Université lumière Lyon 2 Institut d'études Politiques de Lyon Gouvernance et Managementde la Mobilité: l'exemple des Plans de Déplacements Inter-Entreprises dans le Grand Lyon Martin Fanny Mémoire de Séminaire Métropoles et nouveaux enjeux urbains Sous la direction de : Bernard Constantin (Soutenu le : 31 août 2011 ) Membres du jury: Bruno Faivre D'Arcier Michel Fourot
Table des matières Remerciements Liste des abréviations Introduction Partie 1 : Une approche transversale de la mobilité vers le travail : la problématique de la gouvernance A Autour de la mobilité durable 1 La mobilité durable, qu est-ce que c est? 2 L idée nouvelle de management de la mobilité 3 Une présentation détaillée des PDIE B Le choix de la problématique de la gouvernance 1 Pourquoi parler aujourd hui de gouvernance? 2 «Le retour des villes» 3 Gouvernance et enjeux métropolitains 4 Multiples acteurs et complexité 5 Les critiques opposées aux théories de la gouvernance 6 Problématique C Hypothèses de travail Partie 2 : Quels acteurs impliqués dans les déplacements domicile-travail d une zone d activités? A Focus sur les territoires étudiés : quel contexte territorial pour traiter de la mobilité? 1 La Porte des Alpes et le Plateau Nord 2 Etat des lieux de la mobilité 3 Mobilité et sociologie des salariés B Des acteurs divers au centre de la démarche PDIE 1 Les questions à se poser 2 Les acteurs publics 3 Les acteurs du secteur économique Conclusion Partie 3 : Entre réussites et échecs de la gouvernance : quelles perspectives pour le management de la mobilité au travers des PDIE? A Les facteurs individuels 1 Motivation et conduite du projet 2 Le poids des pratiques individuelles de mobilité B Réflexions sur le système organisationnel 1 La question de la temporalité 2 Un certain flou organisationnel C La réussite au travers de l utilisation de nouveaux outils de politiques publiques 1 L importance de la présence d un animateur, un nouveau métier de l action publique 2 Les «nouveaux instruments» 3 La nécessité de l évaluation de l action Conclusion 5 6 7 12 12 12 16 18 20 21 22 23 24 25 26 27 28 28 28 29 33 35 35 36 41 51 54 54 54 56 57 57 61 64 64 66 69 74
Bibliographie Ouvrages Articles scientifiques Enquêtes et rapports Travaux universitaires Sites internet Documents officiels Autres Annexes Entretiens Cahier des charges pde pour une zone d activites -ademe- 77 77 78 78 79 79 80 80 81 81 81
Remerciements Remerciements Tout d abord je souhaiterais remercier Bernard Constantin, mon directeur de mémoire, pour sa disponibilité tout au long de l année et ses conseils avisés Je remercie aussi Lucie Verchère-Tortel et Michel Fourot pour leur accueil, leur accompagnement et l aide précieuse qu ils ont pu m apporter pour ce travail Merci à M Faivre d Arcier pour ses recommandations et pour avoir accepté de faire partie de mon jury Merci aussi à toutes les personnes qui ont consacré du temps pour répondre à mes questions J ai une pensée toute particulière à mes proches qui m ont encouragé pendant ces quelques mois et tout particulièrement mes parents, Mickaël et Noémie pour leur patience et leurs relectures Enfin, merci à Manu pour son soutien, ses conseils, sa présence et sa non-relecture, sans lesquels ce mémoire n aurait pas pu voir le jour 5
Gouvernance et Managementde la Mobilité: l'exemple des Plans de Déplacements InterEntreprises dans le Grand Lyon Liste des abréviations 6 ADEME : Agence de l Environnement et de la Maîtrise de l Energie AOTU : Autorité Organisatrice de Transports Urbains CCI : Chambre de Commerce et d Industrie LAURE : Loi sur l Air et l Utilisation Rationnelle de l Energie Loi SRU : Loi relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbains LOTI : Loi d Orientation des Transports Intérieurs PDE : Plan de Déplacements Entreprise PDIE : Plan de Déplacements Inter-Entreprises PDU : Plan de Déplacements Urbains PLU : Plan Local d Urbanisme PME : Petites et Moyennes Entreprises SCOT : Schéma de Cohérence Territoriale SYTRAL : Syndicat Mixte des Transports pour le Rhône et l Agglomération Lyonnaise VTBC : Voluntary Travel Behaviour Change
Introduction Introduction Aujourd hui la voiture individuelle reste la solution privilégiée par la plupart des individus 1 pour effectuer leurs déplacements quotidiens Une enquête de l INSEE nous montre qu en 2008, 55% des déplacements effectués par les français vivant dans les grandes agglomérations étaient effectués par un véhicule particulier à moteur Dans les espaces ruraux et faiblement urbanisés, ce chiffre atteint même les 76% pour la même année En outre, l enquête montre que ces parts modales n ont que peu évolué depuis 1994 Or la voiture, utilisée de façon individuelle, représente un enjeu majeur pour les grandes villes De multiples problématiques sont posées par son utilisation importante On peut tout d abord penser à la congestion, c est-à-dire à la sur-utilisation des routes qui peut provoquer des embouteillages et élève aussi considérablement le risque d accidents La préférence pour la voiture pose aussi des questions d égalité sociale : posséder et entretenir une voiture représente un coût que toutes les personnes n ont pas forcément les moyens de supporter L enjeu majeur qui semble inquiéter aujourd hui les pouvoirs publics est celui du risque environnemental Les émissions de gaz causées par la voiture sont nocives pour l environnement et pour la santé humaine Dans le même temps, l économie des pays comme la France reposent largement dur le secteur des transports, notamment celui de l automobile Or, les études nous montrent que le secteur des transports en Europe et en France, comparé aux autres secteurs économiques, est le seul dont les émissions de gaz 2 à effet de serre ont augmenté depuis 1990 D ailleurs, en France c est le transport routier qui contribue le plus à ces émissions et d ailleurs c est le secteur qui a connu la plus forte 3 augmentation de ses émissions, soit 20% entre 1990 et 2006 Face à ce constat, le législateur a essayé de réglementer la question des déplacements afin d aller vers une mobilité plus durable Selon la Conférence Européenne des Ministres des Transports, la mobilité durable doit «contribuer à la prospérité économique, au bien-être 4 social, et ce sans nuire à l environnement et à la santé de l homme» Nous reviendrons sur ce concept ultérieurement mais ce qui est