L assurance-chômage aux Etats-Unis 1 Stéphane Auray 2 et David L. Fuller 3 Avril 2014 Unemployment across the U.S., 2012, BLS 1 Ce document a bénéficié du support financier de la chaire «Sécurisation des Parcours Professionnels». Son contenu est sous la seule responsabilité des auteurs. Nous tenons aussi à remercier Pierre Cahuc, Stéphane Carcillo, Samuel Danthine, Nicolas Lepage-Saucier, André Zylberbeg ainsi que la Dares, et l Unédic pour leurs remarques et commentaires. 2 CREST-ENSAI, ULCO et chaire «Sécurisation des Parcours Professionnels». 3 Concordia University, CIREQ et chaire «Sécurisation des Parcours Professionnels». 1
Table des matières Partie 1 Présentation générale... 3 Partie 2 Le système d assurance-chômage américain : une synthèse... 10 Partie 2.1 Un système complexe basé sur l historique de licenciement... 10 Partie 2.1.1 Historique du système d assurance-chômage... 11 Partie 2.1.2 Système de modulation des cotisations employeurs à l assurance-chômage... 14 Partie 2.2 - Un système hétérogène qui s est modifié... 16 Partie 2.2.1 - Variations entre Etats... 16 Partie 2.2.2 - Variations au cours du temps... 31 Partie 3: Les effets du système de modulation des cotisations à l assurance-chômage sur le marché du travail... 35 Partie 3.1 : Effets de l assurance chômage et du système de modulation des cotisations employeurs... 36 Partie 3.1.1 : Licenciement temporaire et modulation des cotisations employeurs à l assurance chômage... 38 Partie 3.1.2 : Etudes empiriques de l effet du système de bonus-malus sur les licenciements... 40 Partie 3.1.3 : Effets d équilibre général du système de bonus-malus sur les licenciements... 45 Partie 3.2. : Recommandations générales en termes de politique économique... 47 Partie 3.2.1 : Aspects négatifs du système de bonus-malus sur les licenciements... 48 Partie 3.2.1 : Aspects positifs du système de bonus-malus sur les licenciements... 50 Partie 3.2.3 : Comment mettre en place un système idéal de bonus-malus sur les licenciements?... 53 Partie 4: Pourquoi certains travailleurs licenciés renoncent à percevoir leurs allocations-chômage?... 60 Partie 4.1 : Utilisation de l assurance chômage et modulation des cotisations employeurs... 61 Partie 4.1.1 : Estimation du taux de recours à l assurance chômage... 64 Partie 4.1.2 : Evolution au sein des Etats et au cours du temps... 68 Partie 4.1.3 : Lien avec le système de modulation des cotisations employeurs à l assurance chômage... 73 Partie 4.1.4: Recommandations issues de l article d Auray, Fuller, et Lkhagvasuren (2014)... 76 Partie 4.2 : Taux de séparation, taux de remplacement du salaire et système de modulation des cotisations chômage... 78 Partie 4.2.1 : Mesure du taux de séparation... 78 Partie 4.2.2 : Evolution au sein des Etats et au cours du temps... 79 Partie 4.2.3 : Lien avec le système de modulation des cotisations... 88 Conclusion... 93 Référence :... 98 Annexe 1 : Générosité du système et programmes d extensions des durées d assurance-chômage... 102 Annexe 2 : Assurance-chômage et probabilité de trouver un emploi... 116 Annexe 3 : régressions et tableaux additionnels... 122 Notes :... 128 2
Partie 1 Présentation générale Les allocations chômage fournissent une assurance contre le risque de perte d emploi et de revenu. Ce dispositif d assurance peut, cependant, conduire à des problèmes d'incitation pour les employés, les demandeurs d'emploi et les entreprises. Ces problèmes peuvent avoir des conséquences notables sur le marché du travail, conséquences dont l'ampleur reste à déterminer. Il existe une importante littérature sur le système d assurance-chômage (voir, par exemple Baily (1977), Deere (1991), Hansen et Imrohoroglu (1992), Anderson (1993), Allain (1996), Gruber (1997), Albrecht et Vroman (2005), Shimer (2005), Pries (2008), Blanchard et Tirole, (2007), Nakajima (2012) ou encore Fuller, Ravikumar, et Zhang (2013)). Toutefois, certains éléments, notamment liés au mode de financement du système d assurance-chômage et au recours ou non à cette assurance par les individus au chômage, restent à explorer. La transition de l emploi au chômage implique une perte de revenu, que l assurance chômage permet de compenser au moins en partie. Ainsi, les économistes font référence aux indemnisations/allocations chômage comme étant une assurance face à une situation de chômage. Quand et comment ce système d assurance-chômage est-il né aux Etats-Unis? En 1932, lors de la grande dépression américaine, le PIB est à son taux le plus bas alors que le taux de chômage ne cesse d augmenter. En 1935, un texte modifie fortement le système d assurance-chômage aux Etats-Unis : le Social Security Act qui est approuvé le 14 août 1933. Ce texte permet la mise en place d un système de protection sociale au niveau fédéral : retraite pour les plus de 65 ans, assurancechômage et aides diverses pour les handicapés, la maladie et l'invalidité n'étant pas couvertes. Dans les 75 années qui ont suivi son lancement, le programme d'assurancechômage a subi plusieurs changements. En 2008, les Etats-Unis entrent en récession et le taux de chômage atteint un nouveau pic. Ce taux recommence, cependant, à baisser en 2010 pour revenir à un niveau relativement stable alors que des pays comme la France ne parviennent pas, ne serait-ce, qu à le stabiliser (voir Auray et Lepage-Saucier 3
