Direction Territoriale Normandie Centre Septembre 2014 Action Bimby 3.2 : Intégration de la démarche aux outils fonciers et procédures d aménagement Fiche 1 Densification pavillonnaire & Etablissements publics fonciers 1. Définition d un EPF «Les établissements publics fonciers mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable et la lutte contre l étalement urbain» (article L.321 1 du Code de l Urbanisme). L établissement public foncier (EPF) a la compétence d acquisition foncière et immobilière pour le compte d une collectivité locale, en vue de constituer des réserves foncières ou de réaliser des opérations d aménagement, au sens de l article L.300 1 du code de l urbanisme. Dans les deux cas, il s agit de mutualiser les moyens financiers et humains consacrés à l action foncière sur un territoire donné. Il existe deux catégories d EPF : Les EPF d Etat : ce sont des établissements intervenant à l échelle départementale, régionale voire supra régionale. La place du Préfet de région et d agents de l Etat est très importante dans le conseil d administration. Les EPF locaux : ce sont des établissements intervenant à échelle variable, selon les adhésions (volontaires) des communes et des EPCI. Ce sont les communes et les EPCI adhérents qui ont une place importante dans le conseil d administration. Les EPF d Etat et les EPF locaux peuvent se superposer, et sont financés par la Taxe Spéciale d Equipement perçue sur leur territoire. Les EPF sont créés dans des territoires à enjeux d intérêt général en matière d aménagement et de développement durable. 2. Cadrage des missions de l EPF La mission principale d un EPF est d assister les collectivités dans leurs acquisitions foncières et immobilières, tant par le portage du foncier que par le conseil : Schéma des principaux champs d intervention de l EPF Ingénierie Acquisition Gestion Rétrocession Conseil Source : d après l Association des EPFL Source : CEREMA, DTer NC, 2014 (d après P. VANSTEENKISTE, association des EPFL) L EPF est un outil opérationnel foncier pour les collectivités : c est un opérateur, pas un aménageur. Il ne s occupe que du conseil, de l acquisition, de la gestion et de la rétrocession des biens. Les aménagements doivent ensuite être réalisés par la collectivité ou un aménageur. Pour acquérir ces biens, l EPF emploie la négociation amiable, l usage du DPU 1 délégué par la collectivité, ou en dernier recours l expropriation. 1 Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche n 2 «Densification pavillonnaire & Droit de préemption urbain», septembre 2014 1
L EPF a obligation d élaborer un Programme Pluriannuel d Interventions (PPI), document cadre qui détermine, pour une durée de 5 ans, les axes d interventions hiérarchisés de l EPF, selon les besoins du territoire. Dans son PPI, chaque EPF doit déterminer les conventions qui seront signées entre l établissement et la collectivité. Les contrats, les durées d intervention, et donc les coûts liés au portage du foncier par l EPF, varient d un EPF à un autre et d une convention à une autre. Exemples de conventions entre EPF et collectivités C onventions de l EPF de Normandie : La convention de réserve foncière est proposée au partenaire qui sollicite l EPF, ponctuellement, pour assurer la maîtrise foncière d un projet d aménagement. La durée du portage est limitée à 5 ans. La convention d action foncière est une convention globale pluriannuelle, incluant des opérations de réserve foncière menées avec l EPF à court et moyen termes. La durée de portage ne peut excéder 10 ans. Le programme d action foncière est une convention globale pluriannuelle, incluant des opérations de réserve foncière menées avec l EPF dans le cadre de projets urbains longs et complexes. Il s inscrit dans le cadre d un plafond financier, fixé contractuellement, avec une obligation annuelle de rachat. Source : PPI EPF de Normandie C onventions de l EPF de Bretagne : La convention cadre est une anticipation foncière, qui porte soit sur un thème spécifique, soit sur des territoire faisant l objet de démarches de projet. Calée sur la durée du PPI, elle ne peut être prolongée. A l issue de cette convention, une nouvelle pourra être conclue fixant de nouveaux enjeux. La convention opérationnelle peut éventuellement faire suite à une convention cadre (ci dessus). Si ce n est pas le cas, l EPF demandera systématiquement l avis de l EPCI concernée sur le projet proposé par la commune. De façon générale, la durée maximale du portage est de 3 à 5 ans. Cette durée peut être portée jusqu à 10 ans de façon exceptionnelle. Source : PPI EPF de Bretagne Toutefois, la revente d un bien à une collectivité correspond généralement au prix d achat initial du bien (évalué par France Domaines) ainsi qu aux divers frais liés à cette acquisition, aux frais de gestion du bien, aux frais de remise en état (si nécessaire) et au taux d actualisation. Ces éléments sont pris en compte par la plupart des établissements publics fonciers, locaux et d Etat. 3. L EPF, outil foncier en faveur de la densification pavillonnaire Il est de plus en plus demandé aux collectivités de gérer de manière économe leur foncier et de densifier les espaces déjà bâtis. Tout type de commune est potentiellement concerné. Mais, dans les communes périurbaines, densifier prioritairement les espaces pavillonnaires existants avant d étaler la