intéressant à remarquer est que les politiques publiques se saisissent désormais de la thématique du développement durable et de toutes ses composantes pour traiter de la thématique des déplacements Depuis les années 1980, de multiples textes ont été adoptés afin d essayer d atteindre cet objectif de «mobilité durable» en ce qui concerne les déplacements urbains C est d ailleurs la loi d orientation des transports intérieurs (LOTI) de 1982 qui marque cette nouvelle prise de conscience Elle transfère la compétence des transports aux collectivités 1 HUBERT, Jean-Paul «Dans les grandes agglomérations, la mobilité quotidienne des habitants diminue, et elle augmente ailleurs» INSEE Première, n 1252, juillet 2009 2 BRECARD Dorothée et Julie BULTEAU «Les enjeux économiques et environnementaux de la mobilité durable» in ABIDI, Abehamid et FIALAIRE Jacques dir Quelle gouvernance au service de la mobilité durable? Paris : L Harmattan, 2011 pp 45-61 3 4 Ibid ABIDI, Abehamid et FIALAIRE Jacques dir Quelle gouvernance au service de la mobilité durable? Paris : L Harmattan, 2011 p12 7
Gouvernance et Managementde la Mobilité: l'exemple des Plans de Déplacements InterEntreprises dans le Grand Lyon locales Elle clarifie les relations entre les autorités organisatrices C est le point de départ pour des politiques publiques de transports locales et transversales, prenant en compte les diverses problématiques liées aux déplacements La loi LOTI se focalise tout particulièrement sur des considérations sociales et économiques Elle formalise les Plans de Déplacements Urbains qui doivent définir «les principes de l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, dans le périmètre de transports urbains» et ont pour objectif «un usage coordonné de tous les modes de déplacements» (article 28 de la loi LOTI) C est une première approche globale sur les déplacements urbains Ces PDU sont rendus obligatoires pour les communes de plus de 100 000 habitants par la Loi sur l Air et l Utilisation Rationnelle de l Energie (LAURE) de 1996 Ceci oblige les grandes villes à traiter la problématique du déplacement urbain en insistant cette fois sur des considérations environnementales Le PDU est réalisé par l autorité organisatrice de transport urbain (AOTU) Dans notre étude, c est le Grand Lyon qui dispose de cette compétence Il l a déléguée au SYTRAL (Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l agglomération lyonnaise) qui est donc l auteur et le maître d œuvre du PDU La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000 réaffirme une fois de plus la volonté de prendre en compte le développement durable et son approche transversale dans les politiques urbaines notamment de transport Un objectif fort est identifié quant à la volonté de réduire la part de l utilisation de la voiture au profit d autres modes de transports C est tout particulièrement à partir de cette loi que les acteurs des politiques urbaines se sont emparés du problème En effet, la question des déplacements est un enjeu majeur pour le développement des villes et notamment des métropoles car il comprend des thématiques transversales Nous nous concentrerons sur la Communauté Urbaine du Grand Lyon et auront l occasion de voir pourquoi la thématique des déplacements et plus précisément pour les trajets domicile-travail est un enjeu non seulement d agglomération mais aussi métropolitain Les PDU, sont donc les documents administratifs qui traitent le plus largement de la thématique des transports Ils doivent notamment préconiser aux entreprises et aux collectivités d établir un plan de mobilité afin de promouvoir des modes de transports autres que la voiture : selon la loi, la sixième orientation des PDU est «un encouragement pour les entreprises et les collectivités publiques à favoriser le transport de leur personnel, 5 notamment par l utilisation des transports en commun et du co-voiturage» Ces plans peuvent concerner différents types de structures : administration, écoles Mais en ce qui nous concerne, nous allons nous focaliser sur les entreprises et dans ce cas, les plans de mobilité prévus dans les PDU sont les Plans de Déplacements Entreprise C «est un ensemble de mesures visant à optimiser les déplacements liés au travail en favorisant l'usage des modes de transport alternatifs à la voiture individuelle, tels que la marche à pied, 6 le vélo, les transports en commun, le covoiturage, les véhicules propres» Ils visent à sensibiliser les entreprises pour qu elles tiennent compte de l impact de leurs déplacements sur la collectivité La mise en place d un PDE nécessite une démarche volontariste de la part d une entreprise cherchant à promouvoir des modes alternatifs à la voiture individuelle pour ses salariés 5 VAN DE WALLE, Isabelle «Exploration au pays de la mobilité : les entreprises et les déplacements vers le travail» Cahier de recherches du CREDOC, n 149, octobre 2000, p7 6 8 Site internet de l ADEME
Introduction Si la démarche PDE émane de la volonté d une seule entreprise, nous allons étudier ici les démarches inter-entreprises : les Plans de Déplacements Inter-Entreprises (PDIE) L intérêt ici d analyser les actions non pas d une entreprise mais d une zone d activités dans son ensemble Le PDIE «résulte d une démarche visant à aborder de manière globale, intégrée et mutualisée, la problématique de tous les déplacements liés aux entreprises d'une zone d'activités en prenant un ensemble de mesures concrètes pour rationaliser les déplacements quotidiens des usagers du site et développer des 7 modes de déplacement plus respectueux de l environnement» Il peut inclure à la fois les déplacements des salariés quand ils se rendent à leur travail, lorsqu ils effectuent des déplacements professionnels ainsi que les déplacements des fournisseurs, clients, Un PDIE émane aussi de la participation de l ADEME (Agence de l'environnement et de la Maîtrise de l'energie) et des collectivités territoriales qui participent entre autre à son financement A travers notre travail, nous aurons l occasion de nous intéresser à deux exemples de PDIE du Grand Lyon Celui de la zone d activités Plateau Nord, mis en œuvre par l association d entreprises PERICA et celui de la zone d activités Porte des Alpes, de l association Le Pôle Le Parc Technologique mis en place en 2007 De nombreux travaux scientifiques ont été menés