LA PRISE EN COMPTE DES PAYSAGES DANS LES DOCUMENTS D URBANISME DREAL ALSACE 23 octobre 2014 CEDD
La Convention Européenne du Paysage (rédigée en 2000 par les états membres du Conseil de l Europe, signée par la France en 2007) définit le paysage comme : «une partie de territoire telle que perçue par les populations dont le caractère résulte de l action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations». Cette définition met en évidence les trois dimensions du paysage (le territoire, la perception, les populations) qui permettent d organiser le travail dans la conception d un projet de territoire (SCOT PLU ou carte communale) qui prendrait en compte explicitement les paysages. Ainsi «prendre en compte les paysages» signifie tenir compte des significations et des valeurs attachées à cette partie de territoire et partagées par une population. Sur l ensemble d un territoire concerné il peut s agir d appréhender plusieurs paysages (ou unités paysagères*) et par ailleurs aussi bien des paysages considérés comme remarquables que des paysages relevant du quotidien et des paysages dégradés. La manière de prendre en compte les paysages peut donc comprendre à la fois, sur un même territoire, des logiques de protection mais également de gestion et/ou d aménagement des paysages.
«Partie du territoire» Cette dimension renvoie au caractère physique du paysage et à ses structures, à son socle géographique et aux traces toujours lisibles léguées par l histoire. Cette «partie de territoire» s exprime par son relief et la manière dont les fils d eau s y inscrivent et le modèlent, par l orientation et les formes du parcellaire, par les structures qui en soulignent la géométrie (les haies ou les murs, les drains ou les fossés,) par ses structures écologiques, par l implantation des villes, des villages ou des fermes, par la volumétrie, les modes de regroupement, les matières et les modénatures du bâti, ou encore par le tracé et les profils des routes et des chemins, La combinaison de tous ces éléments qui composent le caractère d un lieu permet de distinguer la diversité des unités de paysages c est-à-dire ces ensembles territoriaux homogènes en termes de caractéristiques et qui sont porteurs de structures paysagères et d éléments de paysages qu il conviendra d identifier et de décrire.
«Perçu» Cette deuxième dimension fait appel à l approche sensible du paysage, mobilisant l ensemble de nos perceptions et notamment le sens de la vue. Cette approche permet d élargir et d approfondir notre questionnement sur le paysage, au-delà de sa description morphologique. Ainsi on se demandera : - S agit-il d un paysage ouvert (ou le regard porte loin) ou fermé? - Quels sont les points ou les axes de vue à enjeux sur ce territoire : belvédères, entrées de ville ou de village, cônes de vue sur une silhouette urbaine ou un élément du patrimoine remarquable? - Quels sont les points focaux, les crêtes sensibles, les versants formant l horizon, les secteurs sensibles particulièrement exposés au regard depuis des points et axes de vies à enjeux? - Quels sont les autres éléments notables à travers lesquels ce paysage particulier est perceptible? Toutes ces questions permettent de localiser les secteurs à enjeux de perception du territoire de projet.
Montage de couvertures de guides touristiques sur l Alsace et Aquarelle du 19eme siècle représentant le vallée de la Bruche à Rothau Ligne bleue des Vosges, villages nichés dans leurs vallées dont émerge le clocher d une église ou d un temple, vignobles, forteresses moyenâgeuses et maisons à colombages : depuis au moins le début du XXe siècle, ce sont les invariants des représentations des paysages alsaciens. «Par les populations» Cette troisième dimension renvoie à la dimension culturelle du paysage, celle qui fonde le sentiment d appartenance et contribue à l identité des populations, une des exigences de l approche paysagère à laquelle nous appelle la Convention Européenne. Connaitre ces représentations passe par l identification des représentations sociales du paysage et idéalement par l enquête auprès des habitants. Les représentations artistiques du paysage participent ainsi de cette dimension : la vallée de la Seine représentée par les impressionnistes ou la Sainte Victoire de Cézanne sont des paysages qui acquièrent une valeur particulière qu il convient de considérer dans un projet de territoire ou dans un projet urbain.
Le paysage dans les textes réglementaires Dans le Code de l urbanisme l article L121-1 prévoit pour les «schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d urbanisme et les cartes communales» d assurer un équilibre entre «le renouvellement urbain, le développement urbain maitrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux,» et «l utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites des milieux et paysages naturels», «la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquable», Ainsi que «la qualité urbaine, architecturale et paysagère notamment des entrées de villes,» et «la préservation [...] des espaces verts». Pour les Scot, l article L122-1-4 précise que «le document d orientation et d objectifs [ ]définit les conditions d un développement urbain maitrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques.» Pour les PLU, l article L123-1 précise que «le PLU [ ] comprend des orientations d aménagement et de programmation [ ], chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques» Et l article L123-1-4 précise que «dans le respect des orientations définies par le projet d aménagement et de développement durables, [ ] les orientations peuvent définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, [etc].» Le PLU peut en outre, (L123-1-5 7 ) «identifier et localiser les éléments de paysage [ ] et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection».
