCDE (POVNET) ; > des ONG internationales comme HelpAge International, Save the Children, l AISS, l Alliance internationale pour l extension de la protection sociale, l Internationale de l éducation (IE) et le réseau RES (éducation et solidarité) ; La collaboration entre ces différents partenaires s organise à trois grands niveaux : > Un Conseil de coopération interagences pour la protection sociale (Social Protection Inter-Agency Cooperation Board SPIAC-B), créé sous l impulsion du G20, avec notamment pour objectifs de promouvoir la protection sociale comme une priorité à l échelle mondiale et de renforcer la coordination et la collaboration entre les institutions membres. > Des plateformes collaboratives au niveau sous régional, > Des groupes de travail nationaux. A titre d exemple, un groupe de travail inter agences pour l Afrique de l Ouest et du Centre a été créé dès 2009 et se réunit régulièrement, afin de : > fournir un cadre pour l échange régulier d informations, d idées et d expériences sur la protection sociale dans la région, > promouvoir une meilleure coordination entre les organismes travaillant dans ce domaine dans la région, > fournir des orientations et des conseils aux équipes de pays des Nations unies qui aident le développement de cadres politiques de protection sociale et des programmes opérationnels au niveau des pays. Dans la sous-région, des groupes de travail nationaux ont été constitués réunissant les partenaires bi et multilatéraux ainsi que les ONG avec pour objectifs de disposer d un cadre régulier d échange et d organiser un appui conjoint aux gouvernements et aux acteurs nationaux en matière de protection sociale. De tels groupes de travail ont été mis en place dans différents pays à travers le monde : Bénin, Togo, Burkina Faso, Mozambique, Rwanda, Argentine, Salvador, Haïti, Népal, Thaïlande et Vietnam. D autres pays tels que l Algérie, le Botswana, le Cambodge, le Ghana, l Indonésie, le Laos, les Philippines et d autres ont aussi exprimé leur intérêt pour la mise en œuvre d une initiative conjointe pour un socle de protection sociale (BIT <

26 AFD DES RECOMMANDATIONS OPÉRATIONNELLES POUR LES PAYS ET POUR L AFD EN MATIÈRE D AMÉLIORATION DES DISPOSITIFS DE PROTECTION SOCIALE Cette dernière partie propose, sur la base des résultats des études de cas pays, des axes d intervention et recommandations pour l intervention de l AFD dans le champ de la protection sociale. Les pistes d interventions et les recommandations spécifiques à chaque pays sont présentées dans les rapports des études de cas qui feront l objet d une diffusion propre. Les défis résumés ci-dessus sont vastes et l AFD ne peut pas répondre à tous les besoins du secteur de la protection sociale. Les axes d interventions et les recommandations ci-dessous sont issus des six études de cas mais, au regard de la revue documentaire sur les pays en développement, peuvent être étendus à l ensemble de ces derniers. 5.1 LA MISE EN ŒUVRE DE PROGRAMMES D EXTENSION DE LA PROTECTION SOCIALE L appui aux systèmes de couverture du risque maladie Comme souligné plus haut, l accès pour tous aux soins de santé constitue une priorité dans les pays étudiés. La revue des expériences des pays à revenu faible et moyen montre que cette priorité est globalement partagée et perçue comme une composante importante des stratégies de protection sociale. Les stratégies en matière de couverture du risque maladie observées dans les six études de cas montrent que toutes les catégories de populations sont ciblées mais à travers des mécanismes qui sont morcelés et cloisonnés. Ces approches démultiplient les mécanismes de gestion technique et financière et empêchent l organisation d une solidarité entre les groupes socio-économiques. La stratégie du Sénégal dans ce domaine illustre bien cette situation avec un schéma relativement complexe qui repose notamment sur une multiplication de mutuelles de santé communautaires qui doivent réaliser tous les métiers de l assurance pour l économie informelle, malgré leurs capacités techniques faibles. Une autre conséquence de ce type de schéma est la multiplication d interlocuteurs, et donc une gestion complexe de facturation et de suivi des paiements, pour les prestataires de soins. Dans le cadre de l initiative française pour l accès aux soins des enfants du Sahel (I3S), l AFD prévoit de participer aux programmes de gratuité pour les enfants de 0-5 ans au Tchad et >26

