Contribution dans le cadre de la concertation autour du projet de loi d adaptation de la société au vieillissement Février 2014
SOMMAIRE 1. Présentation de l UNCCAS - Union Nationale des Centres Communaux d Action Sociale... 4 2. Missions des Centres Communaux et Intercommunaux d Action Sociale (CCAS/CIAS)... 7 Préambule... 9 I. L habitat... 11 i. L adaptation du logement... 11 ii. Les logements intermédiaires... 12 a. Axe stratégique 1 : Permettre aux logements-foyers de disposer des moyens nécessaires et suffisants pour offrir un accompagnement global des personnes âgées accueillies... 12 b. Axe stratégique 2 : Permettre aux logements foyers de proposer aux personnes âgées autonomes un habitat adapté au vieillissement... 14 c. Axe stratégique 3 : une revalorisation de l image des logements-foyers... 16 d. Axe stratégique 4 : Poursuivre la simplification et l harmonisation des normes qui régissent le logement foyer... 17 II. Les prestations financières, les aides locales... 20 III. Les services d aide à domicile... 22 i. Présentation de l action des CCAS en matière d aide à domicile... 22 ii. Services à domicile : l inégalité de traitement... 22 iii. Les services d aide à domicile : une réforme nécessaire... 24 iv. Les services d aide à domicile : des expérimentations en cours... 26 v. Le reste à charge... 28 vi. L intervention en mode mandataire... 28 vii. La qualité des services... 29 IV. Les services de soins à domicile... 30 V. Les services polyvalents d aide et de soins à domicile... 31 VI. La coopération entre services... 32 i. Les conventions... 32 ii. Les GCSMS... 32 a. L impossibilité de bénéficier des exonérations de charges sociales... 33 b. L impossibilité du GCSMS d être titulaire d une autorisation... 33 c. Une procédure d appel à projet inadaptée aux projets de regroupements... 34 d. Une position ambiguë des autorités locales... 34 e. Marchés publics : l incertitude règlementaire... 35 VII. Le personnel des services à domicile... 37 i. L emploi... 37 a. Le principe du concours au sein de la fonction publique territoriale... 37 b. La sécurisation des parcours professionnels et des évolutions de carrière des agents... 37 c. La pénibilité du travail et la gestion des ressources humaines.... 38 ii. Les emplois d avenir... 38 iii. Les dispositifs de professionnalisation... 38 iv. La formation... 39 v. Les conditions d exercice : la question des déplacements professionnels... 39 vi. L aide aux aidants familiaux... 40 VIII. La coordination des interventions... 41 i. Professionnels de 1 er recours... 41 ii. CLIC... 41 iii. MAIA... 42 iv. Réseaux de santé... 42 v. Services d aide à domicile... 43 vi. Equipes Spécialisées Alzheimer et SSIAD... 43 Page 2
IX. Concernant la gouvernance du secteur... 44 i. La procédure d appels à projets... 44 ii. L avenir de l ANESM... 44 Page 3
1. Présentation de l UNCCAS - Union Nationale des Centres Communaux d Action Sociale L Union nationale des centres communaux et intercommunaux d action sociale est une association loi 1901 fondée le 10 novembre 1926. Nombre d adhérents 3934 CCAS/CIAS adhérents en décembre 2013 (6300 communes) Représentativité - l action des adhérents de l UNCCAS touche près de 70% de la population (près de 45 millions de citoyens) ; - l UNCCAS est la seule association en France représentant les élus communaux et intercommunaux en charge des affaires sociales et leur CCAS/CIAS ; - elle est l une des plus anciennes associations d élus locaux de France. Couverture territoriale du réseau national - la quasi totalité des villes de plus de 10 000 habitants, 80% des villes de 5000 à 10 000 habitants et près de 2000 CCAS de communes de moins de 5 000 habitants sont représentés au sein de l UNCCAS ; - une soixantaine de départements couverts par une union départementale de CCAS/CIAS - chacun des quatre DOM (Réunion, Guadeloupe, Martinique, Guyane) dispose d une union départementale de CCAS/CIAS. Dans le prolongement de la départementalisation de l île, l UNCCAS s est rendue à Mayotte en juillet 2009 en vue de la mise en place de CCAS. Les CCAS/CIAS en chiffres - les principaux champs d intervention des CCAS/CIAS sont, par ordre décroissant : la lutte contre l exclusion, l aide à domicile, la prévention et l animation pour les personnes âgées, la gestion d établissements d hébergement pour personnes âgées, le soutien au logement et à l hébergement, la petite enfance, l enfance/jeunesse, le soutien aux personnes en situation de handicap. - les CCAS gèrent 60% des logements foyers publics répertoriés au plan national et participent à la quasi totalité des centres locaux d information et de coordination (CLIC) du pays - les CCAS/CIAS sont également gestionnaires de 720 foyers restaurants, 400 Etablissements d hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), d accueils de jour, d unités Alzheimer - 1 CCAS sur deux gère un service d aide à domicile/à la personne - 1 établissement d accueil de jeunes enfants sur 5 est géré par un CCAS - les CCAS représentent un budget consolidé de 2,6 milliards d euros et emploient près de 110 000 personnes; Page 4
Un réseau représentatif Si les missions de l UNCCAS sont multiples, elles convergent toutes vers une direction fondamentale : apporter un outil technique et pratique d envergure aux acteurs de terrain. Pour ce faire, l UNCCAS : - Interpelle les pouvoirs publics et leur apporte son concours ainsi qu aux assemblées élues, pour promouvoir une meilleure politique sociale ; - Accompagne et soutient ses adhérents en terme de représentation, de promotion, voire de défense de leurs intérêts ; - Les informe des évolutions législatives sur les dispositifs et les politiques sociales ; - Anime le réseau et développe les échanges entre les CCAS/CIAS ; - Favorise la constitution effective de CCAS et de CIAS, soutient et promeut la création des Sections et Unions Départementales ou Régionales de CCAS/CIAS. Un réseau dynamique Les objectifs stratégiques de l UNCCAS sont les suivants : - Faciliter le travail des membres du réseau par une aide technique, juridique et par un appui à leur développement notamment en matière d analyse et d observation sociale mais aussi de formation. L UNCCAS s emploie ainsi à soutenir la qualification des élus, professionnels et bénévoles présents au sein des CCAS/CIAS via le développement d une culture de projet, le soutien aux recrutements qualifiants et la promotion d un réel statut pour les professionnels ; - Contribuer à l évolution de la décentralisation en matière d action sociale, en confortant les capacités d