pour étudier les politiques de transport, de déplacements et les problématiques en relation avec la mobilité Il s agit d analyser les politiques publiques liées à ces thématiques : leur contenu, la prise en main du sujet, analyser comment il est traité, quelles solutions sont apportées, quelles procédures 8 sont utilisées, Vincent Kaufmann et Luca Pattaroni ont identifié essentiellement deux types de recherches sur les politiques publiques liées aux transports : celles qui s intéressent à l instauration de nouvelles procédures institutionnelles pour la mise en œuvre de telles politiques Les autres se focalisent plutôt sur l analyse des jeux, des réseaux d acteurs Ces nombreuses recherches décrites par les deux auteurs sont typiques des années 1990 et 2000 Nous nous inscrirons tout particulièrement dans cette optique à savoir que la problématique de la gouvernance, nous permettra de nous focaliser sur ces deux modèles de recherche : à la fois la prise en considération de la mise en œuvre institutionnelle mais aussi des acteurs et leurs relations au sein d un projet comme un PDIE L objectif est donc à partir de ces analyses, d apporter une certaine évaluation qualitative de deux PDIE afin d en tirer des conclusions quant à leur fonctionnement actuel et quant au fonctionnement pratique de la gouvernance d un projet de façon plus générale Pour réaliser ce travail, nous nous sommes essentiellement fondés sur des ouvrages et sur une enquête de terrain La littérature nous a permis d apporter des fondements théoriques, surtout sur les notions clefs de gouvernance, mobilité durable et management de la mobilité Nous avons essayé de nous inscrire dans la continuité de cette littérature en ayant une démarche d analyse des politiques de mobilité Cependant notre approche se situe à une échelle beaucoup plus petite Il ne s agit pas d analyser les politiques de mobilité en général, ni de toutes celles mises en œuvre par une ville mais d appréhender la mobilité d un point de vue beaucoup plus micro Etudier ces deux PDIE nous permet d être proche 7 ADEME/OREE Le plan de déplacements inter-entreprises : un outil de management de la mobilité sur les zones d activités 8 KAUFMANN Vincent et Luca PATTARONI «Analyse des politiques de transport en France : un état des lieux de la recherche» in MAKSIM, H, VINCENT, S, GALLEZ, C, KAUFMANN, V dir L action publique face à la mobilité Paris : L Harmattan, 2010 9
Gouvernance et Managementde la Mobilité: l'exemple des Plans de Déplacements InterEntreprises dans le Grand Lyon du terrain et donc des pratiques des acteurs Nous nous sommes focalisés sur un type de déplacement : les trajets domicile-travail, sur deux territoires donnés : PERICA et le Parc Technologique et sur un type de réponse institutionnelle : le PDIE Nous avons donc pu confronter la littérature à une approche de terrain auprès des principaux acteurs des PDIE des deux zones d activités étudiées Il s agit d observations non-participantes à une animation PDIE, à un comité de pilotage PDIE sur la zone de PERICA et d entretiens semi-directifs L objectif poursuivi n était pas une représentativité quantitative mais plutôt de réfléchir à des explications sur le fonctionnement et le jeu des acteurs des PDIE Notre méthodologie s appuie en partie sur les travaux du programme de recherche MAX mis en œuvre dans le cadre de l EPOMM (European Platform on Mobility Management) C est un projet qui avait pour but d analyser au niveau européen des plans de management de la mobilité pour en déduire des outils de mise en œuvre et d évaluation Leur méthodologie s appuie sur l étude de quatre phases dans un plan de mobilité : la réflexion sur la politique, la stratégie, la mise en œuvre et l évaluation (ce que le projet MAX 9 a dénommé le «Quality Wheel» ) Ce sont ces quatre phases qui guideront l essentiel de notre travail Si le but de cette enquête était d avoir une approche qualitative de la question, le manque de temps pour pouvoir interroger un nombre plus important de personnes est 9 10 http://wwwepommeu/indexphtml?id1=2177&id=2177
Introduction certainement une faiblesse En outre, nous avons pu rencontrer quelques difficultés à rencontrer certains types de personnes comme des chefs d entreprises, leur emploi du temps étant déjà surchargé Malgré tout, nous espérons que ce travail réussira à répondre aux attentes d évaluation Nous essaierons dans un premier temps d analyser les concepts de mobilité durable, management de la mobilité et gouvernance afin d en comprendre les problématiques Ensuite nous verrons les différents acteurs impliqués dans la démarche PDIE, ainsi que leurs interactions Enfin nous tenterons d étudier les facteurs liés à la gouvernance qui favorisent ou au contraire sont des freins à un tel projet 11
Gouvernance et Managementde la Mobilité: l'exemple des Plans de Déplacements InterEntreprises dans le Grand Lyon Partie 1 : Une approche transversale de la mobilité vers le travail : la problématique de la gouvernance Nous présenterons ici un certain cadrage théorique nécessaire à notre travail En effet, l étude des PDIE renvoie à des notions telles que la mobilité durable ou le management de la mobilité qu il faut appréhender de façon précise En outre, l axe choisi est celui de la gouvernance, encore faut-il se demander ce que ce concept signifie pour nous A Autour de la mobilité durable 1 La mobilité durable, qu est-ce que c est? Définition Etudier les alternatives à la voiture individuelle au travers des PDIE renvoie à la notion de «mobilité durable» Comme nous avons pu le voir en introduction, c est une notion qui tend à se développer depuis les années 1970, notamment sous l influence d un référentiel occupant une place de plus en plus grande dans les politiques publiques : le développement durable Selon le rapport Brundtland de 1987, issu des réflexions de la commission du même nom, le développement durable est «un développement qui répond aux besoins des générations du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs» C est un terme largement employé depuis une trentaine d années Malgré la définition du rapport, il s agit d un concept assez flou, utilisé pour décrire de nombreuses actions, situations, politiques, On dit qu une politique publique inspirée du développement durable répond à la définition présentée ci-dessus et pour cela elle doit à la fois prendre en considération des défis économiques, sociaux et environnementaux Appliqué au thème des transports, le thème du développement durable est décliné en «mobilité durable» Judith Ferrando Y Puig parle de «métonymie sectorielle du développement durable» 10 Pour l OCDE, la mobilité durable est «un transport qui ne met pas en danger la santé publique et les écosystèmes, respecte les besoins en mobilité tout en étant compatible avec une utilisation des ressources renouvelables à un taux inférieur à celui nécessaire à leur 10 FERRANDO Y PUIG, Judith «La mobilité durable, les raisons du succès d un concept flou» in CLOCHARD, F, ROCCI, A, VINCENT, S dir Automobilités et altermobilités Quels changement? Paris : l Harmattan, 2008, p90 12