27 DES RECOMMANDATIONS OPÉRATIONNELLES POUR LES PAYS ET POUR L AFD EN MATIÈRE D AMÉLIORATION DES DISPOSITIFS DE PROTECTION SOCIALE au Sénégal. Ce type d intervention ainsi que d autres qui pourraient porter sur la mise en œuvre de schémas d assurance maladie nationale ou de micro assurance, doivent nécessairement s inscrire dans une approche globale de la protection sociale de la santé et comporter des composantes d appui à : > la construction d une architecture unifiée qui combine les mécanismes d assurance et d assistance au sein d une couverture médicale sociale cohérente ; > l élaboration de mécanismes efficaces de gestion des procédures administratives et des flux financiers ; > la réalisation d études sur les coûts et le financement du système de couverture médicale sociale. Par ailleurs, l appui aux systèmes de couverture du risque maladie devrait se réaliser de concert avec les politiques de renforcement de la disponibilité et la qualité de l offre de soins et de financement de la santé. A ce niveau, l exemple du Maroc est caractéristique avec le développement rapide et important du RAMED qui se heurte à d importantes disparités en matière de disponibilité d une offre de soins de santé publique de qualité, notamment dans les zones les plus défavorisées. On soulignera que les recommandations dans le cadre du point suivant concernant l économie informelle s appliquent également au domaine spécifique de la couverture du risque maladie. > aux facteurs qui maintiennent les employeurs et les travailleurs dans l informalité, notamment concernant le faible niveau d instruction et de formation, la méconnaissance de droits et devoirs et l absence de relation avec l administration ; > à la capacité des mécanismes publics et/ou privés d assurance sociale de développer des pratiques (affiliation, recouvrement, service des prestations) adaptées à la diversité de situations et de profils au sein de l économie informelle. En d autres termes, cette problématique implique de mener un projet d extension de la protection sociale, via l élargissement des prestations des régimes de sécurité sociale et/ ou la promotion de mécanismes de micro assurance, en lien étroit avec des programmes d appui au renforcement de l employabilité et à la promotion de l emploi, de renforcement des unités de production et d accompagnement de leur migration vers le secteur formel. Une intervention dans ce domaine devrait par conséquent avoir pour objectif de construire une synergie entre les politiques de protection sociale, de l emploi et de promotion des entreprises, de l artisanat et de l agriculture. Elle nécessite par ailleurs de renforcer les dispositifs formels de sécurité sociale et de revisiter le rôle des mutuelles afin de les insérer dans un schéma de délégation de gestion qui peut impliquer également d autres types d organisations telles que les institutions de micro finance et les structures d appui au unités de production informelles. Il s agit par conséquent d une intervention d ampleur importante, intégrant une large palette de mesures et s inscrivant dans le moyen/long terme. Ce peut être l opportunité de développer des programmes intégrés au sein de l AFD et de se positionner dans un domaine où très peu d acteurs sont présents bien que concernant une très grande majorité de la population. L extension de la protection sociale à l économie informelle et au mode rural Comme souligné plus haut, la problématique de l extension de la protection sociale à l économie informelle et au monde rural est particulièrement complexe et nécessite de s intéresser simultanément : AFD 27 <