(2014)). Que s est il passé aux Etats-Unis qui permettrait d expliquer que le taux de chômage ait recommencé à baisser? En 2009, est mis en place aux Etats-Unis un plan de relance économique (le «Recovery and Reinvestment Act»). Il est adopté par le 111e Congrès des Etats- Unis en Février 2009 et la loi est signée par le président Barack Obama le 17 Février 2009. Pour répondre à la grande récession, l'objectif premier de ce plan de relance était de sauver et de créer des emplois presque immédiatement. Les objectifs secondaires consistaient à offrir des programmes de secours temporaire pour les personnes les plus touchées par la récession et à investir dans les infrastructures, l éducation, la santé et l'énergie renouvelable. La justification de ce plan est keynésienne : en période de récession, le gouvernement devrait compenser la baisse des dépenses du secteur privé avec une augmentation des dépenses publiques dans le but de sauver des emplois et de mettre un terme à la détérioration économique. Ce plan de relance d une ampleur exceptionnelle vient en complément du système d assurance-chômage. On peut alors légitimement se demander si la dynamique du taux de chômage est liée au système d assurance-chômage. Afin de répondre à cette question, il nous faut d abord analyser et comprendre les spécificités du système d assurance-chômage américain. Le système d assurance-chômage aux Etats-Unis opère à deux niveaux : au niveau fédéral et au niveau des différents Etats. Bien que certains aspects du programme d assurance-chômage soient communs à tous les Etats, les caractéristiques principales des programmes d assurance-chômage sont déterminées par chaque Etat. Il existe ainsi des différences significatives d un Etat à un autre. Etant donné son grand nombre d'etats, chacun d entre eux ayant son propre système d'assurance-chômage, les Etats- Unis constituent un laboratoire naturel afin d étudier les effets de l'assurance-chômage et de son système de financement sur les performances du marché du travail. Alors que tous les Etats offrent une allocation chômage constante pour une durée déterminée, chaque Etat contrôle le niveau de cette allocation ainsi que le niveau des cotisations employeurs à l assurance-chômage correspondant. Dans cette étude, nous 4
offrons une description et une analyse détaillée du système dit de modulation des cotisations employeurs à l assurance-chômage en fonction de l historique de licenciement des employeurs (système appelé en anglais «experience rating»). Le système de financement de l assurance-chômage américain est unique au sein des pays développés et constitue la pierre angulaire de cette étude. Ce système consiste à faire supporter à chaque employeur une partie des coûts générés par ses licenciements. En particulier, dans ce système, les allocations chômage sont financées par des cotisations prélevées sur la base salariale des employeurs, cotisations qui dépendent de l historique de licenciement des employeurs. Ces cotisations sont calculées sur la base du nombre d individus licenciés qui vont décider de percevoir les allocations chômage auxquelles ils ont droit. Les cotisations dépendent donc du nombre de licenciements de l entreprise au cours des années les plus récentes (en général trois ans) mais également du nombre d individus licenciés qui décident de percevoir l allocation chômage. Ceci implique dès lors, par exemple, qu une entreprise qui ne s est jamais séparée d un travailleur éligible aux allocations d assurancechômage est soumise à un taux de cotisation plus faible qu une entreprise qui licencie fréquemment des individus qui vont percevoir leurs droits. En d autres termes, une entreprise qui, de part ses licenciements, génère un montant plus élevé de dépenses d'assurance-chômage dans un Etat particulier paie un taux de cotisation plus élevé que l'entreprise qui génère relativement moins de dépenses d'assurance-chômage. Ce qui compte c est donc la fréquence des séparations avec des individus qui vont percevoir l assurance-chômage. La nature précise de ce système basé sur l expérience varie entre Etat à la fois en termes de taux de cotisation et en termes de base salariale d imposition. Ces différences nous permettent de porter un jugement sur les aspects positifs et négatifs du système américain afin de fournir une feuille de route assez générale pour les pays qui souhaiteraient réformer leurs systèmes actuels d assurance-chômage. 5
Cette étude commence par une description des principales caractéristiques du système d assurance chômage américain. Cette description comprend également un bref historique du système et de ses changements clés au cours du temps. Une description de la structure des allocations chômage et une analyse de la générosité de ces allocations tout en expliquant comment ces éléments diffèrent selon les Etats est proposée en annexe. Les principales caractéristiques du système de financement de l assurance-chômage sont d un intérêt tout particulier pour cette étude et sont décrites en détails. L'analyse se porte notamment sur les différences en termes de financement du système d assurancechômage selon un système de bonus-malus en fonction des Etats et cherche à mettre en exergue les différences entre Etats en termes de degré de modulation des cotisations employeurs à l assurance-chômage («Experience Rating Index»). Plusieurs mesures du degré de modulation des