intervention de tous les adhérents et en facilitant le développement de l intercommunalité sociale et la création de centres intercommunaux d action sociale, tant au niveau législatif qu au niveau technique ; - Exploiter les réalisations de son réseau, en valorisant ainsi les richesses du terrain, afin d alimenter le débat politique national et le rendre à la fois plus pragmatique et plus prospectif. Le développement d une Banque d expériences de l action sociale locale sur son site internet et le Prix de l innovation sociale locale remis chaque année depuis 2004 vont dans ce sens ; - Développer le dialogue avec les ministères, les parlementaires et les administrations afin de valoriser les actions, les positionnements des CCAS/CIAS et de l UNCCAS mais aussi pour adapter les dispositifs existants en apportant des idées nouvelles et des solutions innovantes. Un réseau structuré Le réseau est structuré en unions départementales de CCAS/CIAS dotées de la personnalité juridique. Ces dernières assurent la représentation des CCAS/CIAS auprès des Conseils généraux et régionaux mais aussi des services déconcentrés de l Etat. Les unions départementales de CCAS/CIAS ont également un rôle privilégié à jouer auprès des Conseils généraux en termes de connaissance des besoins sociaux sur le territoire. Dans ce cadre, les analyses des besoins sociaux réalisés par les CCAS/CIAS sont de nature à compléter les schémas départementaux en matière sociale. Page 5
Un réseau ouvert sur l Europe L UNCCAS a souhaité développer les interconnexions avec d autres réseaux nationaux et européens du champ de l action sociale locale. Elle est ainsi à l'origine de la création de l'association ELISAN (European Local Inclusion and Social Action network ou réseau Européen pour l Inclusion et l Action Sociale Locale), le 28 janvier 2008 à Bruxelles, sous le haut patronage du Comité des régions de l'union européenne. L'association ELISAN vise à faire entendre la voix des collectivités locales en Europe pour que soient mieux pris en compte les critères sociaux dans la construction de l Union européenne. ELISAN est favorable à la mise en œuvre d une politique communautaire cohérente et durable dans le domaine social. Ce réseau européen s appuie sur l échange d expériences entre ses membres et sur les capacités d expertise, de réactivité et d innovation des acteurs locaux dans le domaine social pour alimenter le débat européen. Lors de son assemblée générale constitutive, ELISAN a bénéficié du soutien du Secrétaire d Etat aux Affaires européennes, mais aussi de la Commission européenne et du Parlement européen. Page 6
2. Missions des Centres Communaux et Intercommunaux d Action Sociale (CCAS/CIAS) Le CCAS, une structure paritaire Le CCAS, établissement public administratif, est présidé de plein droit par le maire de la commune. Son conseil d administration comporte la particularité, unique en France et en Europe, d associer aux élus issus du suffrage universel, des représentants de la société civile, notamment de la vie associative : «Outre le président, le Conseil d Administration comprend, pour le CCAS, des membres élus en son sein à la représentation proportionnelle par le conseil municipal. Le Conseil d Administration comprend également des membres nommés parmi les personnes participant à des actions de prévention, d animation ou de développement social menées dans la commune ou les communes considérées ( ). Au nombre des membres nommés doivent figurer un représentant des associations qui œuvrent dans le domaine de l insertion et de la lutte contre les exclusions, un représentant des associations familiales désigné sur proposition de l UDAF, un représentant des associations de retraités et des personnes âgées du département et un représentant des associations de personnes handicapées du département» (article L. 123-6, Code de l Action Sociale et des Familles). La parité apporte au CCAS une cohérence d'intervention plus forte puisqu'elle s'inscrit dans la réalité et la diversité de la commune et de la société dans laquelle il s'organise. De plus, elle induit des coopérations négociées et adaptées entre les élus, le monde associatif et les professionnels sociaux qui le composent. Les compétences du CCAS / CIAS Elles sont définies par le code de l action sociale et des familles (partie réglementaire articles R.123-1 et suivants et législative - articles L.123-4 à L.123-9) et comportent deux champs : Les missions obligatoires Participer à l instruction des dossiers de demande d aide sociale Exemples : la loi sur l Allocation Personnalisée d Autonomie qui ouvre la possibilité au CCAS de contribuer, sur la base d une convention avec le conseil général, à la constitution des dossiers d APA ; la loi sur le Revenu de Solidarité Active (RSA) qui confie l instruction administrative aux CCAS/CIAS lorsqu ils décident d exercer cette compétence. Les CCAS assurent ainsi un rôle d accueil des demandeurs, d aide au remplissage des dossiers, de compilation et de validation des pièces justificatives, de transmission à l autorité chargée de statuer sur la demande (conseil général, CAF, CPAM). Ils travaillent donc nécessairement en lien avec chacune des institutions chargées de la gestion des prestations sociales légales. Domicilier les personnes sans domicile stable ayant un lien avec la commune lorsqu elles souhaitent bénéficier de prestations sociales, obtenir une carte d identité, bénéficier de l aide juridique ou s inscrire sur les listes électorales. Tenir à jour un fichier des bénéficiaires d une prestation sociale (légale ou octroyée au titre de la politique d action sociale de la ville et de son CCAS). Réaliser annuellement une Analyse des Besoins Sociaux de la population sur le territoire communal. Outil de connaissance et de compréhension de la situation sociale de la commune, cette analyse permet d identifier les problématiques, les réponses existantes, les points de vigilance et/ou d aggravation C est un véritable outil d aide à la décision pour les élus locaux. Page 7