28 5.2 L ACCOMPAGNEMENT DES PROGRAMMES PAR UN RENFORCEMENT DE L ENVIRONNEMENT INSTITUTIONNEL ET POLITIQUE La protection sociale est un secteur nouveau qui nécessite, parallèlement à la mise en œuvre et/ ou à l appui aux programmes, de renforcer le cadre institutionnel et de promouvoir des mesures d accompagnement. Certaines de ces mesures ont été mentionnées plus haut, s agissant de la disponibilité de l offre de soins de santé et de la cohérence de l architecture des systèmes de protection sociale. Le renforcement des capacités > Le renforcement des capacités au sein des ministères constitue un besoin important afin d assurer une meilleure compréhension et maîtrise au niveau central du concept de protection sociale. Un pool de cadres au sein des ministères en charge des affaires sociales, du travail et de la sécurité sociale, des finances, de la santé, etc. pourrait dans ce sens bénéficier de bourses pour participer à des formations internationales telles que celles du Centre de formation de l OIT à Turin. Ce renforcement passe également par une assistance technique à moyen/long terme sur place. > Au niveau décentralisé, un manque de compétences en matière de protection sociale s observe également au niveau des collectivités locales et des autres acteurs de terrain. Un des constats des études de cas est la carence en agents sociaux qualifiés disponibles pour la mise en œuvre des programmes de transferts sociaux. Au Congo, l AFD participe déjà au renforcement des compétences des travailleurs sociaux du Ministère en charge des affaires sociales, à travers le financement du Programme de refondation du système de formation des travailleurs sociaux, dans le cadre du C2D. Ce type d appui devrait être étendu à d autres pays et porter d une part sur la disponibilité de la formation et d autre part sur le contenu de la formation qui doit être configuré en fonction des stratégies de chaque pays. Ce type de formation devrait également pouvoir bénéficier aux opérateurs des ONG, organisations confessionnelles et autres qui participent aux programmes de protection sociale. Renforcer la cohérence et la viabilité des systèmes de protection sociale Les observations concernant la nécessité de renforcer la cohérence et la coordination des mécanismes de couverture du risque maladie sont valables pour la globalité de la protection sociale qui se caractérise dans les pays étudiés par un enchevêtrement de stratégies sectorielles, de programmes et de mécanismes ainsi qu une pluralité d acteurs. Comme souligné plus haut, l hétérogénéité et la fragmentation des dispositifs et des programmes ainsi que l absence, ou au mieux l insuffisance, de coordination entre les différents intervenants limitent considérablement l efficacité et l efficience des interventions. Dans ce contexte, quel que soit le type d intervention éventuellement envisagée par l AFD dans un pays, celle-ci devrait s accompagner d un appui à la coordination et à la construction d une vision cohérente dans le domaine d intervention concerné (par exemple la santé), voire au niveau du système global de protection sociale. Il s agit en premier lieu de ne pas mener une intervention isolée ce qui ajouterait à la dispersion généralement observée mais au contraire de s assurer que celle-ci s inscrit dans le cadre d une combinaison d actions contribuant à la réalisation d une stratégie logique et homogène. En second lieu, il s agit d appuyer la construction ou le renforcement d une telle stratégie afin de garantir la durabilité de l intervention et de son impact. Ceci ne se limite pas à la rédaction d un document de politique ou de stratégie, mais à appuyer la réalisation d études de coûts et d impact des mesures, la construction de cadres juridiques, le développement d outil de cadres de dépenses à moyen terme (CDMT), ou encore la mise en œuvre de mécanismes de gestion et de pilotage. Certains partenaires, notamment la Banque mondiale et l UNICEF interviennent dans ce domaine et, avec l Initiative pour un socle de protection sociale adopté en 2009 et le plaidoyer mené au niveau international, des groupes de travail inter agences et partenaires techniques et financiers se sont organisés dans certains pays, notamment au Sénégal. Dans le domaine spécifique de la santé, le réseau P4H regroupe plusieurs partenaires qui interviennent conjointement en appui au projet de Couverture universelle en santé au Tchad. Dans les pays où existent de telles coalitions de partenaires, l AFD pourrait s inscrire au sein de celles-ci et développer des partenariats avec les autres agences de coopération afin d unifier et renforcer les appuis techniques et financier apportés. Appuyer la mise en œuvre de système d information Comme souligné plus haut, l absence ou la faiblesse de données est un problème récurrent dans les pays étudiés. On a pu également constater que des dispositifs et programmes commencent à se doter de systèmes d information, mais avec une production de données qui reste globalement éparpillée. La mise en œuvre de systèmes d information >28

