Direction Territoriale Normandie Centre Septembre 2014 Action Bimby 3.2 : Intégration de la démarche aux outils fonciers et procédures d aménagement Fiche 2 Densification pavillonnaire & Droit de préemption urbain 1. Définition du DPU Le Droit de Préemption Urbain (DPU) est un outil qui permet à une collectivité locale d acquérir prioritairement 1 des biens fonciers et immobiliers en voie d aliénation. Toutes les cessions de biens, qu elles soient volontaires ou forcées, à titre onéreux ou gratuit, peuvent faire l objet d une préemption au titre du DPU, hormis les transactions exclues par l article L.123 1 du code de l urbanisme. Toutefois, ce droit ne peut être exercé qu en vue de réaliser un projet d aménagement urbain dans un périmètre préalablement défini. NOTA : Le DPU a été modernisé par la loi ALUR (24 mars 2014) en termes de sécurisation pour les communes et de garanties pour les particuliers. 2. Cadrage du DPU «Toute décision de préempter doit mentionner l objet pour lequel ce droit est exercé» (article L.210 1 du code de l urbanisme). La motivation de la collectivité doit donc être précisée, même si le projet n est pas totalement défini. Celui ci doit être motivé par l intérêt général du territoire. Les titulaires du DPU : Les communes dotées d un Plan Local d Urbanisme (PLU) ; Les communes dotées d un Plan d Occupation des Sols (POS) 2 ; Les communes dotées d une carte communale ; Les Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) compétents pour l élaboration des documents d urbanisme. La collectivité titulaire du DPU peut déléguer ses droits à d autres collectivités locales (notamment l EPCI), leurs établissements publics (tels que les établissements publics fonciers 3 ) ou aux concessionnaires d une opération d aménagement. La collectivité est prévenue de la vente d un bien soumis au DPU par une déclaration d intention d aliéner (DIA). Le propriétaire du bien a obligation d avertir le titulaire du DPU, qui est prioritaire pour l achat de ce bien. Le titulaire du DPU dispose alors d un délai de deux mois pour répondre de manière favorable, de manière favorable avec révision du prix de vente (évaluation de France Domaine, valable un an) ou de manière défavorable à la DIA, auquel cas le bien est remis sur le marché. Si le titulaire du droit de préemption ne se prononce pas à l issu du délai de deux mois, cela vaut renonciation au droit de préemption urbain sur le bien aliéné. Le DPU est un outil foncier que les collectivités peuvent mettre en place sur l ensemble de leurs zones U (urbaines) et leurs zones AU (à urbaniser) de leur PLU, après délibération. Dans les POS 1 La collectivité ne peut acquérir le bien soumis au DPU que lorsque le propriétaire décide de le vendre. 2 Le POS devient caduc à compter du 1 er janvier 2016 (loi ALUR). 3 Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche n 1 «Densification pavillonnaire & Etablissement public foncier», septembre 2014 1
encore en vigueur, le DPU est applicable en zone U et NA, qui correspondent aux zones du PLU citées ci dessus. Pour les communes dotées d une carte communale, le DPU peut s exercer au sein des zones constructibles précisément délimitées sur le document graphique de la carte communale. 3. Le DPU, outil foncier en faveur de la densification pavillonnaire Dans le cadre de la densification pavillonnaire, le DPU peut être institué surtout dans les zones U du document d urbanisme. Cela incite les propriétaires à céder une partie de leur terrain (bâtie ou non) en zone urbaine, pour que la collectivité puisse y faire construire de nouveaux logements individuels. La collectivité optimise le foncier et aménage ses tissus urbains, plutôt que de les laisser évoluer par des actions individuelles non coordonnées qui peuvent nuire à la démarche de densification et plus largement d aménagement de la collectivité. Une justification facilitée de l intérêt général pour l usage du DPU : En particulier dans le cas de la revente de parcelles (issues de divisions parcellaires) à des particuliers bâtisseurs, l usage du DPU à l initiative de la collectivité pour densifier des parcelles déjà bâties pose la question de la prévalence de l intérêt général sur l intérêt particulier. La règle préserve ce dernier en fixant un prix de vente du foncier aligné sur les prix du marché, selon l estimation établie par France Domaines. Par ailleurs, la collectivité a obligation de justifier l intérêt général