cotisations employeurs à l assurancechômage seront étudiées, à la fois entre Etats et au cours du temps. Cette analyse renforce l importance de considérer l administration et la mise en application du programme d assurance-chômage au niveau des Etats. Les différences dans les programmes d assurance-chômage que ce soit entre Etats et/ou au cours du temps conduisent à plusieurs cas de figure dans lesquels le système de modulation des cotisations peut influer sur le marché du travail. Un aspect naturel à analyser est l'effet des modulations des cotisations employeurs sur les incitations de ces derniers à licencier des travailleurs. Un tel effet est largement débattu dans la littérature qui cherche à en analyser les effets à la fois théoriques et empiriques. Examiner cet effet est important car c est l une des motivations première dans le choix d un système de modulations des cotisations chômage basé sur l expérience. La conception et la mise en place de ce système ont été fortement influencées par la situation économique lors de la Grande Dépression, c est-à-dire quand le chômage élevé était particulièrement préoccupant. Le système de modulation des cotisations employeurs a été conçu afin de décourager les employeurs à licencier. Dans ce contexte, analyser l'effet sur l emploi du 6
système de modulation des cotisations employeurs à l assurance-chômage est une première étape fondamentale. Les autres conséquences de ce système de bonus-malus sont également explorées et analysées dans ce document. Par exemple, alors que ce système implique un coût de licenciement pour les employeurs, le système de cotisations basé sur la base salariale implique également un coût d'embauche. Dans la mesure où la cotisation sur la base salariale est perçue pour chaque employé assuré, les coûts d embauche sont plus élevés pour les entreprises à taux de cotisations élevé par rapport à celles qui ont un taux de cotisations plus faible. Ce lien entre le système de modulation des cotisations employeurs à l assurance-chômage et les coûts d'embauche peut avoir des implications pour le marché du travail. C est pourquoi, ces aspects sont analysés en détail. Pour résumer, à la lumière des modalités du dispositif mis en œuvre aux Etats-Unis nous tenterons de répondre aux questions suivantes : faut-il moduler les cotisations en fonction du nombre de ruptures ou des montants d'indemnisation perçus par les anciens salariés? Y a-t-il un arbitrage entre assurance et incitations à la fois pour le salarié, mais également pour l'employeur, qui peut conduire à mutualiser le risque de chômage de longue durée des salariés? Les résultats de la littérature théorique et empirique existante, qui examine les conséquences du système d assurance chômage, sont également présentés et discutés à la lumière de certains faits empiriques nouveaux. A l aide de ces faits nouveaux, nous cherchons enfin à offrir des recommandations de politique économique en termes de système optimal de cotisations employeurs. Ces recommandations s'appuient, en outre, sur les résultats de la littérature en termes de provision optimale des allocations chômage et pourraient être utilisées pour analyser la situation du marché du travail en France ou plus généralement en Europe. Qu en est-il du système d assurance-chômage en France? Est-il basé sur une modulation des cotisations employeurs à l assurance-chômage. 7
En France, les cotisations sont payées par les employés et les employeurs. En 2004, le taux total de cotisations est de 6,4%; avec 2,4% à la charge des employés, et 4% à la charge des employeurs. Le régime d'assurance-chômage est basé sur un système d autofinancement et les taux de cotisation sont régulièrement ajustés. Le système n est donc pas un système de bonus-malus tel celui qui a été mis en place aux Etats-Unis. Pourtant, la mise en place de ce système a été proposé à plusieurs reprises et notamment par E. Malinvaud en 1998 dans son rapport remis au premier ministre, Lionel Jospin, sur les cotisations sociales à la charge des employeurs. Le 27 septembre 1999, le Premier Ministre annonçait, à cet égard que son gouvernement allait proposer d'instaurer une modulation des cotisations chômage en fonction du comportement des entreprises vis-à-vis des licenciements (voir Le Monde du mercredi 29 septembre 1999, p. 7). Le ministre de l'economie et des Finances, Dominique Strauss-Kahn, déclarait au cours d'un entretien avec la rédaction du Nouvel Observateur : «Lorsque le gouvernement parle de moduler les cotisations chômage en fonction de l'attitude d'une société en matière d'emplois, ce n'est pas pour le plaisir de taxer, c'est pour mettre en place une régulation de l'activité de l'entreprise. Dans une économie de marché, les décisions sont prises en fonction d'un système de prix. Réguler, c'est aussi modifier le système de prix, notamment par la modulation des cotisations de chômage» (Le Nouvel Observateur n 1822, 7 octobre 1999, p. 89). Ce système n a pas été appliqué mais on peut remarquer la mise en place en France de certaines contributions à l assurance-chômage en fonction du comportement de l entreprise vis-à-vis du licenciement de certaines catégories de travailleurs. Ainsi en 1987, la contribution Delalande est instaurée. Cette contribution vise à dissuader les entreprises de licencier des travailleurs de plus de 50 ans. Cependant, ce genre de dispositif peut avoir des effets pervers car il peut tout simplement inciter les entreprises à éviter l embauche de travailleurs âgés, afin de ne pas risquer d être, par la suite, redevables de cette cotisation. Behaghel, Crépon et Sédillot (2004) évaluent empiriquement l effet de la contribution Delalande et montrent que «Conformément aux prédictions théoriques, on observe alors une amélioration des chances de retour à l emploi des chômeurs de plus de 50 ans par rapport aux chômeurs de moins de 50 8