29 DES RECOMMANDATIONS OPÉRATIONNELLES POUR LES PAYS ET POUR L AFD EN MATIÈRE D AMÉLIORATION DES DISPOSITIFS DE PROTECTION SOCIALE unifiés participe au renforcement des systèmes de protection sociale qui doivent disposer d instruments de surveillance et pilotage efficaces des stratégies et des mesures mises en œuvre. Elle contribue par ailleurs à la production de connaissance sur la protection sociale. L appui possible dans ce domaine est d une part financier en ce qui concerne l acquisition des investissements en matériel informatique et en technologies de communication (ordinateurs, lecteurs de cartes et autres périphériques) et d autre part technique (développement de solutions logicielles, la France disposant d un bon savoir-faire dans ce domaine). Le renforcement du cadre financier et budgétaire Les recommandations principales vis-à-vis du contexte budgétaire et financier concernent de façon générale la nécessité pour l AFD de faire preuve de prudence car les systèmes de gestion des finances publiques (GFP) des pays-cibles seront presque systématiquement assortis d un risque fiduciaire élevé ce qui, a priori, est de nature à exclure les aides budgétaires sectorielles ainsi que le recours aux procédures nationales. Plus concrètement, une gestion des finances publiques opaque et peu performante s exprime souvent par une instabilité du cadre macrobudgétaire qui s accompagne d une affectation peu rationnelle et instable des ressources disponibles. La rationalité et la continuité des actions sectorielles nationales pourront donc en être fréquemment affectées. De plus, le risque budgétaire pourra souvent être renforcé par le risque macro-économique dans des pays où la gestion économique, mal assurée, est génératrice de soubresauts et de cycles déstabilisants. Dès lors, seuls des appuis sous forme d aides-projets pourront le plus souvent être envisagés et il est recommandé de les orienter en priorité vers les opérations de consolidation des bases sectorielles et de développement des outils de gestion et de suivi. L appui dans ce cadre porte sur l intégration des aspects financiers et budgétaires dans l appui institutionnel aux Départements ministériels et/ou aux structures parapubliques ou privées et le renforcement des capacités des acteurs chargés d actions de protection sociale ainsi que dans les systèmes d information et les dispositifs de suivi et de coordination. Plus généralement, il est primordial de contribuer à faire reconnaître la protection sociale comme un secteur à part entière de l action publique. Cette reconnaissance devrait permettre l émergence d un champ d action délimité, défini et, si possible, stabilisé à partir duquel il sera plus aisé de mettre en œuvre des mécanismes de désagrégation (ou de comptabilité analytique) des données budgétaires et financières. 29 <

30 ANNEXE 1 IMPLICATION DES ETATS MEMBRES DE L UNION EUROPEENNE DANS LES POLITIQUES ET LA MISE EN ŒUVRE DES SYSTÈMES DE PROTECTION SOCIALE (2010) États membres Pays Activités Allemagne Coopération allemande pour le développement (CAD), Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), Kreditanstalt Für Wiederaufbau (KfW), Inwent, Deutscher Entwicklungsdienst (DED) Royaume-Uni Département britannique pour le développement international (DFID) Suède Agence suédoise de coopération internationale au développement (Sida) France (Ministère des affaires étrangères (MAE), Agence française de développement (AFD), GIP Santé protection sociale international (GIPSPSI) Irlande Irish Aid Pays-Bas Ministère des Affaires étrangères (MinBuza) Cameroun, Guinée, Kenya, Malawi, Mozambique, Namibie, Rwanda, Tanzanie, Zimbabwe, Bangladesh, Cambodge, El Salvador, Indonésie, Inde, Pakistan, Philippines Ethiopie, Ghana, Kenya, Malawi, Mozambique, Nigéria, Tanzanie, Ouganda, Zambie, Zimbabwe, Bangladesh, Inde, Népal, Pakistan, ViêtNam, Yémen Ethiopie, Kenya, Mali, Mozambique, Zambie, Bosnie-Herzégovine, Belarus, Bolivie, Croatie, Tadjikistan, Ukraine Bénin, Cameroun, Tchad, Comores, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal, Togo, Cambodge, Laos, Viêt Nam Ethiopie, Lesotho, Malawi, Ouganda, Zambie, Viêt Nam Ethiopie, Mozambique, Zimbabwe Micro-assurance, systèmes de bons basés sur les résultats, stratégies pour l intégration des personnes handicapées, soutien et réforme de la protection sociale en matière de santé (membre de P4H), soutien aux mutuelles de santé et aux systèmes de protection sociale de base, soutien financier, services de conseil et de renforcement des capacités Projets pilotes de transferts sociaux, aide budgétaire, renforcement des capacités, renforcement des systèmes par le soutien de programmes gérés par le gouvernement approfondissement des connaissances, soutien à la recherche et à la génération de preuves soutien à l apprentissage Sud-Sud renforcement des capacités (Train4Dev, manuel sur la protection sociale avec l EPRI (European Parliaments Research Initiative)) Micro-assurance, systèmes de bons basés sur les résultats, stratégies pour l intégration des personnes handicapées, soutien et réforme de la protection sociale en matière de santé (membre de P4H), soutien aux mutuelles de santé et aux systèmes de protection sociale de base, soutien financier, services de conseil et de renforcement des capacités Accent sur la protection sociale en matière de santé (membre de P4H), soutien à la conception de systèmes d assurance-santé (micro-assurance, assurance maladie à base communautaire) aux niveaux local, national et sousrégional (UEMOA), soutien financier, assistance technique, dialogue politique Groupe de travail de haut niveau contre la faim comme point d entrée pour la protection sociale, projets pilotes de transferts sociaux, aide budgétaire, programme de réduction des risques de catastrophes, renforcement des capacités, soutien aux systèmes Soutien au Programme éthiopien établissant un filet de sécurité pour une production minimale (PSNP) et au Programme de sécurité alimentaire (PSA) aide budgétaire renforcement des capacités dialogue politique >30

