La protection sociale complémentaire des agents publics Situation et perspectives Contributions au débat public Plan : La protection sociale complémentaire des agents publics : les dispositifs en vigueur o Dans la Fonction publique de l Etat o Dans la Fonction publique territoriale o Dans la Fonction publique hospitalière Les impacts de la loi du 14 juin 2013 sur la sécurisation de l emploi (article 1 généralisation de la complémentaire santé aux salariés) Les demandes de la MFP : préserver le modèle solidaire de protection sociale développé par les mutuelles depuis plus de 65 ans I. LA PROTECTION SOCIALE COMPLEMENTAIRE DES AGENTS PUBLICS RAPPEL HISTORIQUE Avant 2005 La protection sociale complémentaire (PSC) des agents publics est historiquement organisée par les mutuelles de fonctionnaires sur la base du lien professionnel. Il est important de rappeler qu aucune obligation d adhésion à une mutuelle de fonctionnaires n existe, chacun choisissant d adhérer sur la base du volontariat. C est l arrêté interministériel du 19 septembre 1962 dit «arrêté Chazelle» qui reconnaît à l Etat employeur la possibilité de verser une aide et une participation directe ou indirecte aux moyens de fonctionnement des mutuelles de fonctionnaires. La conséquence en est que la participation de l'employeur public au financement de la couverture complémentaire des fonctionnaires reste très limitée contrairement à ce qui prévaut dans le secteur privé 1. Le tournant libéral de 2005 Dès 2005, la MFP, au nom de ses mutuelles, demande une révision des conditions de participation des employeurs publics au financement de la protection complémentaire de ses agents et appelle à une totale rénovation du dispositif juridique de l aide accordée. Elle lance une campagne nationale d action et de mobilisation conjointement avec les cinq organisations syndicales de la Fonction publique (CGT, CFDT, FO, UNSA et FSU) aboutissant à une pétition de 600 000 signatures. Les discussions s ouvrent entre le Ministère de la Fonction publique et les organisations syndicales dans lesquelles la MFP est étroitement associée. 1 D une manière générale, la participation de l Etat employeur de l époque était en moyenne inférieure à 5% du montant des cotisations versées, alors que dans le privé, la part de financement des employeurs ayant mis en place des contrats collectifs dépassait déjà les 50%. 1/9
De son côté, suite à une procédure initiée par une petite mutuelle la MGSP 2 - soutenue par deux organisations syndicales (CFTC et CGC), la Commission européenne remet en cause les modalités de participation de l Etat français en direction des mutuelles de fonctionnaires et enjoint le Gouvernement de revoir l encadrement juridique de subvention des mutuelles afin de «respecter le droit de la concurrence». La mise en demeure de Bruxelles visait surtout les mesures de soutien accordées par l Etat (aides financières, mise à disposition de locaux et de personnels ) aux Mutuelles de la Fonction publique fédérées au sein de la MFP. Le 14 juin 2006, «l arrêté Chazelle» est abrogé. Le nouveau cadre réglementaire de 2007 Un groupe de travail interministériel, auquel prend part la MFP, est missionné par le gouvernement pour réaliser une expertise juridique sur la solution de substitution à mettre en œuvre et les négociations entre les organisations syndicales et les pouvoirs publics s installent. La reconnaissance de la pertinence du modèle solidaire l emporte et la MFP obtient ce qu elle demande depuis 2005 : la participation de l employeur public au financement de la complémentaire de ses agents sur des critères solidaires. Le 9 février 2007, la loi de modernisation de la Fonction publique applicable aux trois Fonctions publiques est publiée : son article 39 consacre la possibilité pour les employeurs publics de participer au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents (actifs et retraités). Les décrets d application de cette loi ont été publiés : le 19 septembre 2007 pour les agents civils relevant de la Fonction publique d Etat (FPE), le 5 juillet 2010 pour les agents militaires relevant de la Fonction publique d Etat (FPE), le 10 novembre 2011 pour les agents territoriaux relevant de la Fonction publique territoriale (FPT). Concernant les hospitaliers, à la demande du ministère une mission d étude a été confiée à l IGAS visant notamment à recenser les spécificités du secteur. Les projets de textes réglementaires sont toujours en attente auprès de la DGOS. LA NOUVELLE REGLEMENTATION 1. FONCTION