Les politiques sociales volontaristes ou extra-légales A l inverse de l aide sociale légale, l action sociale facultative relève de la libre initiative des collectivités territoriales. Les missions du CCAS sont, en la matière, définies de manière générale, par l article L.123-5 du Code de l Action Sociale et des Familles : «Le CCAS anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées». C est essentiellement dans le cadre de cette mission élargie que s exprime la politique sociale du CCAS/CIAS et que se dessinent ses priorités d action. Le CCAS-CIAS peut intervenir sous la forme de prestations en nature ou en espèces, remboursables ou non. Ainsi, il met en place des dispositifs divers sous forme d aides financières, d actions ponctuelles ou durables de soutien à la population (notamment en termes de prévention et d animation) adaptées à des publics spécifiques (enfants, personnes handicapées, personnes âgées, jeunes, familles, personnes en insertion, personnes sans domicile fixe, etc.). Ces aides «extra-légales», complémentaires et subsidiaires, témoignent du rôle de proximité du CCAS/CIAS et de sa souplesse d intervention notamment vis à vis des publics en difficulté. Le CCAS/CIAS peut, en outre, créer et gérer en direct (à la différence des communes) les établissements et services relevant de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l action sociale et médico-sociale (structures pour personnes âgées, pour personnes handicapées, hébergement d urgence, maisons relais, services d aide ménagère, services de soins infirmiers à domicile ). Il peut également porter des ateliers ou chantiers d insertion, gérer des structures d accueil de la petite enfance. Le CCAS/CIAS participe activement, grâce aux conventions conclues avec les Conseils Généraux, à l accompagnement des personnes dans le cadre des dispositifs d insertion. Cet accompagnement ne se limite pas au suivi des personnes allocataires d un minimum social d insertion mais s étend à toute personne en difficulté sociale, familiale ou financière. Dans le cadre de leur activité de domiciliation par exemple, de nombreux CCAS assurent le suivi de la personne domiciliée dans le cadre d un accompagnement personnalisé. Autre exemple, le CCAS accompagne les demandeurs et bénéficiaires de microcrédit personnel en amont et en aval du prêt et les oriente, le cas échéant, vers d autres dispositifs. Enfin, le CCAS/CIAS peut assurer la coordination des acteurs à l échelle de la commune/intercommunalité. Il est ainsi en capacité de supporter des structures de coordination et de concertation. Il peut également, du fait de sa connaissance des autres acteurs sociaux sur le territoire, réorienter la personne vers l interlocuteur le plus à même de l aider. Page 8
Préambule L UNCCAS se mobilise depuis de très nombreuses années dans le champ de l accompagnement des personnes âgées et de la prévention de la perte d autonomie. Elle s est positionnée à de nombreuses reprises sur le sujet, notamment en 2011 au travers de la publication de son livre blanc. Chacun de ses positionnements est guidé par les notions propres au service public de proximité : équité, accessibilité, prévention, qualité. L UNCCAS participe à la quasi-totalité des groupes de travail mis en place dans le cadre de la concertation sur le projet de loi d adaptation de la société au vieillissement : gouvernance, aide à domicile, réforme de l APA, actions de prévention, établissements d hébergement pour personnes âgées dépendantes, accès aux aides techniques, accueil familial, logement individuel adapté, habitat collectif, plan métiers, etc. L UNCCAS participe également aux réunions exceptionnelles organisées au sein du Comité National Bientraitance et Droits, de la CNSA, du Comité avancée en âge. Enfin, l UNCCAS est également signataire de la charte MONALISA et activement engagée dans le développement des actions de proximité menées dans ce cadre. Rappel des recommandations de l UNCCAS dans son livre blanc en 2011 NB : document disponible sur www.unccas.org Mettre l accent sur la prévention en adaptant les réponses aux parcours de vie, non linéaires, des personnes et en soutenant les alternatives innovantes entre le maintien à domicile et le «tout établissement ; Veiller au principe d équité territoriale et à l accès des personnes les plus fragiles économiquement et socialement, aux services dont ils ont besoin ; Agir en deux temps, à la fois sur le court et le long terme, en instaurant : d une part, des mesures urgentes pour répondre aux besoins actuels via des financements complémentaires à étudier (majoration du taux de CSG ou taxation des revenus du capital et de placements par exemple) ; d autre part, en engageant une réflexion globale sur un système pérenne de prise en charge, fondé sur la solidarité nationale ; Dans cette perspective de long terme, créer une 5 ème branche de sécurité sociale inédite, consacrée au risque de perte d autonomie et dont la gouvernance, confiée à la CNSA, aurait pour particularité de prendre en compte la décentralisation et le rôle des collectivités locales dans l accompagnement de nos aînés ; Envisager, à l image de la CMU et de la CMU-C, une couverture autonomie universelle (CAU) et complémentaire (CAU-C) pour les plus démunis ; Ne pas abandonner le principe de convergence entre les systèmes de prise en charge des personnes âgées et des personnes handicapées, inscrit dans la loi égalité des chances de février 2005 ; Ecarter le recours sur la succession ou le gage sur le patrimoine des personnes pour financer l APA Page 9
N envisager le recours à l assurantiel privé que de manière purement accessoire à un financement public majoritairement assis sur la solidarité nationale. Page 10
I. L habitat i. L adaptation du logement L UNCCAS s est engagée aux côtés de l Agence nationale pour l amélioration de l habitat (ANAH) afin d optimiser la mise en place du programme "Habiter mieux", destiné à accompagner les propriétaires occupants ou bailleurs à rénover / adapter leur logement, notamment en termes d accompagnement de la perte d autonomie ou de lutte contre la précarité énergétique. Le programme se décline localement, au travers de conventions départementales ou infradépartementales auxquelles les collectivités locales peuvent être associées, en particulier pour rendre le plus efficient possible le repérage des personnes susceptibles de bénéficier du programme. Les CCAS sont dans ce cadre identifiés par l ANAH comme des partenaires incontournables. Dans le cadre de sa mission d accompagnement des CCAS/CIAS, l UNCCAS souhaite développer d autres initiatives partenariales en vue d améliorer l adaptation du logement des personnes âgées de façon préventive ou curative (Fédération des PACT, Habitat et Développement, CNAV ). Par ailleurs, l UNCCAS a contribué à la réalisation du rapport de l ANAH et la CNAV sur l adaptation du logement des personnes âgées. Ce rapport a fait l objet d une remise officielle le 10 décembre 2013. L UNCCAS souligne des difficultés pouvant être rencontrées par des retraités souhaitant