La loi ALUR (mars 2014) met en cohérence le code de l urbanisme avec la Convention Européenne du Paysage en affirmant que le document d urbanisme (SCOT,PLU ) s intéresse à tous les paysages qu ils soient remarquables ou quotidiens, urbains, naturels, forestiers, agricoles au-delà des seules entrées de ville ou de la préservation des paysages remarquables. introduit des «objectifs de qualité paysagère» dans les documents d urbanisme, c est-à-dire des orientations stratégiques et spatialisées qu une autorité publique se fixe en matière de protection de gestion ou d aménagement de ses paysages. Par exemple initier et favoriser la transition énergétique dans les territoires ou faciliter la densification en identifiant les secteurs propices et en formulant des objectifs. La loi ALUR inscrit la prise en compte des paysages dans une approche concrète et opérationnelle, qui ne se limite pas à la préservation des paysages remarquables.
4 exemples extraits des rapports de l Autorité Environnementale ILLUSTRATION DES INFORMATIONS ADAPTEES A L ENJEU «les informations relatives à la préservation du paysage auraient dû comporter un approfondissement sur le secteur des coteaux, aujourd hui urbanisé seulement dans la partie basse et qui présente un enjeu fort» ILLUSTRATION DE CARTES «NON PARLANTES» «l absence d informations plus approfondies, notamment en termes de topographie et de perspectives visuelles, ne permet pas d apprécier la prise en compte du paysage dans ce secteur» ILLUSTRATIONS D UNE ANALYSE EXCLUSIVEMENT CENTREE SUR LA COMMUNE «Le rapport ne présente pas [ ] le paysage de la commune à un échelle plus large que son seul territoire» «le site inscrit «quartiers anciens» n est pas mentionné et le territoire de la commune n a pas été situé par rapport aux grands ensembles paysagers dans lequel il s insère» ILLUSTRATION DU TRAITEMENT INSUFFISANT DES COMPOSANTES DU PAYSAGE «s agissant du paysage, le rapport ne présente pas d analyse de l organisation du village par rapport au relief et au cours d eau» «il manque une analyse de la manière dnt les extensions urbaines récentes se rattachent au tissu villageois et de la cohérence de l ensemble»
Le paysage comme fil conducteur pour l élaboration des documents d urbanisme. Les trois niveaux d approche du paysage sont à la base d un travail qui doit être poursuivi tout au long de l élaboration du document et du projet de territoire à définir. Ainsi la compétence désignée pour assurer l approche paysagère de la conception des documents de planification doit, au-delà de son expertise initiale, être mobilisée durant tout le processus d élaboration afin que puissent être restitués à chaque phase et à chaque niveau de cette conception, les orientations spatiales, réglementaires ou de projet (Orientations d Aménagement et de Programmation) qui en découlent. En agissant ainsi on met à profit la capacité de synthèse propre à l analyse paysagère. C est en renouvelant cette exigence de synthèse tout au long du processus d élaboration que l on peut espérer voir l approche paysagère initiale s intégrer véritablement au document final élaboré.
Le rapport de présentation Analyse de l état initial de l environnement et des incidences prévisibles du projet, il présente également les motivations des choix retenus pour établir le projet ainsi que les mesures envisagées vis-à-vis des conséquences dommageables de la mise en œuvre du projet (art. R 122.-2 du CU). Pour le paysage ces items devront s appuyer sur un travail initial qui comportera : Pour l approche méthodologique : 1. une carte des unités paysagères et une description des structures et des éléments qui caractérisent chacune d entre elles, 2. des cartes thématiques : topographie, hydrographie ; couverture des sols ou géologie, occupation de l espace et logique d implantation du bâti, suivant la pertinence de ce que ces cartes peuvent apporter à une compréhension didactique des paysages, Pour les perceptions sensibles : 3. Une localisation des axes et points de vue à fort enjeu, 4. Une carte des perceptions : secteurs sensibles, cônes de vue, points focaux, crêtes ou silhouettes structurantes par exemple, Pour les représentations sociales et culturelles : 5. Une synthèse (avec carte de localisation) des résultats de l enquête auprès de la population et des usages et pratiques des habitants et visiteurs, 6. Les conclusions spatiales de l analyse des représentations culturelles du territoire (œuvres d art, documents de valorisation du territoire telles les cartes postales ou les documents de promotion touristiques), De chacun de ces trois niveaux d approche découleront des enjeux paysagers à expliciter qui induiront des orientations ou intentions de projets.
Le projet d aménagement et de développement durable PADD La question du paysage étant, par essence, transversale, sa traduction dans le PADD se décline à travers les orientations des différentes dimensions du projet économique, social et culturel du territoire, c est-à-dire sur : La localisation et la morphologie du développement urbain, Le projet agricole du territoire, Le projet relatif aux déplacements et aux mobilités, L espace public sa localisation, ses dimensions son traitement, La prise en compte de l espace naturel et sur la déclinaison locale du schéma régional de cohérence écologique SRCE Le projet, intégrateur par nature, devra intégrer ces différentes dimensions.
