www.jeanclaudegaudin.net janvier 2008 Les relations financières entre l Etat et les collectivités territoriales Les relations de trésorerie entre l Etat et les collectivités territoriales ne sont pas toujours aisées à démêler. C est la raison pour laquelle le récent rapport que Michel Mercier, sénateur du Rhône, a présenté en novembre dernier à la Commission des Finances de la Haute assemblée est particulièrement utile. Nous synthétisons ici ses principaux enseignements, ainsi que les suggestions du rapporteur pour améliorer ces relations financières entre Etat et collectivités territoriales. I. Fermier général et caissier L Etat entretient des relations de trésorerie à double sens avec les collectivités territoriales. Tout d abord, il joue pour ces dernières le rôle de «fermier général». Dans ce cadre, il verse tous les mois le douzième du montant des impositions votées par les collectivités et perçoit, avec un décalage dans le temps, le montant de ces impositions. En sens inverse, l Etat assure également un rôle de «caissier général» pour les collectivités territoriales, puisque ces dernières sont tenues de verser sans intérêt leurs disponibilités sur les comptes du Trésor public. Par ailleurs, l Etat prélève également une part sur les recettes du compte d avances 1 mais nous allons revenir plus en détail sur cet aspect des choses. L Etat prête donc le montant des impositions de l année aux collectivités, qui, en retour, lui confient leur trésorerie sans en retirer d intérêt. 1 L article 1641 du CGI précise que ce prélèvement représente 3,60 % du montant des taxes suivantes : taxe foncière sur les propriétés bâties ; taxe foncière sur les propriétés non bâties ; taxe d habitation due pour les locaux meublés non affectés à l habitation principale ; taxe professionnelle ; taxe d enlèvement des ordures ménagères ; taxe de balayage ; taxe pour frais de chambres d agriculture ; taxe pour frais de chambres de commerce et d industrie ; taxe pour frais de chambres de métiers et de l artisanat. Par ailleurs, l alinéa 2 du même article stipule : «Sauf dispositions contraires, il en est de même pour les contributions et taxes qui sont établies et recouvrées comme en matière de contributions directes au profit de toutes collectivités, fonds ou organismes divers». 1
II. Le compte d avances Ce que l on appelle communément le «compte d avances aux collectivités territoriales» constitue le programme 833 de la LOLF, intitulé précisément : «Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes». Dans la pratique, il s agit du compte avec lequel l Etat assure ses fonctions de «fermier général». Or, ce compte d avances présente une situation paradoxale. Alors qu il devrait être structurellement déficitaire (ce que le gouvernement répète d ailleurs régulièrement lors du vote des lois de finances), il est en excédent depuis dix ans (d un excédent de l ordre de 500 millions d euros par an). III. Explication du paradoxe La première remarque qu il convient de faire au sujet de cet excédent paradoxal, c est que, contrairement aux apparences, l Etat ne gagne pas d argent aux dépens des collectivités sur ce compte. En effet, le compte n est pas financé seulement par les impôts, mais également par le programme 201 : «Remboursement et dégrèvement d impôts locaux». Or, si l on analyse, cette fois globalement, l entité composée du compte d avances et des dégrèvements techniques et admissions en non-valeur, on s aperçoit que cette entité est déficitaire d environ 2 Md par an. Il est donc clair que cet excédent du compte d avances n entraîne aucun bénéfice net pour l Etat. Il reste cependant à expliquer cet excédent surprenant. En réalité, cet excédent est normal et prendra fin à brève échéance. En effet, il s explique essentiellement par le fait que le compte d avances recouvre progressivement des vieilles créances (c est-à-dire des créances relatives à des exercices antérieurs à l exercice n-1). Ces anciennes créances correspondent à des recettes de l ordre de 2 Md par an. Sur ces deux milliards, le quart environ constitue des admissions en non-valeur, c est-à-dire des créances que l Etat renonce à recouvrer. Quant aux trois quarts restants, ils auraient dû être recouvrés plus tôt et ne peuvent donc représenter qu un excédent comptable, mais non un bénéfice réel pour l Etat. Enfin, ce stock d anciennes créances est à présent quasiment épuisé. Par conséquent, d ici quelques années, l excédent du compte d avances va mécaniquement disparaître. Comme les admissions en non-valeur diminuent la valeur du stock d environ 500 M par an et que le stock était de l ordre de 2.5 Md en 2005, on estime que le compte devrait renouer avec les déficits autour de 2010. 2