PUBLIQUE D ETAT : la convention de référencement ministérielle A compter du 1 er janvier 2008, les mutuelles de fonctionnaires doivent répondre à un appel public à la concurrence organisé par les administrations publiques, ouvert à tout organisme d assurance complémentaire, quel qu en soit le statut, et destiné à référencer un ou des organismes proposant des garanties santé et prévoyance (couplage obligatoire) solidaires. Les obligations réglementaires : o La mutualisation couvre le champ professionnel des agents en activité et les retraités. o Les organismes d assurance complémentaire doivent respecter des mécanismes de solidarité notamment intergénérationnelle, familiale et contributive (cotisations proportionnelles au revenu). o La participation des ministères est proportionnelle au montant des transferts de solidarité effectivement réalisés et versée non pas à l agent public mais à l opérateur complémentaire référencé ayant mis en œuvre cette solidarité. o Une convention de référencement est signée avec chacun des organismes retenus, pour une durée de sept ans. Les résultats des procédures : La reconnaissance du rôle et de la pertinence du modèle de protection sociale développé par les mutuelles de fonctionnaires De 2008 à fin 2011, neuf Ministères (personnels civils et militaires) ont désigné un ou plusieurs opérateurs complémentaires pour assurer la protection sociale de leurs agents. Sur ces neuf procédures d appel à concurrence, les mutuelles de fonctionnaires ont toutes été choisies : plus de 4 millions de personnes (actifs/retraités et ayants-droit) bénéficient ainsi de l offre 2 MGSP Mutuelle Générale des Services publics 2/9
référencée santé et prévoyance de leur mutuelle professionnelle historique ; l administration publique reconnaît ainsi auprès des mutualistes, la qualité et la pertinence des garanties et services proposés par les mutuelles de fonctionnaires, réunies au sein de la MFP. mais, paradoxalement, un accroissement des inégalités sociales entre agents publics Les mutuelles s inquiètent de l absence d harmonisation des droits sociaux complémentaires des agents, qui aboutit inéluctablement à une aggravation des inégalités entre les personnels issus de ministères différents alors même que l organisation de l Etat (tant au niveau national que territorial) s organise de plus en plus clairement sur un schéma interministériel. Les mutuelles déplorent notamment : - Une participation financière des administrations extrêmement faible : 3 % des cotisations en moyenne et 1,5 % des cotisations en moyenne pondérée ; - Des prestations non harmonisées, certains appels à concurrence incluant, par exemple, la dépendance et/ou les frais d obsèques, d autres pas ; - Des moyens consentis aux Mutuelles incohérents : suppression des aides matérielles pour certaines, soumises à facturation pour d autres ; remise en cause du principe des mises à disposition et des autorisations d absence ; maintien du précompte ou non - Une présence sur les lieux de travail (affichage, boites aux lettres dédiées mutuelles, lien web ) possible pour certaines mutuelles, refusée pour d autres Perspectives 2015 2016 : le renouvellement des procédures de référencement Position de la Cour des Comptes 3 A l occasion d un examen des aides publiques destinées au financement de la couverture maladie complémentaire des assurés sociaux, la Cour a analysé le dispositif de référencement mis en place par les Ministères souhaitant participer au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents. Aux motifs que les «mutuelles sortantes» auraient été avantagées 4 et que l effort financier de l Etat employeur reste modeste et inéquitable, la Cour remet en cause le dispositif de référencement. En conséquence, plutôt que de reconduire le dispositif actuel de référencement à son expiration en 2015, la Cour des comptes propose soit de mettre en œuvre des contrats collectifs obligatoires à l instar du privé, soit de réallouer la participation globale des ministères au financement de la protection sociale de leurs agents sous forme d action sociale. Position de la MFP et des Mutuelles référencées Bien que partageant les constats de la Cour des comptes sur l aggravation des inégalités sociales entre les différents départements ministériels, la MFP estime que les mutuelles de fonctionnaires ont été retenues à l issue d une mise en concurrence saine et non faussée. C est bien la qualité des garanties et services solidaires développés par les mutuelles historiques en