Partie 1 : Une approche transversale de la mobilité vers le travail : la problématique de la gouvernance régénération et une utilisation des ressources non renouvelables à un taux inférieur à celui nécessaire à la mise au point de ressources renouvelables de remplacement» 11 C est donc une notion qui nous permet d aborder la problématique des déplacements de façon transversale, approche que préconise notamment Bernard Jouve Selon lui, la thématique des transports est non seulement une question économique, sociale ou environnementale mais aussi institutionnelle, de finances publiques, de partage de la voirie, de style politique, 12 Cependant, certains auteurs ont relevé des «tensions entre 13 des objectifs contradictoires» Il est difficile en pratique de prendre en considérations toutes les dimensions, il peut y avoir des finalités qui se contredisent Notamment en ce qui concerne la promotion de l automobile, nécessaire pour l économie et la protection de l environnement 14 Pour lui c est une question de «choix urbain» Dans notre travail ce choix va s apparenter au passage du «tout- automobile» à la limitation de l utilisation de la voiture de façon individuelle et au développement des modes alternatifs En effet, pendant longtemps, les politiques d aménagement urbain ont été focalisées sur l idée d adapter la ville à la 15 voiture C est le «modèle orthogonal» identifié par Juan Salvador Selon lui, les villes sont encore étudiées pour que la circulation des voitures soit facilitée et que malgré les discours prônant une volonté de changement, la pratique est toute autre La mobilité durable représente tout de même aujourd hui le «nouvel horizon des politiques de transport 16» C est-à-dire que les politiques publiques de transport sont aujourd hui réfléchies par rapport à ce référentiel Ce concept de durabilité est un changement fort dans les politiques de transports Les concepts dérivés De nombreux concepts dérivent du terme mobilité, concepts que nous aurons l occasion d évoquer par la suite et qu il convient donc de définir auparavant Il faut d abord distinguer les termes de mobilité, transport et déplacements Comme nous l avons vu précédemment, le terme mobilité est un concept assez large La notion de déplacement est beaucoup plus restreinte et renvoie au fait de se rendre pour une personne 11 BRECARD Dorothée et Julie BULTEAU «Les enjeux économiques et environnementaux de la mobilité durable» in ABIDI, Abehamid et FIALAIRE Jacques dir Quelle gouvernance au service de la mobilité durable? Paris : L Harmattan, 2011 pp 45-61 12 JOUVE, Bernard Les politiques de déplacements urbains en Europe: l'innovation en question dans cinq villes européennes Paris : l Harmattan, 2003 13 KAUFMANN, Vincent, PATTARONI, Luca «: Analyse des politiques de transport en France : un état des lieux de la recherche» in MAKSIM, H, VINCENT, S, GALLEZ, C, KAUFMANN, V dir L action publique face à la mobilité Paris : L Harmattan, 2010, p39 14 JOUVE, Bernard Les politiques de déplacements urbains en Europe: l'innovation en ques Bernard Les villes européennes Paris : l Harmattan, 2003, p18 15 JUAN, Salvador «Les enjeux environnementaux des déplacements urbains : les causes de l automobile «heteromobile» in ABIDI, Abehamid et FIALAIRE Jacques dir Quelle gouvernance au service de la mobilité durable? Paris : L Harmattan, 2011 pp35-44 16 FERRANDO Y PUIG, Judith «La mobilité durable, les raisons du succès d un concept flou» in CLOCHARD, F, ROCCI, A, VINCENT, S dir Automobilités et altermobilités Quels changements? Paris : l Harmattan, 2008, p91 13
Gouvernance et Managementde la Mobilité: l'exemple des Plans de Déplacements InterEntreprises dans le Grand Lyon d un lieu à un autre Dans notre étude, nous allons nous intéresser aux déplacements des salariés entre leur domicile et leur lieu de travail Quant au transport, il désigne le moyen technique utilisé pour effectuer ce déplacement Nous préférerons utiliser la notion de «mode de transport» plutôt que «moyen de transport» car le terme «moyen» fait référence à un moyen technique alors que le terme «mode» prend aussi en compte par exemple la marche à pieds qui ne fait intervenir aucun outil technologique Dans ce cadre-là nous pourrons évoquer le terme de «modes doux», ils désignent les moyens de 17 transports non-motorisés et non-polluants Il s agit donc des vélos, rollers, trottinettes Cette terminologie peut aussi englober la marche à pieds Au fil du temps, de nouveaux termes sont apparus pour traiter de la mobilité La voiture étant le mode de transport le plus utilisé, la plupart des travaux sur les politiques de mobilité montrent que ces politiques visent à promouvoir d autres moyens de transports Ainsi on parle d alter mobilité, pour désigner l «ensemble des modes et pratiques qui constituent 18 une alternative à l usage de la voiture particulière» De ce terme a découlé la notion de multi-modalité : elle désigne le fait qu il existe plusieurs modes de transports entre deux lieux L inter-modalité est une «conception du transport comme une chaîne de déplacements, impliquant des liaisons efficaces entre les différents modes, l existence de choix pour les passagers (que ceux-ci ne soient pas dépendants d un mode unique faute d alternative), une coordination entre les modes et une coopération entre les acteurs publics 19 et privés» Pour résumer et de façon plus simple, elle fait donc référence au fait que pour un même déplacement une personne emprunte différents modes de transport Enfin on utilise souvent les termes dérivés du mot «mode» Ainsi la part modale d un mode de transport, renvoie