faire des travaux : - Les locataires n ont pas accès aux aides de l ANAH. Or, le public qui s adresse au CCAS est majoritairement composé de personnes locataires de leur logement. De ce point de vue, l UNCCAS souhaite néanmoins souligner l évolution récente des modalités d accès aux aides du programme Habiter mieux désormais ouvert aux propriétaires bailleurs. - Les dossiers de demande d aide sont complexes. - Il y a souvent un reste à charge trop important pour le demandeur. - Les CCAS ont du mal à se repérer dans les dispositifs existants et méconnaissent les modalités d accès aux interlocuteurs pertinents pour la réalisation des aménagements nécessaires dans le cadre de l accompagnement des publics fragiles (ex : ergothérapeute, etc.). Ils ont besoin d un outil synthétique, pour rendre les aides plus lisibles. L Unccas a dans cette optique mis en place Caseli, un site internet qui a vocation à donner des ressources et des informations à l ensemble des CCAS. L UNCCAS recense par ailleurs un certain nombre de services offerts par les CCAS en matière d adaptation du logement : - Accompagnement pendant les travaux et post-travaux Certains CCAS accompagnent les personnes âgées dans la réalisation des travaux, et également, après les travaux, afin d assurer une bonne utilisation du logement et des équipements, notamment dans le cadre de travaux liés à la précarité énergétique. - Ateliers de sensibilisation Des ateliers pédagogiques sont proposés également par des CCAS, afin de prévenir la surconsommation. Certains CCAS ont aménagés un appartement témoin, qui sert à animer ces ateliers. Page 11
Par ailleurs, des forums sont organisés autour de thèmes variés, dont l aménagement du logement, la prévention des chutes 1, etc. - Microcrédit Les CCAS sont un réseau accompagnant, le premier opérateur, de micro-crédit personnel. Les CCAS montent les dossiers de demande, recherchent des partenaires bancaires, instruisent les dossiers et notifient les décisions. De plus, les CCAS accompagnent les bénéficiaires dans le remboursement. Cependant, les délais de réponses et les critères pour les obtenir étant contraignants, les demandeurs renoncent souvent. Des projets de plateforme de microcrédit sont à l étude : un Ccas pivot s occuperait des demandes de microcrédit pour les autres CCAS adhérents à la plateforme. Les CCAS peuvent également faire des prêts directement, mais cette pratique est assez peu répandue. L intervention directe au sein du logement reste limitée dans la mesure où la compétence logement appartient à la commune, même si elle peut parfois être déléguée au CCAS. Le CCAS n est ainsi pas toujours repéré comme un acteur du logement. Pourtant, les CCAS ont un rôle important à jouer dans la problématique de l adaptation du logement. Ils ont les moyens de faire du repérage, ils peuvent informer et orienter les retraités. Par ailleurs, interlocuteur régulier des retraités, ils sont à même de convaincre de l utilité de la réalisation des travaux. De ce fait, il serait intéressant de sensibiliser voire de former les réseaux de bénévoles portés par les CCAS/CIAS à la problématique du logement. En outre, il serait profitable que l UNCCAS se rapproche d Habitat et Développement et des PACT. ii. Les logements intermédiaires Les CCAS/CIAS sont les plus importants gestionnaires de logements-foyers publics. En tant qu Union Nationale, l UNCCAS s est mobilisée sur la problématique des logements-foyers. Plusieurs travaux ont été menés (réalisation d une enquête, positionnement UNCCAS, etc.), inscrits dans un plan stratégique qui se décline en quatre axes. a. Axe stratégique 1 : Permettre aux logements-foyers de disposer des moyens nécessaires et suffisants pour offrir un accompagnement global des personnes âgées accueillies La mise en place d un forfait autonomie Au sein de notre réseau, le forfait de soins courants, financé par l assurance maladie, ne concerne que 27% des établissements gérés par un CCAS/CIAS. Par ailleurs, il peut être utilisé exclusivement pour la rémunération des personnels de soins salariés par les logements foyers et laissant ainsi de côté la possibilité de financer des animateurs, des ergothérapeutes, des kinésithérapeutes, etc. La bonne utilisation du forfait et surtout son impact sur le personnel employé sont confirmés par les résultats d une étude menée par l UNCCAS. Ainsi, 90% des établissements bénéficiant du forfait de soins courant emploient un ou plusieurs aides soignants, contre 6% seulement des logementsfoyers n en disposant pas. De même, les premiers sont 65% à avoir embauché des cadres infirmiers pour 5% des seconds. 1 L UNCCAS est signataire de la charte sur la prévention des risques à domicile. Page 12
Cependant notre enquête UNCCAS, publiée en octobre 2012, révèle que 44% des logementsfoyers répondants ont cité parmi les nouvelles demandes d entrée en établissement les personnes présentant des troubles psychiatriques et ceci davantage dans les grandes villes. Les personnes handicapées de moins de 60 ans arrivent en seconde position (29% des établissements). Enfin, un cinquième des établissements (18%) témoigne quant à lui d une croissance des personnes ayant vécu dans la rue. Ces demandes sont en lien avec le rôle croissant que jouent les logements foyers en matière de prévention de la perte d autonomie. Elles sont également cohérentes avec la vocation sociale de ces structures qui accompagnent depuis toujours, et de plus en plus dans certains territoires, des personnes à revenus modestes et présentant parfois des fragilités supplémentaires (handicap psychique, travailleurs en ESAT vieillissants, conduites addictives ). Il est temps de donner à tous les résidents des conditions d accueil équivalentes en instaurant pour l'ensemble de ces établissement un forfait «autonomie» qui mette fin aux situations différenciées entre logements foyers dotés d un FSC et ceux qui n en ont pas. L UNCCAS préconise donc la généralisation d un forfait autonomie à l ensemble des logements foyers et son ouverture afin de permettre, en fonction des besoins des résidents : - de couvrir des dépenses de formation de personnels existants ; - de permettre de financer des postes de professionnels rompus à l accompagnement de publics présentant des fragilités psychologiques et/ou psychiques, et/ou sociales ; - de financer d autres types de postes et missions permettant de valoriser la coordination, dès lors qu elle apparaît comme indispensable au bon fonctionnement de ces structures ; - de prendre en compte la dimension d accompagnement