Scénarios de réforme structurelle du système de retraite français.

Scénarios de réforme structurelle du système de retraite français. Didier Blanchet (IPP/CREST et chaire TDTE), Antoine Bozio (IPP et Ecole d Economie de Paris) et Simon Rabaté (IPP et Ecole d Economie de Paris)

LA CHAIRE «TRANSITIONS DEMOGRAPHIQUES, TRANSITIONS ECONOMIQUES» Fondée en 2010 par Jean-Hervé Lorenzi, Président du Cercle des Economistes, et sous la direction scientifique de Hélène Xuan, la Chaire TDTE, hébergée par l'université Paris-Dauphine, a pour ambition de mettre la recherche en économie et l'expertise de ses membres au service de notre société, du débat public et des décideurs. Depuis sa création, la Chaire explore les multiples facettes du modèle social français sous l'angle des relations intergénérationnelles, clef de la compréhension globale des mutations économiques et sociales de notre pays. Convaincus que le vieillissement progressif de la France constitue également une opportunité, à condition d'être correctement appréhendé, les 38 membres de la Chaire sont tendus vers la recherche de solutions concrètes et ambitieuses. L INSTITUT DES POLITIQUES PUBLIQUES L Institut des politiques publiques (IPP) est développé dans le cadre d un partenariat scientifique entre PSE-Ecole d économie de Paris (PSE) et le Centre de Recherche en Economie et Statistique (CREST). L IPP vise à promouvoir l analyse et l évaluation quantitatives des politiques publiques en s appuyant sur les méthodes les plus récentes de la recherche en économie. www.ipp.eu

RAPPORT IPP N 3 Octobre 2013 Scénarios de réforme structurelle du système de retraite français Didier Blanchet Antoine Bozio Simon Rabaté

L Institut des politiques publiques (IPP) est développé dans le cadre d un partenariat scientifique entre PSE-Ecole d économie de Paris (PSE) et le Centre de Recherche en Economie et Statistique (CREST). L IPP vise à promouvoir l analyse et l évaluation quantitatives des politiques publiques en s appuyant sur les méthodes les plus récentes de la recherche en économie. www.ipp.eu

REMERCIEMENTS Ce rapport a été réalisé à l Institut des Politiques Publiques (IPP) pour le compte de la chaire Transitions Démographiques/Transitions Economiques (TDTE) avec un soutien financier de l Union Mutualiste Retraites. Il s appuie sur le modèle PENSIPP en cours de développement à l IPP. Les auteurs remercient l équipe du modèle Destinie de l INSEE, dont dérive PENSIPP, sans laquelle ce travail n aurait pu être mené à bien et tout particulièrement Marion Bachelet, Malik Koubi, Aude Leduc et Anthony Marino. Les auteurs remercient aussi de nombreux participants aux travaux de la Chaire TDTE pour leur soutien, notamment Olivier Davanne, Antoine Delarue, Jean-Hervé Lorenzi, André Masson, Alain de Villemeur et Hélène Xuan. Les auteurs restent néanmoins seuls responsables des résultats et des opinions exprimées dans ce texte. 1

SYNTHÈSE Les réformes des retraites conduites de 1993 à 2013 ont toutes été de type paramétrique. Selon les dernières projections du COR, elles devraient contribuer à fortement limiter la croissance de la part des retraites dans le PIB à l horizon de 2060, à la fois du fait de leur impact sur les âges de liquidation et sur le niveau de vie relatif des retraités. Dans ces conditions, on peut se demander s il est utile de resoulever la question de la réforme structurelle, telle que mise dans le débat public en 2008-2010 (Bozio et Piketty (2008) ; Bichot (2009) ; Conseil d orientation des retraites (2010)). La position de ce rapport est que cette question doit continuer à être instruite, soit pour garder ouverte l option de réaliser une telle réforme, soit pour donner un cadre de référence à la poursuite d aménagements plus graduels du système de retraite. Il y a en effet deux points que les réformes passées laissent non résolus et dont la solution appelle une réflexion structurelle. D une part, elles ne rétablissent l équilibre financier que sous une hypothèse de croissance assez soutenue : une croissance plus faible laisse subsister des déséquilibres significatifs à long terme. La raison de cette propriété est que ces réformes passées ont cherché une solution indirecte à la montée de la contrainte démographique, consistant à indexer sur les prix un certain nombre de paramètres du système. Cette politique ne fonctionne que lorsque la croissance est suffisante. Une croissance trop faible la rend inopérante, et une croissance rapide se traduit à l inverse par des surajustements. Si on part du principe que le problème des retraites 3

Réforme structurelle du système de retraite est un problème de partage relatif du revenu national entre actifs et retraités, il parait normal de viser un système dans lequel la trajectoire de ce partage pourrait être la même quel que soit le rythme de la croissance. En second lieu, les réformes passées n ont pas amélioré la lisibilité du système, et l ont même plutôt réduite, alimentant l idée que les jeunes générations cotisent à perte ou que l effort et les droits seraient très inégalement partagés à l intérieur des générations. Ces soupçons fragilisent l adhésion au système. Pour attaquer ces questions, ce rapport commence par rappeler la nature du choc démographique auquel est confronté le système de retraite, la façon dont les réformes passées ont essayé d y répondre et les points non résolus. On en déduit ce que pourrait être le cahier des charges d un système rénové. Outre la question de la sensibilité aux hypothèses de croissance, une attention particulière est accordée à la question de la liberté de choix et à la problématique de l équité dans ses dimensions intra et intergénérationnelle. En matière d équité, le problème est de trouver un équilibre entre logique contributive et logique redistributive. En intragénérationnel, ceci doit reposer sur une articulation lisible entre le cœur contributif du système et un ensemble d avantages non contributifs compensant des inégalités dûment identifiées. En intergénérationnel, contrôler le dosage entre contributivité et redistributivité est beaucoup plus difficile car le retour sur cotisations des générations successives ne peut s écarter que transitoirement du rythme de croissance de l économie. Il reste néanmoins souhaitable d avoir un système permettant de moduler ce taux de retour en agissant sur les taux de cotisation et les taux de remplacement. On examine alors la mise en œuvre concrète de ces idées générales à l aide d un modèle de microsimulation dynamique, le modèle PENSipp. On examine les transitions vers un système en comptes notionnels et vers un système par points. La simulation est faite en conservant la forte hausse des âges de li- 4

Synthèse quidation devant découler du cumul des réformes passées, sans nouvel ajustement des âges de départ. Pour bien observer les effets de long terme des deux systèmes, on a pris le parti de simuler des transitions démarrant rapidement, avec basculement immédiat des flux de nouveaux retraités dans les nouvelles règles après reconstitution de droits selon les règles du nouveau système. Même sous ces conditions, la réforme ne produit ses pleins effets qu au bout d une quarantaine d années. Le système simulé est par ailleurs un système unifié s appliquant à l ensemble de la population. Il ne s agit évidemment que d une première étape visant à mieux cerner les propriétés analytiques des deux systèmes, sans présager des dispositions plus réalistes qu il y aurait à prendre dans le cadre d une vraie transition qui ne pourrait intervenir qu à horizon plus éloigné. Simulés sous leur forme pure, sans avantages non contributifs, les deux systèmes permettent bien d avoir un partage du revenu instantané entre actifs et retraités beaucoup moins sensible aux hypothèses de croissance. Dans le système en comptes notionnels, ceci découle des mécanismes d équilibrage incorporés au système, notamment le fait d assurer aux cotisations accumulées un rendement égal au taux de croissance de l économie. Dans le cas du système par points, ceci est obtenu en optant pour de nouvelles règles d indexation des valeurs d achat et de service des points : indexation sur les salaires plutôt que sur les prix pour l une comme pour l autre, cette règle plus généreuse étant compensée par la mise en œuvre d un correcteur démographique spécifiquement dédié à compenser l évolution du ratio actifs/retraités. Tout ceci n impose pas la stabilité automatique du ratio retraites/pib. Si on a des marges de financement pour limiter la dégradation relative des pensions, il est toujours possible de les mettre en œuvre et d en faire profiter les retraités. Ceci est illustré dans le cadre du système par points. On explore alors la possibilité de compléter ces deux systèmes par des avan- 5

Réforme structurelle du système de retraite tages non contributifs. Ceci est fait dans le cadre du système souvent présenté comme le plus incompatible avec la mise en place d avantages non contributifs, le système en comptes notionnels. En principe, une réforme structurelle serait l occasion de rationaliser ces dispositifs non contributifs après analyse détaillée des types d inégalités qu on souhaite compenser et à quelle hauteur. Ici, pour bien montrer les degrés de liberté dont on dispose, on a plutôt pris l option de reproduire au mieux les avantages non contributifs du système existant, hormis l harmonisation qui découle du fait de simuler un système unifié. Sont ainsi reproduits les divers avantages familiaux (bonification du troisième enfant, majoration de durée d assurance et AVPF), la prise en compte des périodes de chômage, ainsi que le minimum contributif et le minimum garanti destinés aux cotisants à bas salaires. Pour ces deux derniers avantages, ceci est fait à l aide d un système de bonification des faibles cotisations avec sortie en sifflet à partir d un certain seuil. L ensemble de ces avantages est financé en y réservant quatre des 27 points de cotisations du système contributif pur simulé dans un premier temps. Autrement dit, dans ce système modifié, seulement 23 des 27 points de cotisation sont générateurs de droits contributifs, le reste étant affecté au financement des avantages non contributifs. Cette modification du système n altère pas sa capacité d autoéquilibrage face aux variations du taux de croissance économique, notamment grâce à l adoption de règles d indexation des avantages non contributifs qui lie leur évolution à celle du pouvoir d achat moyen. Ces simulations ne sont qu une contribution à l expertise sur ce que pourrait être la mise en œuvre concrète d une réforme structurelle, qu on veuille la faire en une seule fois ou de manière plus graduelle. De nombreux points seront à explorer plus avant : réactions à des chocs démographiques et économiques plus diversifiés, maintien d un certain degré de différentiation entre catégories professionnelles, prise en compte des inégalités d espérance de vie, 6

Synthèse introduction de comportements de liquidation endogènes, rationalisation du droit à pension de réversion. 7

SOMMAIRE Remerciements.................................... 1 Synthèse........................................ 3 Introduction 11 1 L apport des réformes passées : efficaces, mais seulement en situation de croissance assez soutenue 21 1.1 Retour sur le constat démographique.................... 21 1.2 Une réponse qui dépend fortement de la croissance........... 28 1.3 La dépendance à la croissance : les mécanismes............. 31 2 Concilier équité et liberté de choix : les grands principes, les marges de manœuvre 41 2.1 Mieux organiser la liberté de choix?.................... 41 2.2 L équité intragénérationnelle : contributivité et redistributivité.... 58 2.3 Quelle équité en intergénérationnel?................... 63 2.4 Conclusions d étape.............................. 75 3 Simuler des transitions vers les points et les comptes notionnels : quelle incidence sur le lien retraites-croissance? 79 3.1 Les comptes notionnels : mécanismes généraux............. 80 3.2 Quel schéma de transition?......................... 86 3.3 Les comptes notionnels : résultats...................... 91 3.4 Transition vers un système par points : quels principes d indexation des valeurs d achat et de service des points?............... 99 3.5 Une variante à cotisations croissantes................... 110 3.6 Principales conclusions............................ 113 4 Introduction de mécanismes non contributifs 117 4.1 Traduire les avantages non contributifs dans la logique des comptes notionnels.................................... 118 4.2 Impacts macroéconomiques......................... 124 9

Réforme structurelle du système de retraite Conclusion et prolongements 127 Annexe : Variantes de date de transition 133 Références 139 Liste des figures 143 10

INTRODUCTION Le système de retraite français a été beaucoup réformé au cours des vingt dernières années. Ces réformes ont toutes été de type paramétrique. Le terme «paramétrique» est utilisé pour signaler qu on se contente de modifier les valeurs numériques des différents coefficients intervenant dans le calcul des retraites mais sans changer la nature des formules servant à ces calculs. Par exemple, dans les régimes par annuités, on augmente le nombre d années de cotisations requises pour obtenir une retraite dite «à taux plein», on modifie le nombre d années de salaire sur la base desquelles sera calculée cette retraite à taux plein, ou encore on modifie les coefficients de minoration/bonification en cas de départ avant ou après ce taux plein. On peut aussi modifier les coefficients de revalorisation des salaires passés ou d indexation des retraites en cours de service. Dans les systèmes par points, on modifie les valeurs dites «d achat» et «de service» des points. La signification exacte et les effets de ces paramètres seront précisés plus loin, au fil du texte. Il s agit de leviers qui peuvent s avérer très efficaces pour modifier les droits. Les réformes paramétriques ne sont donc pas toujours de «petites» réformes à effets limités. Leur vraie spécificité est de laisser inchangés l architecture et les principes de fonctionnement du système. Même si elles ont permis d opérer un certain nombre d harmonisations entre régimes, en faisant converger certains de leurs paramètres, elles n ont pas remis en cause la structure actuelle du système de retraite et le fonctionnement de ses différentes composantes : superposition du régime par annuités et de régimes par points pour les salariés du privé, et un régime 11

Réforme structurelle du système de retraite fonctionnant par annuités pour les agents de la fonction publique mais seulement pour une partie de leur rémunération. A cette démarche paramétrique, il est courant d opposer l idée de réformes dites «systémiques» ou «structurelles» consistant à remanier beaucoup plus en profondeur les caractéristiques du système. Cette idée a toujours été plus ou moins présente dans le débat français sur la retraite. Au début des années 1990, le scénario de réforme systémique ou structurelle le plus fréquemment débattu était celui d un basculement vers un système en capitalisation. Si ce type de réforme avait eu lieu, on aurait pu véritablement parler de changement de système, et c est donc le terme de réforme systémique qui aurait été le plus approprié. Dans sa version la plus naïve, la promotion de la capitalisation s appuyait sur l idée qu il s agit d un système par nature plus rentable que le système par répartition et surtout mieux protégé contre les conséquences des chocs démographiques. Ces deux arguments ont été très contestés et ils ont fini par être fortement relativisés (voir par exemple Blanchet et Villeneuve, 1997). La moindre sensibilité aux chocs démographiques est toute relative, en particulier lorsqu il s agit d augmentation de l espérance de vie. Le fait que la capitalisation aurait un plus fort rendement en régime permanent est une hypothèse davantage fondée, au moins en théorie, mais ce plus fort rendement doit être mis en balance avec la forte sensibilité de ce système aux chocs financiers. Par ailleurs, même dans un monde qui serait à l abri des chocs financiers, la meilleure performance de la capitalisation ne peut être atteinte qu au terme d une période de transition à la fois longue et coûteuse en raison du problème dit «de la double cotisation» : une fois un système par répartition mis en place, revenir à un système en capitalisation suppose que les générations de la transition commencent à préfinancer leur propre retraite tout en assurant le paiement de celle des générations précédentes. Cette question du coût de la transition est moins bloquante lorsqu il s agit uniquement d évoluer vers un système mixte et il existe, de fait, une tendance vers une plus grande mixité entre 12

Introduction les deux systèmes. Elle peut prendre une forme collective, celle de la répartition provisionnée, comme on a tenté de le faire avec l expérience du fond de réserve. Elle prend aussi une forme plus individuelle, avec une propension croissante des assurés à se constituer des compléments de retraite préfinancés. Mais le sujet principal en matière de retraites n est plus la transition vers un système dans lequel la capitalisation jouerait un rôle prédominant. Désormais, ce qui est en débat, c est la recherche de façons alternatives de structurer et de gérer la retraite par répartition, ce pour quoi on préférera utiliser ici le terme de réforme «structurelle». Deux grandes pistes de réforme structurelle ont été mises en avant au cours des années récentes. L une a été inspirée par certains exemples de réformes étrangères et notamment la réforme du système suédois : il s agit du basculement vers le système dits de «comptes notionnels», une piste principalement explorée par Bozio et Piketty (2008). L autre piste est la généralisation du système des points, présenté comme plus souple et plus moderne que le système par annuités, avec la vertu de mieux garantir la correspondance entre droits à retraite et effort contributif passés (Bichot, 2009). Une première expertise de ces deux pistes a fait l objet d un rapport du Conseil d orientation des retraites voici quelques années (Conseil d orientation des retraites, 2010). Ce rapport a clarifié les mécanismes et l intérêt de ces deux systèmes, en soulignant qu ils ne répondent pas à tous les problèmes qui se posent aux régimes de retraite et que la transition vers l un ou l autre de ces deux systèmes pouvait soulever de nombreuses difficultés, à la fois politiques, juridiques et techniques. On évite certes le problème la double cotisation mentionné plus haut puisqu on reste dans le cadre de la répartition, mais modifier en profondeur les règles de calcul des retraites à partir de systèmes très hétérogènes génère nécessairement des perdants et des gagnants ce qui rend la transition politiquement et juridiquement difficile. D un point de vue technique, la difficulté est de refondre totalement des procédures de calcul des droits, à partir d informations qui ne sont pas toujours spontanément 13

Réforme structurelle du système de retraite disponibles au sein des caisses de retraite. Ce rapport du COR, élaboré dans un délai extrêmement court, n avait toutefois pas pu explorer des scénarios complets de transition vers l un ou l autre des deux systèmes qui auraient permis d évaluer complètement leur faisabilité et leurs conséquences. Après ce rapport du COR, la réforme des retraites de 2010 a été conçue dans l urgence et toute entière tendue vers un objectif de rétablissement rapide des comptes qui s annonçaient fortement dégradés par la crise économique. La piste de la réforme structurelle n avait donc pas été reconsidérée, et son réexamen avait été reporté à la réforme ultérieure. Ce réexamen aurait ainsi pu intervenir en 2013. Les travaux préparatoires à cette réforme de 2013 ont, de fait, accordé une place significative à la question du pilotage à long terme (Moreau, 2013), et la question de la réforme structurelle aurait pu être remise au centre du débat par ce biais, mais tel n a pas été le choix retenu, probablement pour deux raisons. La première raison est que le dossier n avait guère eu le temps de mûrir depuis le rapport du COR de 2009 et la réforme de 2010, or une réforme structurelle ne s improvise pas. Elle doit s appuyer sur un très long travail préparatoire. La seconde raison a été, comme en 2010, la prédominance du besoin d équilibrage à court et moyen terme l horizon 2020 ce à quoi la réforme structurelle ne pouvait toujours pas constituer la réponse. Ces ajournements successifs pourraient inviter à refermer définitivement le dossier. Telle n est pas la position retenue dans ce rapport. On a considéré que la question pouvait et devait être instruite plus avant. Elle peut l être à deux titres. Elle peut l être pour garder ouverte l option d une réforme structurelle au sens plein du terme, de type «big-bang», si on pense que l opportunité ou la nécessité s en présenteront un jour. Elle peut aussi se justifier dans le cadre d une démarche moins radicale. La réflexion sur des systèmes cibles peut aussi servir à donner davantage de rationalité et de cohérence à un processus de réforme qui garderait la forme paramétrique et très progressive qu il a eue jusqu à ce jour. Une politique de petits 14

Introduction pas ou d inflexions graduelles a tout à gagner à s appuyer sur une vision d ensemble du système auquel on veut finalement aboutir. Quels sont les besoins non satisfaits qui pourraient être couverts par une refonte globale du système, qu elle soit faite en une seule fois ou de manière plus progressive? Un premier élément est le fait que l efficacité des réformes passées reste très tributaire d hypothèses de croissance économique qui n ont rien de garanties, et tel va très probablement rester le cas avec la réforme conduite en 2013. Cette propriété de dépendance à la croissance remonte à des choix effectués dès la fin des années 1980 et consolidés par la réforme de 1993. Les réformateurs de l époque avaient essayé de faire au mieux avec les paramètres qu il leur était le plus facile de modifier, en l occurrence des règles d indexation concernant à la fois les carrières passées et les retraites en cours de service : ils avaient opté pour des règles d indexation sur les prix permettant un découplage partiel entre croissance économique et croissance des retraites. Or ce levier n est efficace que si la croissance est suffisamment rapide. Il cesse de l être en situation de croissance ralentie et il faut trouver dans ce cas d autres modes d équilibrage du système. Les systèmes en comptes notionnels et le système par points proposent de tels modes d équilibrage et leurs propriétés doivent être explorées : elles peuvent l être soit dans le but ultime de converger vers l un ou l autre de ces deux systèmes soit, au minimum, pour aider à reformuler la question des règles d indexation dans les systèmes existants. En second lieu, les réformes paramétriques passées ont plutôt réduit la lisibilité du système pour les assurés. Cette perte de lisibilité alimente le sentiment erroné que les plus jeunes générations contribuent désormais avec de faibles espoirs de retour sur leurs cotisations et elle alimente la conviction que l effort ainsi demandé reste très inégalement réparti entre catégories de cotisants. Ce manque de lisibilité vaut à la fois pour le cœur du système les droits directs contributifs et a fortiori pour toute sa périphérie, c est à dire l ensemble des droits non contributifs, que 15

Réforme structurelle du système de retraite ceux-ci visent à la compensation des faibles revenus, des accidents de carrière ou encore à celle des inégalités de situations familiales. S agissant des droits directs, c est l écart entre un calcul de la retraite sur la base des vingt-cinq meilleures années de carrière dans le privé et des six derniers mois dans le secteur public qui est plus spécifiquement en cause. Le différentiel de taux de remplacement qui en découle est certes beaucoup moins élevé que ce qu on affirme parfois, et pas systématiquement à l avantage du secteur public, comme l ont montré les travaux du COR et le rapport Moreau, mais il est très difficile de faire admettre que de telles différences de règles ne sont pas une source d inégalités injustifiées et elles compliquent la mise en place d un pilotage symétrique des deux systèmes. S agissant des droits non contributifs et dérivés, ils résultent d un empilement de règles hétéroclites accumulées au fil des années et qui sont de nouveau fortement hétérogènes d une catégorie de cotisants et de retraités à l autre. On a donc un système dont l efficacité redistributive n est pas garantie on ne sait pas si les avantages non contributifs bénéficient réellement à ceux qui en ont le plus besoin et dont la complexité alimente une fois encore le sentiment d inéquités injustifiées. Face à toutes ces difficultés, penser en termes de réforme structurelle garde toute sa place. L objectif est d aider à faire progressivement sortir la politique des retraites d une démarche de réforme à vue, avec les seuls instruments du bord, nécessitant d incessants ajustements de trajectoire qui mettent régulièrement à l épreuve la confiance des cotisants. Ceci peut se faire en essayant de réfléchir à des systèmes cibles dont les propriétés auront pu être clairement débattues. L objectif de ce rapport est d explorer diverses options qui sont offertes pour concevoir ces systèmes cibles et de commencer à en simuler l impact. La démarche suivie sera en deux temps principaux. La première moitié du rapport sera consacrée au bilan des réformes passées, à la discussion de leurs limites et aux attentes qui peuvent en découler pour une 16

Introduction réforme structurelle. Deux chapitres seront consacrées à ce thème. Le chapitre 1 se focalisera surtout sur les aspects macroéconomiques et la question de la dépendance à la croissance : pourquoi les réformes passées ont-elles conduit à un système dont l équilibre est si fortement dépendant de la croissance, avec tous les problèmes que cela entraîne, notamment en termes de crédibilité des projections? Le chapitre 2 se consacrera pour sa part au thème de la liberté de choix et de l équité, cette dernière étant entendue à la fois au sens intra et intergénérationnel. La liberté de choix est une attente naturelle, mais elle doit-être régulée selon des principes clairs. L équité est une attente encore plus forte mais qui manque malheureusement d une définition simple. On arguera que la réflexion sur la retraite ne peut sortir de cette difficulté qu en assumant explicitement la tension entre deux conceptions polaires de l équité : une logique contributive et une logique redistributive, qui ont toutes les deux leurs raisons d être et entre lesquelles il importe donc de trouver le bon compromis. Au niveau intergénérationnel, une autre complication apparaîtra, qui est que les possibilités de lisser les inégalités naturelles entre générations sont extrêmement réduites. Pour autant, on verra qu il est important de relativiser l affirmation selon lesquelles les réformes des retraites, par nature, seraient condamnées à créer de fortes inéquités au détriment des générations futures. C est tout spécialement la thèse de la cotisation à perte qu il importe de réfuter, pour aider à restaurer la confiance dont le système à besoin. Sur ces bases, la seconde moitié du rapport explore ce que donneraient différents scénarios de transition vers un système en points ou en comptes notionnels, sans a priori sur la supériorité de l un ou l autre. Simuler les effets de telles transitions nécessite des outils assez élaborés et difficiles à manipuler : il faut notamment qu ils rendent fidèlement compte de la complexité des règles actuelles si l on veut bien apprécier les effets macro et microéconomiques du changement de ces règles. Il s agit donc d un travail de longue haleine. Ceci constitue d ailleurs un argument 17

Réforme structurelle du système de retraite additionnel en faveur d une expertise en continu, plutôt que des demandes d évaluations effectuées dans l urgence à chaque fois que la question de la réforme est remise à l agenda. Suivant une pratique qui s est plus ou moins systématisée, notre contribution à cette expertise s appuiera sur la technique dite de la microsimulation, en recourant au modèle PENSipp de l Institut des politiques publiques (IPP), issu du modèle Destinie développé et utilisé à l Insee depuis les années 1990. Le développement de ce modèle s est fait parallèlement à la rédaction de ce rapport, ce qui explique le caractère encore partiel des résultats. Mais, par rapport aux travaux de même nature qui avaient été réalisés, par la même technique, pour le rapport 2009 du COR, ils présentent deux avancées 1. La première est la production de simulations parallèles de la transition vers les comptes notionnels et le régime en points, en population générale, avec un intérêt particulier pour la question de la sensibilité des deux systèmes au rythme de la croissance économique. On verra que les deux systèmes offrent effectivement des voies pour rendre la prospective des retraites moins conditionnée par la croissance. Ceci découle des principes mêmes du système dans le cas des comptes notionnels, et passe par l adoption de règles d indexation adéquates dans le régime en points, qui seront en forte rupture par rapport aux règles actuellement appliquées dans les régimes complémentaires. Ceci sera l objet du chapitre 3. L autre innovation, toujours en population générale, est l introduction de dispositifs non contributifs rénovés dans le cadre d une réforme structurelle. Ceci aurait pu être simulé à la fois dans le système en points et en comptes notionnels, avec des résultats en toute hypothèse assez voisins. Pour alléger le travail de simulation et la taille du rapport, on s est contenté de le faire dans le cadre du système des 1. Ces travaux avaient respectivement mobilisé le modèle Destinie (en population générale et pour les seuls comptes notionnels, sans dispositifs non contributifs) et le modèle Prisme de la CNAV (points et comptes notionnels avec ajout d avantages non contributifs, mais uniquement sur le champ CNAV). Voir respectivement Blanchet (2009b) et Albert et Oliveau (2009b,2009a). 18

Introduction comptes notionnels, souvent présenté à tort comme le moins compatible avec l existence de mécanismes non contributifs. Ceci sera l objet du chapitre 4. Comme on le verra, les simulations montreront qu il est tout à fait possible d adjoindre au système des dispositifs non contributifs d ampleur comparable à ceux du système actuel, sans perte d efficacité redistributive. Au contraire, dans un tel système, les mécanismes non-contributifs peuvent s articuler au cœur contributif d une manière qui garantit qu ils soient «toujours utiles»(secrétariat Général du COR, 2009). 19

Réforme structurelle du système de retraite 20

CHAPITRE 1 L APPOR T DES RÉFORMES PASSÉES : EFFICACES, MAIS SEULEMENT EN SITUATION DE CROISSANCE ASSEZ SOUTENUE En amont de toute présentation de scénarios de réforme des retraites, il est utile de revenir à la fois sur le contexte démographique et les contraintes qu il génère pour le système de retraite, puis de voir de quelle manière les réformes passées ont commencé à nous faire cheminer au sein de cet ensemble de contraintes : quels sont les problèmes qu elles ont réglés, et quels sont les problèmes qu elles laissent entiers? 1.1 Retour sur le constat démographique Le constat démographique est en principe bien connu. Mais certains zones d incompréhension subsistent quant à la nature des mécanismes qui le sous-tendent. On va commencer par revenir brièvement sur cet arrière-plan démographique. 21