prolongement des droits statutaires des agents publics qui a permis leur référencement. Concernant les solutions préconisées par la Cour des comptes, la MFP considère que : 1) la mise en place de contrats collectifs est inadaptée dans la Fonction publique, notamment en raison de son coût excédent largement les moyens budgétaires alloués aux ministères (estimés entre 1,5 Mds à 2 Mds pour un financement à 50%) ; 2) le renvoi des participations ministérielles vers de l action sociale serait un leurre, l Etat devant diminuer d ici 2017 ses dépenses publiques de plus de 60 milliards d euros Pour ces raisons, la MFP se positionne en faveur de la reconduction du système de référencement dans la FPE qui seul permet aux organismes référencés d assurer une protection sociale complémentaire solidaire et accessible aux agents publics, pérenne dans le temps, une partie de 3 Ses observations ont été publiées le 29 juin dernier sur son site sous la forme d un référé (lettre n 62386) adressé en février 2012 à quatre Ministres (Education nationale, Ecologie, Budget et comptes publics, Fonction publique). 4 Selon la Cour des Comptes, la procédure de référencement n a pas permis d homogénéiser les pratiques des administrations et, au contraire, a consolidé les disparités de couverture ; le couplage obligatoire santé prévoyance aurait favorisé les mutuelles de fonctionnaires dont «c est la pratique dominante» ; enfin, certains critères de choix auraient favorisé les mutuelles historiques notamment celui portant sur la maîtrise financière du dispositif compte tenu de leur connaissance de la population fonctionnaire. 3/9
cette solidarité étant financée par la participation de l employeur public. C est par le jeu des transferts solidaires que les mutuelles peuvent naturellement financer l accès aux soins pour tous. Si elle approuve son renouvellement, la MFP émet toutefois des réserves sur la procédure actuelle du référencement qui créent des distorsions de droits inacceptables entre agents. Elle appelle à plus de cohérence dans le cadre d une démarche «responsable et responsabilisante». Un groupe de travail réunissant mutuelles et organisations syndicales de fonctionnaires a été mis en place à la MFP en septembre 2012. L objectif est de présenter d ici juin 2013 ses propositions de révision du dispositif actuel de référencement pour plus de cohérence et d égalité de traitement entre d une part agents publics issus de ministères différents et d autre part, entre public et privé. 2. FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE Compte tenu des caractéristiques spécifiques de l emploi territorial, un dispositif de «labellisation» est proposé, à côté de la procédure alternative de «convention de participation» qui s apparente à celle mise en place à l Etat. La labellisation des contrats : Les employeurs territoriaux n ont aucune procédure de sélection à mettre en place, et ne sont pas responsables de la mise en œuvre ni de la vérification des conditions de solidarité, qui incombent aux opérateurs. Un organisme «certificateur», agréé pour trois ans par l ACP, labellise des contrats et des règlements en fonction du respect des critères sociaux définis par le décret (exemple en santé : rapport de 1 à 3 pour les cotisations ; prestations identiques pour les actifs et les retraités). La liste 5 des contrats et règlements labellisés est accessible sur le site internet du ministère chargé des collectivités territoriales. Tous les organismes d assurance peuvent demander la labellisation d un contrat destiné aux agents territoriaux, portant soit sur le risque santé, soit sur le risque prévoyance ; les contrats sont labellisés pour une durée de trois ans. Chaque agent choisit librement la protection qui lui convient le mieux parmi les garanties labellisées au niveau national, et en conserve automatiquement le bénéficie en cas de mobilité puisqu il adhère à un règlement mutualiste (mais il perd alors la participation). Les employeurs territoriaux ne peuvent participer financièrement qu à ces seules garanties labellisées, sur présentation d une attestation d adhésion de l agent. La convention de participation : L employeur sélectionne un seul contrat ou règlement par un appel à concurrence sur la base d un cahier des charges élaboré sous sa responsabilité. Le contrat ou règlement choisi doit respecter les conditions de solidarité fixées par le décret (santé), et être complémentaire avec les dispositions du statut de la fonction publique (prévoyance). La convention