de son projet urbain pour l usage du DPU. Or son instauration se justifie pleinement par la densification des espaces déjà bâtis pour lutter contre l étalement urbain et préserver les espaces agricoles, naturels et forestiers. La logique législative étant bien de contraindre les collectivités à construire prioritairement dans les tissus existants, la justification du DPU pour une densification pavillonnaire est d autant plus évidente depuis la loi ALUR 4. NOTA : Une mauvaise justification de l intérêt général du projet d aménagement peut susciter un recours de la part des propriétaires du bien. Deux points de vigilance pour l achat partiel d un terrain par la collectivité Grâce au DPU, la commune peut acquérir en tout ou partie une parcelle en vente si celle ci est incluse dans le zonage du DPU. Précisément : Dans le cas où le propriétaire ne souhaite pas vendre seulement la partie de sa parcelle comprise dans le périmètre du DPU, il peut mettre en demeure le titulaire du DPU de se porter acquéreur de l ensemble de l unité foncière. Dans le cas où la collectivité n acquiert qu une partie du bien préempté, elle a obligation de dédommager le propriétaire du bien de l éventuelle perte de valeur du reste du bien non acheté par la collectivité, tout en respectant les prix du marché, fixés par France Domaine. En fonction des caractéristiques de la (ou des) parcelle(s), elle peut soit réaliser un projet optimisant le foncier, soit réserver le foncier dans l attente de nouvelles parcelles préemptées pour donner de l ampleur à ce projet. Dans ce deuxième cas, la collectivité peut faire intervenir l EPF (Etablissement Public Foncier), pour le portage et la gestion du bien jusqu à rétrocession à la collectivité 5. Dans tous les cas, l usage du DPU pour la densification pavillonnaire répondra à l objectif d optimiser le foncier d une ou plusieurs parcelles en vente. Il s agit, pour la commune, d une logique d opportunité puisque l usage du DPU dépend entièrement de la vente des parcelles par les propriétaires particuliers. 4 Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche introductive, septembre 2014 5 Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche n 1 «Densification pavillonnaire & Etablissement public foncier», septembre 2014 2
4. Mises en situation du DPU pour la densification pavillonnaire Cette fiche présente trois exemples de mise en situation de l usage du DPU pour favoriser la densification sur un territoire à dominante pavillonnaire. Mise en situation 1 : Aménagement d un cœur d îlot Les pavillons sont souvent construits en bord de parcelle côté voirie, afin de préserver l intimité des jardins. De ce fait, il est possible de densifier les fonds de parcelle en cœur d îlot, à l occasion des ventes des terrains par les particuliers. Mais il faut éviter qu une densification pavillonnaire spontanée ne crée de nouvelles parcelles sous forme de drapeau, ce qui engendre une perte d espace et une moindre qualité urbaine par multiplication des chemins d accès. L usage du DPU permet alors de gérer/encadrer l évolution qui s engage par la vente d une ou plusieurs parcelles. Ilot densifiable Cet exemple est celui d un îlot, organisé avec les maisons à proximité de la voirie et les jardins en fond de parcelle. La commune peut ainsi acquérir les fonds de parcelle, grâce au DPU lui donnant priorité, et produire de nouveaux terrains à bâtir. Elle le fera progressivement, au gré des ventes des terrains : cela suppose soit d attendre l effet d entraînement généralement produit par la vente d un terrain sur les ventes des terrains voisins, soit d activer ce processus en négociant avec les différents propriétaires. Dans ce cas précis, le DPU permet à la commune de réaliser une réserve foncière constituée de l ensemble des fonds de parcelle, pour densifier de manière qualitative (en particulier pour la réalisation d un accès voirie unique). Elle lancera ensuite la construction de deux manières possibles : Revente de terrains à bâtir sans plus value (des petites parcelles intéressent par exemple des ménages de la commune en difficulté d accession) ; Création d une seule parcelle par remembrement pour la réalisation d une opération par un aménageur. La deuxième manière est la mieux connue : dans certaines communes, des opérations de densification pavillonnaire se réalisent en s appuyant sur des concepteurs pour augmenter la qualité de l aménagement du cœur d îlot. Par exemple, dans la commune d Amiens (Somme), le cabinet d architecture et d urbanisme Tandem + réalise une étude pour densifier un «îlot cossu du XIXe siècle» : Quartier Henriville AMIENS Plusieurs scénarios ont été proposés par le cabinet, dont celui ci intitulé «La collection des pavillons». Le cabinet a proposé des formes plus originales de densification que celles préconisées par un promoteur. Ce scénario comprend six pavillons nouvellement construits au cœur de l îlot bâti. Source : Tandem +, Cabinet d architecture et d urbanisme 3