Réforme structurelle du système de retraite S agissant de retraites, il est naturel de quantifier le vieillissement démographique par un ratio qui approxime les évolutions potentielles du ratio actifs/retraités. Dans de nombreux pays, on s appuie sur le ratio des 65 ans et plus aux 20-64 ans ou aux 15-64 ans. En France, compte tenu des bornes moyennes de la vie active, on a plutôt l habitude de raisonner sur le ratio des 60 ans et plus aux 20-59 ans. L augmentation d un tel ratio peut venir de deux sources, soit la hausse de son numérateur le nombre de personnes en âge de retraite soit la baisse de son dénominateur le nombre de personnes qui sont d âge actif. On parle respectivement de vieillissement «par le haut» et «par le bas». L effet dénominateur joue dans de nombreux pays, tous ceux où les taux de fécondité sont depuis longtemps passés en dessous du seuil de remplacement des générations, celui qui assure la stationnarité des effectifs à long terme. Dans ces pays, une part importante du problème des retraites vient donc du fait que demain, sauf apports migratoires de grande ampleur, «il y aura moins d actifs pour payer les retraites». C est aussi dans ces termes qu avait été longtemps formulé le problème des retraites en France, avec même davantage d insistance que dans beaucoup d autres pays, en raison d une tradition bien française de crainte des effets du déclin démographique. Cet accent était largement injustifié. Les projections démographiques ont certes longtemps pronostiqué une décrue de la population d âge actif, à partir de 2006, mais celle-ci à toujours été de faible ampleur, en raison d une fécondité proche du remplacement des générations facilement contrebalancée par les flux migratoires, même relativement faibles. C était déjà vrai dans les projections démographiques produites au milieu des années 1990, alors même qu elles ne tablaient que sur une fécondité de 1,8 enfants par femme et des flux migratoires de 50 000 entrées nettes par an. Ce phénomène a totalement disparu en hypothèse médiane depuis que les projections ont pris acte d une légère remontée de la fécondité et opté pour un flux migratoire relativement élevé à 100 000 entrées nettes par an (figure 1.1). 22

Les réformes passées FIGURE 1.1 Évolutions relatives du nombre des 60 ans et plus et du nombre des 20-60 ans, telles que projetées en 1995 et 2010, par rapport aux niveaux observés en année de base (bases 100 en 1990). LECTURE : Les courbes en pointillés correspondent aux projections publiées en 1995. A cette date, on anticipait un nombre de plus de 60 ans en 2050 égal à 2,04 fois le niveau de l année de base qui était l année 1990. Les courbes en traits pleins correspondent aux résultats des projections de 2010, toujours exprimés en année de base 1990. SOURCE : Insee, Blanchet et Le Gallo, 2013. Ce rôle mineur du vieillissement par le bas a fini par être bien admis, et l accent est alors passé à la mise en avant des progrès de la longévité, cette fois-ci à juste titre, mais avec là encore un besoin de clarification qui va avoir une certaine importance pour la recherche de solutions au problème des retraites. Le rôle des gains d espérance de vie est souvent réduit à celui des gains d espérance de vie à venir : le problème des retraites viendrait de ce qu on continue à gagner chaque année plusieurs mois d espérance de vie. Mais la réalité est plus complexe. La baisse de la mortalité est sans aucun doute le moteur principal du vieillissement démographique, mais à deux nuances près (voir figure 1.2). D une part, les variations de la mortalité qui sont en jeu ne se limitent pas aux variations de mortalité à venir : l effet de la baisse de la mortalité sur la structure démographique ne se propage que lentement sur l ensemble de la pyramide des âges. Nous devons donc aussi gérer 23

Réforme structurelle du système de retraite la montée en régime progressive des effets des baisses de mortalité passées. Supposons par exemple une baisse ponctuelle de la probabilité de décéder entre 70 et 71 ans en 2013. Sans autre changement des probabilités de décès aux autres âges, ceci fait croître l effectif des personnes de 71 ans en 2013, puis celui des personnes de 72 ans en 2014 et ainsi de suite. Ce n est qu au bout de plusieurs décennies que le plein effet de ce choc finit par se réaliser. Le vieillissement en cours une année donnée ne découle pas que des variations de mortalité de l année, il dépend aussi des baisses de mortalité enregistrées au cours des années et même des décennies précédentes. FIGURE 1.2 Décomposition indicative des sources du vieillissement (ratio des 60 ans et plus aux 20-59 ans). LECTURE : La contribution tendancielle de l allongement de la durée de vie au vieillissement est obtenue en appliquant les évolutions constatées et prévisionnelles de la mortalité à une population sans migrations et d effectifs strictement constants à la naissance (courbe noire supérieure). L effet propre des gains d espérance de vie à venir s obtient en comparant cette trajectoire à celle d une population à naissances également constantes et dans laquelle la mortalité est maintenue constante à compter de 2007 (courbe noire en trait fin). L effet des autres facteurs s obtient par comparaison avec la courbe en bleu des évolutions effectives ou projetées par l Insee. L effet en V du baby-boom s observe de la fin des années 1970 jusque vers 2035. SOURCE : Insee, Blanchet et Le Gallo, 2013. D autre part, ces effets progressifs de baisses de mortalité passées ont été largement contrecarrés jusqu en 2006 par l effet du baby-boom. L effet de ce facteur doit lui aussi être bien compris. L effet d un baby-boom sur le ratio retraités/actifs est souvent décrit comme étant un effet temporaire en dos d âne : le ratio s élève tant que les baby-boomers passent aux âges de retraite, puis il redescend quand ils dé- 24

Les réformes passées cèdent. Il s agit là encore d une représentation erronée. L effet d un baby-boom sur la structure par âge est bien transitoire mais il s agit d un effet en V et non pas d une courbe en cloche. Les baby-boomers freinent la progression du ratio retraités/actifs lorsqu ils passent par les âges d activité : c est ce qui s est passé en France jusque vers 2006, où ils ont assez largement contrecarré le processus de vieillissement auquel la hausse de l espérance de vie aurait dû nous confronter dès cette époque. Mais cet effet s inverse quand ces générations de baby-boomers arrivent à la retraite : le ratio de dépendance ré-augmente ou ré-accélère pour progressivement rejoindre la trajectoire qu il aurait spontanément connu si le baby-boom n avait pas existé (voir figure 1.2). Ce constat sur la nature du vieillissement a trois conséquences pour la formulation du problème des retraites et la recherche de solutions à ce problème : D une part, dans un pays où le nombre d actifs n est pas appelé à baisser, la solution au problème des retraites ne passe guère par la remontée de la fécondité, qui serait au demeurant bien incertaine. Au maximum peut-on s interroger sur ce qu il est nécessaire de faire pour éviter qu une rechute de ce taux de fécondité ne nous fasse évoluer vers le cas de beaucoup d autres pays où la contraction de la pyramide des âges à sa base se surajoute aux conséquences du vieillissement par le haut. En second lieu, le fait que l effet des gains d espérance de vie ne se limite pas à ceux des gains d espérance de vie futurs explique pourquoi on ne peut se contenter de réponses du type partage des gains d espérance de vie à venir entre temps travaillé et temps de retraite au prorata du rapport actuel de ces deux temps de vie. Cette idée de partage homothétique des gains d espérance de vie a joué un rôle important dans la conception de la réforme française de 2003 et c est à elle qu on résume souvent la logique du système de comptes notionnels. Ce style de principe peut et doit contribuer à la recherche de solutions aux problèmes de retraites mais il ne peut y suffire, car il ne gère pas 25

Réforme structurelle du système de retraite l effet des hausses d espérance de vie passées, a fortiori quand ceux-ci ont été longtemps masqués par les bénéfices du baby-boom. Enfin, le fait que l impact du baby-boom doive s analyser en termes de sortie d un V plutôt que de passage transitoire d une bosse (voir encadré 1.1), implique qu on ne peut prétendre gérer le problème à l aide de dispositifs transitoires qu on pourrait se permettre de refermer une fois passée la bosse. L exemple type de cette vision est l idée qu on aurait pu gérer la bosse en accumulant préalablement des réserves, consommées pendant le passage de la bosse, avec ensuite retour aux conditions de financement d avant bosse. Ou encore, sachant que de telles réserves n ont pas été constituées, laisser filer les déficits en période de passage de la bosse, en comptant sur le retour à des conditions démographiques plus favorables pour éponger la dette héritée de cette période difficile. Mais ce qui est à gérer n est pas une bosse. Vu du point bas d avant basculement à la retraite des baby-boomers, la sortie du V s apparente plutôt au franchissement d une marche d escalier, qui appelle des solutions de financement pérennes et non transitoires. C est dans une telle perspective que doivent être conçues les réformes des retraites, qu elles soient structurelles ou paramétriques. Encadré 1.1. L effet en V du baby-boom : une illustration stylisée Pour comprendre l effet en "V" du baby-boom, on peut raisonner sur un exemple très stylisé. On procède à des simulations d une population à mortalité constante avec une période de temps élémentaire de 20 ans (tableau). On suppose une durée de vie fixe de 80 ans, et une vie active comprise entre 20 et 60 ans. Le ratio retraités/actifs est approximé par celui des 60-80 ans aux 20-60 ans : il est égal au rapport entre l effectif de la génération née trois périodes auparavant et celui des générations nées une et deux périodes auparavant. 26

Les réformes passées Baby-boom temporaire seul, Chute temporaire de Baby-boom puis chute Période suivi d un retour au seuil la fécondité sous le temporaire de la fécondité en deçà de remplacement des générations seuil de remplacement du seuil de remplacement Effectif des Ratio Effectif des Ratio Effectif des Ratio générations 60-80 /20-60 générations 60-80 /20-60 générations 60-80 /20-60 4 100 100 100 5 100 100 100 6 100 100 100 7 100 50 100 50 100 50 8 100 50 100 50 100 50 9 100 50 100 50 100 50 10 150 50 100 50 150 50 11 150 40 90 50 135 40 12 150 33 90 53 135 35 13 150 50 90 56 135 56 14 150 50 90 50 135 50 15 150 50 90 50 135 50 LECTURE : dans un scénario avec baby-boom à la période 10, le ratio 60-80 ans/ 20-60 ans passe de 50 % à 40 % entre t=10 et t=11. CHAMP : Individus liquidants entre 2015 et 2050 ayant cotisé uniquement au régime général. SOURCE : Insee, Blanchet et Le Gallo, 2013. Trois scénarios sont simulés, de gauche à droite sur le tableau : Un baby-boom pur à la période 10 : un choc de fécondité fait passer le nombre de naissances de 100 à 150, puis la fécondité revient au seuil de remplacement et les naissances se re-stabilisent. Le mouvement qui en découle pour le ratio retraités/actifs est bien un mouvement en " V " : on part d un ratio de dépendance de 50 %, il chute à 40 % puis 33 % avant de retrouver sa valeur d origine. Une chute de la fécondité à la période 11 au cours de laquelle la génération des 20-40 ans ne se renouvelle qu à 90 % après quoi on revient à la fécondité de remplacement. C est ce type de mouvement qui conduit à une évolution en cloche du ratio de dépendance : le ratio de dépendance commence par monter puis on finit par retrouver le ratio initial de 50 %. Le cumul des deux scénarios précédents. Il donne la même évolution initiale, puis une accélération plus rapide du vieillissement lorsque les baby-boomers passent à la retraite en étant suivis d une génération moins nombreuse. Elle est suivie d une décrue, mais celle-ci est uniquement le contrecoup de l accélération due au non-remplacement temporaire des générations du babyboom. La superposition d un vieillissement tendanciel dû à l allongement de la durée de vie et du type de mouvement décrit par le troisième scénario reproduit à peu près la situation française, au fait près que la basse fécondité des années 1975 voit ses effets en partie compensés par la remontée des flux migratoires. 27

Réforme structurelle du système de retraite 1.2 Une réponse qui dépend fortement de la croissance Ces éléments de contexte démographique ayant été rappelés, quels sont les ordres de grandeur des ajustements qu ils impliquaient pour le système de retraite, avant qu aucune réforme n ait encore eu lieu? Résumé de manière très stylisée, vu du début des années 1990, le problème auquel faisait face le système de retraite était d avoir à servir des retraites à un nombre de retraités à peu près deux fois plus élevé en 2050 en prélevant des ressources sur un nombre de personnes actives à peu près constant. Sur cette base, l équation des retraites était et reste facile à poser. Si l on demande à des actifs en nombre à peu près constant de financer deux fois plus de retraités, et si on veut le faire sans hausse des cotisations ni de l âge de la retraite, il n y a pas d autre issue que de diviser par deux le ratio retraite moyenne/salaire moyen, donc planifier un décrochement massif du niveau de vie relatif des retraités. Une autre solution extrême est de ne jouer que sur l âge de la retraite. Dans le cas limite d un nombre d emplois fixé où la hausse de l âge de la retraite n a qu un impact à la baisse sur le nombre de retraités, c est à une division par deux de la durée de la retraite qu il aurait fallu consentir, donc des hausses de l âge bien plus conséquentes que ce qui est communément mentionné dans le débat public. Même en supposant que l ensemble des retraités en moins font des actifs en plus, le besoin d ajustement restait très substantiel, atteignant facilement 7 à 8 années. La dernière solution " pure " était la hausse des cotisations. Toutes choses égales par ailleurs, garantir un même niveau de vie brut à des retraités deux fois plus nombreux nécessite un doublement du taux de cotisation. Dans la pratique, un objectif plus normal est la stabilisation du ratio des niveaux de vie nets. La hausse des taux de cotisation joue alors par les deux bouts : elle abaisse le niveau de vie 28

Les réformes passées net des actifs en même temps qu elle remonte celui des retraités. Du fait de ce double effet, l ajustement requis est moindre qu un doublement et il est d autant plus faible que l écart entre salaire net et salaire brut est fort dès le départ, mais il reste néanmoins très substantiel, de l ordre de 5 à 6 points. Ce dernier chiffre se retrouve dans un scénario dit de statu quo qu avait proposé le COR dans son tout premier rapport de 2001. Il consistait à la fois à prolonger la valeur courante de l âge de la retraite et la valeur initiale du ratio pension nette/salaire net et à en déduire l évolution de la masse des retraites en part de PIB (figure 1.3.A). Elle était ainsi attendue à 18,5 point de PIB en 2040 contre 12,5 point en valeur initiale. Mais, dès cette époque, cette évolution n était déjà plus celle qui était projetée en hypothèse centrale par le COR compte tenu de la réforme déjà intervenue en 1993, avec une part des retraites dans le PIB qui était déjà prévue en décrochement de 2 points en 2040, à seulement 16,5 points de PIB. La suite des exercices de projection du COR conduits en 2006, 2007, 2010 et tout récemment en 2012 font ensuite apparaître trois résultats. Le premier est que les résultats des projections s améliorent de plus en plus sur le long terme, du moins dans les hypothèses économiques les plus favorables. Dans la projection de 2012, on assiste ainsi à un aplatissement complet de la trajectoire postérieure à 2020 si on retient le scénario médian dit " B " d une croissance à 1,5 point par an. On arrive même à une amélioration très substantielle des comptes dans les hypothèses plus favorables " A " et " A " tablant respectivement sur des croissances de 1,8 et 2 % par an. Le second est que ce bon résultat est néanmoins très tributaire de cette hypothèse de croissance. Toujours dans les dernières projections, le besoin de financement reste au contraire substantiel dans les scénarios moins favorables mais pas du tout irréalistes " C " et " C " tablant respectivement sur des croissances de la productivité à 1,2 et 1 % par an. Enfin, le troisième résultat est que l amélioration spectaculaire des comptes dans les scénarios les plus favorables est contrebalancée 29

Réforme structurelle du système de retraite par une détérioration systématique des comptes à court-terme : à court-terme, les projections du COR ont été à chaque fois trop optimistes par rapport aux réalisations des années suivantes et ce résultat est à relier au constat sur la sensibilité à la croissance à long terme : le problème des projections de court-terme est que, à cet horizon, la croissance n a jamais été au niveau anticipé lors de l exercice de projection précédent, qu il s agisse de croissance de la productivité ou de baisse du chômage. FIGURE 1.3 Projections du ratio retraites/ PIB, selon les rapports successifs du Conseil d Orientation des Retraites. LECTURE : La contribution tendancielle de l allongement de la durée de vie au vieillissement est obtenue en appliquant les évolutions constatées et prévisionnelles de la mortalité à une population sans migrations et d effectifs strictement constants à la naissance (courbe noire supérieure). L effet propre des gains d espérance de vie à venir s obtient en comparant cette trajectoire à celle d une population à naissances également constantes et dans laquelle la mortalité est maintenue constante à compter de 2007 (courbe noire en trait fin). L effet des autres facteurs s obtient par comparaison avec la courbe en bleu des évolutions effectives ou projetées par l Insee. L effet en V du baby-boom s observe de la fin des années 1970 jusque vers 2035. SOURCE : COR et Blanchet, 2013. Ce biais d optimisme des projections du COR a souvent été critiqué. Il n est pas inutile d en rappeler les raisons. Dans les premiers temps du débat sur la retraite, les projections étaient facilement suspectées d un excès d alarmisme et l idée était répandue qu une solution naturelle et suffisante au problème des retraites était le redémarrage de la croissance et le retour de plein emploi. Face à cela, il convenait de montrer que la force de la contrainte démographique était telle que des réformes étaient nécessaires même sous des hypothèses économiques particulièrement favorables. Au demeurant, au tournant des années 2000, cet optimisme semblait avoir quelque fondement puisque la France avait connu une décrue assez spectaculaire 30

Les réformes passées du taux de chômage qui faisait croire à la possibilité d un nouveau plein emploi. Les conditions ont néanmoins changé : la crise de 2008 est intervenue entre temps, et il n est pas possible d exclure l hypothèse qu elle ne débouche sur une période de croissance très durablement ralentie. L idée n est pas de dire que les scénarios les plus défavorables sont nécessairement les plus probables, mais à tout le moins faut-il leur donner une place non marginale et commencer à réfléchir à des systèmes qui prennent bien en compte l incertitude qui existe en matière de croissance future. Ceci suppose tout d abord de bien préciser quels sont les mécanismes introduits par les réformes passées et qui expliquent cette dépendance à la croissance. 1.3 La dépendance à la croissance : les mécanismes Avant toutes choses, commençons par reclarifier une donnée de base. En principe, la croissance de la productivité est neutre pour l équation qui définit l équilibre du système de retraite dès lors que cet équilibre est décrit en termes relatifs et tel est bien ce qu il convient de faire à long terme. C est de cette manière que le problème d équilibrage a été présenté plus haut, avec les deux angles «financiers» du triangle des retraites que sont le ratio retraites/pib et le ratio retraite moyenne/salaire moyen. C est également en ces termes que le COR a l habitude de présenter son «abaque», le diagramme qu il met régulièrement à jour depuis son premier rapport et qui permet de balayer l éventail des macro-choix possibles, à différents horizons, en termes de coût global des retraites, de niveau de vie relatif des retraités et d âge moyen de liquidation. Les figures 1.4.A et 1.4.B donnent cet abaque, à l horizon 2040, pour deux des cinq scénarios macroéconomiques des dernières projections du Conseil, les scénarios A et C, le scénario A avec des progrès 31

Réforme structurelle du système de retraite de productivité égaux à 1,8 % par an et une stabilisation à long terme du chômage à un taux de 4,5 % et le scénario C avec des progrès de productivité de 1 % par an et un chômage de long terme de 7 %. FIGURE 1.4 Trajectoire des dépenses de retraite dans l abaque du COR, à l horizon 2040, selon hypothèses macro-économiques. A. SCÉNARIO A B. SCÉNARIO C LECTURE : À partir du point z correspondant aux conditions initiales, on lit en abscisse les baisses à envisager pour le niveau de vie relatif des retraités et en ordonnées les hausses de cotisations des actifs. La relation entre ces deux paramètres dépend de l évolution de l âge de la retraite. Une hausse d environ 6,5 ans par rapport à l âge de 2011 serait nécessaire pour n avoir à modifier ni le taux de remplacement ni le taux de cotisation. Si on table plutôt sur une remontée de deux ans de cet âge de la retraite (droites en trait foncé) l éventail des possibles s inscrit entre une baisse de 20 à 22 % du niveau de vie relatif des retraités (point x) ou une hausse de 5 à 5,5 point des cotisations (point y). Les flèches indiquent les chemins qui seraient spontanément empruntés, compte tenu des règles actuelles, sous l effet des hypothèses de croissance économique (vers les points w et w, selon scénarios de rendement ARRCO-AGIRC). 32

Les réformes passées Rappelons le principe de lecture de ces abaques. Chaque diagonale décrit l arbitrage entre hausse du taux de cotisations et baisse du pouvoir d achat relatif des pensions pour un âge de la retraite donné. Le point de référence z en bas à droite du triangle correspond au maintien des taux de cotisation et du ratio pension/salaire à son niveau initial. On voit que, pour pouvoir rester sur ce point, il faudrait accepter de passer à la diagonale de niveau de l âge de la retraite correspondant à une remontée de +6 ans par rapport à l âge atteint en 2011. Si on se limite à une hausse de seulement deux ans par rapport à l âge de 2011, alors il faut se positionner sur la diagonale tracée en foncé. On peut par exemple baisser le niveau relatif des pensions, de 20 à 22 point par rapport à la valeur de 2011 (point x) soit augmenter le taux de cotisation de cinq points (point y) ou n importe laquelle des combinaisons entre baisse des pensions/hausse des cotisations représentées sur cette diagonale en trait foncé. La position de cette diagonale et des autres diagonales est bien à peu près la même pour les deux scénarios macroéconomiques : elles se superposeraient même totalement si les deux scénarios ne différaient que par l hypothèse de productivité, la différence qui existe n étant due qu à l écart sur l hypothèse de chômage. Là où la croissance joue, c est sur la façon dont nous serons amenés à nous déplacer dans cette abaque sur la base des réformes déjà effectuées, hors réforme 2013. Les points d arrivée en 2040 sont les points notés sur chaque graphique. Il y en deux sur chaque graphique, correspondant dans chaque cas à deux soushypothèses sur les évolutions envisagées dans les régimes complémentaires, dont la signification apparaîtra plus loin, respectivement les points w (scénarios à rendements ARRCO/AGIRC constant) et w (scénarios à rendement ARRCO/AGIRC décroissant). Ces points se situent dans les deux cas sur la même diagonale d âge de la retraite décalée de deux ans par rapport à l âge atteint en 2011 puisqu il s agit de l hypothèse faite par le COR quant aux évolutions des comportements de départ. Mais les positions des points d arrivée sur cette diagonale sont totalement à l op- 33

Réforme structurelle du système de retraite posé l une de l autre. Dans le scénario macroéconomique favorable, le mouvement est horizontal, avec un faible besoin d augmenter les cotisations des actifs mais des baisses importantes du pouvoir d achat relatif des retraités. Dans le scénario économique défavorable, au contraire, on se déplace de manière quasiment verticale : les retraités maintiennent la valeur initiale de leur pouvoir d achat relatif, ce qui impose une hausse du taux de cotisation de 5 à 6 points. On voit ainsi que, au final, avec les règles actuelles, c est la croissance qui décide du cheminement adopté au sein de l abaque et du partage final de l ajustement entre actifs (les taux de cotisations) et retraités (le pouvoir d achat relatif des pensions). Une autre visualisation de cet effet de vase communicants entre taux de cotisation ou ratio retraites/pib et niveau relatif des retraites est obtenue en examinant la figure 1.5 qui donne l évolution projetée du ratio retraite moyenne/salaire moyen dans l ensemble des cinq scénarios macro-économiques du COR qu on peut mettre en regard de la figure 1.3.D qui donnait les trajectoires du ratio retraite/pib dans les cinq mêmes scénarios. Il n y a pas de miracle. A trajectoire donnée de l âge de la retraite, le freinage du ratio retraites/pib ne s obtient que par une baisse significative du niveau relatif des pensions. Pourquoi ce freinage et la baisse associée des pensions sont-ils à ce point dépendant des hypothèses de croissance? En quoi ceci découle-t-il des choix retenus lors des réformes passées? De manière très générale, la baisse du ratio pension moyenne/salaire moyen peut se faire par deux canaux : via la baisse des taux de remplacement, c est-à-dire le ratio entre la première retraite perçue après liquidation et le dernier salaire, soit via un décrochement progressif des retraites en cours de service par rapport aux salaires courants tout au long de la période de retraite. Les deux mécanismes jouent pour la retraite de base versée par le régime général. Depuis la fin des années 1980, les pensions en cours de service n y sont plus indexées que sur les prix. Comparé à un régime d indexation sur les salaires, le ré- 34

Les réformes passées FIGURE 1.5 Perspectives du ratio pension moyenne nette/salaire moyen net, selon les hypothèses de croissance. SOURCE : COR, 2012 et Blanchet, 2013. gime d indexation sur les prix conduit les pensions en cours de service à décrocher progressivement par rapport aux salaires courants. Prenons l exemple d un individu liquidant à une date t une pension représentant 70 % du salaire moyen du moment. A n importe quelle date ultérieure, avec une indexation sur les salaires, sa pension représentera toujours 70 % du salaire moyen du moment. En revanche, si cette retraite est indexée sur les prix et si la croissance annuelle des salaires est de 1,5 % par an, au bout de dix ans, la pension de l individu, même si elle a été maintenue en pouvoir d achat, ne représente plus qu environ (1-0,015x10)x70 % soit à peu près 60 % du salaire moyen du moment. Encore 10 ans après, elle n en représente plus qu environ 50 %. Il s agit là d un premier levier assez puissant pour réduire le ratio pensions/pib mais évidemment à la condition que croissance il y ait. Dans le cas limite où la croissance est nulle, l indexation des retraites en cours de service sur les prix ou sur les salaires conduisent exactement au même résultat. Cet effet est amplifié si ce phénomène de décrochage progressif s applique à 35

Réforme structurelle du système de retraite une première pension qui est elle même plus faible en pourcentage des salaires. Tel est ou tel devrait progressivement être le cas dans le régime général sous l effet du passage d un calcul de la retraite sur les 25 plutôt que les 10 meilleures années combiné, là encore, au passage à une indexation prix mais appliquée cette fois à la séquence de salaires passés, dits " salaires portés aux comptes " et non pas aux pensions en cours de service. Le principe est ici le suivant, grossièrement stylisé sur la figure 1.6. Dans un système par annuités, la retraite est proportionnelle à la fois au nombre d années de cotisation et à un salaire de référence. Lorsque ce salaire est le salaire moyen des 10 meilleurs salaires passés revalorisés selon la croissance passée de salaires, la retraite est donc calée sur un niveau sensiblement plus élevé que lorsqu elle est proportionnelle à la moyenne des 25 meilleurs salaires revalorisés sur la base de la croissance des prix. Là encore, l ampleur du décrochement est d autant plus importante que la croissance est rapide. On peut quantifier l effet joint de cette indexation des salaires portés aux comptes et de l indexation des pensions en cours de service de la manière suivante. Supposons que la retraite dure 25 ans en moyenne. A un instant donné, le retraité moyen est donc à la retraite depuis environ 12,5 années, et sa retraite courante se réfère à un salaire moyen des 25 dernières années de sa carrière, soit en moyenne 12,5 années avant sa liquidation. On peut donc dire que, avec l indexation généralisée sur les prix, la retraite est arrimée non pas aux salaires courants mais au niveau des salaires qui prévalait 12,5+12,5=25 ans plus tôt. Supposons alors une croissance plus rapide de 0,3 point. En cumulé, ceci conduit à 0,3x25 soit environ 7,5 % de décrochement : une accélération de 0,3 point de la croissance conduit à une baisse de 7,5 % de la retraite moyenne par rapport au salaire moyen, et donc une baisse de même montant du ratio retraites/masse salariale ou retraites/pib en régime permanent. Pour un système de retraite représentant environ 13 points de PIB, ces 7,5 % d économies représentent 1 point de PIB. On retombe bien sur l ordre de grandeur de la sensibilité des retraites à la croissance obtenue dans les projections du COR puisque, 36

Les réformes passées dans ces projections, l écart de 1 point de croissance que l on avait entre les hypothèses extrêmes A et C se traduisait par un écart d environ 3 point pour le ratio retraites/pib de 2060. FIGURE 1.6 L impact de la réforme de 1993 sur le niveau de la retraite et son évolution après liquidation (représentation stylisée). LECTURE : En noir est représentée l évolution rétrospective des salaires nominaux. Dans l ancienne formule (courbe en bleu clair), les dix meilleurs d entre eux étaient retenus (ici les dix derniers), après une revalorisation favorable sur la base de la hausse des salaires moyens passés. Dans la nouvelle formule le nombre d années prises en compte est plus élevé et combiné à une revalorisation moins avantageuse, sur la base des prix (courbe en bleu foncé). La base de calcul de la retraite est donc plus basse conduisant à un plus faible taux de remplacement du dernier salaire. Cet effet se cumule avec les conséquences d une revalorisation après liquidation également basée sur les prix et non sur la croissance du salaire moyen des actifs après départ en retraite de l individu considéré (lignes en bleu à droite de l âge de départ en retraite). Ce calcul n est qu indicatif car il ne concerne qu une composante du système de retraite. Le fait qu il soit cohérent avec les résultats des projections complètes du COR vient de ce qu il existe des mécanismes de même nature dans les autres régimes. Dans la fonction publique, le fait que la retraite soit calculée sur les six derniers mois de la carrière fait sauter la dépendance à la croissance passant par le calcul du salaire de référence, en revanche, les effets de l indexation prix après liquidation sont les mêmes que dans le régime général. Par ailleurs, il faut signaler que d autres 37