au rapport entre l utilisation d un mode de transport donné et l ensemble des autres modes de transports Enfin, le report modal est le fait d abandonner un moyen de transport au profit d un autre Quelles politiques actuelles pour une mobilité durable? Au niveau mondial, européen ou français, ces réflexions sur la mobilité durable ont donné lieu à la mise en place de certaines mesures Au niveau français, cela a notamment pu se traduire par les lois issues du Grenelle de l environnement et en particulier du Plan Climat 2004-2012 qui vise à ramener les émissions de gaz à effet de serre à leur niveau de 1990 d ici 2020 Au niveau local, comme nous l avons vu en introduction, l essentiel de la réflexion sur les déplacements et les transports se traduit par les PDU «Les PDU doivent permettre de développer localement des démarches plus cohérentes et plus globales de planification des déplacements urbains, 17 Site internet de la région Rhône-Alpes http://wwwrhonealpesfr/110-deplacements-en-modes-douxhtm 18 CLOCHARD, F, ROCCI, A, VINCENT, S dir Automobilités et altermobilités Quels changements? Paris : l Harmattan, 2008 p24 19 FERRANDO Y PUIG, Judith «La mobilité durable, les raisons du succès d un concept flou» in CLOCHARD, F, ROCCI, A, VINCENT, S dir Automobilités et altermobilités Quels changements? Paris : l Harmattan, 2008, p92 14
Partie 1 : Une approche transversale de la mobilité vers le travail : la problématique de la gouvernance susceptibles de satisfaire à l objectif de diminution du trafic automobile, 20 clairement affiché par la loi» Avec les lois SRU et Grenelle, d autres documents s intéressent aux transports, à savoir les Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) et les Plans Locaux d Urbanisme (PLU) Le SCOT va permettre sur son territoire de faire un diagnostic de la situation des transports, 21 d analyser les «besoins en matière de transports», de définir les objectifs des politiques publiques en matière de déplacements et aussi d articuler et maîtriser l urbanisation et la desserte en transports collectifs (nécessaire pour éviter un étalement urbain, non profitable une vision durable des déplacements) Le PLU va s inspirer de ces grandes lignes pour définir un tracé «des rues, des sentiers piétonniers, des itinéraires cyclables, ou encore des 22 voies et espaces réservés aux transports publics» Les PLU doivent être compatibles avec les PDU qui eux doivent être compatibles avec les SCOT Il ne faut pas oublier que ces trois documents doivent être mis en compatibilité avec la DTA (Directive Territoriale d Aménagement) Cette notion de compatibilité permet une certaine cohérence entre les différents outils de planification et les mesures réglementaires en termes de déplacements La DTA de l aire métropolitaine lyonnaise adoptée en 2006, a pour objectif de faire de ce territoire une métropole de dimension internationale, solidaire tout en respectant un développement durable Elle se fixe pour cela huit ambitions assez larges, dont l une se défini par «valoriser la situation géostratégique de la métropole grâce à des infrastructures et des services de transport garantissant une bonne accessibilité» La DTA a pour vocation de fixer des objectifs assez large en termes de transport et de déplacement Le SCOT de l agglomération lyonnaise permet de préciser un peu plus les finalités désirées au niveau cette fois de l agglomération lyonnaise Le diagnostic alors réalisé a permis d avoir des données un peu plus précises A l échelle du SCOT, 49% des déplacements sont effectués en voiture, 33% par la marche, 14% en transports collectifs et 3% en deux-roues La voiture est largement dominante car elle assure 74% des déplacements motorisés et même 81% si on se situe à l échelle de l aire métropolitaine lyonnaise Si on se focalise plus particulièrement sur les déplacements réalisés à destination du lieu de travail, la voiture constitue une part modale d environ 70%, et les personnes 23 se retrouvent pour une grande majorité d entre elles, seules dans leur voiture Les objectifs que se fixe le SCOT de l agglomération lyonnaise concernent surtout les transports collectifs : «permettre le développement des transports collectifs et l accès à pied ou à vélo aux équipements et services du quotidien», «proposer à l échelle métropolitaine un système unifié de transports collectifs», «trouver les sources de financement permettant 24 d exploiter et de développer un tel système» Néanmoins, le dernier enjeu en terme de déplacement du SCOT pour l agglomération lyonnaise vise de façon plus générale à diminuer la part modale de la voiture individuelle en favorisant tout autre moyen alternatif : 20 PINSON, Gilles «Politiques de déplacements urbains : mobilisations territoriales et recherche de cohérence dans l action publique urbaine» Politiques et management public, vol 16, n 4, décembre 1998, p 120 21 SRUILLOU, Jean-François «La place des PDU parmi les outils de planification urbaine» in ABIDI, Abehamid et FIALAIRE Jacques dir Quelle gouvernance au service de la mobilité durable? Paris : L Harmattan, 2011 p 63 22 Ibid p64 23 24 SYTRAL, Enquête Ménage Déplacements 2006 de l aire métropolitaine lyonnaise SCOT de l agglomération lyonnaise 15
Gouvernance et Managementde la Mobilité: l'exemple des Plans de Déplacements InterEntreprises dans le Grand Lyon «Généraliser des principes d aménagement renforçant les possibilités d usage du vélo et de la marche à pied et favorisant les modes de transport alternatifs à la voiture «solo 25» : transports collectifs, covoiturage, plans de déplacement d entreprises, etc» Dans ce dernier objectif lié aux déplacements, nous voyons bien dans quelle mesure, le SCOT, concernant notre zone étudiée, essaie de prendre en compte ce qui avait pu être mis en place au travers du PDU de l agglomération lyonnaise qui lui avait été approuvé en 2005 C est dans ce cadre-là que le SCOT évoque les plans de mobilité pour les entreprises Ainsi le PDU précise le SCOT en fixant des axes stratégiques concernant tout particulièrement les politiques de déplacement Celles-ci doivent répondre aux besoins d une agglomération «équitable», «sûre et agréable à vivre» et «où tous les moyens de 26 déplacements ont leur place» Le PDU insiste également sur le fait que les politiques de déplacements doivent se faire en concertation avec les citoyens, dans l