social de plus en plus demandé, en particulier pour les CCAS gestionnaires de logements foyers de petite ou moyenne taille. Sur la proposition de l ADF relayée par le cabinet de la Ministre de confier la gestion du forfait autonomie aux départements et de mettre en place une conférence des financeurs : Il parait important de conserver une équité territoriale sur la mise en œuvre de ce forfait. Pour cela, il nous semble qu il devrait rester sous l égide de la CNAV et des CARSAT en région, et non des Conseils généraux. Son attribution pourrait ainsi reposer sur un cahier des charges national qui pourrait mettre en rapport l'octroi du forfait autonomie, voire son montant, et le projet d'établissement et les actions menées par le gestionnaire, système plus simple et plus transparent qu une attribution au cas par cas par le conseil général. Par ailleurs, si ce forfait est octroyé dans le cadre d une procédure de type dépôt de projet auprès du conseil général, est-ce à dire que le dossier devra être déposé et réexaminé chaque année, ce qui interroge la pérennité du forfait et donc la possibilité pour l établissement de se projeter sur du long terme et, au-delà, son engagement dans la création d un emploi sur les missions de prévention et de préservation de l autonomie des résidents. Dans le cas d une gestion par le conseil général, quelle garantie de l utilisation effective de l enveloppe dédiée aux établissements du département dès lors l octroi du forfait relèvera d une décision du conseil général? La demande de l UNCCAS est une aide au fonctionnement pérenne pour les établissements, basée sur un principe d équité territoriale. En outre, il apparaît que certains conseils généraux connaissent très peu les foyers-logements, n en maîtrisent ni le concept, ni la réglementation et interviennent peu dans le soutien à ces établissements, en dehors de la participation au titre de l aide sociale départementale. Rien n empêche que le financement émane de plusieurs sources, y compris départementale. Par contre, il parait essentiel que les établissements n aient à connaître qu un seul interlocuteur, charge à lui de s assurer du travail de coordination des autres. Faute de précisions sur «la conférence des Page 13
financeurs», il convient d être attentif au fait que ce n est pas aux établissements d aller «à la pêche» aux subventions. Rien ne s opposerait néanmoins à ce qu une action de prévention initiée par un établissement puisse profiter à un public plus large (Club de retraités, Personnes âgées du quartier ). Il faudra s assurer également que le fait d accueillir dans le cadre de cette ouverture des personnes plus dépendantes s accompagne des moyens en soins et en hébergement suffisants, soit avec des moyens propres à la structure, soit avec des services externes (SSIAD, HAD..). Il conviendra d être particulièrement attentif au problème de la nuit, et aux exigences que pourront avoir d une part, les services de secours et, d autre part, les autorités de tarification. Dans ce cadre, l UNCCAS souhaite vivement que le forfait autonomie ne se substitue pas aux forfaits de soins courants dont bénéficient certains établissements mais vienne en complément dans la mesure où son objectif est différent, l accompagnement d action de prévention de la perte d autonomie et non la mobilisation d intervention liées aux soins. L UNCCAS attend donc une généralisation de ce forfait à l ensemble des établissements et défend le principe du «clapet anti-retour» pour les forfaits de soins courants existants. b. Axe stratégique 2 : Permettre aux logements foyers de proposer aux personnes âgées autonomes un habitat adapté au vieillissement Une aide à la réhabilitation des logements foyers La situation patrimoniale des logements foyers : les ¾ des logements foyers ont été construits avant 1978. Aujourd hui, le parc des logements foyers a donc vieilli et les besoins de réhabilitation sont importants, tant pour remettre en état les bâtiments que pour adapter les logements au vieillissement afin de prolonger le plus longtemps possible l autonomie des personnes. Notre enquête révèle en effet que les 2/3 des logements/foyers déclarent connaitre des besoins en réhabilitation. Cette situation concerne près des ¾ des établissements construits avant 1977. Page 14
Cependant, les financements se font rares (diminution de la PALLULOS, impossibilité de mobiliser les financements issus du Plan d aide à l investissement (PAI) de la CNSA ) et la mobilisation des ex-provisions pour grosses réparations est devenue plus difficile depuis la réforme comptable intervenue en 2004 pour les Ophlm et Opac. Les bailleurs (Ophlm et Opac le plus souvent) comme les gestionnaires (CCAS/CIAS) se trouvent en difficulté pour trouver des ressources qui permettent d améliorer les conditions de logement des résidents. Ils ont par ailleurs une équation difficile à résoudre, pris en étau entre le coût des emprunts contractés et la nécessité de ne pas répercuter sur les personnes un reste à charge trop important via des redevances qui sont de toute façon sévèrement encadrées par des taux maximum (DGCCRF, APL). Depuis la motion adoptée par son Assemblée Générale le 2 novembre 2005, l UNCCAS souhaite que soient définies des modalités concrètes d un effort financier pluriannuel des partenaires concernés par l adaptation du parc des logements foyers (effort lié aux réhabilitations, restructurations et reconstructions de ces établissements). L UNCCAS a interpellé tous les partenaires concernés afin d aboutir à des propositions concrètes pour les gestionnaires et à des engagements des partenaires en faveur d une mobilisation de fonds pour l aide à l investissement des logements foyers (gestionnaires, financeurs, pouvoirs publics et plus précisément : la Banque européenne d investissement, les crédits européens tels que le FEDER, la DGCS, la CNAV, la CNSA, le Ministère du Logement, la Caisse des Dépôts et Consignations ). De ce point de vue, l UNCCAS se félicite de l annonce d une révision par la Caisse des Dépôts des conditions d accès aux prêts dédiés au champ médico-social afin de les rendre plus facilement accessibles aux gestionnaires de foyers-logements. En particulier, l UNCCAS qui demandait l ouverture du Plan d aide à l investissement aux opérations de réhabilitation des foyers logements, PAI cantonné jusqu à aujourd hui aux EHPAD, se félicite de la confirmation de la mobilisation d un PAI dédié aux foyers-logements. Elle reste attentive sur les modalités pratiques de mise en oeuvre de cette aide à l investissement, notamment en termes de coordination et d articulation avec les autres leviers financiers (CNAV, CDC) afin de faciliter la tache des gestionnaires dans le montage de dossiers de financement permettant de couvrir l ensemble des coûts. L UNCCAS souhaite également qu un effort particulier soit réalisé en faveur des DOM dont la situation des logements foyers pour personnes âgées est particulièrement préoccupante. Page 15