Réforme structurelle du système de retraite leviers ont généré des baisses des taux de remplacement des pensions de la fonction publique au cours de la période récente, essentiellement la part croissante des primes dans la rémunération des agents qui fait mécaniquement baisser le taux de remplacement, dans la mesure où celles-ci ne sont que très partiellement prises en compte dans le calcul des droits à retraite (Moreau, 2013). Dans les régimes par points, le décrochement des pensions par rapport aux salaires tient aux hypothèses retenues pour les évolutions des valeurs d achat et de service des points. Comme on y reviendra plus loin de manière plus systématique, le mode d indexation de ces deux grandeurs qui garantirait un ancrage complet sur la croissance serait une indexation systématique de ces deux paramètres sur les salaires. Or, depuis les années 1980, on oscille entre des indexations de type dites «salaires/prix» et «prix/prix» : la valeur de service du point est le plus souvent indexée sur les prix alors que la valeur d achat est indexée tantôt sur les salaires et tantôt sur les prix. De ces deux combinaisons, c est la combinaison «salaires/prix» qui a les effets les plus défavorables sur le niveau relatif des retraites. Si elle est maintenue indéfiniment, ceci voudrait dire un blocage complet du pouvoir d achat absolu des pensions et donc un décrochement indéfini de leur pouvoir d achat relatif. En effet, une valeur d achat des points qui évolue comme les salaires signifie que les cotisations ne permettent d acheter que des montants de points constants d une génération sur l autre : si ces points sont ensuite valorisés selon les prix courants, les retraites font définitivement du surplace, quelle que soit la croissance. C est à ce type de scénario que renvoie l hypothèse dite " à rendement décroissant " des projections ARRCO/AGIRC du COR qui a été mentionnée plus haut (les points w des abaques). L indexation «prix/prix» a des effets moins défavorables puisque, avec une valeur d achat indexée sur les prix, les assurés achètent bien des points dont le nombre s accroît avec la croissance économique générale. Mais la valorisation de ces points 38

Les réformes passées sur les prix conduit néanmoins à des pensions moyennes d autant plus basses par rapport aux salaires courants que la croissance est rapide, les points achetés en début de carrière ne bénéficiant d aucune revalorisation entre leur achat et la date de liquidation, et la pension après liquidation évolue en fonction des seuls prix, comme dans l ensemble des autres régimes. On peut ajouter à cette liste les effets de l indexation sur les prix pour les barèmes des minima de pension et du minimum vieillesse. Ce sont l ensemble de tous ces facteurs qui expliquent la forte sensibilité des projections du COR aux hypothèses de croissance : un point de croissance en plus ou en moins se traduit à long terme par trois points en moins ou en plus pour le ratio retraites/pib. L ajustement macroéconomique du système de retraite à la nouvelle donne démographique n a donc pas été du tout marginal. Il peut se montrer substantiel et même supérieur aux besoins dans les scénarios de croissance soutenue, mais il n en reste pas moins qu il s agit d un chantier inachevé. Avoir un système dont les résultats soient si dépendants des hypothèses de croissance pose question. Il peut certes y avoir des raisons d avoir un système de retraite plus ou moins généreux selon le rythme de la croissance et le niveau de vie. Historiquement, c est bien la croissance qui a permis au système de se montrer de plus en plus conséquent, selon un mécanisme classique d arbitrage entre loisir et niveau de vie : les forts progrès de productivité des trente glorieuses ont été utilisées à la fois pour améliorer le niveau de vie et pour «acheter» des années de loisir en nombre croissant, avec le double allongement de la durée de la retraite résultant de l allongement de la durée de vie et de l abaissement de l âge de liquidation. Sur la base de cette expérience historique, rien n impose d avoir un système de retraite dimensionné de manière exactement similaire en 2060 selon que la croissance observée d ici là aura été de 1, 1,5 ou 2 % par an. Mais le problème est que les réformes passées débouchent sur un lien entre retraites et croissance exactement inverse de ce lien historique et qui ne découle 39

Réforme structurelle du système de retraite d aucun choix social explicite : c est dans les scénarios de croissance économique plus rapide que le système voit sa générosité relative décroître et il pèse davantage sur les actifs en situation de croissance lente où les marges de financement seront en principe plus restreintes, l intensité de ce lien négatif entre taille du système et croissance découlant uniquement des effets mécaniques des règles d indexation. Ce à quoi on va s intéresser plus loin est un mode de fonctionnement très différent, c est-à-dire un système qui, par défaut, stabilise la taille et la générosité relatives du système, quelles que soient la croissance économique ou les perspectives démographiques et dont on puisse ensuite se permettre d ajuster la taille «à la main», compte tenu des contraintes ou aspirations sociales non spontanément prises en compte par ces mécanismes d équilibrage automatique. Mais ce chantier n est pas le seul auquel pourrait s attaquer une réforme structurelle. Deux autres chantiers sont celui de l équité du système et celui de la liberté de choix. Là encore, il s agit de points qui n ont pas été absents des reformes passées. La question de la liberté de choix a même occupé une place assez centrale dans la réforme de 2003 et le thème de l équité est omniprésent dans les attendus des différentes réformes. Mais on va voir que la réponse accordée à la question de la liberté de choix manque encore de lisibilité. Quant au thème de l équité, force est de reconnaître que son usage reste souvent très rhétorique, faute de réflexion structurée sur ce qui est ou n est pas équitable en matière de retraites. 40

CHAPITRE 2 CONCILIER ÉQUITÉ ET LIBER TÉ DE CHOIX : LES GRANDS PRINCIPES, LES MARGES DE MANŒUVRE Viser un système moins dépendant de la croissance va être l un des aspects principaux des réformes structurelles étudiées dans ce rapport mais deux autres thèmes y occupent une place importante, celui du type de choix qui peut être offert aux assurés en matière d âge de liquidation, et celui de l équité du système. La complexité de ces deux questions interdit d y donner des réponses complètes, mais on va en tenter un premier dégrossissage, consistant à la fois à analyser l existant et à examiner les principes selon lesquels on peut le faire évoluer. 2.1 Mieux organiser la liberté de choix? L évolution vers une plus grande liberté de choix a été présentée comme l un des grands apports de la réforme de 2003, et elle a effectivement constitué une évolution significative, mais qui soulève un certain nombre d interrogations : cette liberté de choix a-t-elle été bien calibrée, les marges ainsi offertes ne risquent-elles 41

Réforme structurelle du système de retraite pas d accroître les inégalités de niveaux de retraites, faut-il que cette liberté de choix soit encore accrue ou, au contraire, davantage encadrée? Commençons par revenir sur les principes de base. Quel type de liberté de choix peut offrir un système de retraite par répartition? Au niveau collectif, on a vu que l abaque du COR décrit les choix possibles entre les trois paramètres que sont le taux d effort en cours de vie active, l âge de liquidation et le niveau de la retraite avec, pour ce dernier paramètre, l arbitrage supplémentaire à envisager entre niveau de la retraite à sa liquidation et évolution de celle-ci après liquidation. Le choix collectif entre ces différents paramètres est contraint puisqu on ne peut avoir plus sur un des plans sans avoir moins sur au moins un autre plan. Cette contrainte se durcit progressivement en raison des évolutions démographiques, mais des choix n en sont pas moins possibles sur l ensemble des trois ou quatre paramètres principaux caractérisant le système de retraite. Idéalement, on pourrait imaginer que ce soit le même éventail de choix qui soit offert au niveau individuel. Si tel pouvait être le cas, ceci dispenserait même de tout arbitrage collectif : chaque individu choisirait la combinaison entre cotisations/âge de la retraite et niveau de pension qui lui convient le mieux, sous la même contrainte d équilibre, et l arbitrage collectif sur la retraite ne serait rien d autre que la résultante de tous ces micro-arbitrages individuels. Mais le système ne peut malheureusement pas fonctionner de cette manière. Seule la capitalisation pourrait éventuellement offrir un choix aussi large : en capitalisation pure, chacun peut en principe accumuler ce qu il souhaite sous forme d épargne individuelle et arbitrer ensuite entre son âge de départ et son niveau de retraite. Les individus qui souhaiteraient partir tôt avec des grosses retraites les financeraient avec un effort contributif important sans avoir à se soucier de l effort contributif des autres individus. A l inverse, un individu qui se pense capable de travailler jusqu à un âge élevé, ou qui pense qu il n aura que peu de besoins au cours de sa retraite pourrait se permettre de consacrer peu de ressources à la 42

Équité et liberté de choix préparation de sa retraite. Mais, comme on l a dit en introduction, cette piste n est que théorique. Évoluer vers ce type de système impliquerait des coûts de transition insurmontables et il n est pas sûr qu il présenterait ensuite tous les avantages qu il semble promettre. Les retraites «sur mesure» qu il permettrait de se préparer seraient en effet soumises aux aléas des rendements offerts par les marchés financiers et pourraient donc s avérer bien plus modestes qu espérées par les individus, sans parler du risque de sous-estimation de leurs besoins futurs par ces individus, que ce soit par myopie ou par méconnaissance de leur espérance de vie et de la dynamique de leurs besoins en biens et services tout au long de la retraite. Ici, on va supposer que l on reste dans le cadre de la répartition collective. Cette répartition collective n interdit pas aux individus de garder un certain contrôle sur leur taux d effort pour la retraite : ceux qui pensent que les choix collectifs conduisent à des retraites trop tardives ou trop peu généreuses gardent la possibilité d accroître leur taux d effort de manière facultative ou semi-collective, par exemple dans des systèmes d entreprise, mais ceci doit justement passer par des compléments gérés en capitalisation, en dehors du périmètre de la répartition. Pour ce qui concerne le système par répartition obligatoire, il ne peut y avoir de libre choix du taux d effort car les actifs n acceptent de cotiser pour financer les retraites du moment que dans la mesure où ils pensent que les générations suivantes en feront autant et à des niveaux comparables. Ce taux d effort doit donc être fixé par la loi. Un système dans lequel les taux d effort seraient laissés aux arbitrages individuels ne peut offrir cette garantie. Il faut que les taux d efforts soient choisis collectivement et s appliquent à tous les contributeurs. Dit d une autre manière, en répartition, la taille du système la masse des retraites rapportée au PIB ou à la masse salariale est une variable qui doit-être décidée au niveau politique global. Elle ne peut résulter de choix spontanés et décentralisés. Ceci n empêche pas les systèmes par répartition de pouvoir offrir certaines marges de choix, mais celles-ci seront plus restreintes. A masse globale des retraites don- 43

Réforme structurelle du système de retraite née, ce qu il reste possible de faire est de laisser les intéressés arbitrer entre les deux autres variables du triangle des retraites : on peut laisser aux individus le choix entre partir plus tôt avec une retraite plus faible, ou plus tard avec une retraite plus élevée, tant que ceci est neutre pour l équilibre financier du système. Quel arbitrage exact faut-il leur proposer si on va dans cette direction? C est ici qu intervient un concept qui occupe une large place dans les débats sur la retraite depuis les années 1990, le concept dit de «neutralité actuarielle». Il en existe deux versions, dites «en niveau» et «à la marge» (voir encadré 2.1). La première postule que le lien entre âge de la retraite et niveau de la retraite doit-être tel que la masse des pensions perçues sur l ensemble de la retraite soit égale en espérance à ce que l individu a versé comme cotisations. On reviendra plus loin sur cette version forte. Mais il en existe une version plus faible, dite de neutralité actuarielle à la marge, et c est celle-ci qui est pertinente à ce niveau de l analyse. Le problème est celui des compensations à prévoir entre variations de l âge et du montant de la retraite autour d un âge et d un montant pivots. Le but de la neutralité à la marge est de faire en sorte que les déplacements des choix autour de ces pivots soient financièrement neutres pour le système. 44

Équité et liberté de choix Encadré 2.1. Neutralité actuarielle en niveau et à la marge Neutralité en niveau La neutralité actuarielle en niveau est la traduction formelle de la notion de contributivité, dans sa version la plus stricte. On dit que le système est strictement contributif lorsque le bilan actualisé de la masse des prestations reçues et des cotisations versées durant la vie active est égal à zéro. On va noter α l âge de début de vie active, β l âge de liquidation, ω l âge limite de l existence au-delà duquel la survie s(a) sera nulle. On notera p(β) la pension servie compte tenu de l âge de liquidation, qu on suppose ensuite constante sur toute la durée de la retraite. Avec un taux d actualisation r et des cotisations par âge c(a), cette condition s écrit : β ω p(β)s(a)e ra da α β c(a)s(a)e ra da = 0 (2.1) On peut la simplifier en retenant un taux d actualisation nul et une fonction de survie égale à 1 jusqu à l âge de la retraite. Il vient dans ce cas : qui se réécrit : p(β) β ω s(a)da α β c(a)da = 0 (2.2) p(β) = C(β) e(β) (2.3) en notant C(β) la masse des cotisations versées sur la totalité de la vie active et e(β) l espérance de vie à la liquidation. L expression (2.3) se comprend très simplement : la pension versée chaque année est égale à ce que l individu a contribué au système divisé par la durée moyenne durant laquelle la pension va être perçue. Neutralité à la marge La neutralité actuarielle à la marge ne suppose pas l égalité à zéro du bilan prestations-cotisations. Le ratio prestations/cotisations peut-être différent de un. S il est supérieur à un, cela veut dire que le système octroie à l individu des droits supérieurs à son effort contributif. En revanche on suppose que cette bonification doit rester forfaitaire en excluant que l individu puisse encore l accroître en déplaçant son âge de la retraite : augmenter encore sa durée de pension par rapport à la norme reste à sa charge. 45

Réforme structurelle du système de retraite Pour caractériser cette règle, il suffit de réécrire la formule (2.3) sous la forme : p(β) = k C(β) e(β) (2.4) et de la différencier par rapport à β pour calculer la variation de la pension à appliquer lorsque l âge de liquidation varie. Il vient : p (β) p(β) = C (β) C(β) e (β) e(β) = c(β) C(β) e (β) e(β) (2.5) Cette formule indique qu une augmentation/anticipation d un an de l âge de liquidation doit être compensée par un premier terme c(β) correspondant au surplus/déficit relatif de cotisations versées C(β) durant l année de report (typiquement 1/40 e si les cotisations sont indépendantes de l âge et la durée de vie active égale à 40 ans) et le terme e (β) e(β) correspondant à la réduction/augmentation relative de la durée de service de la retraite (typiquement de 5 à 4 % pour une durée de retraite de 20 à 25 ans). Lorsque l année de report est une année sans cotisations, seul doit jouer ce second facteur. Que faut-il pour cela? Si un individu fait le choix de partir un an plus tôt à la retraite, ceci va avoir deux effets sur l équilibre financier du système : le fait que cet individu va lui apporter des ressources durant une année de moins et le fait qu il va toucher une retraite durant une année de plus. Ce que va faire un barème neutre à la marge va consister à amputer la retraite d un montant correspondant à ces deux coûts en cas de départ anticipé. Symétriquement, un report d un an de l âge de liquidation s accompagnera de deux majorations : l une qui sera la contrepartie du supplément d effort contributif, lorsque contribution il y a, l autre qui compensera le raccourcissement de la durée de service de la pension. Ce critère de neutralité actuarielle ne doit pas être lu de manière excessivement rigide. Il est illusoire de prétendre en donner une traduction numérique parfaitement stable, car le calcul dépend de paramètres qui varient selon les individus et 46

Équité et liberté de choix au cours du temps, notamment de l espérance de vie. Mais, quantifiée de manière approximative, cette règle définit tout de même une base de référence pertinente pour la spécification du lien entre âge et niveau de la retraite. Très approximativement, si la durée moyenne de cotisation est de quarante ans, et si la durée de la retraite est de vingt ans, un report d un an doit conduire à une bonification de 1/20 e au titre de la compensation de l année de service en moins, et de 1/40 e au titre de l année de cotisation supplémentaire, lorsque cotisation il y a, soit en tout 7,5 % de pension supplémentaire lorsque les deux effets se cumulent. Ce type de règle avait été historiquement présent dans le système de retraite français. Par exemple, au départ, les régimes de retraite complémentaires étaient des régimes dans lesquels l âge normal de liquidation était de 65 ans et qui appliquaient un abattement de 5 % par année d anticipation avant cet âge, la compensation additionnelle au titre des moindres contributions découlant mécaniquement du fonctionnement en points : dans un système en points, toute année de cotisation supplémentaire se traduit mécaniquement par un supplément de droits à due proportion reproduisant la règle des +2,5 %. On était ainsi très proche de la neutralité actuarielle. Dans le régime général, avant la réforme de 1983, il y avait aussi une règle de même type. La retraite normale, «au taux plein» était là aussi atteinte à 65 ans. Elle était par nature proportionnelle au nombre d années de cotisation, en application du principe de l annuité, et elle subissait un abattement dépendant uniquement de l âge, mais dont l ampleur était supérieure à ce que requiert la neutralité actuarielle, puisqu il était de 10 plutôt que de 5 % par année d anticipation : un individu qui liquidait à 60 ans plutôt qu à l âge normal de 65 ans voyait sa pension divisée par deux en sus de l effet du nombre d années validées. Seules certaines catégories échappaient à cette pénalité des 10 % : anciens combattants, mères de famille «ouvrières». Globalement, le système combiné base/complémentaire respectait donc l idée 47

Réforme structurelle du système de retraite générale de neutralité actuarielle, même s il ne le faisait pas à la lettre, et le lien entre âge et niveau de la retraite présentait donc une certaine lisibilité. C est la réforme de 1983 qui a rendu le système bien plus complexe. Son objectif était d abaisser à 60 ans l âge «normal» de la liquidation à taux plein, mais ceci a été fait en contraignant ce droit par une condition supplémentaire, puisqu il n a été ouvert qu aux individus ayant atteint une condition additionnelle de durée, initialement fixée à 37,5 années. Pour les individus n atteignant pas cette condition, la pénalité d avant réforme a été maintenue, mais appliquée en se basant sur la plus courte des deux durées manquantes pour l atteinte du taux plein : soit la durée manquante pour atteindre 37,5 années de cotisation, soit la durée manquante pour atteindre 65 ans. En d autres termes, à la suite de la réforme, il y avait deux façons d atteindre le taux plein : avoir atteint 60 ans et 37,5 années de cotisation, ou avoir atteint 65 ans. Évidemment, un tel système n aurait pas permis d offrir des retraites satisfaisantes à 60 ans sans ajustement parallèle des règles dans les régimes complémentaires. L annulation de l abattement y a donc également été introduite pour les individus remplissant la condition des 37,5 ans. Simultanément, le système avait exclu toute forme de compensation financière pour des individus prolongeant leur activité au delà du taux plein : le but de la réforme était seulement de permettre des retraites plus précoces, mais il n était pas d accorder des retraites plus élevées à des gens qui auraient continué à partir à 65 ans. On peut même considérer que l objectif du législateur était non seulement de permettre ces retraites précoces, mais aussi d y inciter. A l époque, l idée que ces retraites précoces étaient un moyen de faire de la place aux jeunes sur le marché du travail était encore très prégnante. Au terme de tout cela, on est donc passé à un système combinant de façon complexe les rôles de l âge et de la durée, cette dernière ayant maintenant un double effet : l effet de proportionnalité inhérent à la logique des annuités, et le fait que la durée affecte le coefficient de proportionnalité lui-même, de façon non linéaire, 48

Équité et liberté de choix avec une forte pente avant la durée cible de 37,5 ans, et aucune pente au delà de cette durée seuil. Comme tout ceci est assez complexe, on peut essayer de l illustrer sous forme graphique, comme on l a fait pour expliquer l impact du passage des 10 aux 25 meilleures années pour le calcul du SAM. C est ce qui est fait sur la figure 2.1.A comparant le droit à retraite du régime général en fonction de l âge de liquidation pour un individu n atteignant la condition de durée que légèrement après 60 ans, avant et après la réforme de 1983. Avant cette réforme, sa pension présentait un profil de progressivité régulier sur l ensemble de la plage 60-65 ans. Après réforme ce profil devient plus favorable, mais aussi très anguleux. En deçà du point anguleux, on retrouvait la forte pénalité héritée de l ancien barème de décote avec de fortes inégalités potentielles quant à la position de ce point anguleux, puisque sa position dépendait cette fois du nombre d années de cotisation atteint à l âge d ouverture des droits. Il n y avait pas de point anguleux pour un individu atteignant les 37,5 ans dès 60 ans : il obtenait immédiatement le taux plein et il était logique pour lui de partir dès cet âge, ne pouvant plus améliorer sa pension par un départ plus tardif. A l autre extrême, une personne arrivant à 60 ans avec seulement 32,5 ans de cotisation ne pouvait partir à cet âge qu avec la décote maximale réduisant sa pension de 50 % par rapport à la pension du taux plein, atteignable seulement à 65 ans. Dans un premier temps, ce nouveau système n avait pas de raison d être perçu comme peu lisible. La pénalisation financière de la prolongation excessive de l activité était dans l air du temps, compte tenu de l argument du «place aux jeunes», et la pénalisation excessive des départs avant le taux plein n était guère un sujet car une majorité de cotisants atteignait les 37,5 années de cotisation bien avant l âge de 60 ans, tout du moins dans la population masculine, le système étant en revanche bien moins avantageux pour les femmes à carrière courte pour qui la liquidation avant 65 ans était indûment pénalisante. Pour la population masculine ou la 49

Réforme structurelle du système de retraite population féminine à carrières complètes, le système était tout simplement perçu comme un système permettant et imposant de facto la retraite à 60 ans, compte tenu de ce que, légalement, l âge d atteinte du taux plein correspondait également à l âge normal de fin du contrat de travail pour l employeur. FIGURE 2.1 Taux de remplacement du régime général selon l âge de liquidation et selon les législations successives, pour un individu ayant commencé à cotiser à l âge de 23 ans. NOTE : Les taux de remplacement ne tiennent pas compte des retraites servies par le régime complémentaire. Les effets des différentes législations sont calculées au terme de leur montée en régime complètes y compris, dans le cas de la réforme de 2003, le relèvement de la surcote intervenu en 2005 et la remontée à 41,75 ans de la durée d assurance requise pour le taux plein telle que prévue pour 2020. SOURCE : Modèle PENSipp. C est à l usage et sous l effet des réformes ultérieures que la complexité du système s est progressivement révélée et continue à le faire. La séquence des réformes est représentée pour le même cas-type sur la figure 2.1.B. En 1993 et 2003, les deux réformes ont joué sur le paramètre de durée mis à la disposition du législateur par la réforme de 1983, en programmant d abord son durcissement à 40 ans des générations 1933 à 1943 pour la première réforme, puis un nouveau durcissement à 41 ans appelé à être prolongé ensuite en fonction des gains d espérance de vie, au 50

Équité et liberté de choix moins jusqu en 2020, principe que devrait confirmer la réforme de 2013, en portant cette durée à 43 ans pour la génération 1973. Combiné au fait d affecter des générations entrant plus tardivement sur la marché du travail, cette évolution a progressivement rendu plus visible et donc plus problématique le rôle de ce critère de durée. Ceci a conduit en 2003 à combiner son nouveau durcissement avec un adoucissement de la pénalité induite pour les individus ne remplissant pas ce critère, suivant en cela les recommandations du rapport Charpin (1999). Dans le même temps, l idée qu il n y avait plus lieu de décourager les départs au delà du taux plein ayant fait son chemin, c est en 2003 qu on a introduit un nouveau dispositif dit «de surcote» symétrique de la pénalité appliquée au départ avant le taux plein. Après cela, la réforme de 2010 n a que peu remis en cause le niveau et la pente de ce barème, mais elle a en revanche introduit le changement majeur consistant à déplacer de deux ans la fenêtre de liquidation, en programmant son décalage de 60-65 ans à 62-67 ans. L ensemble de ces réformes conduit désormais à pronostiquer une remontée tout à fait importante de l âge de liquidation. C est ce qui a été fait dans les dernières projections de population active de l Insee et qui a été supposé par le COR dans ses dernières projections. Ceci contribue largement au freinage des dépenses de retraite que montrait la figure 1.3, conjointement aux évolutions des taux de remplacement et du ratio retraite moyenne/salaire moyen. Ce redressement commence d ailleurs à s observer sur les taux d activité et d emploi des tranches d âge 55-59 et 60-64 ans (figure 2.2 et Minni (2012)). La même évolution est prévue par le modèle PENSIPP qui sera utilisé pour nos simulations, du moins pour la variante de comportement consistant à supposer un départ systématique au taux plein (figure 2.3). Ce résultat et le profil de droits donné par la figure 2.1.B peuvent donner l impression que, au total, on est bien parvenu à un système combinant assez efficacement incitation à la prolongation d activité et latitude de choix, de manière assez conforme au principe de la neutralité actuarielle «à la marge». 51

Réforme structurelle du système de retraite FIGURE 2.2 Taux d activité des 55-64 ans. NOTE : le taux d activité sous-jacent est un taux d activité corrigé des effets de structure par âge interne au groupe des 55-64 ans SOURCE : Minni 2012. FIGURE 2.3 Age moyen de liquidation à taux plein, suite aux réformes 1993 à 2010. SOURCE : PENSipp. 52

Équité et liberté de choix Mais deux points subsistent : (a) ce que montre la figure 2.1.B est-il général ou spécifique à ce cas-type et (b) découle-t-il bien de la combinaison normale attendue pour les effets de l âge de liquidation et de la durée, c est-à-dire la bonification de 5 % pour le report d un an du premier et de 2,5 % pour une année supplémentaire sur la seconde? Les réponses à ces deux questions sont en fait négatives, suggérant qu il reste des marges de rationalisation ou de clarification du système. Ces réponses négatives sont illustrées par la figure 2.4.A dans le premier cas d un individu travaillant jusqu à la liquidation de sa retraite, pour la législation issue de la reforme 2010, qu on peut comparer au barème approximativement neutre de la figure 2.4.B. Les variations de pension en fonction de la durée atteinte à 62 ans et de l âge de liquidation sont données en écart relatif par rapport au cas d un individu qui liquiderait dès 62 ans avec seulement 40 années de cotisation. On retrouve bien sur la figure 2.4.A le type de progressivité de la figure 2.4.B, à un rythme assez comparable à celui voulu par la neutralité actuarielle, mais avec deux différences majeures : d une part, les niveaux de départ à 62 ans en fonction de la durée atteinte à cette date ne cadrent pas avec la règle de 2,5 % par année manquante. Soit ils sont bien plus écartés ; c est le cas en-deçà de 42 ans, puisque, dans ce cas, joue la décote de 5 % par annuité manquante pour atteindre la cible qui, pour ce graphique, a été prise égale à 41,75 ans. Soit il n y a pas d écart du tout, comme c est le cas au delà de 42 ans de cotisation : les années de cotisation supplémentaires qui ouvrent droit à surcote ne sont en effet que les années de cotisation au-delà l âge du taux plein. Elles sont donc non productives lorsqu elles sont intervenues avant 62 ans. La progressivité reprend en revanche quand ces individus à durée longue prolongent au delà de 62 ans, à rythme à peu près parallèle à celui qui est observé pour les durées courtes, mais cette progressivité s interrompt à mi-course, du fait de la règle du maximum de pension. Si on passe au cas d individus dont la carrière s interrompt avant la liquidation, en supposant que l interruption intervient à 62 ans, de nouvelles différences apparaissent. Pour ces individus, le barème 53

Réforme structurelle du système de retraite actuariellement neutre est un peu moins pentu que celui du premier cas de figure : les années de report ne sont bonifiées qu au taux de 5 %, puisqu elles ne sont pas génératrices des suppléments de cotisation justifiant la bonification additionnelle de 2,5 % mais le profil est par ailleurs similaire (2.5.B). En revanche, le profil découlant du barème réel (2.5.A) est très différent à la fois de celui de la figure2.4.a et de celui de la figure 2.5.B. Les points de départ à 62 ans sont les mêmes que sur la figure 2.4.A, par construction, mais, dans un grand nombre de cas, les années de report ne conduisent à aucune bonification qui compenserait le raccourcissement de la durée de service de la pension. FIGURE 2.4 Variation de la pension, en pourcentage, en fonction de l âge de liquidation et du nombre d années de cotisation atteint à 62 ans, avec poursuite de l activité jusqu à liquidation. LECTURE : Par rapport à un individu liquidant à 62 ans avec 40 ans de cotisation, pris pour référence, un individu liquidant au même âge avec 35 années de cotisation touche une pension plus faible de 30 %, selon le barème issu de la réforme 2010. Avec un barème théorique suivant approximativement la neutralité actuarielle, cette pénalité ne serait que de 12,5 %. SOURCE : PENSipp. 54