de participation à laquelle peuvent adhérer les agents retraités est celle conclue par leur dernière collectivité d emploi lorsqu ils ont été admis à la retraite. La convention est signée pour six ans ; un contrôle étant effectué tous les trois ans sur les transferts de solidarité. Contrairement au dispositif de référencement de la Fonction publique d Etat, il est à noter que : o L aide est accordée non seulement aux agents de droit public mais aussi de droit privé, o Seuls les agents actifs ayant adhéré au contrat sélectionné par la collectivité ou qui dépendent d une collectivité ayant signé une convention de participation avec un opérateur complémentaire bénéficient de la participation. o La participation est versée soit directement à l'agent soit via l opérateur complémentaire sous forme d'un montant d'aide par agent, multiplié par le nombre d'agents ; son montant peut être modulé par la collectivité selon le revenu ou la composition familiale de l'agent, dans un but d'intérêt social, o Le couplage des garanties santé/prévoyance n est pas obligatoire, o La collectivité peut choisir une procédure différente par risque, par exemple, la labellisation pour le risque santé et la convention de participation pour le risque prévoyance. 5 www.collectivites-locales.gouv.fr/protection-sociale-complementaire. 4/9
Les premiers résultats de la mise en œuvre de ces procédures : Quelques mois après son entrée en vigueur (fin août 2012), d une part, les collectivités locales sembleraient privilégier leur participation financière pour la couverture prévoyance plutôt que pour la santé de leurs agents et, d autre part, opteraient pour la procédure de labellisation pour la couverture santé. Les premières évaluations constatent des dysfonctionnements et notamment : - Les difficultés rencontrées pour faire jouer la solidarité actifs/retraités : les mutuelles territoriales rappellent leur volonté de construire un système de santé fondé sur la solidarité (inter générationnelle et inter catégorielle). Elles sont particulièrement vigilantes à ce que l intervention des collectivités locales ne remette pas en cause ces dispositifs de solidarité. Elles regrettent l absence de dispositif plus exigeant en matière de couverture des anciens agents retraités et craignent une distorsion de concurrence entre certains acteurs mutualistes prenant en charge les personnes actuellement retraitées et de nouveaux opérateurs qui en sont dispensés. Ce dysfonctionnement est considéré comme majeur car fausse le libre jeu de la concurrence, certains opérateurs portant le «coût» de la solidarité générationnelle, d autres pas. - Les anomalies constatées dans les cahiers des charges (dans les deux dispositifs) L examen des cahiers des charges rédigés par les collectivités locales (souvent avec l aide de courtiers en assurance plus spécialisés en collectif qu en individuel) montre que certains d entre eux exigent des niveaux de prises en charge des frais de soins de santé particulièrement élevés, intégrant pour certains la prise en charge des dépassements d honoraires aux frais réels. Les mutuelles regrettent ces choix qui révèlent l incohérence et le manque de «compétence» en termes de protection complémentaire des collectivités, partagées entre leur rôle de régulateur et celui d employeur. Les cahiers des charges deviennent ainsi des «catalogues» de prestations établis, à l instar des contrats collectifs, sans s interroger sur leurs conséquences inflationnistes sur le système de soins. Par ailleurs, concernant la prise en charge de la prévoyance, les mutuelles constatent parfois des anomalies car les garanties exigées dans les cahiers des charges ne sont pas complémentaires aux statuts de la fonction publique (mais aux prestations sécurité sociale). Afin de faire remonter les dysfonctionnements rencontrés au niveau local de ces procédures, la MFP a mis en place un groupe de travail réunissant mutuelles et syndicats de fonctionnaires territoriaux. Une note commune (MFP/OS) pourra prochainement être portée à la connaissance des employeurs publics. 