ans.» mais que «l effet sur les licenciements est, en revanche, plus faible, ou du moins difficile à mettre en évidence : les décisions de licenciement des entreprises seraient peu sensibles aux fortes variations du barème de la contribution Delalande». Une deuxième expérience plus proche d un système de modulation des cotisations employeurs à l assurance-chômage en France consiste en la mise en place d un plan d aide au retour à l emploi (PARE anticipé). Un arrêté du 27 mars 2002 permet l'application du dispositif de reclassement prévu par la Loi de modernisation sociale. Les salariés licenciés pour motif économique et non concernés par un congé de reclassement (entreprises de moins de 1000 salariés) doivent bénéficier du Pare anticipé. Les salariés concernés sont ceux qui sont employés en contrat à durée indéterminée et dont l'emploi est supprimé dans le cadre d'un licenciement économique. Dans le cas contraire, les employeurs qui ne proposent pas ce plan d aide au retour à l emploi doivent payer une pénalité consistant en le paiement d un mois du salaire brut des douze derniers mois travaillés à la caisse d'assurance-chômage. Blanchard et Tirole (2007) suggèrent que le degré de modulation des cotisations employeurs à l'assurance-chômage ne doit pas être de 1, c est-à-dire totalement financé par les employeurs mais qu un système partiel peut refléter un compromis entre l opportunité d'internaliser les coûts de licenciements et l'objectif de fournir un certain partage des risques en ce qui concerne les coûts de licenciement entre les entreprises et les secteurs. Enfin, un certain décalage entre l'augmentation des licenciements et l'augmentation correspondante des taux de cotisation peut être utile afin d éviter des coûts inappropriés aux entreprises touchées par des chocs négatifs. Le financement des allocations chômage par les cotisations sociales fausse les décisions de licenciement et conduit à une subvention croisée entre les secteurs dans lesquels les taux de licenciement diffèrent. Bien qu'il existe des différences importantes entre les marchés européens et américains du travail, il y a de bonnes raisons de s'attendre à des gains significatifs liés à l'introduction d un système de modulation des cotisations employeurs à l assurance-chômage en Europe. 9
La partie 2 propose une synthèse du système d assurance-chômage aux Etats-Unis. Dans la partie 3, nous détaillons le système de modulation des cotisations employeurs à l assurance-chômage et en analysons les conséquences sur les performances du marché du travail. La partie 4, présente enfin une évaluation et une analyse du recours à l assurance chômage, de son lien avec le système de modulation des cotisations employeurs et de leur impact joint sur le marché du travail. Partie 2 Le système d assurance-chômage américain : une synthèse Cette partie offre une description détaillée des caractéristiques clés du système d assurance chômage ainsi que de son mode de financement. Après un rapide rappel des faits en termes d histoire de l assurance-chômage aux Etats-Unis, nous décrivons la complexité de ce système, et analysons comment ce système hétérogène entre Etats s est transformé au cours du temps. Partie 2.1 Un système complexe basé sur l historique de licenciement Le système américain présente la caractéristique suivante : les entreprises financent les allocations d'assurance-chômage par le biais d'une cotisation sur les salaires qui dépend de l historique de l entreprise en termes de licenciement. Le système de modulation des cotisations consiste à faire supporter à chaque employeur les coûts générés par ses licenciements. Il ne s'agit pas d'un mécanisme fiscal, mais d'une méthode de calcul des cotisations sociales. Ainsi, en règle générale, l'administration prend en compte l'historique de l'entreprise depuis sa création, et applique un barème de calcul tenant compte du volume de licenciements de chaque employeur. Les entreprises qui licencient fréquemment des travailleurs qui vont bénéficier d allocations d'assurance-chômage supportent des taux de cotisation plus élevés que les entreprises qui licencient plus rarement et/ou que les entreprises dont les travailleurs licenciés décident de faire valoir leurs droits à l assurance-chômage. Le système de bonus-malus vise donc à faire supporter à chaque employeur les coûts générés par ses licenciements. Il s agit d'une méthode de calcul des cotisations sociales. En règle 10