Équité et liberté de choix FIGURE 2.5 Variation de la pension, en pourcentage, en fonction de l âge de liquidation et du nombre d années de cotisation atteint à 62 ans, avec arrêt d activité à 62 ans. LECTURE : Par rapport à un individu liquidant à 62 ans avec 40 ans de cotisation, pris pour référence, un individu liquidant au même âge avec 35 années de cotisation touche une pension plus faible de 30 %, selon le barème issu de la réforme 2010. Avec un barème théorique suivant approximativement la neutralité actuarielle, cette pénalité ne serait que de 12,5 %. SOURCE : PENSipp. Cette singularité s explique de la manière suivante. En principe, la progressivité de la pension selon l âge de liquidation devrait passer par la réduction progressive de la décote. Mais celle-ci est calculée en fonction du minimum des nombres d années manquantes pour atteindre soit 41,75 années de cotisation, soit 67 ans. Supposons un individu arrivant à 62 ans avec 40 années de cotisation. Il ne lui manque que 1,75 années. S il retarde sans cotiser, cet écart ne se réduit pas : seul se réduit son écart à l âge de 67 ans, qui est beaucoup plus grand et ne joue pas sur la décote. Sa pension fait donc du surplace, jusqu à ce que cet individu se retrouve à moins de 1,75 années de l âge d annulation de la décote, ce qui explique que la pension reprenne un bref mouvement ascendant entre 66 et 67 ans. 55

Réforme structurelle du système de retraite Toute cette analyse ne vise pas à défendre l idée qu il faut un passage intégral vers un système de neutralité pure tel que celui décrit par les profils des figures 2.4.B et 2.5.B. Il peut y avoir de nombreuses raisons de ne pas s y conformer intégralement. Par exemple, on peut juger que des surcotes trop généreuses pourraient être anti-redistributives car profitant plutôt à des individus cumulant grosses retraites, facilité à se maintenir longtemps sur le marché du travail et espérance de vie longue. A l inverse, on peut vouloir limiter l ampleur des décotes pour éviter que soient pénalisés des individus qui sont contraints de partir tôt. Ceci peut se faire soit par une modulation de la décote appliquée identiquement à l ensemble de la population ou en annulant ces décotes pour certaines catégories de population. Limitation des surcotes et des décotes sont d ailleurs deux mesures liées : protéger certaines personnes contraintes de partir précocement nécessite une redistribution en leur faveur qui peut se faire en prélevant sur les individus qui ont la possibilité de partir plus tard : c est la logique même d un système d assurance contre le risque de fin de carrière anticipée, tout le problème étant ensuite de définir le bon profil pour cette redistribution. Mais force est de reconnaître que le système actuel ne découle en rien d une analyse approfondie de ce que devraient être les bonnes déviations par rapport au principe de neutralité. Il faut plutôt y voir un héritage de l histoire, amendé par retouches successives, avec des objectifs souvent légitimes, mais sans logique d ensemble. Par exemple, l argument le plus souvent évoqué pour justifier le rôle complexe que le système français fait jouer au couple (âge, durée) est le fait que la durée est un proxy de la catégorie sociale et des différentiels d espérance de vie qui y sont associés. Ainsi, le fait que les taux de remplacement à 62 ans soit aussi fortement écartés en fonction de la durée de cotisation serait une juste compensation du fait que les individus à durée élevée sont des individus peu qualifiés ayant commencé à travailler de bonne heure et à espérance de vie faible. Ceci est en partie exact, mais les individus à faible qualification et faible espérance de vie ne sont 56

Équité et liberté de choix pas tous des individus à longue durée de carrière, et certains individus à carrière longue peuvent être des individus assez, voire très, qualifiés. Même de ce point de vue, le système ne répond donc pas forcément bien à ce qui est attendu de lui. Cette surpondération de la durée dans le système français est rendue encore davantage problématique du fait de la complexité du mode de calcul de cette durée. Pour faire fonctionner un régime par annuités, il faut se poser la question de savoir à partir de quel volume d activité on considère qu une année ou un trimestre sont validés. Le critère comporte nécessairement une part d arbitraire. Dans le régime général, la règle appliquée jusqu à la réforme de 2013 était de valider autant de trimestres au cours d une année que l individu avait perçu de fois 200 heures de Smic. La réforme en cours devrait baisser ce seuil à 150 heures. L avantage est que, pour beaucoup d individus, l accumulation de trimestres démarre bien plus tôt qu ils ne le croient. Elle ne démarre pas au moment, de plus en plus tardif, où ils accèdent à l emploi stable à temps complet. Mais aucun droit n est généré pour des individus qui n atteignent pas ce seuil de durée. Or une règle minimale d équité pour un système de retraites serait bien que chaque euro de cotisation soit générateur de droits. A l inverse, d autres individus plutôt favorisés peuvent valider d un seul coup plusieurs trimestres avec des périodes de travail très courtes s il s agit de travaux très bien rémunérés. En résumé, sur cette question de la liberté de choix, le système français s est certes rapproché du type de menu qu il est logique d offrir dans le cadre d un système de retraite par répartition, celui de la neutralité actuarielle ou de la contributivité «à la marge», mais avec encore de nombreuses anomalies. Qu il y ait des déviations vis-à-vis de cette règle est tout à fait légitime, mais il faut qu elles puissent être justifiées. Elles devront en général l être au nom de principes d équité, ce qui conduit à ouvrir le débat sur ce qu on qualifie d équité du système de retraite. 57

Réforme structurelle du système de retraite 2.2 L équité intragénérationnelle : contributivité et redistributivité Avec la liberté de choix, l équité est une autre demande majeure adressée aux réformes des retraites. Mais ce terme peut revêtir des significations très variables. Cette situation n est en rien spécifique à la retraite. Il n y a pas une mais au moins deux conceptions polaires de la justice à considérer et entre lesquelles il va s agir de trouver un équilibre. La première est celle de la justice dite «commutative». Elle consiste à considérer qu un système juste est un système qui rémunère équitablement les efforts de chacun. En matière de retraite, si l effort est l effort contributif, cette logique plaide pour l égalisation des retours sur cotisation ou l égalisation des bilans individuels prestations-cotisations sur cycle de vie. On est ainsi renvoyé à la logique de neutralité actuarielle qu on vient de discuter, mais cette fois-ci dans sa version forte, «en niveau». Le système juste est celui qui égaliserait ces retours ou ces bilans à la fois entre générations et à l intérieur des générations (voir encadré 2.2). Ce premier principe de justice ne peut évidemment pas être ignoré. La soutenabilité du système suppose que chacun ait l impression de bénéficier d un retour raisonnable sur la forme d épargne forcée que constitue la contribution au système de retraite. Les cotisations versées à un système dans lequel la pension ne serait absolument pas liée aux cotisations passées seraient vécues comme un impôt pur et, en toute hypothèse, la population ne consentirait qu à un faible montant de prélèvement pour un tel système. Mais se limiter à ce principe de justice reviendrait à mettre en place un système privé de toute dimension redistributive. Or à la demande de justice commutative fait face une demande de justice distributive, du type «à chacun selon ses besoins» qui impose de donner à certains d avantage qu à d autres à effort contributif iden- 58

Équité et liberté de choix tique. Concevoir un système de retraite, c est trouver le bon équilibre entre ces deux logiques a priori antinomiques. La question se pose à la fois au niveau intragénérationnel et au niveau intergénérationnel. C est par l intragénérationnel qu on va commencer. En intragénérationnel, il n y aurait pas d impossibilité pratique à avoir des systèmes qui se conforment à la logique contributive et à la neutralité actuarielle en niveau. Ce sera le cas des versions «pures» des systèmes en comptes notionnels et par points, celles qu on va simuler dans un premier temps. Du même coup, ces systèmes respecteraient mécaniquement la neutralité actuarielle à la marge et autoriseraient la liberté de choix qui va avec. Mais on a vu qu un certain nombre de distorsions pouvaient déjà être envisagées vis-à-vis de cette neutralité à la marge, par exemple pour éviter de pénaliser des individus pour qui le départ en retraite précoce est une obligation et pas un choix. Des distorsions sont a fortiori nécessaires vis-à-vis de la neutralité en niveau. Elles peuvent l être à divers titres, auxquels il arrive d ailleurs de se recouper. Tout d abord, on peut souhaiter que l inégalité entre retraités soit plus faible que celle qui est constatée entre les actifs, on peut surtout souhaiter qu elle ne soit pas plus élevée or un problème que pose la contributivité stricte est qu elle peut avoir tendance à amplifier les inégalités constatées durant la vie active. Ce sera le cas si les carrières courtes ou instables sont associées à des salaires plus bas : une retraite actuariellement neutre cumulera ces deux formes d inégalité puisqu elle lie la retraite à la masse des revenus globalement perçus durant la vie active. Des dispositifs non contributifs peuvent chercher à limiter ces inégalités. Ceci vaut à la fois pour les inégalités selon la catégorie sociale et selon le genre. On peut tout aussi bien justifier cette redistribution au nom d un argument d assurance, puisqu elle permet d atténuer le risque qu une carrière instable fait peser sur le revenu de retraite. C est l un des cas de figure où la visée redistributive et la fonction d assurance se recouvrent assez fréquemment. Ne pas respecter la neutra- 59

Réforme structurelle du système de retraite lité actuarielle à la marge pour éviter de pénaliser les individus qui sont contraints de quitter précocement le marché du travail en est une autre illustration : d un premier point de vue, ceci implique une redistribution au profit d individus à carrière écourtée mais c est tout aussi bien, d un autre point de vue, une assurance contre un risque de perte d emploi en fin de carrière De la même manière, le fait que le système offre les mêmes retraites à des individus à durée de vie courte et à durée de vie longue peut à la fois être vu comme redistribution des premiers vers les seconds et comme contrepartie du fait que le système assure contre le risque de longévité, ce qu on qualifie de risque viager. Ce raisonnement s étend à la réversion, qui est à la fois une redistribution au profit des conjoints survivants et une assurance contre le risque de chute de revenu à la suite du décès du conjoint. Le système de retraite combine donc bien un grand nombre de dispositifs qui sont à la croisée des objectifs redistributifs ou d assurance. Enfin, la distorsion à la contributivité ou à la neutralité actuarielle strictes peuvent se justifier par un type d argument très différent, qui est la compensation de certaines contributions au système ou au fonctionnement de la société prenant d autres formes que les cotisations : c est un argument classique en faveur des avantages familiaux, à savoir le fait qu ils sont une forme de rémunération d un effort d éducation des enfants qui profite en retour au système de retraite. C est cette fois-ci la frontière entre redistributivité et contributivité qui apparaît plus floue qu elle n en a l air a priori. La redistributivité apparente serait la contrepartie de contributions cachées : elle serait elle aussi une forme de rétribution d une certaine forme d effort, dans un esprit de justice commutative. Objectifs redistributifs, assurantiels et «incitatifs» de conjuguent ainsi pour exclure un alignement étroit sur la logique actuarielle ou strictement contributive. Pour définir le bon degré d écart à cette contributivité stricte, il faut se poser trois questions qui se recoupent souvent : quelles inégalités souhaite-t-on compenser? quels risques liés à la retraite souhaite-t-on couvrir? quels comportements autres 60

Équité et liberté de choix que d offre de travail souhaite-t-on rémunérer voire encourager indirectement à travers le système? Mais il faut aussi, dans chaque cas, se poser la question du degré auquel on pense possible de pousser la fourniture de ces différents services puisqu il n est jamais possible et pas forcément souhaitable de compenser toutes les inégalités et de couvrir l intégralité de tous les risques, ni même de rémunérer intégralement tous les comportements qu on pense nécessaire d encourager. Dans le système actuel, toutes ces fonctions sont assurées à travers un empilement de règles variables d un régime à l autre et dont les principes directeurs et les conséquences ne sont pas toujours aussi claires qu on le souhaiterait. On peut en donner quelques exemples : La règle des vingt-cinq meilleures années dans le régime général constitue une première distorsion bien connue par rapport à la contributivité puisque cette dernière impliquerait de plutôt prendre en compte l ensemble de la carrière. Cette distorsion est supposée corriger les effets sur la retraite de parcours salariaux heurtés, mais elle le fait avec une efficacité très variable (elle sera nulle pour les personnes ayant travaillé moins de vingt-cinq ans) et en continuant d avantager des personnes à carrière régulière mais ascendante, même si elle le fait moins que l ancien système des dix meilleures années et a fortiori que les systèmes de fin de carrière. L attribution des pensions de réversion dépend dans certains régimes d une condition de ressource et pas dans d autres. La version avec condition de ressource peut se justifier en termes d assurance contre un risque de chute dans la pauvreté à la suite du veuvage, mais elle se traduit par une discontinuité des droits qu on peut juger inéquitable : un conjoint survivant ayant travaillé toute sa vie peut se retrouver avec des droits après veuvage à peine différents de ceux d un conjoint n ayant jamais travaillé et, contrairement au modèle qui prédominait dans l après guerre, on n accepte plus guère l encouragement implicite à l inactivité féminine que ceci implique. La réversion sans 61

Réforme structurelle du système de retraite conditions de ressource évite cette discontinuité de traitement : c est celle qui prévaut dans la fonction publique et les régimes complémentaires et elle est souvent justifiée au nom d une logique contributive élargie dite encore «patrimoniale» : la cotisation-retraite s apparente à une épargne et on considère équitable et conforme à la logique patrimoniale que le conjoint survivant continue à bénéficier du fruit de cette épargne. Mais, ce faisant, on procède à une redistribution des célibataires ou des couples non mariés vers les couples mariés voire, au sein des couples mariés, entre couples mariés pendant des durées plus ou moins longues, redistributions dont la légitimité peut poser question. Au total, on a deux systèmes aussi problématiques l un que l autre, et dont la coexistence ou la superposition conduisent à des effets encore plus problématiques : dans le privé, la variation de niveau de vie à la suite d un veuvage varie de façon très heurtée en fonction de l écart de pension des deux conjoints avant veuvage et ce profil n a rien à voir avec celui qui s applique à des couples de retraités du secteur public ou à des couples mixtes «public-privé». On a clairement affaire à un système qui a fini par perdre toute cohérence. Les avantages familiaux superposent également divers mécanismes : bonifications de pension, majoration de la durée d assurance, reconstitution de pseudo-années de carrière avec introduction aux comptes de salaires forfaitaires fictifs. Des bonifications de pension conduisent à valoriser différemment une naissance selon le niveau de pension du parent concerné, les majorations de durée d assurance peuvent, selon le cas, jouer à plein ou être totalement sans incidence sur le niveau de pension, la reconstitution de pseudo-années de carrière peut avoir des effets contraires aux attentes sur la pension via une baisse du SAM. Là encore, le cumul de dispositifs conçus à des époques différentes avec des objectifs différents conduit à un système générateur de nombreuses micro-inégalités difficiles à justifier. 62

Équité et liberté de choix Remettre à plat le fonctionnement de ces différents dispositifs est bien sûr envisageable dans le cadre d une succession de réformes paramétriques qui retoucheraient chaque dispositif l un après l autre. Mais il est souvent difficile de toucher à un élément du système sans créer d interactions mal contrôlées avec d autres éléments du système. C est un des avantages d une réforme structurelle que d obliger à une remise à plat globale en forçant à repenser chaque dispositif en fonction des objectifs qu il poursuit et en essayant de traduire ces objectifs par des mécanismes dont on arrive à facilement contrôler les effets. 2.3 Quelle équité en intergénérationnel? La demande d équité est également forte dans le domaine intergénérationnel, avec la montée en force du thème des générations sacrifiées. Ces générations payent actuellement des retraites élevées pour des générations qui ont cumulé les bienfaits d une forte croissance et du plein emploi, et elles le font sans bénéficier du même espoir de retour sur les cotisations qu on leur réclame actuellement. Mais quelle équité veut-on et peut-on viser dans ce domaine? Quel dosage entre l équité commutative à chaque génération selon ce qu elle a versé au système et l équité distributive donner plus aux générations qui ont moins? Dans ce domaine intergénérationnel, on a la même tension potentielle entre logique contributive et distributive mais il va falloir tenir compte du fait que les marges disponibles pour arbitrer entre l une et l autre sont beaucoup plus faibles qu en intra-générationnel. 63

Réforme structurelle du système de retraite Encadré 2.2. Le rendement actuariel du système de retraite : définition et usages Définition Le concept de rendement actuariel du système de retraite peut être introduit en repartant de la définition de la neutralité actuarielle stricte, en niveau, donnée dans l encadré 2.1. L expression (2.1) de cet encadré avait été utilisée à taux d actualisation r donné, qu on avait même ensuite supposé égal à zéro, pour simplifier la suite des calculs. Mais on peut utiliser cette condition de neutralité dans l autre sens, pour calculer la valeur de r qui égalise à zéro le bilan prestationscotisations. Cette valeur correspondra au taux auquel devraient être placés les cotisations pour obtenir le même niveau de prestations dans un système en capitalisation pure. C est ce taux qu on qualifie de rendement actuariel du système de retraite. Entre générations, lors de la mise en place du système, ce rendement du système est très élevé, même quand les premières générations touchent peu, car les prestations qui ont été versées le sont en échange de très faibles durées de cotisation. On peut donc dire que le système opère une redistribution au profit de ces premières générations : celle-ci peut-être tout à fait justifiée si elle profite à des générations par ailleurs défavorisées par l histoire et/ou qui ont consenti à d autres formes de transferts jouant dans l autre sens, par exemple le financement, pour leurs enfants, d un système éducatif dont elles n ont pas profité à la même hauteur. Ensuite, progressivement, le rendement du système est forcément appelé à décroitre pour rejoindre le rendement d équilibre d un système mature, qui est égal au taux de croissance de l économie. En régime permanent, une fois stabilisée la part des retraites dans le PIB, et si celui-ci croit à taux constant, les retraites que touche une génération correspondent aux flux de cotisations versées par la génération de ses enfants, qui correspond à ce qu elle a elle même versé comme cotisations, augmentée du cumul de la croissance économique qui est intervenue entre temps. Toutes les réformes des retraites doivent tôt ou tard se plier à cette contrainte. Cette contrainte d égalité à la croissance ne vaut toutefois qu au niveau macro. Au niveau micro, les rendements peuvent être variables d un individu à l autre. Ils le sont au minimum lorsqu on compare des individus qui ont la chance ou la malchance de vivre plus ou moins longtemps ce qui traduit la fonction de couverture du risque viager. 64

Équité et liberté de choix Quels usages? Une première façon d utiliser cet indicateur est justement d en faire un outil de comparaison des performances de la capitalisation et de la répartition. La répartition est beaucoup plus rentable que la capitalisation à son lancement, et elle devient moins favorable en régime permanent, si on considère que, en régime permanent, le taux de croissance économique est inférieur au taux d intérêt ou au rendement des placements sur les marchés financiers. Mais utiliser cette comparaison en faveur d un retour à la capitalisation serait trompeur à plusieurs titres. D une part ce retour en arrière serait coûteux, puisqu il faudrait honorer les engagements pris par le système (ce qu on appelle sa dette implicite) en même temps qu on commencerait à contribuer au nouveau système. D autre part, la comparaison des rendements en régime permanent doit prendre en compte des éléments supplémentaires : les frais de gestion en général supérieurs en capitalisation et les facteurs de risque propres à chaque système également plus élevés en capitalisation. Une deuxième façon de l utiliser est d en faire une norme d équité pour le système de retraite par répartition : un système par retraite «juste» serait un système qui donne exactement le même retour sur cotisation à tous les individus, quelles que soient leurs caractéristiques individuelles ou leur génération. Mais cet usage est problématique. D une part cette égalisation n est pas toujours possible elle ne l est pas en intergénérationnel ni souhaitable on peut vouloir que le système soit redistributif, à la fois en inter et en intragénérationnel. Les indicateurs de rendement trouvent alors une troisième raison d être : ils servent à bien identifier les formes de redistribution qu opère le système et à vérifier si elles se conforment bien à ces objectifs distributifs qu on veut lui donner. En intergénérationnel, une fois admis que le rendement doit tendanciellement converger vers le taux de croissance économique, on peut examiner s il ne présente pas d autres variations indues au profit de générations déjà bien avantagées par l histoire. En intragénérationnel, on peut examiner si les plus forts taux de rendement bénéficient bien aux populations que l on souhaite avantager, en veillant en même temps à éviter des rendements trop faibles aux catégories les plus avantagées qui pourraient leur faire souhaiter une sortie du système. On rencontre parfois l idée que, dans ce domaine, c est la logique commutative qui devrait totalement prévaloir. Elle sous-tend par exemple les calculs dits de comptabilité intergénérationnelle, ou tout au moins d une certaine utilisation de ces travaux. Ces travaux consistent à calculer des bilans globaux des transferts sur cycle de vie et semblent souvent postuler que la norme d équité intergénération- 65

Réforme structurelle du système de retraite nelle devrait être l égalité parfaite de ces bilans d une génération sur l autre. La justice serait que chaque génération autofinance ses besoins. Et telle serait nécessairement la philosophie du système en comptes notionnels, selon ses détracteurs. Cette vision du système en comptes notionnels est en fait restrictive : on peut imaginer des façons de le gérer qui préservent une certain degré de redistribution entre générations. Mais ceci montre toute l importance de bien se positionner par rapport à ce premier principe d équité. D un côté, le principe commutatif ne peut être totalement ignoré, pour les raisons qu on a déjà mentionnées. Il faut éviter de trop grands écarts de retour sur cotisations entre générations successives, sans quoi le soutien pour le système finirait par s effondrer. Mais son application stricte rencontre deux objections majeures. D une part cette égalisation des retours sur cotisation est de toute manière impossible. D autre part, quand bien même elle le serait, elle n a pas de fondement éthique. Ce principe revient en effet à écarter par principe toute forme de redistribution entre générations, ce qui serait aussi absurde que d exclure toute forme de redistribution en intragénérationnel. La question est plutôt de savoir quelles seraient les bonnes redistributions entre ces générations successives, et de voir jusqu à quel point elles peuvent être mises en place. L argument d impossibilité tout d abord, qui permettra du même coup de préciser quelles sont les contraintes qui pèsent sur la redistribution entre générations. Il est en fait commun au système par capitalisation et au système par répartition, mais pour des raisons différentes. En capitalisation, il y a une inégalité inévitable des retours sur efforts contributifs entre générations successives qui découle des fluctuations des taux d intérêt ou du rendement des placements financiers. Ces fluctuations peuvent être de très grande ampleur, même si une partie d entre elles sont amorties quand on raisonne en moyenne sur cycle de vie. En répartition, le même problème apparaît du fait des fluctuations de la croissance. Dans un régime par répartition à taux de cotisation 66

Équité et liberté de choix stabilisé, ce qu une génération reçoit sur l ensemble de sa retraite correspond en gros à la masse des cotisations versées par la génération de ses enfants, c est-à-dire la masse des cotisations qu elle a elle-même versée quand elle était active, augmentée de la croissance économique qui a eu lieu dans l intervalle. Cette croissance globale combine effet de la croissance démographique et effet de la croissance de la productivité et aussi du taux d emploi. Ces inégalités inhérentes aux deux systèmes sont d ailleurs en partie corrélées. Les rendements des placements financiers sont liés à la croissance et c est un argument qui joue à l appui de la thèse de l équivalence entre les deux systèmes. Là où les deux systèmes différent c est que le premier ne peut rien faire pour gommer ces inégalités entre générations, puisque son principe est de ne pas interférer avec le jeu des marchés, alors que le second peut en contrôler partiellement l ampleur. Il peut augmenter le rendement rétrospectif du système de retraite pour les générations actuellement retraitées en augmentant les cotisations des actifs du moment. Il peut à l inverse diminuer ce rendement rétrospectif en diminuant les droits courants. Vis-à-vis des actifs du moment, il peut diminuer le rendement prospectif du système en demandant des efforts contributifs supplémentaires non générateurs de droits, ou au contraire faire cotiser en deçà de ce qui sera ultérieurement nécessaire pour financer les engagements : les évolutions du taux d appel des régimes complémentaires en France sont illustratives de ces deux politiques. Pour un régime par répartition, la question est donc de savoir jusqu où et au nom de quels principes intergénérationnels faire jouer ces instruments. Les utiliser pour forcer l égalisation des rendements entre générations serait à la fois non justifié et voué à l échec. Non justifié car un système doit autoriser qu il y ait certaines redistributions aux générations, quand elles sont en faveur de générations défavorisées par l histoire, et quand ces redistributions sont possibles. Voué à l échec car les ajustements de la taille ou de la générosité du système ne peuvent avoir que des effets temporaires sur les écarts naturels qui découlent des fluctuations ou des 67

Réforme structurelle du système de retraite ruptures de la croissance. Prenons l exemple d un changement durable du rythme de la croissance qui passerait de 3 à 1 % par an. Les assurés ont été habitués à un retour de 3 % sur leurs cotisations retraites. A court terme, on peut maintenir ce rendement malgré le freinage du PIB en augmentant la part du PIB dédiées aux retraites. Il suffit en fait de laisser la masse des retraites continuer sur sa trajectoire initiale de croissance à 3 % par an en demandant aux actifs de payer davantage en proportion de leur revenu. Mais, si l on veut que ces actifs à qui on demande davantage bénéficient à leur tour du rendement de 3 %, il faut demander un effort encore plus grand à la génération d actifs qui suit. De proche en proche, ce qui est requis est de laisser la masse des retraites continuer à croître indéfiniment de 3 % par an dans une économie qui ne croît plus qu à 1 % par an, si bien que la masse des retraites finirait par absorber tout le revenu national. Ceci n est pas possible : se réaligner sur le nouveau rythme de croissance est un jour ou l autre inévitable. Les marges de manœuvre sont donc assez étroites, que ce soit en termes de lissage de taux de rendement ou, a contrario, de modulation de ces taux de rendement au profit délibéré de telle ou telle génération. La figure 2.6 essaye d illustrer ce que sont ces marges. Il s agit de simulations de trajectoires de rendement à la fois rétrospectives et prospectives pour une économie et une démographie représentant de manière stylisée la situation française depuis l après dernière-guerre, et sous trois hypothèses d ajustement global du système au vieillissement : via la baisse des droits des retraités, via le décalage de l âge de la retraite ou via la hausse des cotisations. L hypothèse est ici celle d une économie qui tend tendanciellement vers une croissance de 2 % par an, uniquement due aux progrès de productivité, du fait d une population qui se stationnarise. Le graphique montre plusieurs choses. D une part, au lancement du système, il existe un cas où on arrive effectivement à fortement distordre les rendements au profit de certaines générations. C est même un effet mécanique de la mise en place 68

Équité et liberté de choix FIGURE 2.6 Trajectoires du rendement actuariel des cotisations par génération sous trois scénarios stylisés d ajustement au vieillissement démographique. LECTURE :Le rendement actuariel des cotisations au système de retraite serait de 3 % pour la génération 1975 dans un scénario fictif et stylisé dans lequel l équilibre du système est assuré par la seule hausse du taux de cotisation. Les données démographiques sont celles des projections 2006 de l Insee. Les trois scénarios décrivent les trois modalités extrêmes de réponse au vieillissement d après 2006. Les données rétrospectives sont calées sur les paramètres du régime général et des régimes ARRCO-AGIRC. L hypothèse de croissance en projection est de 2 % par an. SOURCE : Blanchet (2009a). d un système de répartition. On peut y voir le cas extrême de découplage rendement/croissance sous l effet d un système croissant plus vite que le PIB : mettre en place la retraite par répartition, c est en effet passer brutalement d un système représentant 0 % du PIB à un système qui en représente une part positive. A la limite, si peu généreux que soit le système à son lancement, c est un rendement infini qu il offre à ces premières générations de retraités qui touchent sans avoir cotisé. Une telle redistribution déroge évidemment à la justice commutative. Elle l aurait également fait vis-à-vis de la justice distributive si ce très fort rendement avait profité à des générations spécialement favorisées par l histoire. Mais tel n a pas été le cas : il a bénéficié à des générations défavorisées à la fois par la grande crise et la deuxième guerre mondiale. On peut donc plutôt y voir un cas de mise en œuvre du principe de justice intergénérationnelle distributive, permis par la répar- 69