tâche bâtie apparaît comme une forme de gestion économe de l espace pavillonnaire par opposition à l étalement urbain. L intervention de l EPF jusqu à rétrocession du bien, permet aux communes qui ne disposent pas immédiatement des moyens financiers nécessaires, d élaborer des projets d aménagement : densifier les espaces urbains, développer une large offre de logements (tant locatif qu en accession à la propriété), valoriser le patrimoine bâti, redynamiser le centre urbain, etc. La question de la densification pavillonnaire Au regard des lois (de SRU à ALUR) 2, les EPF favorisent de plus en plus les opérations en faveur du renouvellement urbain mais également de la mixité sociale (avec intégration de logements sociaux en secteur pavillonnaire), termes qui apparaissent bien souvent dans leur PPI. Dans cette logique, l EPF de Bretagne a mis en place un référentiel foncier et immobilier, dont le but est d identifier le potentiel en renouvellement urbain et densification du tissu bâti : présence de friches, de biens en vente ou vacants, et potentiel de divisions parcellaires ou de construction de nouveaux logements sur les terrains déjà bâtis. L objectif est donc de favoriser la densification plutôt que l extension, quelle que soit la typologie communale. Ces projets de densification pavillonnaire peuvent se traduire par des opérations d ensemble, telles que la construction d un lotissement dense ou avec des parcelles plus petites et accessibles financièrement. Mais en complément ou même en substitution de ce genre d opération, l approche Bimby de «densification douce» valorise la construction diffuse de logements individuels, avec ou sans division parcellaire. 2 Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche introductive, septembre 2014 2
La question de la qualité urbaine L action de l EPF permet à une collectivité de constituer une réserve foncière pour maîtriser et anticiper la densification future du territoire. L EPF peut également acquérir des biens fonciers et immobiliers faisant l objet d un projet de densification réalisé soit par la collectivité, soit par un aménageur. L acquisition non contrainte mais volontaire du foncier favorise la qualité urbaine du projet, notamment grâce à la réalisation d équipements et d aménagements associés (voirie, cheminements piétons, espaces verts, école, ), la production diversifiée de logements mais également la mixité fonctionnelle. Le cas particulier des logements abordables En cas de revente à un particulier d un bien acquis par la collectivité via l action de l EPF, notamment l un des terrains crées par une division, le particulier peut bénéficier d un prix abordable pour un terrain constructible en zone urbanisée, comme précisé dans le PPI de l EPF de Normandie. Effectivement, le prix du bien est fixé par France Domaine et non par le marché libre dont la tendance est l incrémentation. Dans ce cas, l intérêt général de la collectivité est de favoriser l accession à la propriété, et donc une plus large offre de logements, que ce soit pour une meilleure attractivité du territoire ou pour satisfaire la demande locale. C est dans un esprit proche que certains EPF, comme l EPF du Nord Pas de Calais, allègent le prix de revente du foncier lors de la rétrocession à la collectivité, en cas d opération de construction de logements sociaux avec respect d un seuil de densité minimale. Cet allègement peut correspondre à la non comptabilité de l actualisation de la parcelle entre l acquisition de l EPF et la rétrocession à la collectivité, ou encore à des partenariats avec les différents acteurs territoriaux (commune, EPCI, Département, ETC). L action de l'epf apparaît donc pour la collectivité comme un outil de maîtrise de la densification, sous la forme d'«unités urbaines cohérentes» 3 avec le contexte territorial. 4. Mises en situation de l action de l EPF pour la densification pavillonnaire Cette fiche présente deux exemples de mise en situation de l intervention d un EPF pour le compte d une commune souhaitant favoriser la densification pavillonnaire sur son territoire. Mise en situation 1 : Opération de construction sur une parcelle non bâtie Constructions nouvelles sur une grande parcelle non bâtie La situation générique est celle d une parcelle de grande surface déjà bâtie avec une maison, que le propriétaire décide de diviser. La commune saisit l opportunité en faisant appel à l EPF pour acquérir le terrain issu de division. Si la parcelle est dans le périmètre d un DPU, celui ci est délégué à l EPF par la collectivité 4 ; mais si le bien n est pas concerné par le DPU, l EPF négocie avec le propriétaire, dans une logique proactive. L objectif est alors de déterminer à l avance les parcelles à enjeux, c est à dire qui potentiellement peuvent accueillir de nouveaux logements, et de lancer une procédure de négociation avec les propriétaires qui seraient intéressés par la vente d une partie de leur parcelle, voire de la totalité de la parcelle. Une fois la parcelle achetée, la commune peut la subdiviser pour aboutir à la construction de nouvelles maisons. 3 Stanley GENESTE, Rendre accessible la densité en tissu pavillonnaire, 2013 4 Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche n 2 «Densification pavillonnaire & Droit de préemption urbain», 3