générale, l'administration prend en compte l'historique de l'entreprise depuis sa création, et applique un barème de calcul tenant compte du volume de licenciements de chaque employeur. Plus précisément, ce système repose sur le niveau des allocations perçues par les anciens salariés qui dépend de la fréquence des licenciements et de la capacité des salariés licenciés à retrouver rapidement un emploi. Lorsque l on considère l'ensemble des 50 Etats américains ainsi que le District de Columbia (DC), on observe de nombreuses différences entre Etats. Les systèmes d'assurance-chômage varient considérablement entre les Etats en termes de générosité et de mode de financement (voir Annexe 1 pour une description détaillée des différences de générosité entre Etats). Cette partie propose un rapide rappel de l historique du système avant d en décrire le mode de fonctionnement actuel. Partie 2.1.1 Historique du système d assurance-chômage En 1932, au milieu de la Grande Dépression, le Wisconsin devient le premier Etat des Etats-Unis à adopter une loi sur l'assurance-chômage. Cela s'est produit au cours de la Grande Dépression, lorsque le taux de chômage aux Etats-Unis dépassait les 25%. Six autres Etats ont promulgué des lois de ce genre avant la loi de 1935 portant sur la sécurité sociale («the Social Security Act»). En 1935, le président Franklin Delano Roosevelt a promulgué la loi sur la sécurité sociale, qui contenait des dispositions en matière d'assurance vieillesse, d'aide sociale et d'assurance-chômage. La promulgation de la loi sur la sécurité sociale a été la première étape importante vers l'établissement de programmes d'assurance-chômage aux Etats-Unis et a encouragé les Etats à adopter leurs propres lois d'assurance-chômage. Le programme a mis du temps à se mettre en place dans les différents Etats. En mai 1937, la Cour suprême a confirmé la loi sur la sécurité sociale constitutionnelle et en Août 1937, les 48 Etats, l Alaska, Hawaii et le district de Columbia ont promulgué leurs propres lois d'assurancechômage. Le fait que la loi ait été contestée devant la Cour suprême donne à penser qu elle était controversée à l'époque. En outre, de nombreux Etats ont essayé mais n'ont 11
pas réussi à adopter des lois sur l'assurance-chômage, une preuve supplémentaire de sa nature controversée à l'époque. Le système américain a toujours été construit à deux niveaux : au niveau fédéral et au niveau des Etats, chacun ayant le pouvoir de fixer le niveau de ses allocations, ses règles et ses règlements. En outre, chaque Etat doit financer ses allocations chômage et a le pouvoir d'établir sa structure fiscale et ses taux de cotisation. Dans les 75 années qui ont suivi son lancement, le programme d'assurance-chômage a subi plusieurs changements. La durée standard des allocations d'assurance-chômage est ainsi passée de 16 à 26 semaines dans la plupart des Etats. Les règles d éligibilité ont également changé. Au cours des premières années, les Etats n excluaient pas les travailleurs ayant quitté leur emploi, ayant été licencié pour faute grave, ou ayant refusé un emploi convenable. Ils étaient simplement considérés comme étant inéligibles à l assurance-chômage pendant une certaine période de temps. À la fin de l année 1945, 26 Etats mettent en place des règles plus sévères d inéligibilité à l assurance-chômage de sorte qu aujourd'hui, tous les Etats ont mis en place ce genre de dispositions. De même, en 1952, seuls 12 Etats considéraient comme nécessaire que les individus obtiennent un nouvel emploi afin d être éligible au système d assurance chômage après une période d inéligibilité. Aujourd'hui, 50 Etats ont de telles exigences. Par ailleurs, en période de ralentissement économique, le système d'assurance-chômage a été modifié de sorte que des programmes spéciaux ont été mis en place. Ces programmes fournissent des semaines supplémentaires d allocations aux travailleurs qui ont épuisé leurs premières semaines de droits à l assurance-chômage de l'etat. Toutes ces modifications ont un impact sur les critères d éligibilité et devront être prises en compte dans le calcul du taux de recours à l assurance chômage. Des programmes dits de bien-être («welfare») avec des critères d'éligibilité spécifiques peuvent se juxtaposer à l'assurance-chômage. Il s'agit par exemple du programme «Aid to families with dependent children (AFDC)», du «Earned income tax credit (EITC)» ou encore du «Temporary assistance for needy families (TANF)» qui varient d'un Etat à 12
l'autre. L'étude des effets de tous ces programmes d'assistance constitue un sujet en soi qui n'entre pas dans le cadre de cette étude. Le système d'assurance-chômage correspond à un partenariat Fédéral-Etat unique, fondé sur la loi fédérale, mais administré par les employés de l'etat en vertu du droit de l'etat. Il est financé presque entièrement par les cotisations sociales des employeurs. Seuls trois Etats (Alaska, New Jersey, et Pennsylvanie) perçoivent les cotisations auprès des employés sous certaines conditions. Le système d'assurance-chômage aux Etats-Unis a toujours été basé sur un principe d autofinancement via les cotisations payées par l'employeur, qui dépendent de l historique des licenciements de l entreprise. Le but de ce système est de soutenir l'emploi en incitant les employeurs à réduire les licenciements. Le système d évaluation basée sur l'historique a toujours été partiel : certaines entreprises paient plus que leurs contributions aux dépenses de l assurance, certaines paient moins. Ce système varie selon les Etats, et s est modifié au cours de temps. L efficacité du système ainsi que sa capacité à atteindre son objectif d incitation à l emploi ont été débattues. Le débat s est ensuite élargi à la possibilité d adopter un système complet de cotisations