3. FONCTION PUBLIQUE HOSPITALIERE : Spécificités et principes à sauvegarder La Fonction publique hospitalière, telle que la définit la loi du 9 janvier 1986 concerne aujourd hui un peu plus d un million d agents. Elle regroupe les agents titulaires, stagiaires ou contractuels de droit public répartis à 90% dans les établissements de santé et 10% dans les établissements sociaux et médico-sociaux. Spécificités de la FPH : o En vertu de l autonomie des établissements publics de santé, la gestion de ces personnels (recrutement, notation, avancement ) est totalement décentralisée et relève de la seule autorité du chef d établissement, dans le respect des textes statutaires ; o Des employeurs hospitaliers très hétérogènes : au 31 décembre 2010, on comptait en France, 1006 établissements publics de santé ; o Des établissements de taille variable allant de quelques agents à 100 000 agents (APHP) ; o Des statuts différents au sein d un même établissement : hospitaliers et territoriaux se côtoient notamment dans certain nombre d établissements médicosociaux ; o De très nombreux opérateurs complémentaires d assurance sur le secteur : environ 200 opérateurs ont été dénombrés. 5/9
Des droits sociaux statutaires spécifiques : 1. La participation du Comité de gestion des œuvres sociales (CGOS) qui intervient en prévoyance : il verse des prestations sociales et notamment le maintien de salaire en cas d arrêt de travail dès lors qu il y a baisse du revenu des agents ; cet organisme est abondé par une participation des établissements employeurs et géré de manière paritaire employeurs organisations syndicales. Le CGOS couvre 95 % des établissements ; 2. L article 44 de la loi relative au statut de la fonction publique hospitalière dispose que les frais d hospitalisation (non remboursés par les organismes de sécurité sociale) d un fonctionnaire en activité seront pris en charge par l établissement public qui l emploie (pendant une durée maximum de six mois). De plus, les fonctionnaires en activité bénéficient de la gratuité des soins médicaux qui leur sont dispensés dans l établissement où ils exercent ainsi que la gratuité des produits pharmaceutiques qui leur sont délivrés pour leur usage personnel par la pharmacie de l établissement, sur prescription d un médecin de l établissement. Compte tenu de ces spécificités, aucune réflexion n est lancée par les employeurs publics hospitaliers sur leur participation financière au financement de la complémentaire santé de leurs agents. Ces agents peuvent volontairement adhérer à leur(s) mutuelle(s) historique(s) fonction publique. 6/9
II. LES IMPACTS DE LA LOI RELATIVE A LA SECURISATION DE L EMPLOI SUR LE MODELE SOLIDAIRE DEVELOPPE DANS LA FONCTION PUBLIQUE Adopté le 14 juin 2013, l article 1 er de la loi relative à la sécurisation de l emploi accorde de nouveaux droits aux salariés en matière de protection sociale, via la généralisation d une couverture complémentaire collective obligatoire à l ensemble des salariés d ici le 1 er janvier 2016. Sont concernés par cet accord les salariés du secteur privé, non encore couverts par un contrat santé collectif obligatoire au niveau de leur branche professionnelle ou de leur entreprise. Si ce dispositif peut constituer une avancée positive pour environ 410.000 salariés du secteur privé non couverts actuellement, il suscite pour la MFP et les mutuelles de fonctionnaires, ces derniers étant exclus de son champ d application, de fortes inquiétudes : 1) La généralisation des contrats collectifs obligatoires va bouleverser considérablement le paysage de la protection sociale et risque notamment de conduire à un affaiblissement à terme du régime obligatoire d assurance maladie alors qu au contraire, celui-là devrait être le pilier de la protection sociale. 2) Les exonérations fiscales et sociales ciblées aux seuls contrats collectifs obligatoires génèrent encore plus d inégalités entre les différentes catégories de la population : - d un côté, les salariés du privé et les indépendants qui bénéficient des 4,3 milliards d euros d aides publiques via leur adhésion à des contrats collectifs obligatoires ou des contrats Madelin, auxquels il convient d ajouter l impact financier de l ANI évalué à environ 2 milliards d ; - de l autre, les retraités, les étudiants, les chômeurs qui financent leur complémentaire individuellement et sans aucune aide fiscale ; - les fonctionnaires, enfin, qui ne bénéficient d aucune aide fiscale et dont la participation de leurs employeurs à leur couverture santé, lorsqu elle existe, n a pas cessé de diminuer dans le temps pour atteindre 3 %, en moyenne, du montant de leur cotisation santé, et 1,5 % en moyenne pondérée, soit au total moins de 100 millions d. 3) Outre cette iniquité fiscale et sociale qui s aggrave entre contrats obligatoires du privé et contrats facultatifs tels que ceux développés par les mutuelles de fonctionnaires, l un des risques majeurs de cet accord pour les mutuelles est de voir les adhérents fonctionnaires contraints de démissionner au profit des contrats collectifs d entreprise de leurs conjoints salariés du privé. 4) Conséquences directes de cette démutualisation des seuls actifs, les mutuelles de fonctionnaires ne pourront sauvegarder leur modèle solidaire de protection sociale, ancré dans leur champ professionnel, modèle qu elles ont développé depuis plus de 65 ans au bénéfice de plus de 6 millions d agents actifs et retraités. 7/9