c. Axe stratégique 3 : une revalorisation de l image des logements-foyers Un changement d appellation Les logements foyers ont à résoudre un problème d image (défaut de communication, confusion avec les EHPAD ). Comme l ont rappelé certains administrateurs de l UNCCAS lors du conseil d administration du 13 avril 2011, cela est en partie lié à l appellation de «logement foyer» ou «foyer logement» qui n est plus adaptée (on parle également de «résidence pour personnes âgées - RPA» ). En effet, la dénomination logement foyer et notamment la notion de foyer renvoie à l idée que la personne est hébergée alors que la finalité première de cette structure est de donner un nouveau «chez soi» aux seniors autonomes. Une nouvelle dénomination aurait pour but de refléter le caractère alternatif de l établissement au domicile pour des personnes isolées, ou n étant plus en capacité et/ou ne voulant plus s occuper d une grande maison, ou encore souhaitant se rapprocher de leur famille. Sur la dénomination proposée par la Ministre «Résidence Autonomie». Le réseau UNCCAS, élus comme professionnels, sont majoritairement d accord sur la nécessité de changer l appellation, vieillotte et connotée négativement. Le terme «résidence», rajeunit le concept et image la notion d habitat individuel, défendue par les actuels logements-foyers et fait l unanimité. En revanche, le mot «autonomie» ne recueille pas une adhésion unanime. Il donne une connotation moins positive (peut renvoyer à la notion de médicalisation, est souvent utilisé «en creux» en référence à la perte d autonomie) et s il «parle» aux professionnels du secteur, il apparaît moins «lisible» pour le public (autonomie peut renvoyer aux personnes âgées mais également aux personnes handicapées, voire aux jeunes). Le terme de Résidence séniors est proposé comme une alternative, perçue comme plus moderne (ou Résidence services). L UNCCAS se tient à la disposition du cabinet pour poursuivre les réflexions sur le changement d appellation de ces établissements. Une labellisation par typologie de logement foyer Compte tenu de la diversité des logements foyers en France et du manque de lisibilité de cette offre (beaucoup ou peu de personnel, avec ou sans forfait de soins courants, avec un rôle de prévention ou peu ), l UNCCAS préconise la mise en place d une reconnaissance de ces structures par une inscription en niveaux, sur le modèle des CLIC (dont le niveau 3 est le plus abouti avec l évaluation des personnes). Cette initiative permettrait de rendre les logements foyers plus lisibles pour les financeurs, les partenaires et les usagers. Une classification permettrait de faire apparaître la graduation de l offre de services dans les logements foyers. Elle s appuierait alors sur le projet d établissement du logement foyer, seul à même de dicter les missions confiées à la structure. La détermination de ces niveaux pourrait également, dans un second temps, guider l attribution de co-financements publics (forfait autonomie notamment). Les préconisations du rapport foyers-logements remis à la Ministre ont effleuré cette question dans le cadre de la définition de prestations «socles» : l UNCCAS rappelle que l imposition de telles prestations ne peut se concevoir sans une contrepartie donnant aux établissements les moyens de mettre en place ses prestations dès lors qu à ce jour, ils ne bénéficient d aucun accompagnement financier. Une meilleure intégration des logements foyers dans les politiques gérontologiques Les logements foyers déplorent un manque de reconnaissance dans les plans de programmation, et notamment les schémas départementaux. Ceci est d autant plus important qu à l avenir les Page 16
porteurs de projets devront s inscrire dans le cadre des procédures d appels à projets pour toute création de logement foyer recevant des financements publics (c est-à-dire notamment en cas de demande d habilitation à l aide sociale). Plusieurs actions pourraient être engagées : o o une campagne d information vers le grand public, les financeurs et les acteurs locaux, une explicitation des spécificités/différences des logements foyers à l égard des résidences services. Les logements-foyers se distinguent des «résidences services» parce qu à la différence de ces dernières, ils sont reconnus comme des «établissements médico-sociaux» et à ce titre sont soumis à une procédure d autorisation d ouverture. Ils peuvent également être habilités à recevoir des bénéficiaires de l aide sociale. Par ailleurs, les logements foyers relèvent dans 70 % des cas du secteur public alors que les résidences services relèvent du secteur commercial. d. Axe stratégique 4 : Poursuivre la simplification et l harmonisation des normes qui régissent le logement foyer L UNCCAS relève, notamment au travers de ses missions d information, de formation et de conseil juridique auprès de son réseau, de grandes difficultés rencontrées par les gestionnaires dans l appropriation des normes s appuyant à la fois sur le Code de l action sociale et des familles, le Code de la construction et de l habitation ainsi que sur les dispositions relatives au conventionnement APL. L UNCCAS demande la poursuite des travaux engagés depuis 2007, et notamment sur : La simplification des règles d évolution des tarifs 1 / La décomposition du tarif d un logement foyer Le tarif dans un logement foyer se décompose en trois parties : L équivalence de loyer : ce sont les dépenses afférentes au loyer (frais financiers annuels afférents à l immeuble qui recouvrent le remboursement des charges de l emprunt, les frais généraux du propriétaire, la prime d assurance, les frais de fonctionnement, les frais de siège, les frais fixes de personnel administratif et la provision pour gros entretien) ; L équivalence de charges locatives : ce sont les dépenses afférentes aux charges d habitation (charges récupérables correspondant à des prestations, taxes locatives et fournitures individuelles) ; Les diverses prestations offertes aux résidents (restauration, blanchisserie, animation, accompagnement de la personne L équivalence de loyer et l équivalence de charges constituent la "redevance" lorsque le logement foyer est conventionné à l aide personnalisée au logement (APL). La somme (loyer + charges locatives + prestations obligatoires) constitue la «redevance" ou «prix de journée" du logement foyer. 2 / Les principes d évolution des tarifs dans les logements foyers Les tarifs pratiqués dans les logements foyers ne peuvent évoluer librement. Ils sont soumis à des taux directeurs plafond fixés, selon les cas : par le conseil général (CG), par la direction départementale du territoire (DDT), ou par le ministère de l économie (MINEFI - DGCCRF). Page 17