Mise en situation 2 : Réalisation d un lotissement communal La deuxième mise en situation consiste à réaliser un lotissement communal, c est à dire par la commune et non par un aménageur privé, sur une parcelle déjà bâtie, de grande surface : à l occasion de la vente de cette parcelle, le DPU permet de préparer la réalisation du lotissement. NOTA : Un lotissement communal réalisé sur une grande parcelle déjà bâtie participe d autant plus à la densification des tissus existants que le projet est compact, mais cela impose une conception de qualité (comme dans l exemple précédent). Densification d un clos masure Cette mise en situation est, dans ce schéma, appliquée à une configuration traditionnelle caractéristique du territoire Normand : le clos masure, qui est un ancien corps de ferme de grande surface délimité par un talus et un alignement boisé de type haut jet avec une cour centrale occupée par un verger et du bâti agricole réparti sur le pourtour. Lorsqu un clos masure est en vente, en zone U uniquement, et notamment en commune périurbaine, il est intéressant de densifier puisque la surface de la parcelle offre une importante marge de densification (en moyenne de 1 à 2 hectares) dans un espace déjà bâti. Dans le schéma, la parcelle est à l origine composée d une maison de maître et de trois anciens bâtiments agricoles à réhabiliter (pouvant éventuellement être restructurés en 6 maisons mitoyennes). Jusqu à une trentaine de nouveaux logements (cela peut varier en fonction de la surface de la parcelle et des logements) pourraient être construits : 6 maisons entre les bâtiments existants et 24 maisons groupés en lieu et place de la cour. NOTA : Il est important de préserver le caractère architectural remarquable d un clos masure : les nouvelles maisons doivent rappeler l architecture du bâti présent (maison de maître et anciens bâtiments agricoles). La densification doit également être plus ou moins importante, en fonction du contexte urbain de la commune : dans une commune à dominante rurale, le risque est de dénaturer le clos masure. Dans certaines communes, des opérations de densification pavillonnaire sous forme d un lotissement communal sont réalisées, avec d autres configurations. Par exemple, dans la commune de Beaupréau (Maine et Loire), un lotissement communal est en cours de réalisation sur une dent creuse, parcelle non bâtie, au cœur d un lotissement déjà existant : 4
Lotissement Beauvois 2 BEAUPREAU Source : ville de Beaupréau Ce lotissement accueillera à terme 10 logements individuels en accession à la propriété, ainsi qu un dernier lot consacré à du logement locatif social. Cette densification pavillonnaire s inscrit dans son environnement (pavillons dans un lotissement, cheminements piétons, etc.), et est cohérent avec la présence d équipements publics (écoles et équipements sportifs) et la proximité du centre de la commune. Mise en situation 3 : Construction de logements individuels sociaux Rejoignant le projet urbain sur une parcelle d un seul tenant (mise en situation 1), cette mise en situation met en avant l intérêt de créer du logement locatif social dans un espace pavillonnaire, notamment pour remplir les objectifs d un PLH (Plan Local de l Habitat), tout en intégrant pleinement ces logements dans le paysage urbain. La commune a la possibilité de faire intervenir un EPF, qu il soit national ou local, pour délégation du DPU et portage du foncier jusqu à rétrocession. NOTA : Aujourd hui, les logements locatifs sociaux sont de plus en plus des logements individuels, relevant notamment de l habitat individuel dense (HID : en bande, mitoyen, etc.). Cette mise en situation correspond à l acquisition par la commune d une parcelle de grande surface en accès direct sur la voie publique, grâce à l usage du DPU. Si la commune a soumis au DPU un bien (de préférence de grande surface) mis en vente, elle peut préempter ce bien et l acquérir en tout ou partie, en accord avec le propriétaire de la parcelle : S il s agit de la totalité de la parcelle, la commune peut diviser le bien et revendre la parcelle déjà bâtie pour réaliser les logements individuels sociaux sur la seconde parcelle. S il s agit d une partie de la parcelle avec division du propriétaire au préalable, la commune peut seulement préempter la parcelle non bâtie pour y construire les logements individuels sociaux (Cf. schéma ci dessous). 5