Réforme structurelle du système de retraite tition, et non pas un avantage indu. Au demeurant, il faut rappeler que l avantage ainsi concédé est resté très relatif car le système de retraite mis en place en 1946 était très loin de la générosité du système actuel. De plus, si on regarde au delà de la retraite, une partie de ces générations ont à l inverse consenti à des efforts contributifs pour d autres postes de dépenses sociales dont elles n ont pas profité, si bien qu une comptabilité faisant masse de l ensemble des efforts contributifs et des prestations en nature ou en espèces reçues par ces générations conduirait aussi à relativiser l ampleur de l avantage dont elles ont bénéficié. En bref, concernant ce démarrage de la courbe, il ne constitue en rien une entorse à la logique d équité intergénérationnelle. A l autre extrême du graphique, les rendements sont exactement les mêmes quelle que soit la politique retenue et tendent vers les 2 % garantis par l hypothèse de croissance de la productivité. Ce point est particulièrement important pour le débat actuel. Il réfute la thèse fréquente de la cotisation à perte pour les jeunes générations de cotisants. Non seulement le rendement reste positif et il le resterait tant que la croissance le sera, mais il est le même quelle que soit la politique des retraites qui est adoptée. Il n y a pas de politique qui soit plus confiscatoire ou plus pénalisante qu une autre vis-à-vis de ces plus jeunes générations. La seule politique qui pourrait conduire à des cotisations à perte serait une politique qui réduirait la masse globale des retraites, à la fois en part de PIB et dans l absolu. A la limite, une fermeture du système nous conduirait effectivement à l exact symétrique de ce qui s est passé pour les premières générations, c est-à-dire des individus contribuant à un système dont ils ne profitent pas, avec un rendement tendant vers moins l infini. Mais rien de tel n est à l agenda et la thèse de la cotisation à perte ne peut en aucun cas être opposée aux politiques visant simplement à stabiliser la part des retraites dans le PIB ; sauf évidemment si le PIB lui même se mettrait à décroître, mais la question des retraites ne serait alors qu une question parmi d autres face à un problème d inéquité intergénérationnelle bien plus sévère. 70

Équité et liberté de choix Ces simulations stylisées aident ainsi à clarifier quel est le véritable enjeu intergénérationnel : le seul vrai enjeu est de savoir quel sentier de transition on pourrait ou aurait pu adopter entre le point initial haut et le point final bas. Les trois options ne sont pas intergénérationnellement neutres, mais il n est pas évident a priori de dire laquelle des trajectoires est la plus ou la moins équitable. Commençons par le scénario d ajustement des droits représenté en noir. Répondre au choc du vieillissement en baissant le montant des retraites au fur et à mesure que le vieillissement s accélère conduit à rejoindre plus vite l asymptote basse. En ce sens, l équité commutative est plus vite atteinte, au sens de nivellement des rendements vers leur valeur minimum. Ceci va aussi dans le sens de la justice distributive si on pense que les générations à qui on impose cette accélération de la baisse du rendement sont des générations qui ont été favorisées par l histoire, mais ceci dépend du critère utilisé pour juger des inégalités primaires entre générations. Ces générations qui sont celles dont l essentiel de la vie active s est déroulée durant les trente glorieuses ont sans aucun doute profité du plein emploi et du sentiment d aisance relative qu a pu produire une période de croissance continue. En revanche, jusqu à nouvel ordre, au sens du PIB/tête, le niveau de vie dont elles ont bénéficié durant leur vie active est resté inférieur à celui dont on bénéficie aujourd hui, malgré l ampleur de la rupture de croissance intervenue au milieu des années 1970, et il est aussi inférieur à celui qui prévaudrait au milieu de ce siècle si la croissance de la productivité retrouve un niveau suffisant. On voit au passage le lien qu entretient cette question de l équité intergénérationnelle avec celle des indicateurs à l aune desquels évaluer le bien-être. Par ailleurs, d un point de vue intergénérationnel «instantané» consistant uniquement à comparer les individus d âge différents à un instant donné plutôt que sur l ensemble de leur durée de vie, l effet de cette politique est de conduire à creuser l écart entre actifs et retraités, or le système de retraite ne peut-être totalement indifférent à un trop faible niveau de vie relatif courant des retraités, même quand il reflète leur effort contributif passé. 71

Réforme structurelle du système de retraite A l extrême inverse, répondre au vieillissement par la hausse des cotisations retarde sensiblement l alignement sur le rendement d équilibre à long terme, en exonérant de tout ajustement les premières générations dont l arrivée à la retraite nourrit ce vieillissement. Par exemple, dans une telle politique, un allongement ponctuel de la durée de vie est payé in fine par la hausse des cotisations, et les générations financent donc au final leur durée de vie plus longue par un effort contributif supplémentaire, sans incidence sur le rendement de cet effort, mais les générations de la transition restent exonérées de cet effort : elles profitent de la durée de vie plus longue sans avoir eu à la financer comme elles auraient eu à le faire en capitalisation. Là encore, la redistribution qui en résulte n est pas choquante si elle profite à des générations qui n ont pas été avantagées par l histoire. Elle est en revanche un peu plus problématique si les générations du retour à l équilibre sont des générations défavorisées par les évolutions socio-économiques ultérieures. Cette politique apparaîtra acceptable à ceux qui pensent que ce qui reste de croissance à venir sera suffisant pour donner aux générations futures un sentiment d amélioration significative de niveau de vie. A l inverse, si on considère que le bien-être dépend fortement de l accès à l emploi, et si on pense qu un système de retraites avec des taux élevés de cotisations pénalise l emploi, alors on trouve un des arguments souvent utilisés pour demander qu on contienne cette progression des cotisations Enfin, la voie médiane du relèvement de l âge de la retraite a des effets intermédiaires. Elle ne met pas à contribution les gens qui sont déjà à la retraite quand le vieillissement s accélère, mais elle met à contribution les individus qui liquident à cette période, sans toutefois leur faire endosser les conséquences des gains de mortalité qui interviennent une fois qu ils sont partis à la retraite et dont ils continuent à être pour partie bénéficiaires. Cette troisième option présente des atouts, notamment l argument bien connu que, face à une durée de vie qui s allonge, un accroissement proportionnel de l âge 72

Équité et liberté de choix de la retraite ne pénalise aucune génération en termes de rapport entre durées de vie en activité et en retraite. Mais cet argument ne suffit pas à justifier une politique qui ne joue que sur l âge de la retraite. Comme le vieillissement courant traduit davantage que les gains d espérance de vie courants, ne jouer que sur l âge de la retraite signifie davantage que l indexation de l âge sur l espérance de vie du moment. Ceci ne conduit pas forcément à faire baisser la durée de vie en retraite, mais peut conduire à des âges très élevés, pas forcément praticables. Si ces âges apparaissent trop extrêmes, il faut soit accepter des hausses de cotisations ou des baisses de niveau de vie relatif des retraités et donc se rapprocher en partie de l une ou l autre des courbes haute et basse du graphique. Comme on l a vu au chapitre 1, les politiques suivies à ce jour ont plutôt été dans le sens de la baisse à venir du pouvoir d achat relatif des retraités et les scénarios qui vont être étudiés ci-après vont essentiellement tabler sur le même policy mix, mais sans exclure a priori que, dans certains cas, une partie de l ajustement passe par les cotisations. Au contraire, on s attachera à rappeler que, contrairement à une affirmation fréquente, ni les points ni les comptes notionnels n orientent de manière complètement inéluctable vers cette politique. Ces trois scénarios ne couvrent certes pas l ensemble des choix possibles, mais ils résument bien l espace de contraintes dans lequel on se trouve. On aurait pu par exemple explorer ce que donnerait la transition vers un système combinant durablement la répartition et la capitalisation, qui implique davantage d effort de financement immédiat en échange d un retour ultérieur éventuellement plus élevé, si on pense que la rémunération du capital peut être durablement supérieure au taux de croissance de l économie. On peut aussi distordre la répartition des charges entre les générations en jouant sur l alternance d excédents ou de déficits. Laisser filer les déficits pendant un certain temps, c est dispenser d ajustement les individus aussi bien actifs que retraités à la date où se produisent les déficits, en reportant cette charge vers les retraités ou les actifs d une date ultérieure. On freine donc à 73

Réforme structurelle du système de retraite nouveau la baisse du rendement mais il ne peut s agir là encore que d un remède temporaire puisque les déficits ne peuvent se cumuler indéfiniment. Les grandes lignes de l enjeu intergénérationnel sont donc inchangées. En définitive, sur cette question de l équité intergénérationnelle, on doit au plus plaider pour une approche pragmatique et modeste qui tient compte du caractère très contraint du problème. On savait d entrée de jeu qu aucun système ne peut égaliser simultanément les taux de cotisation, les taux de remplacement et les âges de la retraite d une génération sur l autre. On se doutait a fortiori que le système ne peut pas égaliser les niveaux de vie globaux des générations successives sur cycle de vie. Mais on a vu aussi qu il ne peut pas davantage assurer l égalité des retours sur cotisation entre toutes les générations successives et que, quand bien même il le pourrait, il n y a pas forcément lieu de le faire. Il faut donc éviter de se focaliser sur l égalisation entre générations d aucun de ces paramètres et plutôt prévoir des systèmes qui autorisent potentiellement leur modulation d une génération sur l autre, mais d une façon dont les effets puissent être contrôlés pour s assurer que, lorsque modulations il y a, elles vont bien dans le sens de la compensation des inégalités primaires entre générations, pour autant qu on sache les identifier correctement. Et cette attention portée aux écarts entre générations à travers le temps ne peut non plus faire oublier l objectif plus limité de contrôle des écarts de niveau de vie selon l âge à date donnée, que ce soit entre actifs et retraités ou, parmi les retraités, entre retraités d âge différents. Là encore, compte tenu de la contrainte démographique, l objectif d égalisation parfaite apparaît difficilement tenable à long terme, sauf remontée très forte des âges de liquidation. Mais les choix en matière de retraite doivent aussi tenir compte de ce besoin de contrôler les inégalités intergénérationnelles à date donnée. Ce point fera l objet d une attention particulière dans le chapitre 3, à travers les règles d indexation des pensions après liquidation. 74

Équité et liberté de choix 2.4 Conclusions d étape Au terme de ce survol des effets des réformes passées et de leur confrontation à ce qui peut être légitimement attendu d un système de retraite, que retenir pour orienter le choix de scénarios de réforme structurelle? Ce qui va être présenté dans la suite du rapport ne se présente pas sous forme d une solution fermée et ne prétend pas apporter des réponses à tous les objectifs qui viennent d être identifiés, mais cette discussion préliminaire aide à introduire et bien situer les options que nous proposons comme point de départ. Commençons par la question de la liberté de choix. Sur ce point, la suite des simulations se rangera à l application systématique du principe de neutralité actuarielle à la marge. Ceci découlera de la nature même du système dans le cas des comptes notionnels puisque, par principe, la pension à la liquidation y est calculée sur la base d un coefficient de conversion respectant ce principe. Lorsqu on simulera des systèmes par points, on transposera cette règle en appliquant le type de formule approchée utilisée pour la construction des figures 2.4.B et 2.5.B, c est-à-dire la bonification/pénalisation de 5 % par année de report/anticipation uniquement liée à l âge de liquidation, autour d un âge pivot qui sera fixe, compensant les variations de la durée de service de la pension. La compensation complémentaire du supplément d années cotisées, elle, interviendra mécaniquement puisque la retraite est fonction du nombre de points accumulés. Dans un cas comme dans l autre, ces règles seront appliquées sur une plage d âges de liquidation assez large a priori, allant de 55 à 67 ans. Dans la pratique, une plage aussi étendue serait peu réaliste, car il y a des arguments pour ne pas offrir une liberté de choix trop large. Une trop grande liberté de choix risque de se retourner contre des assurés qui, sous estimant leur besoin de ressources à la retraite, opteraient pour un départ trop précoce. Mais cette plage très large a été maintenue à ce stade car, pour cette première exploration, l objectif a été d étu- 75

Réforme structurelle du système de retraite dier les effets de ces réformes sans modification des âges de départ en retraite par rapport aux comportements spontanément attendus du fait des réformes déjà effectués. Analyser l effet des réformes avec des âges de liquidation endogènes sera pour des travaux ultérieurs. Dans l attente, il fallait offrir une marge de choix qui rende admissible le maintien des âges de liquidation actuellement prévus sans réforme structurelle. Par ailleurs, cet aspect de notre travail fera une impasse provisoire sur les déviations qu il pourrait convenir de mettre en œuvre par rapport à cette règle de neutralité actuarielle à la marge, déviations que l analyse économique peut tout à fait justifier. Cette question est aussi laissée pour des travaux antérieurs. En bref, sur ce volet, on se borne à ce stade à une application relativement sommaire de la règle de neutralité actuarielle, mais qui a au moins l avantage de remettre les compteurs à zéro par rapport aux anomalies mal justifiées qu on a vu exister dans le système actuel. S agissant de l équité, séparons à nouveau la problématique intra et intergénérationnelle. Au niveau intragénérationnel, dans un premier temps, c est la logique d équité contributive qu on fera primer, et tout particulièrement entre les différentes catégories socio-professionnelles, à travers la simulation de systèmes totalement unifiés, sans dispositifs non contributifs. Le choix d une convergence totale entre régimes est un parti pris délibéré, même si on sait que, dans la pratique, elle ne pourra être que très progressive. Les inégalités entre les régimes actuellement existants ne sont certes pas forcément aussi marquées que certaines présentations caricaturales qui en sont parfois faites, mais il est difficile de lever le soupçon d inéquité qui découle mécaniquement de l hétérogénéité des règles. Ceci vaut à la fois pour les règles s appliquant aux cœurs des différents systèmes et pour les modes de calcul de leurs avantages non contributifs, eux aussi très hétérogènes, qu il s agisse des minimas de pension, des avantages familiaux ou des réversions. De même que l étude d une 76

Équité et liberté de choix règle simple de neutralité actuarielle à la marge est une façon de remettre les compteurs à zéro sur le sujet de la liberté de choix, s intéresser dans un premier temps à un système contributif homogène est une façon de repartir à zéro en matière de redistribution intragénérationnelle. Néanmoins, cette fois-ci, nous essaierons dès cette étude d aller au delà de cette remise à zéro en essayant de voir comment de nouveaux avantages non contributifs unifiés pourraient être remis en place sur des bases plus rationnelles que l empilement de règles existant. On ne le fera pas pour la réversion qui est un sujet à part entière qui nécessiterait un outil simulant de façon satisfaisante la formation et la survie des couples, ce dont nous ne disposions pas à ce stade. En revanche, la reconstruction, dans le cadre d une réforme structurelle, des autres types d avantages non contributifs sera abordée, dans le cas particulier du système en comptes notionnels, dans le chapitre 4 de ce rapport. Sur la dimension intergénérationnelle de l équité, la brève discussion qu on a faite de ce concept a montré qu il serait vain de chercher à le définir de manière unique et partagée. Nous écarterons de ce fait la prétention parfois prêtée aux réformes structurelles d être les seules façons de respecter cette équité intergénérationnelle. Entre autres, on n affirmera pas que les comptes notionnels sont spontanément plus justes du seul fait qu ils autorégulent la masse des retraites en part de PIB, car la stabilité parfaite de celle-ci ne peut constituer une norme absolue d équité. En fait, on a vu que ce qui est en jeu en matière de répartition intergénérationnelle des efforts est le partage global que l on souhaite opérer entre âge de la retraite, niveau moyen des pensions et taux de cotisation, dans l esprit de l abaque du COR et de ce que montrait la figure 2.6. Dans les simulations qui vont être faites, on va majoritairement rester dans l esprit de ce que les réformes passées ont cherché à réaliser, à savoir de jouer sur un mix âge de la retraite/baisse des taux de remplacement en considérant que la faiblesse des perspectives de croissance 77

Réforme structurelle du système de retraite ou l incertitude sur le véritable contenu en bien-être de cette croissance sont trop marqués pour justifier d imposer a priori des efforts de cotisation supplémentaires aux générations futures. Mais on admettra que d autres choix seraient possibles et on l illustrera même par une simulation d un scénario en points à cotisations croissantes. En fait, plus qu un plaidoyer pour ou contre telle ou telle modalité d ajustement global au choc démographique, l apport principal de la réforme structurelle qu on essaiera d illustrer est le fait qu elle devrait rendre plus facile le pilotage du système une fois défini le cap retenu à l intérieur du triangle de l abaque. L idée est surtout d avoir des systèmes évitant les déviations permanentes de trajectoire induites par les aléas de la croissance et les correctifs répétés que ceci impose. Ceci va être le thème dominant du chapitre suivant. 78

CHAPITRE 3 SIMULER DES TRANSITIONS VERS LES POINTS ET LES COMPTES NOTIONNELS : QUELLE INCIDENCE SUR LE LIEN RETRAITES-CROISSANCE? Ce chapitre est donc destiné à examiner comment les systèmes en comptes notionnels ou par points peuvent aider à se conformer à des cibles données de ratio retraite/pib et de niveau de vie relatif des retraités, de manière relativement autonome par rapport à la trajectoire suivie par la croissance économique. Quelques grandes lignes des systèmes qui vont être simulés ont été indiquées à la fin de la partie précédente : on se place dans la perspective radicale d unification totale de l ensemble des systèmes, et on le fait d abord dans une logique totalement contributive, l introduction de mécanismes non contributifs n étant faite qu au chapitre suivant. Dans le cadre des comptes notionnels, la liberté de choix se fait par nature sous contrainte de neutralité actuarielle et on émule approximativement ce genre de règle dans le système par points par une règle de bonification/pénalité de 5 % par année de report/anticipation de départ en retraite. On va ici se concentrer 79

Réforme structurelle du système de retraite sur celles des règles des deux systèmes visant plus spécifiquement la question du lien retraites/croissance, en examinant tour à tour les propriétés des deux systèmes. 3.1 Les comptes notionnels : mécanismes généraux Pour rééquilibrer le système de retraite face aux ruptures de croissance, les comptes notionnels mobilisent un outil principal : le taux de rendement servi sur les cotisations en phase d accumulation des droits. Mais le rôle de cet instrument doit-être re-situé dans une présentation d ensemble du mode de fonctionnement de ces comptes notionnels. Ce système est un système dans lequel les cotisations sont accumulées au fur et à mesure de leur versement sur un compte fictif. Elles le sont en euros, sans faire appel à une unité de compte fictive comme c est le cas dans le système par points. Tout au long de cette phase d accumulation, elles bénéficient d un rendement, comme en bénéficieraient les sommes versées sur un compte en capitalisation. Plusieurs possibilités sont envisageables pour déterminer ce rendement mais la logique est d offrir une rentabilité égale au taux de croissance de l économie dont on a vu qu il correspond au rendement naturel du système par répartition. Ensuite, une fois atteint l âge de liquidation, le «capital» ainsi accumulé est converti en rente. Le coefficient de conversion en rente se calcule en égalisant le capital accumulé et l espérance du flux de prestations à percevoir, compte tenu de l âge de liquidation et de la mortalité attendue. On s inspire donc du principe de neutralité actuarielle stricte discuté longuement dans la partie 2, dans sa version dite «en niveau», selon laquelle chaque génération doit récupérer en moyenne l équivalent de ses cotisations passées, quel que soit l âge auquel elle aura liquidé. En pratique, le calcul du coefficient de conversion fait intervenir davantage que l espérance de vie (voir encadré 3.1) : il doit aussi prendre en compte le niveau du rendement servi sur les cotisations, s il diffère du taux de croissance, ainsi que 80

Simulation de réformes structurelles la règle d indexation suivie pour les pensions après leur liquidation. Un rendement plus élevé ou une indexation plus favorable doivent être contrebalancés par des coefficients de conversion plus bas, toujours en raison du principe de neutralité actuarielle en niveau. Si on fait l hypothèse d un rendement égal au taux de croissance de l économie, ce système contient par nature une double force de rappel qui ramène le flux de prestations vers le montant de cotisations perçues, quel que soit le type de choc auquel il est soumis : Si le choc est un choc de longévité, l ajustement passe par la baisse des coefficients de conversion. Les assurés gardent le choix entre partir au même âge avec une pension annuelle plus faible ou partir plus tard pour garder le même niveau de pension, mais le flux global de prestations qu ils percevront tout au long de la retraite restera inchangé Si le choc est un choc de croissance, l ajustement passe surtout par le taux de rendement. Une croissance plus lente se traduit par un capital plus faible à la liquidation et des pensions réduites d autant, que le fléchissement de la croissance découle du ralentissement de la croissance démographique ou du ralentissement de la productivité. C est ce mécanisme qui fait que les écarts de croissance se répercutent tels quels sur les niveaux de pension absolus et sont donc neutres, in fine, pour les niveaux de pension relatifs. L ajustement peut aussi passer secondairement par le coefficient de conversion : si par exemple on a prévu une indexation des retraites sur les prix et si la croissance ralentit, il faut que le coefficient de conversion prenne en compte l effet de ce ralentissement de croissance sur le coût relatif des pensions en cours de service. 81

Réforme structurelle du système de retraite Encadré 3.1 : Équilibrage du système en compte notionnel via le taux de rendement et le coefficient de conversion Le calcul du coefficient de conversion d un système en comptes notionnels est un calcul complexe mais qui donne l occasion de bien comprendre les mécanismes du système. Le calcul est présenté en notation continue, qui est plus synthétique que la version discrète. On raisonne en valeurs réelles et on note : a,t : l âge et la date s(a) : la fonction de survie α : l âge d entrée dans la vie active β : l âge de retraite ω : la durée de vie limite n : le taux de croissance démographique g : la croissance des salaires réels τ : le taux de cotisation c(β) : le coefficient de conversion à appliquer à l âge r : le rendement servi sur les cotisations en phase d accumulation r : le coefficient de revalorisation appliqué à la pension après sa liquidation En régime permanent, les salaires et les pensions réelles par âge à la date t se décomposent tous deux en un effet d âge fixe et un effet de période croissant exponentiellement au taux g, soit w(a, t) = w(a)e g t et p(a, t) = p(a)e g t. La pension à l âge a en t va être le produit de trois termes : le coefficient de conversion qui a été appliqué au moment de la liquidation, la masse des cotisations passées revalorisées au taux r à la date de la liquidation et enfin la revalorisation appliquée depuis cette liquidation. Elle s écrit donc : p(a, t) = τc(β) [ β α w(u, t a + u)er(β u) du] e r (a β) = τc(β) [ β α w(u)eg(t a+u) e r(β u) du] e r (a β) = τc(β)e gt e (r g)a e (r r )β [ β α w(u)e(g r)u du] dont on tire : p(a) = τc(β)e (r g)a e (r r )β [ α 82 β w(u)e (g r)u du] = τc(β)f (a)

Simulation de réformes structurelles La valeur de c(β) se déduit de la condition d équilibre instantané du régime. Avec une structure par âge en e na s(a), cette condition s écrit : τ Elle conduit à : α β w(a)e na s(a)da = c(β) = β ω p(a)e na s(a)da = τc(β) β ω F (a)e na s(a)da β α w(a)e na s(a)da e (r r )β ω β [ β α w(u)e(g r)u du]e (r g n)a s(a)da = β α w(a)e na s(a)da β α w(a)e(g r a) da e (r r )β β α e(r g n)a s(a)da La formule apparaît donc particulièrement complexe dans ce cas de figure où l ajustement repose uniquement sur ce coefficient de conversion. On voit notamment que c est ce coefficient qui se charge de compenser l intégralité des effets du changement de rythme de croissance g, puisque le taux de rendement r et l indexation r sont exogènes. La formule se simplifie si on commence par égaliser r au taux de croissance économique g + n, qui est le rendement naturel d un régime par répartition stabilisé à cotisations constantes. Notons s(a a ) = s(a)/s(a ) la survie en a conditionnelle à la survie en a, il vient : c(β) = β α w(a)e na s(a)da β α w(a)e na da 1 β α e(r g n)(a β) s(a)da 1 1 s(β a m ) β α e(r g n)(a β) s(a)da où a m est l âge moyen en activité. On voit dans ce cas que le coefficient de conversion n a plus qu un seul effet de la croissance à contrebalancer, celui qui découle du différentiel de dynamique de la pension et des salaires après liquidation. A règle d indexation donnée, le coefficient de conversion doit baisser quand la croissance ralentit pour compenser ce phénomène. On peut éviter cela si les pensions sont à leur tour indexées sur la croissance. Il est logique qu elles ne le soient que sur la croissance du salaire, et pas sur la croissance globale, soit r = g, auquel cas la formule devient, en négligeant la mortalité avant l âge β : 1 c(β) = β α e n(a β) s(a)da qui se réduit à l inverse de l espérance de vie en β quand la croissance démographique est nulle. 83

Réforme structurelle du système de retraite Dans ce cas de figure, la réponse du système aux différents types de choc est finalement partagée de la manière suivante : Un choc négatif sur la croissance de la productivité est intégralement géré via la baisse du rendement r en phase d accumulation. Les cotisations déjà acquises au moment du choc génèrent moins de droits à terme du fait de la rupture de croissance. Un choc positif sur la longévité est géré par une baisse du coefficient de conversion Un choc négatif sur le taux de croissance démographique est géré par les deux canaux : à la fois par la baisse du rendement en phase d accumulation et via une baisse supplémentaire du coefficient de conversion. Ces mécanismes d ajustement sont toutefois plus ou moins progressifs, ce qui explique que l équilibre du système ne soit jamais assuré en permanence. On dispose donc d un système qui satisfait dans ses grandes lignes à l objectif de neutralisation des effets de la croissance sur les différents paramètres du système exprimés en ratios, mais avec deux principales limites. La première limite est que, en première analyse, ceci s accompagne d une restriction de l espace des réponses au choc démographique. Tel que décrit à l instant, ce système est un système à taux de cotisation fixe. A long terme, la réponse aux changements démographiques s y fait donc uniquement par décalage de l âge et/ou l ajustement du niveau relatif des pensions, avec un arbitrage qui est d ailleurs laissé entre les mains des assurés puisqu on est dans une logique de retraite à la carte. Cette propriété est considérée comme plutôt souhaitable par ceux qui considèrent que le niveau de prélèvement pour les retraites a désormais atteint un niveau à ne plus dépasser, mais il est jugé restrictif par d autres. Cette limite apparente des comptes notionnels est cependant toute relative. Rien n interdit d envisager des hausses de cotisations, entraînant une hausse des droits à la retraite et donc des dépenses de retraite. Il est par ailleurs aussi possible d envisager une hausse de prélèvements ne donnant pas lieu à des droits à la retraite 84

Simulation de réformes structurelles pour financer une partie de droits acquis non couverts par l équilibre du système, l équivalent en points du système de «taux d appel». La seconde est que l équilibrage automatique de ces systèmes n est pas immédiat. Les forces de rappel qui équilibrent le système n ont que des effets progressifs. On peut en donner deux exemples : Quand le choc est un choc de croissance économique, la baisse du rendement sur les cotisations accumulées n affecte que les droits des nouveaux retraités, sans effet sur les droits en cours de service sauf si, comme dans le système suédois, les retraites en service sont elles mêmes accrochées à la croissance, en l occurrence par une règle d indexation de type salaires- x %. Quand le choc est un choc de longévité, la modification des droits ne porte là encore que sur les nouveaux retraités, et les coefficients de conversion calculés sur la base de la mortalité instantanée sous estiment en général la durée de vie effective à la retraite puisqu elle ne prend pas en compte les baisses de mortalité à venir dont les individus continuent à bénéficier jusqu à leur décès. A la limite, un système en comptes notionnels avec des coefficients calculés sur l espérance de vie du moment est en déséquilibre permanent s il y a des gains continus pour cette espérance de vie. Dans la gestion à la suédoise, ces déséquilibres sont gérés en puisant dans les réserves dont le système dispose, qu on essaye ensuite de reconstituer en faisant temporairement baisser la générosité du système en-deçà de son évolution normale. Dans le contexte français, il est peu probable qu on parvienne à mettre en place un système dont les réserves seraient suffisamment conséquentes. D autres mécanismes seraient donc à trouver : laisser temporairement filer les déficits est risqué s ils s avèrent assez durables. Il faudrait donc envisager des réactions plus rapides, soit des hausses de recettes non génératrices de droits, soit des freinages plus brutaux des droits en cours de service, soit encore des durcissements des coefficients 85