Loyer + charges locatives Prestations obligatoires Prestations facultatives APL Taux DDT* Taux DGCCRF* Taux DGCCRF HAS Taux CG* Taux CG Taux CG APL et HAS Taux CG Taux CG Taux DGCCRF Ni-APL et ni- HAS Taux DGCCRF Taux DGCCRF Taux DGCCRF Ce tableau suffit à illustrer la complexité que représente l application des taux d évolution des tarifs par les gestionnaires de logements-foyers. L harmonisation du Code de l Action Sociale et des Familles et Code de la Construction et de l Habitation en vue d un contrat de séjour unique en logement foyer Exemples de questionnements : Quelle durée des contrats de séjour? L article L.342-1 du Code de l Action Sociale et des Familles prévoit qu ils sont signés pour une durée indéterminée alors que l article L.633-2 du Code de la Construction et de l Habitation fixe cette durée à un mois renouvelable par tacite reconduction à la seule volonté du résident. Quelle est la durée du préavis? L article 8 de la convention APL (conclue entre l'etat, l'organisme HLM et le gestionnaire pour le cas des logements foyers) prévoit que le préavis est de 8 jours (par écrit) mais qu il peut produire effet jusqu au dernier jour du mois si le préavis vient à expiration dans le courant d un mois. Or pour les EHPAD, cette durée n est pas précisée par les textes (même si elle est généralement également d'1 mois en EHPAD en cas de résiliation du contrat à l'initiative de la personne âgée). Quel terme de facturation? L'article R.314-114 du Code de l Action Sociale et des Familles prévoit que les prix de journée sont facturés selon le terme à échoir (d avance = en début de mois) alors que l'alinéa 13 de la convention APL citée ci-dessus prévoit que la redevance est payée par fraction mensuelle à terme échu (en fin de mois). Selon quel principe les logements foyers doivent-ils facturer leur loyer? L UNCCAS souhaite l application des dispositions du Code de l action sociale et des familles dans le contrat de séjour dans la mesure où elles nous apparaissent comme plus protectrices des résidents. L aménagement des règles de rémunération des gardes de nuit De nombreux CCAS/CIAS gèrent des établissements d hébergement pour lesquels ils sont dans l obligation d assurer une présence continue de personnel. En pratique, cela se traduit par des périodes de surveillance nocturne en chambre de veille pour lesquelles le législateur a prévu la possibilité, dans certains cas, de mettre en place un «régime d équivalence» à la durée légale du temps de travail pour le calcul de la rémunération. Les employeurs peuvent donc pondérer la rémunération tenant à la moindre intensité du travail fourni durant des périodes d inaction. Dans les établissements sociaux et médico-sociaux gérés par des personnes privées à but non lucratif ou relevant de la Fonction publique hospitalière, chacune des périodes de veille est légalement décomptée comme trois heures de travail effectif pour les neuf premières heures et comme une demi-heure pour chaque heure au-delà de neuf heures. La difficulté persistante pour les CCAS est que le régime d équivalence pour la fonction publique territoriale n a pas été défini de manière explicite et reste donc flou. L UNCCAS demande que cette réglementation soit enfin clarifiée, afin de mettre sur un pied d égalité la fonction publique territoriale à l égard des autres fonctions publiques et de remédier aux difficultés rencontrées par les gestionnaires : en pratique, le régime d équivalence n étant pas Page 18
explicite, certains CCAS se sont vus contraints de rémunérer heure pour heure le travail de nuit, menaçant de fait la pérennité même de l établissement. Page 19
II. Les prestations financières, les aides locales L intervention dite facultative des CCAS/CIAS en matière d accompagnement des personnes âgées prend deux formes : la gestion de services, d équipements ou d établissements et la mise en place d actions de soutien à la population (aides financières, animation, etc.). En matière de gestion de services à destination des personnes âgées, l enquête UNCCAS de mai 2011 donne les résultats suivants : 52 % des CCAS/CIAS gère un service à domicile 25 % gèrent un établissement d accueil/d hébergement pour personnes âgées Dans le détail : - 1154 services de portage de repas - 1123 foyers-logements - 839 services de téléalarme - 748 services d aide et d accompagnement à domicile - 719 foyers-restaurants - 467 services de transport adapté - 370 EHPAD - 182 services de soins infirmiers à domicile - 181 services de petits travaux et dépannage à domicile - 140 accueils de jour - 46 petites unités de vie Sur le champ de l accompagnement, les actions d animation et de prévention en direction des personnes âgées concernent une très grande partie des adhérents (1 198 CCAS/CIAS, soit 82 % des 1 463 répondants engagés dans un service auprès des personnes âgées hors gestion d un établissement d accueil). Les actions menées sont diverses : activités intergénérationnelles, clubs d aînés, sorties culturelles, activités de création et d expression, ateliers de prévention de la dépendance (ateliers mémoire menés par des psychologues), ateliers sportifs de type «gymnastique douce», ateliers équilibre et prévention des chutes menés par des psychomotriciennes, etc. Sur ce point et pour plus de détails sur les actions engagées par les CCAS/CIAS, se reporter au site UNCCAS, rubrique Banque d expériences sociales locales : http://www.unccas.org/banque/default.asp Les personnes âgées sont également éligibles aux différentes formes d aides et de secours délivrés par les CCAS/CIAS. Sur ce point, depuis deux ans, le baromètre annuel de l UNCCAS sur l évolution des situations de précarité a identifié très clairement une précarisation de la situation des personnes âgées qui sont de plus en plus nombreuses à solliciter les aides et dispositifs du CCAS (aides financières, aide alimentaire ). Phénomène nouveau repéré également : le renoncement aux interventions du service d aide à domicile en raison de l impossibilité d assurer le paiement du reste à charge. Sur le champ des aides dites extra-légales, il s agit, en quelques mots, de mettre en place des dispositifs divers sous forme d aides financières, de mettre en oeuvre des actions ponctuelles ou durables de soutien à la population (organisation de repas, de manifestations particulières) adaptées à des publics spécifiques (personnes âgées valides, en perte d autonomie, engagement citoyen des jeunes seniors ). Page 20