Constructions sur un terrain issu de division Dans le schéma, il y a 8 logements existants (dont 6 pavillons et deux maisons mitoyennes). La parcelle préemptée peut accueillir presque autant de logements individuels sociaux, avec au plus une mitoyenneté pour s accorder avec l existant. Afin de limiter les coûts immédiats liés à l achat de la parcelle préemptée, la commune peut se faire financièrement aider par l EPF pour réaliser son projet communal sur le moyen ou long terme : elle délègue alors son DPU à l EPF qui acquiert prioritairement le bien à la place de la commune, jusqu à sa rétrocession. Elle peut ainsi diversifier son offre de logements, tout en préservant le caractère pavillonnaire de son territoire et en maîtrisant la consommation de l espace. Dans certaines communes, des opérations de densification pavillonnaire sous forme de logements individuels sociaux ont déjà été réalisées. Par exemple, dans la commune du Taillan Médoc (Gironde), des logements individuels sociaux viennent d être construits sur une parcelle non bâtie au sein d une zone urbanisée : Logements individuels sociaux LE TAILLAN MEDOC Source : Exaedre, Cabinet d Architectes Dans ce quartier pavillonnaire, 9 logements individuels sociaux ont été construits sur une parcelle au cœur d un quartier pavillonnaire. Ces logements d architecture moderne ont été intégrés dans le paysage du quartier, par un travail de conception urbaine. 6
Un second exemple, dans la commune La Neuville Chant d Oisel (Seine Maritime), se traduit par la construction de 16 logements individuels sociaux, sur une parcelle de grande surface déjà bâtie : La Maupassière LA NEUVILLE CHANT D OISEL Source : CAUE 76 Ce lotissement d habitat social, livré en 2008, a été réalisé sur une parcelle de grande superficie (près de 11 000 m²) et bâtie (présence d une maison de maître). Cette construction existante a été réhabilitée par la commune en quatre logements sociaux par division du bâti (2 studios : T3, T4), et 16 nouveaux logements sociaux ont été réalisés sur la parcelle d origine (subdivision après acquisition par la Plaine Normande Entreprise Sociale pour l Habitat). Afin de préserver la qualité architecturale du bâti d origine mais également de l urbanisation pavillonnaire de la commune, ces 16 nouveaux logements sont des pavillons, d aspect contemporain en bois, de type logements mitoyens ou maisons superposées. La commune a ainsi pu densifier sa zone pavillonnaire, tout en limitant l étalement urbain, et diversifier son offre de logements. NOTA : L esprit général de ces mises en situation reprend celui de la densification pavillonnaire en «mode Bimby» qui est d élargir l offre de logement tout en restant dans une production de logements individuels. Les logements sociaux et abordables doivent donc s intégrer de manière efficace dans leur environnement pavillonnaire. La commune peut ainsi éviter la construction de logements collectifs (souvent mal perçus par les habitants en logement individuel) tout en répondant aux attentes du PLH (si existant). Conclusion : Les exemples des trois mises en situation présentées pourraient tout à fait être fondés sur l usage du DPU par la collectivité (ou par délégation à un autre établissement public). Il s agit d un usage du DPU à développer, pour mettre cet outil au service de la densification pavillonnaire. Sources : CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n 7 : «Le droit de préemption urbain» mai 2012 http://www.haute normandie.developpement durable.gouv.fr/img/pdf/ficheno7dpumai2012vf_cle72c1eb.pdf CERTU & CETE Nord Picardie, Les outils de l action foncière au service des politiques publiques, Fiche C3 : «Le droit de préemption urbain (DPU)», juin 2013 http://www.outil2amenagement.certu.developpement durable.gouv.fr/img/pdf/c3 Guide action fonciere_dpu_cle521c8a.pdf P. HOCREITERE, L urbanisme et les collectivités locales, Tome 3, Septembre 2011 site Bimby : http://bimby.fr/ 7