IV. Un excédent sous-évalué Le paradoxe d un excédent du compte d avances étant ainsi expliqué, il reste à comprendre pourquoi cet excédent temporaire est systématiquement sous-évalué par le gouvernement. En effet, le gouvernement anticipe en général, lors des discussions budgétaires, un excédent de l ordre de 50 M, alors que l exécution des lois de finances fait ressortir, comme nous l avons dit, un excédent environ dix fois plus important. L explication de cette sous-estimation est simple : le gouvernement sous-estime systématiquement le taux de recouvrement de l impôt pour les exercices anciens. V. Mise en œuvre de la LOLF Pendant plusieurs années, le compte d avances a présenté quelques irrégularités du point de vue de la nouvelle Loi Organique relative aux Lois de Finances. Progressivement, ces anomalies disparaissent. Ainsi, l art. 24 de la LOLF stipule qu il est impossible de déroger à la règle selon laquelle les avances sont assorties d un taux d intérêt sans un décret en Conseil d Etat. Ce décret a finalement été pris en décembre 2006. En revanche, le rapporteur suggère de mieux distinguer parmi les recettes du programme 833 les sommes en provenance du programme 201. Cette meilleure identification de ces sommes provenant du dégrèvements permettrait sans doute également de clarifier les relations de trésorerie entre Etat et collectivités territoriales (voir suivant sur ce sujet). VI. Des relations de trésorerie à rééquilibrer Nous avons vu que l excédent du compte d avances ne correspondait pas à un bénéfice de l Etat, aux dépens des collectivités territoriales. Cependant, globalement, l Etat tire un bénéfice de l ordre d un milliard d euros annuels de ses relations de trésorerie avec les collectivités. Pour bien le comprendre, faisons le bilan de ces relations de trésorerie entre l Etat et les collectivités territoriales. Voici tout d abord la synthèse des charges de l Etat : - Comme nous l avons dit, l excédent de 50 M du compte d avances cache un déficit réel, si l on prend en compte les dégrèvements et les admissions en non-valeur. Ce déficit est de l ordre de 2 Md par an. 3
- A ce déficit, il faut ajouter le coût de «l effet profil» (c est-à-dire le coût engendré par le décalage temporel entre le paiement mensuel de l Etat et le prélèvement de l impôt), qui représente quelques centaines de millions d euros par an. En sens inverse, voici les sources de profit pour l Etat dans ses relations de trésorerie avec les collectivités territoriales : - les prélèvements pour frais d assiette et de recouvrement et pour dégrèvement et non-valeur sont respectivement de l ordre de 2.5 Md et de 2 Md. Or, ces opérations n entraînent pour l Etat qu un coût réel d un milliard d euros. Par conséquent, globalement, ces opérations entraînent pour l Etat un bénéfice net de 3.5 Md environ. Au total, l Etat engrange, du fait de ses relations de trésorerie avec les collectivités territoriales, un bénéfice net de l ordre d un milliard d euros par an. A cela, le gouvernement répond classiquement que l analyse est faussée pour trois raisons : - Tout d abord, cette analyse supposerait de pouvoir distinguer précisément entre dégrèvements législatifs (non pris en compte dans le calcul, puisque n influençant théoriquement pas le compte d avances) et dégrèvements techniques. Or, cette distinction n est pas possible à établir et le montant des dégrèvements techniques inclut une part des dégrèvements législatifs, majorant ainsi arbitrairement le bénéfice net de l Etat. - Par ailleurs, au titre de l art. 1641 du Code général des impôts, le prélèvement de l Etat a vocation à financer l ensemble des dégrèvements (y compris législatifs) et il serait donc, selon le gouvernement, erroné de comparer le montant du prélèvement aux seuls prélèvements techniques et admissions en non-valeur. - Enfin, les dégrèvements législatifs devraient par principe être intégrés dans le calcul puisque, bien qu ils constituent essentiellement des aides à certaines catégories de contribuables, ils constituent également des «subventions implicites» aux collectivités territoriales où résident ces contribuables. 4
En réalité, ces arguments peuvent aussi bien se retourner. En effet, le flou qui règne sur la frontière entre dégrèvements techniques et dégrèvements législatifs peut aussi bien profiter à l Etat qu aux collectivités. Par ailleurs, puisque le prélèvement finance l ensemble des dégrèvements, il en ressort que, dans les estimations du coût de l assiette et du recouvrement, on intègre les coûts de gestion des dégrèvements législatifs et que, par conséquent, les collectivités financent pour partie ces dégrèvements législatifs. Enfin, la notion de «subvention implicite» semble des plus discutables et nécessiterait que l on évalue les bénéfices des collectivités consécutifs aux dégrèvements dont profitent leurs ressortissants. En tout état de cause, la revendication du rapporteur de rediscuter les relations de trésorerie entre Etat et collectivités territoriales paraît d autant plus raisonnable que la part de la fiscalité locale dans la fiscalité globale a tendance à augmenter sensiblement depuis les premières lois de décentralisation. 5