employeurs à l assurance-chômage. Dans un tel système, une entreprise paie directement pour sa contribution aux dépenses de l'assurance-chômage c est-à-dire qu elle va payer directement et intégralement les cotisations dues aux employés renvoyés sans avoir commis de faute grave. Chaque Etat dispose également d'un fonds spécial de placement de l assurancechômage. Ce fonds agit comme un compte épargne pour l'etat. Au cours d une année donnée, le montant prélevé en cotisations auprès des employeurs peut être plus ou moins élevé par rapport aux dépenses en allocations chômage. Lorsque l'etat perçoit plus de cotisations qu il ne verse d allocations chômage, la balance du fonds spécial de placement s améliore. L'Etat peut ponctionner dans son fonds spécial de placement en période de chômage relativement élevé c est-à-dire quand il est moins susceptible de recueillir suffisamment de cotisations pour financer ses dépenses en termes 13
d allocations chômage. Si un Etat n'est pas en mesure de financer entièrement ses dépenses en allocations chômage pour une année donnée (même si il ponctionne dans son fonds spécial de placement), il peut obtenir un prêt du gouvernement fédéral. Le gouvernement Fédéral prélève une cotisation aux employeurs afin de financer la gestion du programme. Chaque Etat a une agence State Workforce Agency (SWA) qui gère le système d assurance-chômage. La cotisation fédérale finance les coûts de gestion des agences au niveau fédéral et des Etats. Les Etats financent donc uniquement les dépenses d indemnisation chômage. La taxe Fédérale est de 6.0% avec une base salariale imposable de 7000$. La base salariale imposable représente les salaires des employés soumis à cotisation ce qui implique qu un employeur paierait 420$ par travailleur en cotisations fédérales liées à l assurance-chômage. Cependant, les Etats qui respectent les critères fédéraux (paiement à temps des cotisations, des prêts, etc.), bénéficient d une réduction de la cotisation fédérale. Leur taux passe ainsi à 0.6% pour une base salariale imposable 7000$ ou encore 42$ par employé. Partie 2.1.2 Système de modulation des cotisations employeurs à l assurance-chômage Tel que mentionné précédemment, les indemnisations chômage aux Etats-Unis sont presque totalement financées via des cotisations payées par les entreprises. Nous y reviendrons plus tard mais remarquons dès maintenant qu il il existe une alternative. En effet, certaines entreprises peuvent décider de payer directement leur facture d assurance-chômage. Notons également que seuls trois Etats imposent, en supplément des cotisations aux employeurs, des cotisations aux travailleurs (Alaska, New Jersey et Pennsylvanie). Revenons au système standard de financement de l assurance-chômage. Dans ce système, les cotisations dépendent du nombre de licenciements effectués par l entreprise au cours des années les plus récentes (en général trois ans) mais également du nombre d individus licenciés qui décident de percevoir l allocation chômage. Ce système correspond à un système dit de modulation des cotisations employeurs à l assurance-chômage. Dit simplement, les entreprises qui licencient souvent des travailleurs ont des taux de cotisation plus élevés que les entreprises qui ne licencient que rarement des travailleurs. Le plus important dans ce 14
système est que le taux de cotisation ne dépend pas seulement du nombre de travailleurs déjà licenciés, mais également et surtout du nombre de travailleurs licenciés qui perçoivent effectivement des allocations chômage. Cet aspect est très important car comme nous le verrons plus tard, une proportion non négligeable d individus éligibles à l assurance-chômage décide de ne pas percevoir ses droits à l indemnisation chômage (ce que l on appelle le taux de non recours à l assurance chômage). En conséquence, on imagine aisément qu étant donné ce système de financement, les entreprises devraient tenir compte, dans leurs décisions de licenciement, du taux de recours ou de non recours à l assurance-chômage. Le système de modulation des cotisations employeurs à l assurance-chômage a toujours fait parti du système américain. Ce système joue de manière nuancée sur l ajustement du niveau et des flux d emploi. Dissuader les entreprises de licencier leurs travailleurs a été la motivation première pour la mise en place de ce système. Vu sous cet angle, le système agit en définitive comme une taxe sur les licenciements ou comme un coût de licenciement. Il nous faut mentionner ici que le système de modulation des cotisations est partiellement basé sur l historique de licenciements des entreprises. En effet, 1$ de dépenses en allocations de l Etat ne correspond pas à 1$ de cotisations. On trouve dans la littérature sur ce sujet à la fois des théories qui cherchent à examiner comment la tarification peut influer sur les décisions de licenciement, et également de nombreuses études empiriques qui ont pour objet de valider ou non ces théories. Feldstein (1976) propose, par exemple, un cadre théorique afin d examiner cette question. Il juge que la nature partielle du système de modulation des cotisations employeurs américain agit comme une subvention pour les licenciements de certaines entreprises, et par conséquent augmente la fréquence des licenciements temporaires. Feldstein (1978), Topel (1983 et 1984) ou encore Topel et Welch (1980) examinent cette question de façon empirique, et montrent que le système partiel de modulation des cotisations employeurs conduit effectivement à une augmentation des mises à pied temporaires. Avant de décrire plus en détails ces cadres théoriques et empiriques, et notamment leurs implications en termes de politiques économiques, la partie suivante 15