31 ANNEXES États membres Pays Activités Finlande (MAE) Portugal (Ministère du travail et de la solidarité sociale) Zambie, Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Kazakhstan, Kirghizstan, Tadjikistan, Turkménistan, Ouzbékistan, Viêt Nam Zambie, Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Kazakhstan, Kirghizstan, Tadjikistan, Turkménistan, Ouzbékistan, Viêt Nam Renforcement des capacités, utilisation des systèmes nationaux, coordination, systèmes basés sur les technologies de l information et de la communication (TIC), contrôle, protection de la maternité, assurance-chômage, sécurité et santé sur le lieu de travail, Droits et intégration des personnes handicapées. Formation professionnelle, renforcement des capacités institutionnelles mise en œuvre par l intermédiaire d ONG locales soutien au programme BIT/STEP sur la protection sociale en Afrique lusophone Luxembourg (MAE) Ghana, Sénégal Soutien à des mutuelles de santé : Ghana-Luxembourg Social Trust Belgique (MAE) Espagne - Agence espagnole pour la coopération internationale au développement (AECID) Bénin, RDC, Mali, Rwanda, Sénégal, Afrique du Sud, Ouganda Sénégal Aide budgétaire, projets, soutien aux ONG et à la société civile Protection des jeunes et des enfants vulnérables Autriche Coopération autrichienne pour le développement (CAD) Burkina Faso, Ethiopie, Mozambique, Ouganda, Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Moldavie, Territoires palestiniens Transferts sociaux, travaux publics, diversification des moyens de subsistance Italie (MAE) Sénégal Soutien au Programme intégré de développement économique et social (PIDES), associé au Document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) et à l Initiative nationale pour la protection sociale. Source : Union européenne, <

32 ANNEXE 2 BIBLIOGRAPHIE AISS (2008a) ; «Une sécurité sociale dynamique pour l Afrique : une stratégie pour le développement : Développements et tendances» ; Genève. BIT (2011) ; «Socle de protection sociale pour une mondialisation juste et inclusive, Rapport du Groupe consultatif sur le socle de protection sociale» ; Genève. AISS (2008b) ; «Une sécurité sociale dynamique pour l Afrique: étendre la protection sociale pour le développement, Perspectives en politique sociale n 7» ; Genève. BIT (2013) ; «Social protection in Cap Vert. Situation and challenges: Social protection expenditure and performance review», Social Security Department/ILO, Genève. AISS (2011) ; «La stratégie de l AISS sur l extension de la couverture de la sécurité sociale» ; Genève. Annicke Pascal (2008) ; «Sénégal, l analyse des prestations et des indicateurs de résultats de la protection sociale» ; BIT, Département de la sécurité sociale, Genève. Banque africaine de développement (2011) ; «Projet de document d orientation, Stratégie de la BAD en matière de développement du capital humain ( ), Un milliard de possibilités : Développer le capital humain pour une croissance inclusive en Afrique» ; Tunis. Banque mondiale (2003) ; «Social Risk Management, The World Bank s Approach to Social Protection» ; Washington, DC. Banque mondiale (2012a) ; «Résilience, équité et opportunités, Stratégie de la Banque Mondiale en matière de protection sociale» ; Washington. Banque mondiale (2012b) ; «Note de politique tirée de la stratégie de protection sociale en Afrique, Accessibilité financière et financement des systèmes de protection sociale» ; Washington, DC. Chaabane Mohamed (2002) ; «Towards the universalization of social security: The experience of Tunisia, ESS Paper No» ; Social Security Policy and Development Branch, ILO, Genève. Commission européenne (2011) ; «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Accroître l impact de la politique de développement de l UE: un programme pour le changement» ; Bruxelles. Commission européenne (2012) ; «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, La protection sociale dans la coopération au développement de l Union européenne» ; Bruxelles. Commission européenne (2012) ; «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, La protection sociale dans la coopération au développement de l Union européenne» ; Bruxelles. Destremau Blandine (2006) ; «La protection sociale en Tunisie - Nature et cohérence de l intervention publique - Colloque International - Etat et régulation sociale : comment penser la cohérence de l intervention publique» ; Paris. BIT (2006) ; «Enquête du BIT sur la sécurité sociale (ESecSoc)» ; Département de la Sécurité sociale, Genève. DFID (2011) ; «Cash Transfers, Literature Review», Policy Division/DFID, Londres. BIT (2008) ; «Ghana. Technical Note. Financial analysis of the extension of health insurance coverage to all children 0-18 years of age » ; Social Security Department/ILO, Genève. Dussault G., Fournier P., Letourmy A. (2006) ; «L Assurance maladie en Afrique francophone, Améliorer l accès aux soins et lutter contre la pauvreté» ; Banque mondiale, Washington DC. >32