III. LES DEMANDES DE LA MFP : PRESERVER LE MODELE SOLIDAIRE DE PROTECTION SOCIALE DEVELOPPE PAR LES MUTUELLES DEPUIS PLUS DE 65 ANS Bien loin de défendre un pré carré, les mutuelles de fonctionnaires, réunies au sein de la MFP, rappellent leur attachement à vouloir organiser la protection complémentaire des agents publics dans un cadre professionnel solidaire adapté à leurs droits statutaires. A) Un modèle unique de protection sociale solidaire à sauvegarder Pour mémoire, la protection sociale des agents publics est fondée sur un modèle global unique, assurant le remboursement des frais de santé mais aussi la gestion du risque santé des populations couvertes, composé : - de la mission de service public de l Assurance maladie obligatoire des fonctionnaires confiée aux mutuelles de fonctionnaires (par la loi pour la Fonction publique de l Etat et par habilitation pour les deux autres versants de la Fonction publique) ; - de la couverture complémentaire santé - prévoyance - dépendance qui garantit au travers des statuts et règlements mutualistes, la non sélection des risques, les solidarités professionnelles, intergénérationnelles, familiales et contributives, des prises en charge viagères (jusqu au décès), solidaires et responsables ; - des aides sociales et des dispositifs d accompagnement des adhérents confrontés à des difficultés et pour certaines mutuelles, des services de soins et d accompagnement. Ainsi, les agents publics actifs et retraités bénéficient, au travers de leurs mutuelles, d une protection sociale adaptée au milieu professionnel dans lequel ils évoluent et ce, en complément du régime général d assurance maladie. De cette façon, la mise en œuvre de réelles solidarités au sein des communautés professionnelles permet aux agents, la vie durant et de manière volontaire, de se couvrir individuellement et collectivement contre la maladie et ses conséquences. C est la «marque de fabrique» des mutuelles réunies au sein de la MFP. B) Les actions à mener : - L urgence : se prémunir contre les premiers effets indésirables de l application de cette loi en veillant attentivement à la mise en place des dispenses d affiliation aux contrats collectifs obligatoires : o pour les adhérents mutualistes fonctionnaires qui pourraient être contraints de rejoindre le contrat collectif de leurs conjoints salariés, o pour les conjoints salariés de fonctionnaires, actuellement couverts à titre d ayant-droit par une mutuelle, qui pourraient être amenés à intégrer le contrat groupe obligatoire mis en place dans leur entreprise. - A moyen terme : créer un modèle solidaire de protection sociale adapté à la fonction publique pour tenir compte des évolutions en cours, dans le droit fil des engagements du Président de la République qui, lors du dernier Congrès de la Mutualité Française, a annoncé la généralisation de l accès pour tous à une complémentaire santé de qualité. Dans ce modèle spécifique, il conviendrait d intégrer les principes suivants : conforter la primauté de l assurance maladie obligatoire, seule à même de garantir l universalité de l accès aux soins, et préserver sa gestion par les mutuelles de fonctionnaires ; maintenir les constructions solidaires intergénérationnelles et contributives, organisées au sein des filières professionnelles, notamment en imposant le maintien de la couverture des retraités (santé dépendance) à un tarif accessible rendu possible via une mutualisation large avec les agents en activité ; 8/9
définir des cahiers des charges pour les appels à concurrence exigeants en termes de solidarité et de comportement responsable et compatibles avec la nécessaire régulation du système de santé. Dans l optique d organiser une protection sociale globale dans le prolongement des statuts des fonctions publiques, il convient d explorer toutes les voies juridiques euro-compatibles permettant de conférer au dispositif régime obligatoire et régime complémentaire, géré par les mutuelles de fonctionnaires, le statut de service social d intérêt général. 9/9