objectif de «faire 27 partager les choix» afin qu ils soient compréhensibles par tout le monde C est dans cette partie que les plans de mobilité, notamment PDE sont évoqués car ils sont effectivement réalisés en concertation avec les acteurs concernés comme nous le verrons dans la suite de ce travail Néanmoins, le plan de mobilité est un bon exemple de projet qui recoupe l ensemble des objectifs que se fixe le PDU de l agglomération lyonnaise 2 L idée nouvelle de management de la mobilité Si les documents comme la DTA ou le SCOT accentuent largement leur volet déplacements sur la nécessité de nouvelles infrastructures, les politiques voulues notamment grâce aux PDU et les plans de mobilité répondent à de nouvelles ambitions que l on peut regrouper sous le terme de «management de la mobilité» Définition Le management de la mobilité «consiste à promouvoir des transports durables et à gérer la demande de transport en voiture, en modifiant les attitudes et les comportements des 28 individus et des entreprises» C est un concept apparu récemment pour traiter de la mobilité Il s agit ici non plus de régler les questions de déplacements en agissant sur l offre de transports (avec le développement d infrastructures de transport) mais plutôt d agir sur la demande La demande de déplacement se fait du côté des usagers et donc le management de la mobilité consiste à utiliser tous les moyens possibles afin d engendrer un report modal et alter mobilité croissante de la part des individus Par opposition aux politiques d infrastructures dites «dures», les mesures promues par le management de la mobilité sont dites «douces» Il s agit par exemple de l information, de la communication, Les solutions techniques apparaissent comme n étant plus suffisantes 25 26 27 28 16 Ibid PDU de l agglomération lyonnaise Ibid Site European Platform on Management Mobility http://wwwepommeu/docs/mmtools/mmdefinition/mmdefinition_frpdf
Partie 1 : Une approche transversale de la mobilité vers le travail : la problématique de la gouvernance pour faire face aux conséquences notamment sur l environnement et «une politique transversale et coordonnée s avère dès lors nécessaire» 29 Si le management de la mobilité concerne surtout des mesures douces en direction des demandeurs de mobilité, l EPOMM admet que dans le cadre de projet précis comme des plans de mobilité en direction des entreprises, la modification de la desserte en transport : déviation des lignes, politique sur le stationnement, peuvent être reconnues comme des mesures de soutien au management de la mobilité Ceci nous concerne tout particulièrement car nous aurons l occasion de voir que les PDIE du Grand Lyon ont été l objet de prise en compte par le SYTRAL et par conséquent d action sur la desserte en transport en commun des zones d activités Certaines mesures réglementaires peuvent aussi être considérées comme contribuant au projet de management de la mobilité Ainsi la définition de ce concept est assez large et comme l avoue l EPOMM plutôt évolutive Nous essaierons de rester dans les limites fixées par cette organisation Les plans de mobilité, dont font parties les PDIE représentent le moyen le plus commun et le plus fréquemment utilisé pour mettre en œuvre des mesures de management de la mobilité Ce sont des projets, souvent concrétisés par un document qui retrace un bilan de la situation, des objectifs à atteindre et des mesures globales et directives pour y contribuer L objectif principal dans la grande majorité des plans de mobilité est de réduire l accès d un 30 site aux véhicules motorisés En ce qui concerne les PDIE, il est plus juste de dire que l objectif est surtout de réduire l utilisation de la voiture individuelle pour les déplacements domicile-travail L ensemble des véhicules motorisés n est pas concerné puisque des mesures favorisant le co-voiturage ou les transports en commun sont favorisées Contexte historique Il est important de rappeler que le Grand Lyon et la législation française ne font pas mesure d exception en ce qui concerne les plans de mobilité Ils sont issus d une réflexion plus globale et alternative par rapport à ce qui a pu être fait dans le passé Les PDIE sont ainsi un outil parmi d autres mais leur application est liée à des études menées par des spécialistes C est pour cela qu ils ne sont pas le fruit du hasard et qu il est intéressant de les replacer dans leur contexte législatif (comme nous l avons fait auparavant) mais aussi de recherche scientifique Dans cette perspective, de nombreux projets ont été mis en place, notamment partout en Europe (pays sur lesquels se basent l EPOMM) Si pour les PDIE, ce sont les salariés et les déplacements domicile-travail qui sont visés, ce n est pas le cas de tous les plans de mobilité Par exemple certains vont viser des groupes tels que les touristes, les élèves, les personnes à mobilité réduite et d autres des déplacements tels que ceux pour se rendre à un lieu de loisir Les mesures de management de la mobilité ont une certaine histoire D après un rapport 31 de l EPOMM les toutes premières seraient apparues dans les alentours de Vienne, au travers d un système intégré de ticket de transport et un système collectif de taxi ou aussi au Pays-Bas, dans la ville de Groningue avec un «plan de zone» visant à réduire le trafic automobile dans les zones résidentielles tout en insistant sur le vélo C est pour la toute 29 FERRANDO Y PUIG, Judith «La mobilité durable, les raisons du succès d un concept flou» in CLOCHARD, F, ROCCI, A, VINCENT, S dir Automobilités et altermobilités Quels changements? Paris : l Harmattan, 2008, p92 30 31 Ibid EPOMM-PLUS «Comparative analysis: European Mobility Management Monitor», février-avril 2010 17