Réforme structurelle du système de retraite de conversion du moment au-delà de la prise en compte des variations courantes de l espérance de vie. 3.2 Quel schéma de transition? Ces caractéristiques du système ayant été rappelées, comment le simuler en pratique. Une partie des propriétés peuvent s étudier à l aide de maquettes agrégées ou semi agrégées, sans ou avec des mécanismes additionnels d équilibre économique général (Secrétariat Général du COR (2009) ; Chojnicki et Magnani (2010)) mais ces maquettes ne permettent pas, ensuite, d analyser les effets redistributifs de la transition à niveau fin. Pour ce faire, l instrument privilégié est la microsimulation dynamique. Elle consiste à projeter individu par individu un échantillon représentatif de la population française, avec trajectoires d emploi et de salaires individualisées, et auquel on applique les règles détaillées soit du régime de retraite initial soit du nouveau système dont on étudie la mise en place. Le recours à ces modèles est désormais bien établi dans le champ de la retraite. L outil qui est mobilisé dans ce rapport est le modèle de microsimulation PENSipp qui est développé depuis 2012 à l Institut des politiques publiques et qui est étroitement dérivé du modèle Destinie développé et utilisé à l Insee depuis les années 1990 (voir encadré 3.2). Ce type de modèle offre une grande flexibilité pour la construction de scénarios de transition, mais la difficulté est de les définir. De manière générale, un changement de système de retraite peut s envisager de trois manières, en allant de la moins progressive à la plus progressive. 86

Simulation de réformes structurelles Encadré 3.2 :Le modèle PENSipp Le modèle PENSipp est un modèle de micro-simulation dont l objectif principal est la projection des retraites sur le long terme. Le modèle est en cours de développement, dans le cadre d un partenariat scientifique entre l IPP et la division Redistribution et politiques sociales de l Insee qui a développé le modèle de micro-simulation Destinie, dont s inspire PENSipp. De fait, le modèle reprend l architecture globale du modèle Destinie (Blanchet, D., Buffeteau, S., Crenner, E. et S. Le Minez, 2011), et il est organisé en deux blocs. Un premier bloc est constitué des biographies familiales (unions, séparations, naissances et décès) et professionnelles (périodes d emploi, de chômage, d inactivité, salaires). A partir d un échantillon représentatif de la société, les trajectoires individuelles sont projetées jusqu à horizon 2060. Ce premier module est en cours de développement à l IPP, dans le cadre du projet TAXIPP-LIFE, qui génère des trajectoires biographiques à partir des données de l enquête Patrimoine appariées statistiquement avec les données administratives de l Échantillon interrégime des cotisants (EIC). Dans la version actuelle de PENSipp, le bloc biographie est le même que celui utilisé dans le modèle Destinie, dans lequel les carrières sont estimées à partir de l enquête Patrimoine 2009. Un second module est consacré à la modélisation du départ en retraite des individus du module biographique. Le modèle prévoit différentes hypothèses de comportement de départ en retraite (départ au taux plein, taux de remplacement cible, niveau de pension cible, modèle de type Stock and Wise). A partir des décisions individuelles de départ à la retraite, le modèle calcule le montant des pensions en appliquant les barèmes prévus par la réglementation. PENSipp intègre une grande partie de la législation du régime de retraite, et les principaux régimes de retraite français sont modélisés : régime général (regroupant tous les salariés du secteur privé et les contractuels du secteur public), régimes complémentaires Agirc et Arrco, régime de la fonction publique (regroupant tous les fonctionnaires), et régime des indépendants. Il exclut cependant les régimes complémentaires des indépendants, le cas des militaires ainsi que les pensions de réversion. La simulation de réformes structurelles est particulièrement aisée à l aide de PENSipp. La trajectoire professionnelle de chaque individu y est caractérisée par une séquence de codes indiquant le ou les régimes d affiliation. Il suffit d introduire des codes additionnels correspondant aux nouveaux régimes que l on souhaite introduire, programmer les règles de calcul des droits correspondantes, 87

Réforme structurelle du système de retraite puis modifier les carrières rétrospectivement ou prospectivement selon le scénario de transition retenu : une mise en place avec effets rétroactifs se fera en révisant l ensemble de la séquence de statuts passés des nouveaux liquidants, une mise en place progressive avec gestion de carrières mixtes tout au long de la phase transitoire se fait en révisant ces codes uniquement à partir du début de la réforme. Enfin, une réforme limitée aux nouveaux entrants conduit à ne revoir les codes que de ceux-ci. C est la première option de la simulation à effets rétroactifs qui est présentée ici. En sus de son utilisation comme modèle de microsimulation standard sur échantillon représentatif, PENSipp peut aussi être utilisé comme outil de génération de cas types. C est sous cette forme qu il a été utilisé plus haut en section 2 pour l évaluation des écarts du système actuel à la règle de neutralité actuarielle. La description précise du modèle sera présentée dans un Guide méthodologique IPP (Blanchet, D., Bozio, A. et S. Rabaté (à paraître)) qui accompagnera l archivage de la première version du modèle. La moins progressive consiste à n appliquer les nouvelles règles qu aux nouveaux cotisants. Elles ne produisent donc leurs pleins effets que quand décèdent les derniers représentants des générations qui viennent juste d entrer sur le marché du travail, soit au bout de 80 ans. L avantage est que de telles réformes ne remettent en cause aucun droit acquis mais la longueur de la phase de montée en régime pose problème : si bénéfices on peut attendre d une réforme structurelle, il est normal de vouloir qu ils se concrétisent plus rapidement. On a donc exclu ce genre de scénario qui, de toute manière, aurait nécessité de pousser le modèle très au delà de son horizon de projection standard. En l état, PENSipp, comme Destinie, se limitent à l horizon 2060 qui est l horizon limite des projections du COR. A cet horizon de 2060, le modèle n aurait pu offrir qu une vision très tronquée des effets finaux de la réforme. Le scénario intermédiaire revient à supposer que les personnes en activité à la date de lancement conservent les droits acquis dans l ancien système sur la partie 88

Simulation de réformes structurelles de carrière qu ils y ont déjà effectués, et commencent ensuite une nouvelle carrière dans le nouveau régime. Formellement, ce type de réforme n introduit donc aucune rétroactivité. La contrepartie est de conduire à une phase transitoire particulièrement complexe durant laquelle la lisibilité du système est détériorée plutôt qu accrue puisqu on crée ainsi, pendant une quarantaine d années, une nouvelle catégorie de polypensionnés combinant carrières à l ancienne et carrières dans le nouveau régime, avec les problèmes d interférences mal contrôlées entre les règles de ces deux régimes. Par ailleurs, du point de vue de la durée de la transition, même si elle est plus rapide que dans le cas précédent, elle ne s achève à nouveau complètement qu avec le décès des dernières personne à avoir cotisé au moins une année dans le système initial, soit toujours au bout de 80 ans. A ce stade, on a donc plutôt choisi la troisième option qui n est sans doute pas la plus réaliste en termes de faisabilité politique ou institutionnelle, mais qui a l intérêt de permettre d observer plus rapidement les propriétés pleines du nouveau système, sans interférence avec le système précédent. On a évidemment exclu de réviser les pensions des personnes ayant déjà liquidé, qui continuent à toucher leurs retraites avec les règles d indexation prévalant dans le système actuel. En revanche, l ensemble du flux de nouveaux liquidants est supposé relever immédiatement du nouveau régime, avec application rétroactive de ses règles. De la sorte, l ensemble des retraités ont des retraites relevant du nouveau système au bout de «seulement» quarante ans, ce qui donne le temps d en observer les effets à peu près complets avant la fin de l horizon de projection. Ce troisième scénario peut cependant faire à son tour l objet de trois variantes, et c est à nouveau celle à effets les plus rapides qui a été privilégiée ici. La sous-option à effets les moins rapides consiste à tout de même garder une certaine trace des droits acquis dans l ancien système en essayant de les 89

Réforme structurelle du système de retraite convertir approximativement dans les principes du fonctionnement du nouveau système. Si un individu a déjà cotisé 20 ans au régime général et aux régimes complémentaires ARRCO-AGIRC, on essaye de convertir les droits ainsi acquis sous forme d un capital servant à initialiser son compte dans le nouveau régime. Cette démarche reproduit ce qui est fait lorsqu on procède à des calculs d engagements implicites des systèmes de retraite (Blanchet, D. et S. Le Minez, 2012) et cette solution aurait donc été techniquement envisageable. L atout de cette façon de procéder est qu elle ne remet pas en cause les avantages (mais aussi les désavantages) initiaux des uns et des autres. Mais, ce faisant, on décale à nouveau la date d observation des propriétés du nouveau système puisqu on garde pendant plus longtemps la mémoire des anciennes règles d une façon qui, au final, présente une grande parenté avec le scénario gérant des carrières mixtes sur toute la période de transition. A l autre extrême on peut décider de faire totalement abstraction du système existant et de démarrer par une initialisation des comptes réalisée en faisant comme si le système avait toujours été en place. Plus précisément, puisque ce qu on simule est un système à taux de rendement égal à la croissance économique courante et avec un taux de cotisation fixe, on reconstitue pour chaque individu la séquence de cotisations passées fictives qu il aurait versée sur la base de ce taux et de ses salaires passés, qu on actualise en valeur courante sur la base de la chronique passée de taux de croissance. Une fois ceci fait, la simulation du nouveau régime peut se faire en poursuivant sans changement l application des nouvelles règles, appliquées cette fois de façon prospective. Une troisième solution consiste à n aligner les taux de cotisation qu à compter du lancement du système et à initialiser les comptes sur la base des taux de cotisations effectifs passés. Par exemple, un individu ayant jusqu ici cotisé dans un système à faible taux de cotisation ne verrait pas ses droits artificiellement majorés par l application rétroactive de taux de cotisations moyens 90

Simulation de réformes structurelles plus élevés. Ils ne profiterait des conséquences de ces nouveaux taux que pour la partie de la carrière après réforme, celle sur laquelle il aura effectivement acquitté ses cotisations plus élevées. Aucune de ces solutions ne serait simple à mettre en œuvre en pratique : soit il y a remise en cause des droits acquis, et la difficulté est politique, soit on essaye de respecter ces droits acquis, et le problème est un problème technique, celui de la reconstitution des droits. Ici, en phase d exploration et toujours avec le souci de tester le mieux possible les propriétés du nouveau système dans l intervalle de temps courant jusqu en 2060, on a privilégié l option qui est à la fois techniquement la plus simple à programmer et à effets les plus rapides, donc la deuxième. 3.3 Les comptes notionnels : résultats Au total, on simule donc un basculement total pour les nouveaux retraités à compter de la date du démarrage du nouveau système. Des variantes de date de démarrage en 2020 et 2025 sont présentées en annexe mais, dans le corps du texte, on considérera le cas extrême d un basculement quasi immédiat, dès 2015. Ce basculement se fait sur la base du taux de cotisation rétrospectif de 27 % qu on applique également en projection et qu on a calibré de sorte à reproduire à peu près la masse initiale des pensions du scénario de statu quo. Néanmoins, les droits initiaux reconstitués de la sorte peuvent s avérer plutôt trop élevés par rapport à ce qui assurerait un bon équilibre initial du système, puisque, dans la pratique, les taux historiques ont été plutôt inférieurs cette valeur. On teste donc également une variante dans laquelle seuls 95 % de ces droits acquis fictifs sont effectivement pris en compte lors du lancement du système. Ensuite, les droits s accumulent de manière permanente sur la base du taux de 27 %. On ne s écarte donc pas de l esprit de la mise en œuvre «à la suédoise» ou 91

Réforme structurelle du système de retraite les comptes notionnels sont utilisés pour suivre au plus près une trajectoire à taux de cotisation fixe, mais, comme on l a indiqué antérieurement, il aurait été tout à fait possible d imaginer des règles d évolution à cotisations variables. Elles auraient pu être de deux natures, avec le type de propriétés redistributives entre générations qu on a discuté à la section 2.3 : Soit des hausses de cotisations génératrices de droits. Dans ce cas, elles assurent des rentrées nettes au système mais elles conduisent ensuite à un alourdissement de ses charges. Dans ce cas, la hausse des cotisations n est pas un instrument de rééquilibrage du système à long terme. Elle vise seulement à en accroître la taille. Soit des hausses de cotisations non génératrices de droits du type de ce que produit un taux d appel supérieur à 100 % dans les régimes complémentaires ARRCO-AGIRC. Le système suédois ne prévoit pas ce genre de mécanisme car il gère ses déséquilibres transitoires d une autre manière mais rien n interdirait d en introduire dans une version «à la française» de ces mêmes comptes notionnels. Les principaux résultats sont fournis sur les figures 3.1, 3.2 et 3.4. Les deux premières donnent respectivement les ratios pensions/masse salariale et pension moyenne/salaire moyen en fonction du temps. La troisième donne le profil du ratio pension/salaire moyen par âge en 2060. Dans chaque cas, trois graphiques sont fournis correspondant respectivement, de gauche à droite, à la projection du système actuel, à la projection du système en comptes notionnels décrit précédemment, et enfin au système en comptes notionnels avec réduction de 5 % des droits acquis au moment de la transition. Ces résultats sont croisés avec trois hypothèses macroéconomiques contrastées correspondant à peu près aux scénarios A, B et C des dernières projections du COR, soit des croissances des salaires à 2, 1,5 et 1 % par an, le but étant de tester en quoi le nouveau système parvient effectivement à 92

Simulation de réformes structurelles résorber l éventail de résultats entre ces différents scénarios de croissance. Les deux graphiques de droite de la figure 3.1 confirment la capacité du système en comptes notionnels à bien réduire le phénomène de dépendance à la croissance, en resserrant presque totalement l éventail de trajectoires généré par le système actuel, montré sur le graphique de gauche, dont l amplitude reproduit celle des scénarios du COR qui était montrée par le graphique 1.3. Dans le scénario avec faible croissance, le ratio masse des pensions/masse salariale monte à 29,7 % de PIB au maximum en comptes notionnels quand il pointait à 32,5 % en 2060 avec le système actuel. Néanmoins, le système en comptes notionnels tel que simulé à ce stade laisse subsister une certaine dose de sensibilité aux variations de la démographie et de l économie. Lorsque c est le taux de croissance économique qui varie, c est-à-dire lorsqu on passe des scénarios A à C, le rééquilibrage se fait par le freinage de l accumulation de droits, dû à la baisse du rendement servi sur les cotisations. Cet effet modifie rapidement les droits des nouveaux retraités, mais il ne change pas les droits des retraités du moment qu on a supposé indexés sur l inflation, a contrario du système suédois qui lie retraites en cours de service et salaires selon du règle d indexation du type «salaires-x %». Dans notre simulation il s y ajoute le fait que, en phase transitoire, les pensions servies sont au départ des pensions issues de l ancien système et ce n est que progressivement que s y substituent les pensions du nouveau système. Il faut attendre plus d une dizaine d années pour que ces dernières deviennent majoritaires. Une partie de l effet d éventail du graphique de gauche se retrouve donc naturellement sur les débuts de trajectoires des deux graphiques de droite. A plus long terme, au delà de 2035, la sensibilité à l hypothèse de croissance économique disparaît presque complètement, puisque cela fait alors une trentaine d années que la croissance de la productivité s est stabilisée. 93

Réforme structurelle du système de retraite FIGURE 3.1 Transition vers deux formes de régime en comptes notionnels : Impact sur le ratio retraites/masse salariale. LECTURE :de gauche à droite : (a) maintien du système actuel, (b) transition vers un régime en comptes notionnels avec un taux de cotisation retroprospectif et prospectif de 27 % (c) transition vers un régime en comptes notionnels avec une réduction de 5 % des droits acquis au moment de la transition. Sur chaque graphique, la courbe en bleu correspond au scénario macroéconomique médian (croissance des salaires de 1,5 % par an) et les courbes noires en traits fins et épais correspondent aux hypothèses macroéconomiques resp. défavorable (1 % par an) et favorable (2 % par an). SOURCE : Modèle PENSIPP 0.0. On observe par ailleurs dans tous les scénarios en comptes notionnels une augmentation du ratio masse des pensions/masse salariale en début de projection. Cela s explique par les pensions élevées servies aux générations partant en retraite dans les années 2015-2025. La figure 3.3 montre que les pensions à liquidations dans le nouveau système sont plus élevées par rapport au système actuel. Cela s explique par le taux de cotisation initial élevé (27 %) et un coefficient de conversion qui reste assez haut. Au fur et à mesure que l espérance de vie augmente, les pensions à liquidation dans le nouveau système repassent sous les niveaux observés pour le système actuel. 94

Simulation de réformes structurelles FIGURE 3.2 Transition vers deux formes de régime en comptes notionnels : Impact sur le ratio pension moyenne/salaire moyen. LECTURE : voir figure 3.1. SOURCE : Modèle PENSIPP 0.0. Tous les scénarios partagent ensuite, en fin de projection, une phase de surajustement, par rapport à un vieillissement qui ralentit significativement. Les coefficients de conversion continuent de jouer en faveur de la baisse des taux de remplacement, puisque l espérance de vie continue à progresser, mais sans que le reste du système intègre tout de suite le fait que, temporairement, le vieillissement est moins rapide que ce qui découlerait normalement de ces seuls gains d espérance de vie. En toute hypothèse, ce surajustement ne doit-être que transitoire, ce que confirmerait une projection de contrôle poussée au delà de 2060, mais il se traduit par une absence de stabilisation en fin de projection des ratios pension moyenne/salaire moyen, comme le montre la figure 3.2. Pour finir sur ces premiers résultats du système en comptes notionnels, il est intéressant d analyser plus finement ce qu il génère comme profil des niveaux de 95

Réforme structurelle du système de retraite FIGURE 3.3 Transition vers deux formes de régime en comptes notionnels : Impact sur la pension à liquidation (croissance à 1,5 %). LECTURE :Le graphique présente les pensions moyennes à liquidation par années, dans le système actuel (courbe noire), dans le système en comptes notionnels avec un taux de cotisation rétrospectif et prospectif de 27 % (courbe verte continue) et dans la variante transition vers un régime en comptes notionnels et dans la variante avec réduction de 5 % des droits acquis au moment de la transition (courbe verte en pointillés). SOURCE : Modèle PENSIPP 0.0. vie par âge des retraités en fin de projection, ce qui est l objet de la figure 3.4. Le graphique de gauche de cette figure illustre particulièrement bien les mécanismes qui créent la sensibilité à la croissance du ratio pension moyenne/salaire moyen. Il y a un premier effet qui joue dès la liquidation : le taux de remplacement est d autant plus bas que la croissance est rapide, notamment en raison de l effet «25 meilleures années réévaluées selon les prix» pour les retraites du régime général. Ensuite, à partir de ces niveaux initiaux, les niveaux de pension divergent encore davantage au fur et à mesure qu on s intéresse à des retraités de plus en plus âgés : plus les retraités sont âgés, plus leurs pensions ont décroché pendant longtemps par rapport à un salaire moyen qui a continué à progresser, d une manière qui est d autant plus marquée que la croissance est rapide. 96

Simulation de réformes structurelles FIGURE 3.4 Transition vers deux formes de régime en comptes notionnels : Impact sur le profil par âge du ratio pension moyenne/salaire moyen courant en 2060. LECTURE :(a) maintien du système actuel, (b) transition vers un régime en comptes notionnels avec un taux de cotisation retroprospectif et prospectif de 27 % (c) transition vers un régime en comptes notionnels avec une réduction de 5 % des droits acquis au moment de la transition. Sur chaque graphique, la courbe en bleu correspond au scénario macroéconomique médian (croissance des salaires de 1,5 % par an) et les courbes noires en traits fins et épais correspondent aux hypothèses macroéconomiques resp. défavorable (1 % par an) et favorable (2 % par an). SOURCE : Modèle PENSipp 0.0. Ce second effet est conservé en comptes notionnels, puisqu on a choisi de supposer une indexation prix après liquidation. En revanche, la dépendance à la croissance est inversée pour ce qui concerne la pension à la liquidation. Les premières pensions sont systématiquement plus basses en proportion du salaire courant que dans le scénario de statu quo, car c est entièrement par ce biais que se fait l ajustement, mais elles sont liées positivement à la croissance. La raison tient au mécanisme d équilibrage. Il intègre le fait qu une croissance plus rapide couplée à une indexation prix dégage une marge pour réaugmenter légèrement les coefficients de conversion à cible de masse des pensions données. C est ce mécanisme qui explique le lien positif entre taux de remplacement et taux de croissance, bonus relatif qui 97

Réforme structurelle du système de retraite FIGURE 3.5 Profil par période et âge quinquennal du ratio pension/salaire moyen courant dans le régime en compte notionnel avec réduction des droits acquis (scénario économique médian. SOURCE : Modèle PENSipp 0.0. se réduit ensuite et s inverse en deuxième moitié de retraite. La figure 3.5. donne une autre visualisation de ce lien entre âge et niveau de vie relatif du retraité, en évolution au cours du temps, à l aide d une représentation à trois dimensions. Ceci est fait pour le scénario de croissance médian B : à partir d un profil initial à taux de remplacement élevé et fort décrochement selon l âge, on passe à un profil à taux de remplacement plus bas, suivi d un décrochement selon l âge plus modéré qu il ne l est qu au départ, mais qui reste prononcé. Toutes ces propriétés ne sont pas intrinsèquement attachées au système en comptes notionnels. On peut notamment y choisir d autres règles d indexation après liquidation, et la façon d y limiter le phénomène de surajustement des taux de remplacement fera l objet d explorations complémentaires. Ici, on a préféré confronter ces premiers résultats à ceux qui peuvent être générés par le système en points. 98

Simulation de réformes structurelles 3.4 Transition vers un système par points : quels principes d indexation des valeurs d achat et de service des points? Les simulations précédentes ont confirmé que le système en comptes notionnels offre des forces de rappel qui rétablissent l équilibre entre cotisations et prestations face à des changements du rythme de croissance de l économie. Des mécanismes d équilibrage jouent aussi vis-à-vis des changements des conditions démographiques, mais avec des limites que les travaux ultérieurs tacheront de mieux comprendre et corriger. Qu en est-il dans le système alternatif en points et, tout d abord, comment se situent les deux systèmes l un par rapport à l autre? Le trait commun des deux systèmes est le principe d accumulation de droits au fur et à mesure et en proportion des versements de cotisations. Dans le système par points, les droits ainsi accumulés ne sont pas comptabilisés en euros mais en points. On peut y voir une perte de lisibilité les points sont une notion plus abstraite pour l assuré mais ceci offre un instrument supplémentaire de pilotage. En modulant la valeur d achat des points, on peut moduler très en amont les droits que l assuré se constitue par ses versements de cotisations. A l inverse, il n y a pas de rendement explicitement servi sur les cotisations en cours de liquidation. Ce qui va déterminer le retour sur cotisations va être la valeur de service du point, dont l évolution va déterminer à la fois le taux de remplacement à la liquidation et le profil temporel de la retraite après sa liquidation. Pour gérer les points d une façon qui respecte la stabilité du ratio retraites/pib, il existe une première solution radicale. Il suffit de calculer à chaque date la valeur de service du point comme ratio entre la masse des ressources du système et la masse des points détenus par les retraités du moment. Ce mode d ajustement peut 99

Réforme structurelle du système de retraite servir aussi bien à l équilibrage du système sous hypothèse de constance du taux de cotisation que de croissance de ce taux si on considère qu un ajustement limité aux pensions en cours de service serait trop pénalisant pour les retraités. Si hausse de cotisations il y a, il faut évidemment éviter qu elle ne soit génératrice de droits supplémentaires, sauf à devoir compenser plus tard cette hausse par de nouvelles baisses de la valeur de service du point. On peut le faire de deux manières, soit par le système du taux d appel, c est-à-dire une majoration du taux de cotisation non génératrice de droits, soit en combinant hausse du taux de cotisation et hausse du même pourcentage de la valeur d achat du point. Gérer la valeur du point de cette manière pose cependant deux problèmes. Restons en au cas où on cherche à stabiliser la masse des retraites en part de PIB. Fixer chaque année la valeur du point comme ratio entre cette masse des retraites et le nombre de points détenus par les retraités du moment expose les plus vieux d entre eux aux conséquences d une inflation du nombre de points possédés par les plus jeunes. Pour éviter ce risque, il faut réguler l accumulation de points entre les générations successives et donc se donner une règle pour l évolution de la valeur d achat des points. D autre part, un équilibrage automatique via la valeur de service du point peut poser des problèmes particulièrement aigus au cours de la phase transitoire qu on va avoir besoin de simuler. Au cours de cette période où coexistent des versements de retraites de l ancien système et des retraites du nouveau système par point, quelle cible donner à la masse des retraites gérées par le second? Utiliser la valeur du point pour équilibrer l ensemble des deux systèmes conduirait à faire peser l ajustement sur les seuls nouveaux retraités, ce qui n est pas souhaitable. Il est donc préférable de se fixer des règles complètes d évolution a priori des valeurs d achat et de service du point, qui pourront redonner in fine la propriété d équilibrage souhaitée, mais sans forcément chercher d entrée de jeu un équilibre annuel des comptes. Quelle règle choisir? Il faut à la fois qu elle rende la dynamique du système indépendante de la croissance, et qu elle gère la contrainte démogra- 100

Simulation de réformes structurelles phique. Considérons d abord le premier problème. Actuellement, on a vu que les régimes de retraite complémentaires oscillent entre deux règles, soit l indexation des deux valeurs sur l inflation, soit l indexation de la valeur d achat sur les salaires et celle de la valeur de service sur les prix. L un comme l autre de ces deux modes d indexation génèrent une dépendance à la croissance. Dans le schéma salaires/prix, le fait que la valeur d achat du point soit indexée sur les salaires implique, à taux de cotisation constant, des achats de points en volume fixe d une génération sur l autre. Chaque génération arrive donc à l âge de la retraite avec à peu près le même cumul de points. Comme la valeur de service de ces points est elle-même indexée sur les prix, cela signifie des pensions stationnaires en valeur réelle pour toutes les générations successives. Si la croissance des salaires est continue, la pension moyenne est ainsi amenée à décrocher de manière indéfinie par rapport aux salaires, ce qui n est évidemment pas acceptable. Hors choc démographique, la norme est plutôt une évolution parallèle de la retraite moyenne et du salaire moyen. On exclura donc sans hésiter cette solution. L indexation prix/prix redonne du lien entre salaires courants et pensions courantes. En effet, même si la valeur de service du point est fixe, la fixité de sa valeur d achat permet d en acheter de plus en plus au fur et à mesure que le salaire s élève. Mais il subsiste des effets qui distendent ce lien entre salaires courants et pensions courantes : à la liquidation, le nombre de points accumulés sur l ensemble de la carrière reste d autant plus faible par rapport au salaire courant que la croissance a été rapide, et après liquidation, il y a le même phénomène de creusement progressif de l écart entre pension indexée sur les prix et salaires indexés sur la croissance. 101

Réforme structurelle du système de retraite Encadré 3.3 : Système par points avec une double indexation sur les salaires pour les valeurs d achat et de service des points On analyse les propriétés de ce système dans le cas le plus général d un environnement économique non stable. En revanche, on suppose dans un premier temps la structure par âge stationnaire avec A actifs et R retraités, l objectif étant de d abord se concentrer sur la réponse du système aux ruptures de croissance. On suppose que le salaire de l individu i d âge a à la date t combine de manière multiplicative un effet période, un effet d âge et un effet fixe individuel et que ces deux derniers sont centrés sur l unité. L effet période correspondra ainsi au salaire moyen du moment, ce qui s écrit : w(i, a) = w(t).f(i).g(a) On choisira cette fois de compter l âge à partir de l entrée dans la vie active, avec D la durée de carrière. Le taux de cotisation est fixe et toujours égal à τ. Puisqu elle est fixée à un facteur près, on peut choisir une valeur d achat du point égale à τw(t) impliquant que, à la date t, les cotisations d un individu qui gagne juste le salaire moyen lui permettent d acheter exactement un point. Avec ces hypothèses, lorsque l individu i arrive à la retraite à la date t, son cumul de points est K(i) = τ 0 D (w(i, t D + a) τw(t D + a) da = 0 D (w(t D + a)f(i)g(a) w(t D + a) = f(i) 0 D g(a)da = Df(i) c est-à-dire sa durée de carrière multipliée par la position relative qu il a occupée, toute sa vie, dans la distribution des salaires de sa tranche d âge. En moyenne, le nombre de points d une génération qui liquide est donc juste égal à D et ce montant est en fait le même pour l ensemble des retraités quel que soit leur âge, aux effets prêts de mortalité différentielle qu on néglige ici ou qu on pourrait supposer stables. Dans ce cas, si la valeur de service du point est de la forme aw(t), la pension moyenne est aw(t)d, le taux de remplacement du dernier salaire est ad/g(d), il correspond donc exactement à ce qu on attend en général d un système en annuités. Le ratio pension moyenne/salaire moyen est pour sa part égal à ad et il s applique non seulement en moyenne mais pour chaque groupe d âge de retraités. 102