Ainsi, la commune gère la densification pavillonnaire de son territoire, qu elle garde ou non la maîtrise foncière de la parcelle en question. De plus, elle peut améliorer le cadre de vie en réalisant au préalable, sur une petite partie de la parcelle, des aménagements et équipements : espaces publics (squares, aire de jeux, cheminements, etc.), ou paysagers/à fonction environnementale (arbres, haies, noues). En dehors de l action de la commune (en parallèle ou à un autre moment), le propriétaire peut améliorer la qualité de son logement (pavillon initial de la parcelle) grâce à la recette perçue par la vente à l'epf d une partie de sa parcelle, ou peut construire lui même un nouveau logement dans son jardin (pour un enfant ou un parent par exemple), selon le principe de la démarche Bimby. Mise en situation 2 : Opération de réhabilitation avec construction Cette deuxième mise en situation correspond au cas où une parcelle bâtie suffisamment grande pour accueillir de nouveaux pavillons, est vendue d un seul tenant par son propriétaire. La commune fait appel à l EPF pour acquérir ce bien et optimiser le foncier. Par rapport au précédent cas, si la procédure d achat est identique (négociation ou usage DPU), la subdivision et la construction de logements peuvent s accompagner d une réhabilitation du logement existant (si en mauvais état). Constructions nouvelles sur une grande parcelle bâtie La commune réalise elle même la division parcellaire. De ce fait, elle choisit l implantation de la voirie : afin d éviter les divisions non cohérentes de types parcelles en drapeau, il est préconisé de créer une voirie unique desservant l ensemble des parcelles. Concernant le pavillon existant, selon son état, la commune peut le réhabiliter : Si le logement est dégradé ou énergivore, il peut être réhabilité pour accroître la qualité de vie du futur ménage ; Si le logement est de grande taille, il peut être divisé en plusieurs logements collectifs ou mitoyens. Dans les deux cas, les logements peuvent être destinés à l accession à la propriété ou à la location. Très axé sur les projets de renouvellement urbain, l EPF de Bretagne intervient sur une opération de densification et de mixité fonctionnelle, à Saint Laurent. La commune, de près de 450 habitants, a délégué son DPU à l EPF, dans le but d acquérir une parcelle de 1 907 m² (friche du dernier commerce de la commune à requalifier et dent creuse à densifier). Le projet de densification comprend la construction de 6 logements adaptés aux personnes à mobilité réduite (PMR) par un bailleur social. Le foncier a été porté par l EPF de Bretagne (réserve foncière) jusqu à rétrocession à la collectivité, dans le but de démarrer les travaux. Source : EPF de Bretagne Centre bourg SAINT LAURENT 4
Afin de préserver l unique commerce de proximité de la commune, celle ci l a réhabilité dans le cadre de cette opération de densification et de mixité fonctionnelle. Ces deux exemples de mise en situation, soulignent que les projets peuvent être réalisés dès l acquisition de la parcelle, ou ultérieurement avec au préalable constitution d une réserve foncière. Cette deuxième situation devient de plus en plus indispensable pour les collectivités locales, du fait de la «hausse des marchés fonciers et immobiliers», et de la «complexification des procédures et des programmes d aménagement» 5. Conclusion : Alors que l acquisition de réserve foncière se développe, il importe de souligner que les collectivités peuvent sortir des pratiques classiques consistant à concevoir des opérations d ensemble, pour, dans l esprit BIMBY, consacrer tout ou partie d une réserve donnée (selon sa taille) située en tissu de logement individuel, à une densification «douce», notamment «diffuse» : la collectivité achète une parcelle déjà bâtie identifiée comme suffisamment grande pour accueillir plusieurs logements individuels (à court ou moyen terme) ; après avoir opéré une division simple ou plus souvent multiple, elle revend à divers particuliers la parcelle avec le bâti d origine (de taille plus réduite) ainsi qu un ou plusieurs nouveaux terrains à bâtir. Coupler ainsi intervention de l EPF et découpage du foncier s avère donc pour la collectivité un mode d action plus léger et produisant du logement plus rapidement que les opérations de construction en maîtrise publique ou avec revente par des aménageurs. Afin de maîtriser l urbanisation et la densification de son territoire, la collectivité peut, notamment grâce au portage foncier de l EPF, acquérir des parcelles. Elle peut ainsi favoriser la densification pavillonnaire de son territoire, dans le but de répondre à toute demande en logement, tout en limitant l étalement de sa tâche bâtie. Sources : CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n 13 : «L établissement public foncier de Normandie» mai 2012 CERTU & CETE Nord Picardie, Les outils de l action foncière au service des politiques publiques, Fiche B2 : «Les établissements publics fonciers (EPFL)», juin 2013 site de l Association des EPFL : http://asso epfl.fr/ P. HOCREITERE, L urbanisme et les collectivités locales, Tome 3, septembre 2011 P. HOCREITERE, L urbanisme et les collectivités locales, Fascicule de mise à jour par la loi ALUR, juin 2014 Site Bimby : http://bimby.fr/ 5 Cf. CERTU, Fiche C des Outils de l action foncière au service des politiques publiques, «Les réserves foncières en vue d un projet d aménagement», juin 2013 5