Gouvernance et Managementde la Mobilité: l'exemple des Plans de Déplacements InterEntreprises dans le Grand Lyon première fois en Allemagne qu est apparu un centre de mobilité, développant l information aux usagers et ayant pour conséquences de favoriser l alter mobilité et le report modal Les années 1990 ont vu tout particulièrement surgir de nombreux projets pouvant être rattachés à des mesures de management de la mobilité Les pays d Europe du Nord et centrale sont pionniers en la matière, et en France c est la LAURE qui marque un grand pas en faveur du management de la mobilité Les années 2000 ont été marquées par une accélération dans le développement de ce type de projets au niveau européen L échelon communautaire s est notamment emparé des politiques liées au 32 management de la mobilité En 2001, la Commission Européenne a été à l initiative d un Livre Blanc «Politique Européenne de transport pour 2010» dont la réflexion portait sur les possibilités de limiter la demande en mobilité et sur la volonté de briser le lien entre croissance économique et croissance des transports tout en valorisant les modes de transport alternatifs En 2007, la Commission Européenne a adopté un livre vert «Towards a new culture for urban mobility», visant à responsabiliser les autorités locales en matière de mobilité En 2009, la Commission Européenne a reconnu que concernant la mobilité, l information, l éducation et la concertation étaient primordiales pour favoriser le changement 33 dans les comportements Des projets de management de la mobilité ont été mis en place au niveau européen et la création de l EPOMM a permis le suivi de ces projets ainsi qu une évaluation des résultats 3 Une présentation détaillée des PDIE Les PDIE, et en particulier ceux mis en place par le Grand Lyon font donc partie de cette démarche plus globale initiée au niveau européen Nous allons voir qu ils s inscrivent bien dans ce cadre du management de la mobilité Définition Un PDIE est un type de plan de mobilité qui comprend un ensemble de mesures visant à faciliter les déplacements au sein d une zone d activités mais aussi visant à essayer de réduire l utilisation de la voiture individuelle Au travers du PDIE, on cherche à amener les salariés (voire les fournisseurs, les clients ) à réfléchir sur leurs déplacements et à leur proposer des solutions alternatives à l utilisation de leur voiture de façon individuelle pour se rendre sur leur lieu de travail Les pouvoirs publics se sont concentrés sur les zones d activités (commerciales ou industrielles) car : elles représentent une forte concentration de main-d œuvre et donc de déplacements cela permet de mobiliser les entreprises autour du thème de la mobilité, entreprises qui sont fortement créatrices de déplacements les zones d activités se situent souvent en périphérie et sont relativement moins bien adaptées aux différents types de transports par rapport par exemple aux centres des villes 32 33 18 Ibid Ibid
Partie 1 : Une approche transversale de la mobilité vers le travail : la problématique de la gouvernance L approche en termes de PDIE, contrairement aux PDE, permet de mutualiser les moyens des entreprises, de se concentrer sur une plus large population de travailleurs et de peser un poids plus important pour les entreprises (nous y reviendrons ultérieurement) Mise en œuvre Concrètement, la réalisation d un PDIE doit suivre un ensemble de procédures et de validations C est un outil, porté par une association d entreprise avec l aide des pouvoirs publics Pour nous, la collectivité territoriale concernée en ce qui concerne la réflexion sur les PDIE est la communauté urbaine du Grand Lyon au travers du service «Temps et Services innovants» au sein de la Direction de la Prospective et du Dialogue Public C est le comité de pilotage au sein de l association, regroupant des responsables d entreprise, qui prend la décision de lancer ou non la démarche PDIE en collaboration avec le maître d œuvre à savoir ici le Grand Lyon Il s agit dans cette étape avant tout d informer les entreprises sur l outil et de faire un premier état des lieux pour voir la nécessité du projet Ainsi des intervenants extérieurs sont régulièrement conviés pour fournir une information plus précise Il peut s agir du SYTRAL, de la Région, de l ADEME, du bureau d études L ADEME, au travers de son cahier des charges préconise aussi la présence des partenaires sociaux mais au cours de notre enquête, personne n a évoqué leur présence C est un moyen de légitimer l action Cependant il semble que sur notre terrain d étude, peu d oppositions se soient dressées face à la mise en place d un PDIE Une fois la décision prise et le processus lancé, l association d entreprise va commanditer un bureau d études qui va réaliser une enquête et établir un diagnostic concernant les déplacements domicile-travail et l accessibilité en transports de la zone Il fournit aussi des données assez précises sur la situation de chaque entreprise individuellement (ce qui est fait normalement par la démarche PDE) Généralement, le diagnostic établit, après enquête notamment auprès des intéressés, la localisation géographique du domicile des salariés, le mode de transport qu ils utilisent pour se rendre à leur lieu de travail, les horaires d entrée et de sortie de la zone, les potentialités de changement des comportements, Il identifie ensuite des axes de travail sur lesquels vont reposer le plan d actions C est ce plan qui sert de base de travail par la suite pour voir ce qui est réalisé ou non Il sert notamment d appui au SYTRAL pour éventuellement déceler des lacunes en matière de transports en commun S ensuit une période où c est à l animateur mobilité de prendre les choses en main C est la personne chargée du management de la mobilité sur la zone d activités Il peut s agir d une personne employée par une collectivité, par l association d entreprises ou même du développeur économique En ce qui concerne notre étude, du côté du Plateau Nord, c est le développeur économique qui est l animateur mobilité, ce qui n est pas sans poser de problèmes comme nous le verrons plus tard Quant au Parc Technologique, un animateur PDIE est employé par le Grand Lyon Il est aussi chargé de deux autres zones d activités : Vallée de la Chimie et Lyon Sud-Est Cet animateur a pour rôle de «faire vivre» le PDIE sur la zone Certaines mesures du plan d actions le concernent, comme par exemple toute la partie communication Il tient aussi des réunions avec les référents PDIE pour les tenir au courant des avancées et il organise des animations sur le site afin de sensibiliser les salariés En ce qui concerne, le financement, ce sont les entreprises qui en sont à l origine au travers de leur cotisation à l association Cette dernière peut bénéficier de subventions, tout particulièrement pour financer le bureau d études qui réalise le diagnostic Elles peuvent 19