Simulation de réformes structurelles Il en découle aussi la stabilité du ratio pensions/masse salariale DRaw(t)/Aw(t) = DRa/A, quelle que soit la chronique passée du salaire moyen. Le système réagit ainsi automatiquement à un choc de croissance. Supposons notamment une crise sévère qui fait décrocher w(t) de?x % à la date t. Dans ce cas, ceci ne change rien au cumul de points aussi bien des personnes en cours de retraite que de celles qui liquident l année courante. Pour ces dernières, les cotisations en baisse de la dernière année de carrière achètent un nombre de points qui reste en moyenne centré sur g(d), puisque la valeur d achat des points baisse comme w(t), et leur cumul de points moyen reste égal à D, comme pour les autres générations. Comme le nombre de points en circulation est valorisé sur la base du salaire moyen courant, la stabilité du ratio pensions/masse salariale et du ratio de niveau de vie relatif des retraites est donc préservée, malgré le choc. On a un mécanisme qui partage instantanément les conséquences du choc entre l ensemble des catégories de population. Lorsque c est la démographie qui se modifie, si l objectif est toujours la stabilité des cotisations, on compense la variation de R/A par une évolution en sens inverse de la valeur de service du point, autrement dit, son taux de croissance devient dw/w (dr/a)/(r/a) au lieu de dw/w à démographie inchangée. On gère la stabilité du ratio pension/masse salariale par la simple combinaison de l indexation salaires et de ce facteur de correction démographique. Bien évidemment, si choc démographique il y a, la stabilité du ratio pension/salaire n est plus garantie. On ne peut pas stabiliser à la fois le ratio pension/salaire et le ratio masse des pensions/masses des salaires, sauf à contrer les effets de l évolution démographique par une remontée de l âge de la retraite suffisante pour annuler la croissance ex ante de R/A. Ceci peut d ailleurs découler en partie des comportements eux mêmes. Si le système offre un libre choix de l âge de liquidation et si les individus ont une cible de taux de remplacement correspondant à ad/d(d) ils réagiront à la baisse de la valeur de service du point par une décalage de leur âge de départ qui compensera totalement cette dégradation du rendement du système. Ceci appelle néanmoins deux remarques : Ceci ne veut bien sûr pas dire qu on pourra se dispenser du décrochage de la valeur de service du point, ou du moins de la valeur de service du point à âge de liquidation donné. Il y aura besoin de ce décrochage à âge de liquidation donné pour provoquer cette modification de comportement. Il peut d autre part en résulter des dynamiques transitoires qu il conviendrait d expertiser plus en détail. En effet au cours d une telle transition, les cumuls de points détenus par les différentes générations de retraités cessent en effet d être identiques, puisque les retraités plus jeunes en accumulent davantage suite à leur report. Ceci peut affecter l équilibre de court terme et appeler des facteurs correctifs supplémentaires. 103

Réforme structurelle du système de retraite De manière générale, même s il apparaît relativement puissant, l équilibrage automatique par l indexation salaire/salaire et le facteur de correction démographique n est probablement pas totale et peut appeler des ajustements supplémentaires. Le besoin d ajustement supplémentaire peut aussi venir de fluctuations dans la structure par âge des salaires, ou de la distribution des effets individuels f(i). L ajustement peut nécessiter des correctifs supplémentaires à la règle d indexation, ou bien des ajustements de cotisations, à la condition que ceux-ci soient sans incidence sur les droits futurs ce qui est le principe du taux d appel. Pour finir, on mentionne qu il existerait dans le cadre du système par annuités un mode de gestion qui reproduirait à peu près ces propriétés. Avec des salaires portés aux comptes revalorisés sur les salaires plutôt que sur l inflation, le salaire de référence à la liquidation se retrouve naturellement ancré sur le salaire moyen du moment d une façon qui ne dépend plus de la croissance économique passée. On peut ensuite appliquer à ce salaire de référence un taux de remplacement qui dépend explicitement du ratio courant entre actifs et retraités. Ensuite, on indexe la pension sur les salaires moins l évolution du même ratio démographique. Par rapport à ce qui a été fait depuis 1993, ceci revient à rétablir complètement les règles d indexation antérieures, en compensant ce rétablissement par une gestion explicite de la contrainte démographique, au lieu de la gestion par l indexation prix qui ne répond au problème que sous une hypothèse de croissance particulière. Que l on soit en points ou en annuités, ces règles se contentent de transcrire l équation d équilibre fondamentale du système des retraites. Avec les mêmes notations et π la pension moyenne, l équation d équilibre s écrit : τwa = πr soit en variation : d π π = dτ τ + dw w d R A R A Elle redonne bien la règle d indexation proposée si dτ/τ = 0 et en l absence d effet noria, c est-à-dire si les niveaux de pension sont identiques entre liquidants et retraités âgés qui décèdent. Dans les formules proposées, cet effet noria est de fait neutralisé par l indexation salaire de la valeur d achat du point ou du salaire porté aux comptes qui permet de neutraliser les écarts de pension entre jeunes et vieux retraités. Si on se donne le degré de liberté d augmenter le taux de cotisation, il suffit de rajouter cette augmentation à la formule d indexation. 104

Simulation de réformes structurelles La seule façon de sortir totalement de ce lien négatif entre croissance et niveau relatif des pensions est d opter pour une double indexation sur les salaires à la fois pour la valeur d achat et la valeur de service du point. Les conséquences de cette règle sont décrites formellement à l encadré 3.3 et elles peuvent se comprendre facilement. Dans ce régime, comme avec l indexation salaires/prix, chaque génération arrive à la liquidation avec à peu près le même cumul de points mais, ces points étant valorisés en proportion des salaires du moment, ils offrent un pouvoir d achat relatif à la liquidation qui est totalement indépendant des hypothèses de croissance et qui est ensuite intégralement préservé jusqu à la fin de la retraite. Cette règle résout de ce fait le problème de la dépendance à la croissance. Mais elle ne résout évidemment pas le problème de l ajustement à la démographie. On peut choisir de gérer le problème démographique par la hausse des cotisations toujours avec un mécanisme de type taux d appel évitant qu elle ne soit génératrice de droits ou par le décalage de l âge de la retraite, ou enfin par une sousindexation temporaire de la valeur de service du point par rapport à sa norme d augmentation parallèle aux salaires. Si on veut exclure toute hausse du taux de cotisation ou tout besoin de financement, il faut temporairement faire évoluer la valeur de service du point moins rapidement que les salaires. Ce décrochage doit comptablement correspondre à l écart entre taux de croissance de la population en âge de retraite et taux de croissance de la population d âge actif. Si la valeur de service du point fixe le niveau de retraite servi à un âge pivot immuable, par exemple 60 ans, la correction à appliquer correspond à l écart de croissance entre population retraitée potentielle située au dessus de cet âge pivot et population active située en dessous de cet âge pivot. C est ce système qui va être simulé, moyennant un certain nombre d hypothèses additionnelles. Tout d abord, à l instar de ce qui a été fait pour les comptes notionnels, le système simulé est dans un premier temps un système à taux de cotisation fixe, toujours égal à 27 % du salaire brut et on simule une transition complète dès 105

Réforme structurelle du système de retraite la date de lancement du niveau régime pour l ensemble des nouveaux flux de liquidants, en 2015 1, avec reconstitution artificielle de cumuls de points passés sur la base des règles du nouveau système. Pour convertir ces cotisations en points, on a évidemment besoin d une trajectoire passée de la valeur d achat des points mais ceci ne soulève pas de problème technique puisqu on choisit l hypothèse d indexation de la valeur d achat sur les salaires. Le seul paramètre à choisir est un paramètre de niveau, mais il est purement conventionnel : un niveau élevé impliquera un faible nombre de points qui sera compensé par une valeur de service élevée pour ces points, et vice versa. Pour simplifier, on a simplement égalisé valeur d achat du point et niveau de cotisation versée par un individu rémunéré au plafond la sécurité sociale, évoluant à peu près comme le salaire moyen courant et ceci est appliqué aussi bien rétrospectivement que prospectivement 2. Sur cette base, on simule deux sous-variantes. Un premier sous-scénario n applique pas intégralement la logique de double indexation salaire/salaire. Son idée est de faire en sorte de bien garantir l indépendance entre croissance et taux de remplacement à la liquidation. Pour ce faire, à la liquidation, on applique une valeur de service du point elle aussi indexée sur les salaires et calée sur un niveau offrant, à la première génération de bénéficiaires, un taux de remplacement du salaire brut de 55 %, pour préserver la continuité avec les taux de remplacement du scénario de statu quo. Ensuite, cette valeur de service à la liquidation évolue d une génération sur l autre en fonction du salaire courant et avec le facteur de correction démographique décrit à l instant. En revanche, chaque génération qui a déjà liquidé voit ensuite sa pension maintenue en valeur réelle jusqu à son décès. 1. Comme pour les comptes notionnels, des variantes à démarrage plus tardif sont présentées en annexe. 2. Une telle logique ramène au principe initial de fonctionnement des régimes par points français, dans lesquels c est le terme de salaire de référence qui était utilisé pour qualifier ce qu on appelle désormais valeur d achat du point. Une telle terminologie n avait de sens que si ce salaire de référence suivait bien la dynamique des salaires, et le terme a été progressivement abandonné au fur et à mesure qu on s est écarté de cette logique fondatrice. 106

Simulation de réformes structurelles L autre système applique l indexation sur les salaires à la fois pour la valeur de service à la liquidation et pour la valeur de service en cours de retraite, toujours modulo le même principe de correction démographique. Néanmoins, redonner de la dynamique aux pensions en cours de service est coûteux. Pour retomber sur des enveloppes à peu près comparables, on doit prolonger la période de sous indexation par rapport au salaire, au delà de la phase de vieillissement rapide découlant du baby-boom, avec une sous indexation de 0,5 % courant de 2035 jusqu en fin de projection. Les principaux résultats sont fournis sur les figures 3.6 à 3.9, suivant la même logique que pour la présentation des comptes notionnels, avec les mêmes variantes de taux de croissance correspondant aux scénarios A, B et C du COR. Ces résultats sont comme attendus, à quelques points près appelant expertise complémentaire. Le scénario intermédiaire réduit lsa sensibilité à la croissance mais cette sensibilité reste significative, puisque subsiste l impact de la divergence retraites/salaires après liquidation. L écart de ratio pensions/masse salariale entre les scénarios macroéconomiques haut et bas est réduit à environ 3 points, soit 1,5 point de PIB, contre plus de six points sous le statu quo. Toujours sous ce scénario, l examen des pensions par âge en 2060 fait apparaître le resserrement attendu des ratios pensions/- salaire courant pour les liquidants (figure 3.8), alors qu ils dépendent sensiblement de la croissance dans le scénario sans nouvelle réforme. Mais, à partir de ce point de départ commun, les courbes par âge continuent ensuite de partir en éventail selon le taux de croissance économique retenu. On n a donc pas la compensation partielle par les niveaux de taux de remplacement initiaux observé en comptes notionnels. Tous ces phénomènes disparaissent dans le scénario de réforme complète, avec convergence parfaite des trajectoires et un redressement presque complet du profil de la pension relative par âge en 2060, au prix évidemment de la plus forte baisse du taux de remplacement initial qu on a introduite dans le scénario. 107

Réforme structurelle du système de retraite FIGURE 3.6 Transition vers deux formes de régime par point : Impact sur le ratio retraites/masse salariale. LECTURE : de gauche à droite, : (a) maintien du système actuel, (b) transition vers un régime par points maintenant l indexation des pensions sur les prix après liquidation, et (c) indexation complète des valeurs d achat et de service des points sur les salaires. Sur chaque graphique, la courbe en bleu correspond au scénario macroéconomique médian (croissance des salaires de 1,5 % par an) et les courbes noires en traits fins et épais correspondent aux hypothèses macroéconomiques resp. défavorable (1 % par an) et favorable (2 % par an). SOURCE : Modèle PENSipp 0.0. FIGURE 3.7 Transition vers deux formes de régime par point : Impact sur le ratio pension moyenne/salaire moyen. LECTURE : voir figure 3.6. SOURCE : Modèle PENSipp 0.0. 108

Simulation de réformes structurelles FIGURE 3.8 Transition vers deux formes de régime en comptes notionnels : Impact sur le profil par âge du ratio pension moyenne/salaire moyen courant en 2060. LECTURE : voir figure 3.6. SOURCE : Modèle PENSIPP 0.0. FIGURE 3.9 Profil par période et âge quinquennal du ratio pension/salaire moyen courant dans le régime en compte notionnel avec réduction des droits acquis (scénario économique médian. SOURCE : Modèle PENSipp 0.0. 109

Réforme structurelle du système de retraite Comme pour les simulations des comptes notionnels, la figure 3.9 donne une seconde illustration des effets sur les niveaux de pension relatifs, selon la date et l âge. Le profil initialement décroissant selon l âge avec point de départ élevé qui figure à l arrière plan du dessin cède cette fois-ci la place à un profil presque complètement plat et partant entre 60 et 65 ans d un niveau initial plus faible. Évidemment, c est un problème de choix social que de décider lequel des deux types de profils on souhaite préférable, ou éventuellement des profils intermédiaires. 3.5 Une variante à cotisations croissantes Ce point d arbitrage entre le niveau initial de la retraite et sa pente après liquidation ayant été rappelé, il faut également rappeler que le principe de stabilisation du taux de cotisation n est en rien inscrit dans la logique ni de l un ni de l autre des deux systèmes. On a indiqué plus haut les types de hausses qui auraient pu être simulées dans le cas des comptes notionnels, avec le distinguo entre des hausses de cotisation génératrices de droits supplémentaires, donc destinées à accroître sa taille aussi bien en termes de recettes que de dépense, et hausses de cotisations non génératrices de droits du type hausse du taux d appel, visant à ajuster l équilibre instantané du système sans engendrer de nouvelles dépenses. Les deux types d ajustement peuvent d ailleurs être combinés. Typiquement, une hausse de cotisation visant à augmenter les droits futurs, si elle est appliquée seule, va conduire à court terme à des excédents comme ceux qui générerait un système par capitalisation, puisque ceci veut dire davantage de recettes immédiates pour des dépenses additionnelles ultérieures. On peut alors choisir de les capitaliser dans une logique de répartition provisionnée, ou considérer qu on peut temporairement laisser ces suppléments de cotisations virtuels, en ne les appelant pas dans leur totalité. 110

Simulation de réformes structurelles Si ce qui était à gérer était une bosse démographique mais on a vu que tel n est pas exactement le cas on pourrait aussi choisir une solution combinant hausse du taux contractuel et du taux d appel, les deux servant à générer des rentrées supplémentaires durant le passage de la bosse mais dont une partie serait ensuite retournée aux cotisants sous forme de pensions supplémentaires, en ne faisant pas intégralement redescendre le niveau global de cotisation d après bosse à sa valeur d avant bosse. L ensemble des combinaisons possibles pour ces deux formes de gestion des cotisations devrait faire l objet d études supplémentaires, et leur effets intergénérationnels analysés dans l esprit de ce qui était proposé dans la section 2.3. On s est ici limité à une seule simulation, dans le cadre du système par points, celle d une hausse du taux de cotisation qui le porterait de 27 à 32 %, d ici à 2030, donc d ici la fin de la phase de vieillissement accéléré, cette hausse étant utilisée à freiner la baisse du ratio pension moyenne/salaire moyen qui était montrée sur la figure 3.7. On s est donc placé dans le cas où la hausse des cotisations est immédiatement utilisée à augmenter les droits, y compris ceux des individus en cours de retraite, et non pas une hausse du type hausse du taux d appel, ici rendue quasiment inutile par le fait que notre scénario de base est quasiment équilibré. Dans le système en points, la façon de reverser immédiatement aux retraités les bénéfices de cette hausse est de majorer d autant le facteur d évolution de la valeur de service du point. Le bénéfice de la hausse est distribué du même coup à l ensemble des retraités du moment, anciens et nouveaux, dans la même proportion. Il s agit en fait de transcrire dans la logique des points la totalité de l équation d équilibre comptable du système : indexer les retraites sur les salaires moins la croissance du ratio retraités/actifs est la règle à appliquer uniquement quand le taux de cotisation est fixe ; s il est variable, il faut rajouter à cette règle le taux de croissance du taux de cotisation (voir encadré 3.3). 111

Réforme structurelle du système de retraite FIGURE 3.10 Transition un régime par point à cotisations croissantes : LECTURE : de gauche à droite, : (a) taux de cotisation par année, (b) évolution du ratio entre masse des pensions et masse des salaires, et (c) évolution du rapport entre pension moyenne et salaire moyen SOURCE : Modèle PENSipp 0.0. FIGURE 3.11 Profil par période et âge quinquennal du ratio pension/salaire moyen courant dans le régime en compte notionnel avec réduction des droits acquis (scénario économique médian. SOURCE : Modèle PENSipp 0.0. 112

Simulation de réformes structurelles Les résultats sont fournis sur les figures 3.10 et 3.11. Avec cette façon de procéder, la décroissance du ratio retraite moyenne/salaire moyenne est évitée pour une large partie. Ceci revient donc à mettre en œuvre la stratégie d ajustement ne reposant que sur l âge de liquidation et le taux d effort, donc, dans les termes de l abaque du COR, le type de trajectoire qui était illustré plus haut par la figure 1.4B. mais, avec la différence que cette trajectoire découle cette fois d un choix de pilotage délibéré, qui produit à peu près les mêmes effets quelle que soit la croissance économique, au lieu d être la conséquence non contrôlée d une trajectoire de croissance économique particulière, celle d une croissance à rythme ralenti. Le système va donc bien dans le sens de redonner du contrôle au gestionnaire, sans présager a priori de la façon dont il doit utiliser cette marge de contrôle : il peut avoir un pilotage par le taux de cotisation ou par la cible de taux de remplacement. Le système se prête à l une comme à l autre des deux politiques. 3.6 Principales conclusions Les principaux messages de ces premières simulations peuvent se résumer de la façon suivante. Les deux systèmes répondent chacun à leur manière à la question posée, celle d avoir des systèmes dans lesquels ce n est pas le taux de croissance de l économie mais l arbitrage des responsables du système de retraite qui décide de l évolution du ratio retraites/pib ou du niveau de vie relatif des retraités. Ils le font néanmoins de manières différentes et plus ou moins rapides, ceci valant aussi pour leurs réponses aux modifications des facteurs démographiques. Dans le cas des points, l ajustement peut-être assez rapide. Il est quasi intégral si on applique à la lettre l indexation de la valeur de service du point sur les salaires compensée par l application d un correcteur démographique prenant en compte les variations courantes du ratio actifs/retraités. Si on ne veut mettre en œuvre que partiellement cette politique, en conservant l indexation prix après liquidation, on 113

Réforme structurelle du système de retraite retrouve une sensibilité à la croissance. Il y a un débat à avoir sur les limites et avantages des différentes formules. L indexation prix protège les retraités en cas de croissance très lente combinée à la détérioration du ratio démographique, mais elle conduit à les priver de partage des fruits de la croissance si elle repart et les fait de ce fait régresser dans l échelle des niveaux de vie courants, au fur et à mesure qu ils avancent en âge. Dans le cas du régime en comptes notionnels, on s est limité à ce stade à simuler ce cas de l indexation sur les prix après liquidation. Ceci n empêche pas le système de s ajuster aux variations du rythme de croissance économique, le canal étant la modification du coefficient de conversion : une indexation prix en situation de croissance ralentie conduit à une compensation par une plus forte baisse de ces coefficients de conversion à la liquidation. Le fait que l ajustement porte sur les flux contribue à rendre la réaction du système un peu moins rapide. De façon générale, les canaux de réaction des comptes notionnels à des variations de contexte tant économique que démographique sont plus progressifs. Ceci n est pas en soi dirimant : un système de retraite n a pas non plus besoin d être parfaitement équilibré année après année. Ceci ne devient problématique que lorsque les désajustements s étalent sur une plus longue période ce qui peut imposer au gestionnaire ou au politique de reprendre la main. Cet inconvénient doit évidemment être mis en balance avec les autres avantages qu on peut voir à ce système, notamment le fait que des comptes en euros constituent une réalité plus tangible pour l assuré que ne le sont des comptes en points. Notons toutefois que, sous l hypothèse d indexation de la valeur d achat des points sur les salaires, on peut aussi donner aux points une lisibilité bien plus forte que celle qu ils ont actuellement : si la valeur d achat équivaut par exemple à la cotisation versée sur le salaire moyen courant, la notion de point équivaut à celle d annuité pour tous les individus situés à ce salaire moyen. Pour les autres individus, le point équivaut à une annuité corrigée de la position relative instantanée dans la 114

Simulation de réformes structurelles hiérarchie des salaires. Il y a tout à gagner à faire ressortir ces équivalences entre régimes, pour rappeler qu une réforme structurelle ne signifie pas nécessairement un changement complet de système. En fait, le mode de gestion des points qui a été simulé ici peut-être reproduit assez fidèlement dans un système en annuités, en repassant à une revalorisation des salaires portés aux comptes sur les salaires plutôt que sur les prix, compensée à nouveau par la mise en place d un correcteur démographique, conformément à l une des pistes qui avait été avancée dans le rapport Moreau. Comme on l avait expliquée en introduction, le but de ce rapport n est pas de conclure définitivement sur ce qui est le meilleur système, mais de contribuer à mettre leurs propriétés sur la table. Néanmoins, à ce stade, ceci n a été fait que dans des versions mettant en œuvre une contributivité stricte au niveau intragénérationnel. L autre question abordée dans ce rapport est de savoir comment y réintroduire les avantages non contributifs dont les raisons d être ont été discutées au chapitre 2. C est l objet du chapitre 4 qui suit. 115

Réforme structurelle du système de retraite 116

CHAPITRE 4 INTRODUCTION DE MÉCANISMES NON CONTRIBUTIFS Les simulations du chapitre 3 se sont placées dans le cadre des versions pures des systèmes en comptes notionnels ou en points, sans avantages non-contributifs (ANC). Mais, comme on en avait prévenu, ceci ne se justifie que comme étape préalable dans le cadre d une analyse progressive des propriétés des deux systèmes. L étape suivante est d y adjoindre des mécanismes non contributifs, en partant du principe que ces avantages non contributifs n ont rien d antinomique à la réforme structurelle. Au contraire, on peut arguer qu une réforme structurelle possède au moins trois avantages du point de vue des avantages non-contributifs : premièrement, étant donné que le bénéfice d un droit non contributif donne toujours lieu à un versement de cotisations, l impact redistributif de ces mécanismes est plus transparent, et également plus facilement maîtrisé par les décideurs politiques ; deuxièmement, les dispositifs peuvent être unifiés pour l ensemble des régimes ; troisièmement, une possibilité de refonte des dispositifs non contributifs est envisageable, permettant une meilleure adéquation entre les dispositifs et les objectifs qu ils cherchent à atteindre. 117

Réforme structurelle du système de retraite Cette partie propose un essai d introduction d ANC dans le cadre d un système en comptes notionnels. On s est limité à ce cas d une part parce que des résultats assez équivalents seraient a priori envisageables en points, et aussi parce que c est le système des comptes notionnels qui est en général réputé le moins compatible avec l introduction d ANC. Il était donc normal de plutôt se focaliser sur ce cas de figure. On aurait pu le faire en s attaquant d entrée de jeu à proposer une nouvelle gamme d ANC se démarquant très nettement de ceux qui existent actuellement. Mais, toujours dans l esprit de montrer la compatibilité entre réforme structurelle et un degré substantiel de redistributivité, on a plutôt cherché à coller au mieux à la gamme d ANC actuellement existants, à l exclusion de la réversion et du minimum vieillesse qui sont des sujets à part entière et qui auraient supposé une version plus aboutie du modèle PENSipp, intégrant la dimension couple. Hormis l absence de ces deux composantes, le seul point qui nous éloignera fortement du système actuel est l introduction d ANC universels, c est-à-dire similaires pour l ensemble du système de retraite. On présente d abord la traduction des droits non-contributifs actuels en droits du système en comptes notionnels, puis on détaille leur impact sur l équilibre macroéconomique de long-terme. 4.1 Traduire les avantages non contributifs dans la logique des comptes notionnels Dans le système actuel, un certain nombre de dispositifs accordent des droits à pension, sous forme de majoration de pension ou de majoration de durée d assurance. Les principaux dispositifs non-contributifs pour les pensions de droits directs sont les minima de pension, les droits familiaux (bonifications pour enfants, majora- 118

Les avantages non-contributifs tion de durée d assurance (MDA) et AVPF), et les périodes assimilées pour chômage, invalidité, maladie ou maternité. Dans le modèle PENSipp, l ensemble des avantages non contributifs sont intégrés au calcul des droits à pension, même si certains éléments de la législation ne sont pas modélisés pour le moment (par exemple, la MDA ne peut bénéficier qu aux femmes, et les périodes assimilées concernent seulement les périodes de chômage, et n intègrent pas les périodes de maternité et de maladie). Nous avons donc traduit les mécanismes non contributifs actuels dans un système en comptes notionnels. L objectif n est pas ici de modifier les dispositifs actuels pour les rapprocher de leurs objectifs affichés ce qui pourrait être en pratique un objectif d une réforme structurelle mais de mettre en évidence comment ils pourraient être maintenus dans le cadre d un système en comptes notionnels. Néanmoins, nous avons fait le choix d harmoniser les dispositifs non contributifs à l ensemble du nouveau régime, ce qui revient à une convergence des dispositifs existants dans les différents régimes. Ce choix est non seulement le reflet d une contrainte pratique de simulation, mais reflète aussi la logique d un régime unifié dans lequel les différences des mécanismes de solidarité sont difficilement justifiables 1. Quatre dispositifs ont pu être simulés d une façon collant de très près aux règles actuelles : Pour la bonification des montants de pension nous avons fait le choix d harmoniser les différents taux existants, en alignant les dispositifs existants sur celui du régime général, à savoir une majoration de la pension finale de 10 % pour les parents de trois enfants ou plus. Pour la MDA, au moment de la naissance de l enfant, des cotisations gratuites sont versées au compte sur la base du dernier salaire et du taux de cotisation 1. A la différence du taux de cotisation dont on a vu plus haut, qu il pourrait être possible d en maintenir une certaine hétérogénéité, reflétant les choix de différentes professions entre rémunération immédiate et rémunération différée. 119

Réforme structurelle du système de retraite de l année en question. Le principe est le même pour l AVPF : pour les années d AVPF, on verse des cotisations au compte individuel sur la base du Smic. Pour les périodes assimilées (pour le moment, uniquement pour les périodes de chômage dans PENSIPP), nous créditons les comptes individuels de cotisations sur la base du dernier salaire. Pour ces quatre dispositifs, nous avons tenté de reproduire le plus fidèlement possible les niveaux actuels, en calibrant les assiettes de cotisations pour obtenir des masses de pensions non contributives équivalentes dans les deux systèmes. En revanche pour les minima de pension, les dispositifs existants (minimum contributif et minimum garanti) sont trop difficiles à transcrire tels quels dans un régime en comptes notionnels (référence à une durée validée et cotisée, condition de taux plein) sans garder dans le nouveau système un calcul des trimestres d assurance que nous voulions éviter. Dans ce cas, la simulation tend donc davantage vers la logique de remise à plat. Nous avons refondu ces minima de la manière suivante : pour les périodes travaillées (hors périodes assimilées) donnant lieu à des cotisations basses (en-dessous du Smic), les cotisations versées au compte sont majorées au moment du fait générateur. Le taux de la majoration dépend du niveau de cotisation comme présenté sur la figure 4.1. Les variables d ajustement de ce nouveau dispositif sont le taux de cotisation de base, et les valeurs du seuil à partir duquel le taux diminue et du plafond pour lequel le taux s annule. Nous avons appliqué une majoration de 10 % pour des cotisations en dessous du minimum vieillesse, puis qui diminue progressivement jusqu à atteindre 0 % pour les cotisations au-dessus du Smic. Le dispositif est ainsi ciblé pour les individus qui travaillent mais portent à leur compte des cotisations peu élevées. Pour comparer l importance des dispositifs non contributifs dans le système actuel et dans le système en comptes notionnels, nous considérons les masses que 120

Les avantages non-contributifs FIGURE 4.1 Le minimum contributif dans le nouveau système. LECTURE : Les cotisations portées au compte sont majorées par le minimum contributif, le taux de majoration est maximal entre 0 et le seuil de cotisation choisi, puis décroît de manière linéaire jusqu à atteindre 0 % une fois le plafond atteint. représentent les droits non contributifs dans les différents systèmes. Pour ce faire, nous neutralisons un à un les dispositifs non contributifs, et nous comparons les masses de pensions obtenues. Pour le système actuel, nous obtenons des masses de droits non contributifs proches des masses observées. Notons toutefois que l impact des minima de pension est nettement inférieur aux niveaux observés (1,5 contre 5 milliards). Ceci s explique sans doute en partie par une sous estimation du poids des bas salaires dans l échantillon, qui se traduit par un pourcentage de bénéficiaires des minima de pension plus faible qu en réalité. Mais il faut aussi souligner que l importance relative des avantages non contributifs dans le scénario de référence dépend de l ordre de neutralisation des dispositifs (Aubert et Bachelet (2012)). Pour les avantages non contributifs dans le système en comptes notionnels, chaque avantage donnant lieu à un versement de cotisation propre, il n y a pas d effets de composition et de superposition dans la neutralisation successives des dispositifs. Compte tenu de cette dépendance des montants obtenus 121