décrit les spécificités du système de modulation des cotisations employeurs à l assurance-chômage des Etats-Unis. Le caractère "partiel" du système est en outre expliqué. Partie 2.2 - Un système hétérogène qui s est modifié Chaque Etat a le pouvoir de fixer la durée et le niveau de ses allocations chômage. Il a également le pouvoir de fixer son régime fiscal de cotisations. Ainsi, il existe des différences importantes dans les régimes fiscaux de cotisations, de même qu il existe des différences dans la générosité des systèmes d allocation chômage (voir Annexe 1). Le système américain ne dépend en réalité que partiellement de l historique des licenciements. Il existe, selon les Etats, des taux d'imposition maximum et minimum, de sorte que certaines entreprises paient moins (celles ayant les taux d'imposition minimaux) que les dépenses qu elles occasionnent en termes d assurance-chômage. A l inverse, certaines entreprises paient plus (celles ayant les taux d'imposition maximaux) que les dépenses qu elles occasionnent. Cette partie détaille les principales caractéristiques de ce système (voir également Fougères et Margolis pour une description très détaillée) et met en exergue son évolution au cours du temps. Enfin, cette partie décrit les différences entre Etats (voir Wang et Williamson (2002) pour une approche théorique ou encore Davidson et Woodbury (1998) et Fredriksson et Holmund (2001)). Partie 2.2.1 - Variations entre Etats Les systèmes de cotisation entre Etats varient à plusieurs égards. Les cotisations patronales dépendent non seulement du nombre de travailleurs licenciés entrés en chômage indemnisé, mais aussi de la base salariale versée par l employeur aux travailleurs non licenciés. Le taux des cotisations patronales dépend des durées passées en chômage indemnisé par les travailleurs licenciés. Le calcul du taux de cotisation d une entreprise donnée dépend selon le système retenu soit en partie, soit en intégralité de son historique de licenciements et de cotisations. Les Etats américains 16
utilisent différentes formules afin de calculer ce taux de cotisation : 1) le ratio de réserves («Reserve Ratio»), 2) le ratio de versements («Benefit Ratio», 17 Etats y compris la Pennsylvanie qui combine ratio de réserves et ratio de versements), 3) le ratio des salaires des allocataires («Benefit Wage Ratio», Oklahoma et Delaware) ou encore 4) la variation de la base salariale («Payroll Decline», Alaska). La formule du ratio de réserves est la méthode la plus populaire afin de mesurer l historique de licenciement et le taux de cotisation/taxation. En 2013, par exemple, 33 Etats dont le District de Columbia (DC), Porto Rico et les îles Vierges utilisent cette formule ou une variation de cette formule. Les versements de l employeur (sous forme de cotisations) et les allocations payées aux ex-employés de cet employeur sont reportés dans des comptes. En tenant compte de la base salariale imposable, on obtient la formule suivante : Ratio de réserves = Cotisations versées Allocations facturées Base salarialeimposable Les cotisations versées correspondent au total des cotisations payées par l entreprise au fonds d assurance-chômage de l Etat. Les allocations facturées correspondent aux allocations chômage que des ex-employés ont effectivement perçues. Un employeur qui a versé un total de cotisations supérieur au montant des allocations qui lui est imputé par l Etat (qui verse les allocations aux chômeurs) aura un solde positif. Le solde est calculé sur tout l historique de l entreprise depuis sa création et est divisé par la base salariale totale imposable, en général des trois années précédentes. D après cette formule, plus le ratio est élevé, plus le taux de cotisation est faible. Les cotisations ainsi que les allocations facturées sont généralement mesurées à partir du moment où une entreprise est soumise à la loi de financement de l assurance-chômage. Le ratio est comparé au barème de l année afin de calculer le taux de cotisation à facturer par l Etat à l entreprise. Le barème dépend du rapport entre les réserves de la caisse d assurance-chômage et le total des salaires bruts couverts et imposables au cours de l année précédente. Ainsi, le taux de cotisation d un employeur varie en fonction du 17