L attribution des aides facultatives du CCAS n obéit à aucun principe défini au niveau national, dans un texte légal ou réglementaire. Le conseil d administration à toute maîtrise, sous réserve de respecter trois principes de base :. La spécialité territoriale, le CCAS ne pouvant intervenir qu au profit des habitants de la commune ;. La spécialité matérielle, le CCAS ne pouvant intervenir que sur la base d activités à caractère social ;. L égalité de traitement, à savoir que toute personne dans une situation objectivement identique a droit aux mêmes secours que tout autre bénéficiaire. Partant de là, il appartient au conseil d administration de créer par délibération les différents types de secours en fonction de ses priorités et des besoins de la population (bons alimentaires, secours en argent, prêts remboursables, prises en charge de factures, aides aux jeunes, aux étudiants, location à loyer réduit ) et d en définir les conditions d attributions :. Composition de la famille ;. Ressources du foyer ;. Charges du foyer ;. Engagement du bénéficiaire dans une démarche d insertion Page 21
III. Les services d aide à domicile i. Présentation de l action des CCAS en matière d aide à domicile La gestion des services à domicile par les CCAS/CIAS constitue un fait historique. L UNCCAS recense 1721 adhérents gérant un service d aide à domicile. Les principales activités assurées par les services gérés par les CCAS et CIAS constituent les interventions «classiques» des services d aide à domicile. Ainsi, l activité dite traditionnellement d aide ménagère est proposée par la quasi-totalité des services répondants (99 %), ainsi que l aide aux actes de la vie quotidienne (89 %). Les aides à la mobilité constituent également un domaine d intervention très fréquent (accompagnement à pieds dans 71 % d entre eux et véhiculé pour 57 %), ainsi que, pour plus de la moitié des services, le portage de repas et les actions d assistance administrative (54 % chacun). Les services gérés par les CCAS/CIAS adhérents à l UNCCAS effectuent en moyenne 34 000 heures par an ce qui représente 30,4 millions d heures à domicile en 2010 auprès d environ 204 000 bénéficiaires. Plus de la moitié des heures à domicile sont réalisées au titre de l APA et un quart au titre des caisses de retraite. ii. Services à domicile : l inégalité de traitement Le secteur de l aide à domicile se caractérise par un cadre d exercice dual, élaboré successivement par la loi n 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l action sociale et médico-sociale et la loi n 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Page 22
La loi n 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l action sociale et médico-sociale a intégré les services prestataires d aide à domicile aux personnes âgées et handicapées dans son champ d application 2. Cette inclusion reflète la volonté du législateur de protéger les personnes dites fragiles et de sécuriser les interventions réalisées auprès d elles. Pour preuve : les droits des usagers 3 proclamés par cette loi et les outils qu elle met à disposition pour la garantie de ces droits 4. Portée par un objectif de promotion de l emploi, la loi n 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne est venue superposer au dispositif déjà existant celui des services à la personne, basé sur une procédure d agrément par les services du ministère du Travail, là où la loi du 2 janvier 2002 pose le principe d une autorisation par le Conseil général. Ces services sont partiellement soumis aux dispositions de la loi du 2 janvier 2002. Or, services autorisés et services agréés sont susceptibles d intervenir auprès des mêmes publics et notamment auprès des personnes âgées et handicapées 5. Pour un même type de public, coexistent donc, aujourd hui, deux procédures distinctes pour la création de services. La nouvelle version de la procédure d autorisation intègre une procédure d appel à projets 6, laquelle fait office de mandatement au sens de la directive européenne n 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur et permet ainsi d exclure les établissements sociaux et médico-sociaux du champ d application de cette directive. L exclusion du champ d application de la Directive européenne emporte ainsi le maintien des «règles protectrices» (notamment, financements publics). A noter que si les services à domicile autorisés doivent désormais passer par la procédure de l appel à projets, ce n est pas le cas des services à domicile agréés. Ces derniers seront donc, de fait, inclus dans le champ d application de la directive précitée. Notons alors l incohérence de l analyse retenue qui conduit des services identiques (services à domicile autorisés / services à domicile agréés) à être dans le champ d application de cette directive ou en dehors selon la procédure suivie pour l ouverture du service. Comment expliquer aux gestionnaires, aux élus, aux usagers qu un même service, s adressant aux mêmes publics, ayant les mêmes modalités d intervention pourra ainsi être indifféremment inclus ou exclu de la directive européenne? L UNCCAS regrette la persistance d un cadre ambivalent pour les services d aide à domicile (autorisation / agrément) qui conduit à exclure une partie de ces services de la procédure d appels à projet alors qu ils interviennent auprès des mêmes publics et préconise de maintenir le régime unique de l autorisation. 2 6 et 7 de l article L312-1 du code de l action sociale et des familles 3 Article L311-3 du code de l action sociale et des familles 4 Livret d accueil, charte des droits et libertés de la personne accueillie, règlement de fonctionnement, projet de service, questionnaire de satisfaction 5 Article L7231-1 du code du travail 6 Pour mémoire, l UNCCAS a à plusieurs reprises sollicité l assouplissement de cette procédure d appels à projets, défavorable au CCAS, notamment en cas de «distorsion» entre le périmètre de l appel à projets et le cadre territorial de la commune au sein duquel le CCAS est contraint de cantonner son intervention. Page 23