Les orientations d aménagement et de programmation (OAP) permettent, sur les secteurs clefs à forts enjeux de développement, d illustrer par le projet et d inscrire avec précision, à travers des plans de masse, les «conséquences» morphologiques de l approche paysagère. Enjeux du site, objectifs de projet, dispositions qualitatives et orientations paysagères sont à détailler (note rédactionnelle + illustrations) pour chaque OAP. Le fond de plan cadastral est insuffisant à l expression du site de projet il convient de l amender par tout moyen graphique et cartographique. Outre les représentations du projet (profils, coupes, et plans intégrés dans leur contexte), repérage photographique, photographie aérienne, topographie, typologie bâtie, structures végétales, sont des éléments indispensables à la présentation des intentions de projet.
Les plans (PLU) Au-delà de la conception du zonage (définition de la vocation des différentes parties du territoire) à laquelle doit contribuer l approche paysagère, le plan de zonage ou une carte du paysage à la même échelle et de même cadrage, doit localiser les structures et éléments de paysage caractéristiques ou remarquables inventoriées dans le rapport de présentation. Il localise également les apports de l approche sensible : points et axes de vue à enjeux, secteurs sensibles, cônes de vues, crêtes structurantes ou silhouettes. Le plan de zonage pourra identifier des secteurs dits «paysagers» à l intérieur d un secteur agricole, naturel ou urbain. Ces secteurs répondront à une réglementation particulière du fait de leur plus grande sensibilité paysagère.
Le règlement (PLU) Si le plan localise des secteurs à projets localisés dans les intentions paysagères du projet, il ne doit pas en revanche conduire à traiter de manière uniforme des unités de paysage différentes. Ainsi un même zonage «Au» ou «A» se développant sur des unités de paysages distinctes doit entrainer des rédactions d articles de règlement spécifiques puisqu il s agit d adapter les projets à des paysages différents, fussent-ils à urbaniser ou agricoles. Les articles du règlement concernant le type de construction, leur hauteur ou leur volumétrie, leur implantation ou ceux régissant les espaces extérieurs ou les clôtures par exemple, devront être rédigés en fonction des caractères morphologiques de l unité de paysage concernée. Pour résoudre cette question de cohérence entre les deux zonages (vocation de l espace et unité de paysages) ne se superposant pas, le règlement prendra position sur la base de sous zonages indicés, sur des hauteurs limites ou l inconstructibilité d un cône de vue ou sur la prise en compte d une structure ou d un élément de paysage remarquable.
Références bibliographiques Conseil de l Europe : la Convention Européenne du Paysage www.coe.int/conventioneuropeennedupaysage CERTU Fiches de cas plan local d urbanisme Thème paysager - Mai 2010 un PADD de petite commune fondé sur une politique paysagère forte. Prise en compte des composants paysagers dans un PLU fiches techniques mars 2010 Prise en compte du paysage dans les documents d urbanisme - Guide pour une meilleure prise en compte des paysages dans le cahier des charges des SCOT PLU et cartes communales - Club paysage DRIEE ILE DE France avril 2013 Le paysage dans les documents d urbanisme fiche technique LOI ALUR juillet 2014 Mairieconseils penser le territoire par le paysage Expérience de la communauté de Communes de la Haute-Bruche - avril 2011 Atlas régional des paysages alsaciens, en cours d élaboration finalisation programmée pour début 2015, DREAL Alsace
L Atlas des Paysages d Alsace Les illustrations de ce document sont issues de l atlas des Paysages d Alsace, un outil en cours d élaboration depuis 2011 qui sera finalisé courant 2015. Objectifs Pour l état : L atlas est un outil de travail au service des différentes politiques d aménagement du territoire qui placent le paysage au cœur des préoccupations des services de l Etat et qui visent un développement durable. En tant que référence commune, il permet de fournir les éléments d analyse et d enjeux dans les porter à connaissance, dans le suivi d élaboration ou d application des documents d urbanisme et des projets d infrastructures, dans l élaboration de schémas régionaux ou orientations régionales. Pour les collectivités territoriales : la prise en compte du paysage contribue à construire un projet global de développement, à favoriser l approche intercommunale, et à inscrire les projets dans une logique de développement équilibré, cohérent et soucieux de l environnement. Pour les acteurs locaux, une culture partagée du paysage permet de disposer d une référence commune et induit une approche transversale, pluridisciplinaire et solidaire de son territoire. Chaque acteur est dès lors garant de sa qualité et le partenariat en sera facilité. Pour les bureaux d étude et les professionnels de l aménagement du territoire, l atlas constitue un fonds de connaissance précieux pour le travail d élaboration des documents d urbanisme, et de tout projet d aménagement. Pour les territoires eux-mêmes, la prise en compte du paysage accompagne et favorise l émergence de projets de territoires cohérents, à la croisée des interventions géographiques, culturelles, économiques et sociales.
Merci de votre attention