solde de la caisse d assurance-chômage de l Etat. En général, quand le solde de la caisse d assurance-chômage diminue, le taux de cotisation augmente, et inversement. La formule du ratio de versements est la seconde formule la plus populaire au sein des Etats afin de déterminer le barème des taux de cotisations employeurs à l assurancechômage. En 2013, par exemple, 18 Etats utilisent une variation de cette formule. Sur le fond, le principe de cette formule est analogue à la méthode de calcul du ratio de réserve, mais il existe des différences dans le calcul exact. En particulier, la formule du ratio des prestations ne tient pas compte des cotisations versées mais uniquement des allocations versées par l Etat aux ex-employés d une entreprise, et ce sur un historique plus court. Rappelons que dans le cas précédent, le solde est calculé sur tout l historique de l entreprise depuis sa création. La formule du ratio de versements est la suivante : Ratio de versement = Allocations facturées Base salarialeimposable Ce calcul n utilise que le total des allocations facturées qui est divisé par la base salariale imposable au cours d une période donnée. Ce ratio est comparé au barème de l année, ce qui permet à l Etat de déduire le taux de cotisations à facturer à l employeur. Les entreprises ayant plus d allocations facturées au regard de leur base salariale vont ainsi être soumises à un taux de cotisation plus élevé. En d autres termes plus le ratio est élevé, plus le taux de cotisation est élevé. Bien que similaire à la formule du ratio de réserve, cette méthode est biaisée en faveur d un système tenant compte de l historique de licenciement sur une période de relativement court terme. Enfin, comme dans le cas de la formule du ratio de réserve, la base salariale imposable utilisée pour le calcul du taux de cotisation d'une entreprise est généralement une moyenne sur les trois années précédentes, bien que quelques différences mineures existent entre les Etats. 1 Par rapport aux deux méthodes précédentes, la formule du ratio des salaires des 18
allocataires diffère sensiblement. Cette méthode n est actuellement utilisée que dans deux Etats: le Delaware et l'oklahoma. La base de calcul est la suivante: Total des allocations Total des allocations facturées prélevées sursalaires imposables D après cette formule, un travailleur aura cumulé un certain montant d allocation chômage par dollar de revenus imposables. Ce ratio est calculé pour tout l Etat et constitue le facteur d historique ( experience factor ). Ce facteur d historique est calculé pour chaque entreprise de la manière suivante : Allocations prélevées sursalaires imposables Base salarialeimposable Pour l'entreprise, les salaires des allocataires correspondent ainsi à la fraction de leur base salariale qui a été payée aux travailleurs qui entrent dans une période de chômage indemnisé. Autrement dit, au lieu de facturer les allocations à l employeur, la somme des salaires des allocataires est divisée par la base salariale imposable pour calculer le ratio des salaires des allocataires. Ce ratio est ensuite comparé au barème applicable afin de déterminer le taux de cotisation de l'entreprise. Ainsi, les entreprises avec un ratio plus élevé seront soumises à un taux de cotisation plus élevé. En général, cette méthode conduit à des taux de cotisation plus variables, année après année. En résumé, l Etat ne tient donc aucunement compte des licenciements passés et le calcul est basé sur des critères mesurables à la date de référence. Enfin, un Etat, l Alaska, utilise la formule dite de réduction de la base salariale «Payroll Decline» ou encore de variation de la base salariale «Payroll Variation». Cette formule ne tient compte ni des cotisations versées ou des allocations facturées précédemment. Il suffit de mesurer la baisse en % de la base salariale de l'entreprise de trimestre en trimestre. Les entreprises dont la base salariale varie plus fortement seront soumises à des taux de cotisation plus élevés. 19
Les systèmes de financement de l'assurance-chômage des Etats diffèrent sur une autre dimension. Bien que les formules ci-dessus permettent de calculer un taux de cotisation de l'employeur basé sur l'historique de licenciements, le système n'est que partiellement basé sur cet historique. Il le serait si une entreprise qui génère 1$ de dépenses d'assurance-chômage pour l'etat payait 1$ en cotisations employeurs, mais ce n est pas le cas. Deux éléments clés quant à la nature partielle du système basé sur l historique peuvent être décrits. Tout d abord, les taux de cotisations sont appliqués seulement à une partie de la base salariale (des effectifs) totale d une société (base salariale imposable). Par exemple, en 2013, l Alabama avait une base salariale imposable de 8000$, tandis que l Oregon avait une base salariale imposable de 34100$. La base salariale imposable indique quelle part de chaque salaire des travailleurs est soumise au taux fiscal de l Etat. Enfin, et surtout, dans chaque Etat (et ce quel que soit la formule utilisée pour calculer le taux de cotisations) il existe un niveau maximum et un niveau minimum de taux de cotisations des employeurs. Le taux de cotisations maximal implique que certains employeurs qui contribuent fortement en termes de dépenses d allocation ne payent pas entièrement pour ces allocations. Au contraire, un employeur au taux minimal doit supporter plus de cotisations qu il ne génère, suite à des licenciements, de dépenses d allocations chômage. Tout comme la base salariale imposable, les taux de cotisations minimaux et maximaux varient selon les Etats. En 2013, par exemple, le taux de cotisations minimal varie de 0% (dans plusieurs Etats) à 2.7 % au Nouveau Mexique. Le taux de cotisations maximal varie de 5.4% (dans plusieurs Etats) à 15.4% dans le Massachusetts. 2 En utilisant la base salariale imposable et les taux de cotisation minimaux et maximaux, on peut mesurer les différences en termes d historique de bonus-malus entre les Etats de la façon suivante: ( Taux maximum de cotisation - Taux minimum de cotisation) Base salariale imposable 20