33 ANNEXES Eurostat (2008) ; «Manuel Sespros, Methodologies and Working papers» ; Eurostat, Commission européenne, édition 2008 ; Bruxelles. François-Xavier Merrien (2013) ; «La protection sociale comme politique de développement : un nouveau programme d action international», Revue internationale de politique de développement, Articles et débats 5.1/2013, The Graduate Institute, Genève. Future agricultures (2008) ; «La politique de protection sociale au Malawi : processus, politiques et défis», Point info 024, février Grüb Andreas (2007) ; «Ghana Social security schemes for health» ; Accra. Kounowski G. (2012) ; «L intégration des programmes de sécurité sociale et le rôle des TIC: analyse des cas», Conférence internationale sur les technologies de l information et de la communication dans la sécurité sociale de l AISS, Brasilia avril Le Pôle/UNDP, Union européenne (2010) ; «Revue de la protection sociale dans quelques pays d Afrique de l Ouest» ; Dakar. Louis dit Guérin O. (2013) ; «Extension de la protection sociale à l économie informelle : vers un régime simplifié pour les petits contribuables (RSPC) au Sénégal», EAT/BP BIT, Dakar. Karuna Pal, Christina Behrendt, Florian Leger, Michael Cichon, Krzysztof Hagemejer (2005); Can Low Income Countries Afford Basic Social Protection? First Results of a Modelling Exercise; OIT, Genève. PNUD (2011) ; «Évaluation des progrès accomplis en Afrique dans la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement, Rapport OMD 2011» ; New York. UNICEF (2012) ; «Systèmes intégrés de protection sociale, Renforcer l équité en faveur des enfants» ; New York. UNICEF, ODI (2009) ; «Espace budgétaire pour une protection sociale renforcée en Afrique de l Ouest et du Centre, Note de synthèse politiques sociales» ; Bureau Régional de l UNICEF, Dakar. Union européenne (2010) ; «La protection sociale pour un développement inclusif, Une nouvelle perspective dans la coopération de l Union européenne avec l Afrique» ; Rapport européen sur le développement 2010, Bruxelles. Union européenne, Centre Robert Schuman pour les études avancées, Institut universitaire européen, San Domenico di Fiesole (2010) ; «Rapport européen sur le développement 2010, La protection sociale pour un développement inclusif» ; Bruxelles. Louise Fox (2003); «Une introduction aux filets sociaux de sécurité dans les économies de transition, Série d introduction aux filets sociaux de sécurité» ; Banque mondiale/unité de la protection sociale, Washington, DC. Mausse M., Cunha N., 2010 ; «Mozambique, mise en place d un socle de protection sociale», Maputo. OCDE (2009) ; «Vers une croissance pro-pauvres : l emploi et la protection sociale», Paris. 33 <

34 NOTES

35

36 Agence Française de Développement (AFD) 5, rue Roland Barthes Paris cedex 12 Tél. :