Gouvernance et Managementde la Mobilité: l'exemple des Plans de Déplacements InterEntreprises dans le Grand Lyon provenir de collectivités territoriales comme ici le Grand Lyon ou la Région Rhône-Alpes, ou de L Etat au travers de l ADEME : l Agence de l Environnement et de la Maîtrise de l Energie La question du financement est d ailleurs centrale car, comme nous le montrent nos différents entretiens, les entreprises font de la question du coût un pivot de chaque action engagée Sans aide financière, il apparaît peu probable que des entreprises aient eu l envie de s engager dans des démarches PDIE (ou même PDE) En général, on considère que les entreprises et associations d entreprises participent au financement à hauteur de 20% Quant au reste, c est la charge supportée par les partenaires publics Cependant, lors des entretiens, nous avons pu constater que le financement est sujet à débat, notamment en ce qui concerne la participation de l ADEME Les informations ne sont pas très claires là-dessus mais il semble que celle-ci, pour 34 raisons de «coupures dans le budget» n est pas tenue ses engagements en terme de financement Il semble que cela ait pour conséquence une certaine marginalisation de l ADEME Alors qu officiellement, quand on circule par exemple sur internet, celle-ci est motrice dans la démarche PDIE, sur le terrain il semble en être autrement Sa présence est rarement évoquée, sauf en ce qui concerne ses défauts de paiement Pour conclure, nous pouvons dire qu un PDIE est un projet qui fait intervenir de nombreux acteurs, provenant de milieux différents Cette diversité, pouvant donner l impression de complexité, nous a amené à réfléchir sur les relations et l organisation entre ces différents acteurs afin de voir comment tout ceci se mettait en place C est pourquoi il nous a paru intéressant de choisir la problématique de la gouvernance B Le choix de la problématique de la gouvernance Définir le terme de «gouvernance» n est pas tâche aisée et a préoccupé de nombreux auteurs de sciences politiques comme dans de nombreux autres domaines Traditionnellement, on dit que le terme de «gouvernance» est apparu aux EtatsUnis notamment grâce à des auteurs comme Ronald Coase Il permettait de décrire des nouvelles stratégies de gestion d entreprises américaines ayant pour but d être plus efficaces S il provient de la science économique, le terme «gouvernance» s est peu à peu appliqué aux sciences politiques Ce n est pas une théorie au sens strict de science politique La gouvernance représente plutôt un cadre d analyse des politiques publiques, un raisonnement qui permet de questionner la conduite de l action publique 35 Essayer de définir le concept en fouillant dans les approches de différents auteurs va nous permettre de définir certaines problématiques nécessaires à notre étude Comme point de départ, nous pouvons prendre la définition mise en avant par Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot et Pauline Ravinet dans leur dictionnaire des politiques publiques: 34 35 Entretien avec Michel Fourot, animateur PDIE du Grand Lyon e BOUSSAGUET Laurie, JACQUOT Sophie, RAVINET Pauline dir Dictionnaire des politiques publiques 3 éd Paris : Presses de Sciences Po, 2010 20
Partie 1 : Une approche transversale de la mobilité vers le travail : la problématique de la gouvernance «La gouvernance est un chantier de recherche qui concerne les formes de coordination, de pilotage et de direction des secteurs, des groupes et de la 36 société, au-delà des organes classiques du gouvernement» Cette notion a eu un rapide succès dans les années 1990, lié à la transformation des Etats européens et à l émergence de l Union Européenne Elle permet d expliquer les phénomènes trans/supranationaux et aussi infranationaux (ceux sur quoi nous allons nous focaliser) 1 Pourquoi parler aujourd hui de gouvernance? Le terme de gouvernance se différencie de la notion de gouvernement Il permet de décrire 37 une certaine évolution dans la mise en œuvre des politiques publiques Bernard Jouve, comme d autres auteurs, emploie le terme de gouvernance pour faire référence à une transformation du rôle de l Etat C est une notion qui émerge face à une incapacité des 38 gouvernements à répondre aux problèmes qui leur sont soumis Il y a là une idée de crise de la gouvernabilité, due à une segmentation de la société Il semble que désormais l Etat ne soit plus tout-puissant, que sa domination ne repose plus uniquement sur «la violence 39 légitime» et qu il laisse donc place à d autres acteurs Les demandes sont portées par des groupes distincts et les Etats se révèlent de plus en plus incapables de répondre à ces demandes En ce qui concerne la thématique de la mobilité, comme dans d autres domaines, on peut observer une crise de légitimité de l Etat : «l Etat n est plus détenteur 40 de l intérêt général», il lui est donc plus difficile de prendre les bonnes décisions En outre, l Etat s avère aussi dans ce domaine victime d une crise d efficacité : «plusieurs travaux relèvent que l expertise de l Etat est obsolète, au niveau des méthodes utilisées et des compétences mobilisables» 41 Deux phénomènes contribuent alors au succès de la notion de gouvernance : «le déclin 42 de l Etat Providence» et la montée en puissance des collectivités locales, notamment les villes Ce qui nous intéresse en effet est l importance qu on put prendre des acteurs nongouvernementaux dans la définition et la mise en œuvre des politiques publiques L Etat n est désormais plus le centre, imposant ses règles à la société mais il semble que l action publique soit plus diffuse, laissant place à la négociation et à la coordination plutôt qu à la force La notion de gouvernement se réfère à la notion «d autorité», de «hiérarchie» alors que «la notion de gouvernance désigne quant à elle une forme plus souple de 36 37 38 39 40 Ibid JOUVE, Bernard La gouvernance urbaine en question Paris : Elsevier, 2003 LE GALES, Patrick Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine Revue Française de Science Politique, février 1995 Ibid p16 KAUFMANN, Vincent, PATTARONI, Luca «: Analyse des politiques de transport en France : un état des lieux de la recherche» in MAKSIM, H, VINCENT, S, GALLEZ, C, KAUFMANN, V dir L action publique face à la mobilité Paris : L Harmattan, 2010, p40 41 Ibid 42 ABIDI, Abehamid et FIALAIRE Jacques dir Quelle gouvernance au service de la mobilité durable? Paris : L Harmattan, 2011 p11 21