Réforme structurelle du système de retraite FIGURE 4.2 Masse des avantages non contributifs (flux de liquidants 2025). NOTE : en milliards d euros LECTURE :dans la masse totale des pensions à liquidation à l année 2025, dans le scénario de référence, les avantages contributifs représentent 2,6 milliards, dont pour les 0,1 minima de pension, 1,3 pour les droits familiaux et 1,3 pour les périodes assimilées. SOURCE : Modèle PENSipp 0.0. à l ordre de neutralisation, nous avons avant tout cherché à égaliser la masse globale des droits non-contributifs, sans que l importance relative de chaque dispositif, telle que mesurée dans nos simulations, soit parfaitement reproduite dans le nouveau système. La figure 4.2 présente ainsi la masse des avantages non contributifs dans les pensions à liquidations, pour le flux des individus liquidants en 2025. Ce chiffre est obtenu par différence entre la masse totale des pensions à liquidation avec avantages non contributifs et la masse avec neutralisation des avantages non contributifs. Cependant, il est difficile de calibrer les droits non contributifs pour qu ils soient égaux dans les deux systèmes tout au long de la projection. En effet, comme souligné précédemment, la différence fondamentale entre les droits non contributifs dans un régime de type comptes notionnels est que les droits non contributifs sont 122

Les avantages non-contributifs toujours utiles, et se traduisent dans tous les cas par un surcroît de pension, ce qui n est pas le cas pour les droits non contributifs du régime actuel. Cette différence fondamentale a des conséquences sur les évolutions comparées de la masse des dispositifs non contributifs au cours du temps, comme illustré à la figure 4.3. FIGURE 4.3 Évolution de la composition des ANC (pension à liquidation) NOTE : MC, PA et DF signifient respectivement minima de pension, périodes assimilées et droits familiaux. LECTURE :Entre 2010 et 2040, le masse des droits familiaux pour le flux de liquidants passe de 0,8 à 1,6 milliards SOURCE : Modèle PENSipp 0.0. Si l évolution de la masse totale des droits non contributifs pour le flux de liquidants est globalement similaire dans les deux scénarios de simulations, nous pouvons noter des différences dans la structure des avantages non-contributifs. Le premier point est la grande différence que l on observe pour les minima de pension : alors que, dans le régime actuel, le dispositif n a presque plus d impact en fin de projection, avec le système en comptes notionnels la masse est croissante au cours du temps. Une première explication renvoie à la sous-estimation des bénéficiaires des minima de pensions dans le modèle PENSipp. Mais plus profondément, 123

Réforme structurelle du système de retraite cette différence de tendance est l effet à l absence de revalorisation des minima de pension (qui sont indexés sur les prix, supposés constant dans le modèle) alors que la version du minimum contributif proposé, dont le seuil (le minimum vieillesse) et le plafond (le SMIC) sont indexés sur les salaires dans nos projections. L effet croissant du minimum contributif en comptes notionnels est donc l effet d un meilleur ciblage du dispositif, qui suit l évolution des salaires au cours du temps. La différence observée dans nos simulations au niveau des minima de pension est compensée par un effet plus important, dans le régime actuel, des droits familiaux en fin de projection (lié à la baisse des pensions dans le système en comptes notionnels). 4.2 Impacts macroéconomiques L introduction d ANC est susceptible de modifier l évolution macroéconomique du système. En effet, cela implique de réduire le taux de cotisation contributif et de mettre en place un impôt retraite, ne donnant pas lieu à des droits dans le système. Nous ne détaillons pas les formes que pourrait prendre cet impôt elles sont au demeurant multiples mais nous présentons simplement l effet sur l équilibre du système. Pour calculer le taux de cotisation contributif dans un scénario avec ANC, nous calculons la masse des pensions en 2015 en supprimant tous les ANC, que nous rapportons à la masse des salaires. On obtient ainsi 23 % de cotisation contributive et un impôt retraite d un montant de 4 % 2. Le graphique 4.4 présente, dans le cadre du scénario de croissance médian, l évolution du système en comptes notionnels avec avantages non-contributifs et le système actuel et le système en comptes notionnels sans avantages non-contributifs décrit précédemment (avec un taux de cotisation de 27 %). 2. Si l impôt prend la même assiette que les cotisations vieillesse, ce qui n a rien d évident. On pourrait très bien envisager une assiette plus large. 124

Les avantages non-contributifs FIGURE 4.4 Introduction des avantages non-contributifs : Impact sur le ratio retraites/masse salarial LECTURE :Est présentée l évolution du ratio entre masse des pension et masse salariale pour le régime actuel(courbe noire), le régime en CN avec un taux de 27 % sans ANC (courbe vert clair) et pour le régime CN avec ANC et un taux de 23 %. Le scénario macroéconomique suppose un taux de croissance de 1,5 %. SOURCE : Modèle PENSIPP 0.0. Il apparait à la figure 4.4 qu avec l introduction des avantages non contributifs, le ratio entre pensions et masse salariale évolue de manière à peu près similaire par rapport au scénario sans avantages contributifs et un taux de cotisation à 27 %. Cependant, une analyse plus poussée des effets redistributifs d une transition en comptes notionnels et de l introduction des avantages non contributifs dans ce nouveau système est nécessaire. Cela sera l objet de travaux futurs. Pour compléter l analyse le graphique 4.5 présente l effet des différents scénarios macroéconomiques dans le système actuel et dans le système en CN avec ANC. Si les deux systèmes sont très proches dans le scénario médian, ils s éloignent plus fortement dans les scénarios de forte ou faible croissance. En cas de faible croissance, le ratio pension/pib s envole dans le système actuel alors qu il reste à un niveau stable en cas de forte croissance. Le système en CN présente des scénarios beaucoup plus ramassés mais dans tous l effet du vieillissement accéléré dû au baby-boom reste bien visible. 125

Réforme structurelle du système de retraite FIGURE 4.5 Introduction des avantages non-contributifs : Impact des variantes de croissance sur le ratio retraites/masse salarial LECTURE :De gauche à droite :(a) maintien du système actuel, (b) transition vers un régime en comptes notionnels avec un taux de cotisation retroprospectif et prospectif de 27 % (c) transition vers un régime en comptes notionnels avec un taux de cotisation retroprospectif et prospectif de 23 % et introduction d avantages non-contributifs. Sur chaque graphique, la courbe en bleu correspond au scénario macroéconomique médian (croissance des salaires de 1,5 % par an) et les courbes noires en traits fins et épais correspondent aux hypothèses macroéconomiques resp. défavorable (1 % par an) et favorable (2 % par an). SOURCE : Modèle PENSIPP 0.0. L introduction des avantages non-contributifs ne remet pas en cause l une des principales caractéristiques du système en comptes notionnels : une dépendance à la croissance bien moins importante que dans le système actuel. Cela s explique par la forme que l on a donné aux avantages non-contributifs dans le nouveau système. En effet, les mécanismes actuels sont traduits sous la forme d un versement sur les comptes individuels d une contribution dont le montant est basé sur les salaires passés. Ainsi, le montant des droits non-contributifs accumulés dépend de la croissance, et le mécanisme d ajustement des montants de pension à la croissance observé pour les droits propres est également à l œuvre pour les droits noncontributifs. 126

CONCLUSION ET PROLONGEMENTS Comme annoncé en introduction, le but de ce travail n était aucunement d exposer une réforme clefs en main, réalisable de manière réaliste à courte échéance et qui aurait donc pu constituer une alternative crédible au processus de réforme engagé pour l année 2013. A cet égard, le fait que les scénarios simulés dans la seconde partie de ce travail soient des scénarios de transition rapide ne doit pas prêter à ambiguïté : cette façon de procéder découle uniquement du souhait d observer les effets des réformes une fois arrivées à maturité, sous la contrainte d un outil de projection qui ne dépasse pas l année 2060. Dans la réalité, si de telles réformes devraient se faire, ceci ne serait pas sans un long travail de préparation et avec un calendrier de montée en charge surement plus progressif, à contrebalancer par des mesures d accompagnement durant toute leur phase de montée en régime. C est précisément à ce travail de préparation que ce rapport souhaitait contribuer. Qu une réforme structurelle se fasse ou non, il est nécessaire que ses apports et les problèmes qu elle pose aient été instruits et l aient été suffisamment à l avance car ces travaux sont nécessairement de longue haleine et ne peuvent se faire dans l urgence au moment où la nécessité d une réforme structurelle finirait par s imposer. A cet égard, les éléments qu on a essayé d apporter ont été les suivants. D une part un retour sur les arguments pouvant plaider pour un telle réforme et aidant à en suggérer les contours, c est-à-dire en gros le cahier des charges qu on 127

Réforme structurelle du système de retraite peut lui assigner. On a d abord rappelé que certaines attentes vis-à-vis de la réforme structurelle sont injustifiées : elle a parfois été comprise comme moyen d échapper à la contrainte que la démographie impose aux systèmes par répartition ou encore comme la seule façon de rétablir une équité intergénérationnelle mise à mal par les réformes paramétriques passées. On a rappelé que, sur ces deux points, les marges de manœuvre sont faibles et, au niveau macro, totalement indépendantes du type de système par répartition qu on adopte. La contrainte démographique globale est la même quel que soit le système : aucun ne dispense de l ajustement sur tout ou partie des trois paramètres que sont le taux de contribution, l âge de la retraite et le niveau de vie relatif des retraités avec, dans ce dernier cas, le même sousarbitrage entre taux de remplacement et générosité de l indexation après liquidation. En ce qui concerne l équité intergénérationnelle, à supposer qu on s entende sur une bonne définition de ce concept, ce qu on peut au mieux faire est de freiner le processus de convergence du rendement du système vers le taux de croissance économique, au prix d une augmentation de la taille du système relativement au PIB. Savoir si on le fait et à quelle hauteur est un choix social à faire indépendamment du type exact de système qu on décide de retenir. Il ne revenait pas au présent rapport de trancher ce problème de choix social. Il nous a seulement semblé important d en rappeler les termes. Les apports de la réforme structurelle sont ailleurs. D une part, si elle s accompagne d une uniformisation des règles, elle est un moyen de dissiper les soupçons d inéquité intragénérationnelle actuellement alimentés par la grande diversité des règles entre catégories socio-professionnelles, que ces soupçons soient fondés ou non. Ensuite, elle permet de rationaliser la liberté de choix que le système essaye d offrir aux assurés, qui concerne principalement l arbitrage entre âge de liquidation et niveau de pension. Elle peut enfin donner l occasion d une restructuration globale des avantages non contributifs, après 128

Conclusion avoir statué sur les règles de non contributivité qu on souhaite maintenir, amplifier ou au contraire réduire, et pour quels motifs, car les motivations de la noncontributivité peuvent être de plusieurs ordres. Il peut s agir de motifs d assurance (protéger contre des aléas de carrière), de redistribution (corriger les inégalités selon la catégories sociales) ou éventuellement d incitation ou de juste rémunération de comportements jugés favorables à l équilibre du système (cas des avantages familiaux). Enfin, vis-à-vis de la question plus macroéconomique de l ajustement à la contrainte démographique, même si les efforts sont les mêmes quel que soit le système, l apport de la réforme structurelle peut-être d aider à mieux en réguler le partage entre générations. Dans le système actuel, une partie de la répartition de cet effort échappe au contrôle du politique ou du gestionnaire : suite à l adoption au tournant des années 1990 de règles d indexation sur les prix, c est le rythme de croissance globale qui décide, pour une bonne part, de la façon dont le système évolue au sein de l abaque du COR. L enjeu du pilotage, c est de redonner du contrôle sur cette trajectoire. On s est ici surtout attaché à imaginer un système qui, par défaut, donne des trajectoires de dépense et de niveau de vie relatif des retraités non conditionnées par la croissance, à charge pour les décideurs de rectifier à la main ces trajectoires par défaut si elles ne leur paraissent pas optimales. Les simulations présentées dans la deuxième partie ont essayé de montrer comment il est possible de répondre à ces divers objectifs, mais elles n ont évidemment pas pu couvrir l ensemble de questions que pose une réforme structurelle. Elles ont même un caractère très préliminaire, car basées sur un modèle encore en cours de construction. Quelles sont les questions qu il conviendrait d approfondir sur la base du même modèle une fois stabilisé? Dans la perspective d une réforme plus réaliste, il serait d abord nécessaire de se 129

Réforme structurelle du système de retraite poser plus précisément la question de la validation des droits acquis dans l ancien système. On a exposé les difficultés techniques de cette prise en compte et c est ce qui a poussé à plutôt simuler l hypothèse forte d une remise à zéro des compteurs, de type big bang. Mais des solutions intermédiaires peuvent être à trouver. La question de la réversion a également été laissée de côté alors qu elle est une source importante d inéquités entre personnes de catégories professionnelles ou ayant fait des choix de vie différents. Sa prise en compte aurait nécessité une réflexion à part sur les fondements même du système. On a préféré la laisser de côté d autant que, en l état, l outil PENSipp n en permettait pas la simulation, mais ce sujet devra nécessairement être réintégré à la problématique de la réforme structurelle. La question des différentiels d espérance de vie est une autre question qui n a pas été abordée, du moins pas explicitement. On l a seulement gérée implicitement selon l une des manières dont le fait le système actuel, c est-à-dire en compensant une partie de l antiredistributivité due aux écarts d espérance de vie par des avantages non contributifs au profit des individus à durée de vie plus courte. Une remise à plat de cette question est particulièrement nécessaire. Les effets potentiellement antiredistributifs des inégalités d espérance de vie ont pu rester un point aveugle de la réflexion sur la retraite tant qu on était dans une dynamique d augmentation des droits : les inégalités sont mieux supportées lorsque les droits vont en s accroissant. Mais le sujet ressort lorsque les droits sont revus à la baisse et, d autant plus légitimement que le durcissement des règles se fait au nom de la croissance de l espérance de vie. Si on présente comme juste que les variations intergénérationnelles d espérance de vie moyenne se répercutent sur les âges de départ en retraite, on peut utiliser le même argument pour les années de vie en plus ou en moins qui résultent du fait d appartenir à un milieu social plus ou moins favorisé. Imposer les mêmes ajustements d âge de la retraite pour des individus dont l espérance de vie est structurellement plus faible pose question. 130

Conclusion Dire cela ne signifie en rien qu on veut étendre ce raisonnement à l ensemble des inégalités d espérance de vie. Ce qui semble légitime pour les inégalités verticales par catégorie sociale n a pas à être transcrit tel quel sur les écarts d espérance de vie par genre, entre autres. Ce qui compte est d être au clair sur les catégories d inégalités qu on souhaite ou non contrecarrer. S agissant des inégalités d espérance de vie selon la classe sociale, deux options sont alors ouvertes pour les compenser, dès lors qu on renonce à l instrument indirect de la durée de cotisation dont on a vu les limites : soit se rapprocher encore davantage de la vraie neutralité actuarielle en calculant des coefficients de conversion sur la base d espérances de vie différenciées, mais ceci pose des problèmes techniques ; soit gérer ces écarts indirectement en accentuant la redistributivité verticale du système, donc selon les lignes adoptées dans le chapitre 4. Il s agit là encore d un débat ouvert. Enfin, vis-à-vis du pilotage, on s est borné ici à explorer les réactions des deux systèmes face aux variantes extrêmes des projections du COR. Une exploration complète doit aussi inclure l analyse des réactions à des variations inattendues de la démographie et à une variété plus grande de chocs économiques. Toutes ces questions pourront faire l objet de travaux ultérieurs, qu il s agisse de préparer la voie pour une véritable réforme structurelle, ou pour servir de boite à idées aidant à mieux orienter une politique de rationalisation progressive du système de retraites, par successions de nouvelles réformes paramétriques à portées plus réduites. 131

Réforme structurelle du système de retraite 132

ANNEXE : VARIANTES DE DATE DE TRANSITION Comme indiqué à plusieurs reprises dans le texte, avoir opté pour la simulation de transitions rapides visait uniquement à offrir une fenêtre d observation suffisamment longue pour la montée en régime des nouveaux systèmes. Un tel calendrier ne prétend pas au réalisme. Pour commencer à envisager des calendriers de transition plus plausibles, on a reproduit ces simulations sous des hypothèses d entrée en vigueur en 2020 ou 2025, au lieu de 2015. Nous avons donc reproduit les simulations pour la transition en comptes notionnels pour le scénario le plus basique, une transition sans introduction d avantages non contributifs ni de réduction des droits acquis. Les résultats en termes de ratio pensions/masse salariale et pension moyenne/salaire moyen sont donnés sur les figures A.6 et A.7. Comme attendu, les résultats sont à peu près similaires mais un recul de la date de transition conduit à une convergence plus lente en fonction des hypothèses de croissance. La dépendance à la croissance s atténue dès 2040 avec une transition en 2015, et aux alentours de 2045 (2050) pour une transition débutée en 2020 (2025). 133

Réforme structurelle du système de retraite FIGURE A.6 Transition vers le régime en comptes notionnels, selon date de mise en route : Impact sur le ratio retraites/masse salariale. LECTURE : de gauche à droite, maintien du système actuel puis démarrages du nouveau système en respectivement 2015, 2020 et 2025. Les courbes en bleu correspondent au scénario macroéconomique médian (croissance des salaires de 1,5 % par an) et les courbes noires en traits fins et épais correspondent aux hypothèses macroéconomiques resp. défavorable (1 % par an) et favorable (2 % par an). SOURCE : Modèle PENSipp 0.0. FIGURE A.7 Transition vers le régime en comptes notionnels, selon date de mise en route : Impact sur le ratio pension moyenne/salaire moyen. LECTURE : voir figure A.6. SOURCE : Modèle PENSipp 0.0. 134

Références Dans le cas du système par points, ces variantes de date de démarrage ont été produites sous l hypothèse d indexation sur les salaires à la fois à la liquidation et durant l ensemble de la retraite, toujours compensée par la prise en compte du correcteur démographique prolongée par la correction additionnelle de -0,5 % par an entre 2035 et 2060 servant à compenser le redressement du profil de la pension par âge. Les résultats en termes de ratio pensions/masse salariale et pension moyenne/salaire moyen sont donnés sur les figures A.8 et A.9. La mise en route plus tardive n empêche pas d observer la convergence avant la fin de la projection. Avec le démarrage en 2015, la convergence était quasiment effective dès 2040, elle intervient respectivement 5 et 10 ans plus tard avec les démarrages en 2020 et 2025. Le fait que cette convergence s opère sur des niveaux plus élevés s explique par le fait de faire démarrer le nouveau système avec le même taux de remplacement initial moyen de 55 %, quelle que soit la date de départ : dans le scénario de démarrage plus tardif, on gomme ainsi cinq ou dix années d ajustement à la contrainte démographique. 135

Réforme structurelle du système de retraite FIGURE A.8 Transition vers le régime par points, selon date de mise en route : Impact sur le ratio retraites/masse salariale. LECTURE : de gauche à droite, maintien du système actuel puis démarrages du nouveau système en respectivement 2015, 2020 et 2025. Les courbes en bleu correspondent au scénario macroéconomique médian (croissance des salaires de 1,5 % par an) et les courbes noires en traits fins et épais correspondent aux hypothèses macroéconomiques resp. défavorable (1 % par an) et favorable (2 % par an). SOURCE : Modèle PENSipp 0.0. FIGURE A.9 Transition vers le régime par points, selon date de mise en route : Impact sur le ratio pension moyenne/salaire moyen. LECTURE : voir figure A.8. SOURCE : Modèle PENSIPP 0.0. 136

RÉFÉRENCES Albert, C. et J-B. Oliveau (2009a). Simulations, à l aide du modèle prisme de la cnav, des effets du passage du calcul des pensions au régime général à un système en comptes notionnels. Note pour le Conseil d orientation des retraites. Albert, C. et J-B. Oliveau (2009b). Simulations, à l aide du modèle prisme de la cnav, des effets du passage du calcul des pensions au régime général à un système en points. Note pour le Conseil d orientation des retraites. Aubert, P. et M. Bachelet (2012). Disparités de montant de pension et redistribution dans le système de retraite français. L Economie Française, Edition 2012, Insee Références. Bichot, J. (2009). Réforme des retraites, vers un big bang? Etude, Institut Montaigne. Blanchet, D. (2009a). Equité et redistribution intergénérationnelle dans le domaines des transferts sociaux : le cas de la retraite. La répartition des prélèvements obligatoires entre générations et la question de l équité intergénérationnelle, Rapport du Conseil des Prélèvements Obligatoires, la documentation française. Blanchet, D. (2009b). Transition vers un système en comptes notionnels : quelques scénarios exploratoires portant sur le cœur du système. Note pour le Conseil d orientation des retraites. 137

Réforme structurelle du système de retraite Blanchet, D. (2013). Les retraites : vers l équilibre en longue période? Note IPP, (3). Institut des politiques publiques. Blanchet, D., Bozio, A. et S. Rabaté (A paraître). Le modèle de micro-simulation PENSIPP version 0.0. Guide méthodologique IPP. Blanchet, D., Buffeteau, S., Crenner, E. et S. Le Minez (2011). Le modèle Destinie 2 : principales caractéristiques et premiers résultats. Economie et Statistique, (441-442), p. 101 121. Blanchet, D. et B. Villeneuve (1997). Que reste-t-il du débat répartitioncapitalisation? La Revue d Economie Financière, (40), p. 157 174. Blanchet, D. et F. Le Gallo (2013). Baby-boom et allongement de la durée de vie : quelles contributions au vieillissement? Insee Analyses, (12). Blanchet, D. et S. Le Minez (2012). Joint macro/micro evaluations of accrued-todate pension liabilities : an application to French reforms. Document de travail de la DESE, (G2012 14). Insee. Bozio, A. et T. Piketty (2008). Pour un nouveau système de retraite. Des comptes individuels de cotisations financés par répartition. Opuscule du CEPREMAP. Editions de la rue d Ulm. Charpin, J.M, C. Zaidman, J.M Aubert, et L. Olier (1999). L avenir de nos retraites : rapport au Premier ministre. Chojnicki, X. et R. Magnani (2010). Réforme des retraites en france : évaluation de la mise en place d un système par comptes notionnels. Document de travail Cepii, (2010-21). Conseil d orientation des retraites (2010). Retraites : annuités, points ou comptes notionnels? Options et modalités techniques. La Documentation Française. 7eme rapport. 138

Références Minni, C. (2012). Emploi et chômage des 55-64 ans en 2011. Dares-Analyses, (049). Moreau, Y. (2013). Nos retraites demain : équilibre financier et justice. La Documentation Française. Secrétariat Général du COR (2009). Pilotage de systèmes de retraite en annuités, en points ou en comptes notionnels : comparaisons à partir d une maquette stylisée du système de retraite. Conseil d orientation des retraites. Séance du 16 décembre 2009. 139

Réforme structurelle du système de retraite 140

LISTE DES FIGURES 1.1 Évolutions relatives du nombre des 60 ans et plus et du nombre des 20-60 ans, telles que projetées en 1995 et 2010, par rapport aux niveaux observés en année de base (bases 100 en 1990)........ 23 1.2 Décomposition indicative des sources du vieillissement (ratio des 60 ans et plus aux 20-59 ans).......................... 24 1.3 Projections du ratio retraites/ PIB, selon les rapports successifs du Conseil d Orientation des Retraites..................... 30 1.4 Trajectoire des dépenses de retraite dans l abaque du COR, à l horizon 2040, selon hypothèses macro-économiques............. 32 1.5 Perspectives du ratio pension moyenne nette/salaire moyen net, selon les hypothèses de croissance....................... 35 1.6 L impact de la réforme de 1993 sur le niveau de la retraite et son évolution après liquidation (représentation stylisée)........... 37 2.1 Taux de remplacement du régime général selon l âge de liquidation et selon les législations successives, pour un individu ayant commencé à cotiser à l âge de 23 ans....................... 50 2.2 Taux d activité des 55-64 ans......................... 52 2.3 Age moyen de liquidation à taux plein, suite aux réformes 1993 à 2010....................................... 52 141

Réforme structurelle du système de retraite 2.4 Variation de la pension, en pourcentage, en fonction de l âge de liquidation et du nombre d années de cotisation atteint à 62 ans, avec poursuite de l activité jusqu à liquidation.................. 54 2.5 Variation de la pension, en pourcentage, en fonction de l âge de liquidation et du nombre d années de cotisation atteint à 62 ans, avec arrêt d activité à 62 ans............................ 55 2.6 Trajectoires du rendement actuariel des cotisations par génération sous trois scénarios stylisés d ajustement au vieillissement démographique...................................... 69 3.1 Transition vers deux formes de régime en comptes notionnels : Impact sur le ratio retraites/masse salariale......................... 94 3.2 Transition vers deux formes de régime en comptes notionnels : Impact sur le ratio pension moyenne/salaire moyen.................... 95 3.3 Transition vers deux formes de régime en comptes notionnels : Impact sur la pension à liquidation (croissance à 1,5 %).................. 96 3.4 Transition vers deux formes de régime en comptes notionnels : Impact sur le profil par âge du ratio pension moyenne/salaire moyen courant en 2060. 97 3.5 Profil par période et âge quinquennal du ratio pension/salaire moyen courant dans le régime en compte notionnel avec réduction des droits acquis (scénario économique médian.......................... 98 3.6 Transition vers deux formes de régime par point : Impact sur le ratio retraites/masse salariale.............................. 108 3.7 Transition vers deux formes de régime par point : Impact sur le ratio pension moyenne/salaire moyen........................... 108 3.8 Transition vers deux formes de régime en comptes notionnels : Impact sur le profil par âge du ratio pension moyenne/salaire moyen courant en 2060. 109 142

Liste des figures 3.9 Profil par période et âge quinquennal du ratio pension/salaire moyen courant dans le régime en compte notionnel avec réduction des droits acquis (scénario économique médian.......................... 109 3.10 Transition un régime par point à cotisations croissantes :........... 112 3.11 Profil par période et âge quinquennal du ratio pension/salaire moyen courant dans le régime en compte notionnel avec réduction des droits acquis (scénario économique médian.......................... 112 4.1 Le minimum contributif dans le nouveau système............ 121 4.2 Masse des avantages non contributifs (flux de liquidants 2025).... 122 4.3 Évolution de la composition des ANC (pension à liquidation)..... 123 4.4 Introduction des avantages non-contributifs : Impact sur le ratio retraites/masse salarial............................. 125 4.5 Introduction des avantages non-contributifs : Impact des variantes de croissance sur le ratio retraites/masse salarial............ 126 A.6 Transition vers le régime en comptes notionnels, selon date de mise en route : Impact sur le ratio retraites/masse salariale............... 134 A.7 Transition vers le régime en comptes notionnels, selon date de mise en route : Impact sur le ratio pension moyenne/salaire moyen.......... 134 A.8 Transition vers le régime par points, selon date de mise en route : Impact sur le ratio retraites/masse salariale....................... 136 A.9 Transition vers le régime par points, selon date de mise en route : Impact sur le ratio pension moyenne/salaire moyen.................. 136 143

L Institut des politiques publiques (IPP) est développé dans le cadre d un partenariat scientifique entre PSE-Ecole d économie de Paris (PSE) et le Centre de Recherche en Economie et Statistique (CREST). L IPP vise à promouvoir l analyse et l évaluation quantitatives des politiques publiques en s appuyant sur les méthodes les plus récentes de la recherche en économie. PSE-Ecole d économie de Paris regroupe plus de 120 chercheurs, 200 doctorants et 300 étudiants, et constitue un pôle français en science économique de renommée mondiale. PSE a pour objectif premier de fédérer, animer et assurer le rayonnement de ses chercheurs, tout en proposant des formations généralistes et spécialisées à la pointe de la discipline, du M1 au doctorat. La fondation vise également à tisser des liens pérennes entre les différents univers «consommateurs» de savoirs économiques : les acteurs académiques, institutionnels et privés. www.parisschoolofeconomics.eu Le CREST est le centre de recherche du GENES (Groupe des Ecoles Nationales d Economie et Statistiques) qui est devenu le 1 er janvier 2011 un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), sous la tutelle technique de l INSEE (ministère de l Economie, des Finances et de l Industrie). Le GENES regroupe quatre établissements : le CREST, le CEPE, l ENSAE et l ENSAI. Il a vocation à conduire des travaux de recherche, des missions d étude ou d expertise et des actions de diffusion. Il est en outre habilité à développer des dispositifs d accès aux données, notamment de la statistique publique. www.crest.fr