Direction du climat, de l environnement, de l eau et de la biodiversité Session du Conseil Régional Mai 2011 MISE EN ŒUVRE DES EXERCICES DE PLANIFICATION REGIONALE ISSUS DU GRENELLE DE L ENVIRONNEMENT LE CADRE LEGISLATIF : LES LOIS GRENELLE I ET II ET LE RENFORCEMENT DE LA PLANIFICATION TERRITORIALE La transcription législative et réglementaire des débats du Grenelle de l environnement a renforcé la place de la planification territoriale et la prise en compte transversale des enjeux environnementaux. Les deux lois dites Grenelle I (loi du 3 août 2009) et Grenelle II (loi du 12 juillet 2010) ont ainsi donné lieu à plusieurs niveaux de mise en œuvre : Le renforcement des orientations nationales par l Etat afin de préciser les cadres méthodologiques nécessaires à une mise en œuvre cohérente et homogène sur le territoire des différents documents de planification, La mise en œuvre, à l échelle régionale de schémas de planification et de structures de pilotage tenant compte des orientations nationales (schéma régional de cohérence écologique / SRCE, schéma régional du climat, de l air et de l énergie / SRCAE, ) ; Une profonde intégration des objectifs du Grenelle dans les documents de planification des collectivités locales et de leurs groupements relatifs à l'aménagement de l'espace et à l'urbanisme (SCoT, PLU, PDU, cartes communales, etc.). LES DOCUMENTS DE PLANIFICATION «GRENELLE» : DES DOCUMENTS STRATEGIQUES ET STRUCTURANTS A l échelle régionale, la loi Grenelle II prévoit la réalisation conjointe entre le Préfet de région et le Président du Conseil régional de deux documents d orientations : le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et le schéma régional du climat, de l air et de l énergie (SRCAE). Il est à noter que ces nouvelles prérogatives impliquent un investissement important de notre collectivité et la mobilisation des moyens en conséquence. 1. Trame verte et bleue et Schéma régional de cohérence écologique (SRCE) La loi Grenelle I fixe comme objectif la création, d ici à 2012, d une trame verte et bleue (TVB) constituée des espaces protégés mais aussi des territoires assurant le fonctionnement global de la biodiversité. Elle précise que l élaboration de cette TVB associe l Etat, les collectivités et les parties concernées sur une base contractuelle.
En janvier 2008, un «Comité national Opérationnel Trame Verte et Bleue» (COMOP TVB) a été institué afin de formuler des recommandations répondant à cet objectif. Le travail du COMOP TVB a débouché sur les éléments législatifs de la loi Grenelle II, qui fixe donc le cadre de mise en œuvre de la TVB en France (art. 121 et 122 de la loi / art. L371.1 à L371.6 du code de l environnement). Dans chaque région, un document cadre intitulé «Schéma régional de cohérence écologique» (SRCE) doit ainsi être élaboré, mis à jour et suivi conjointement par la Région et l Etat en association avec un Comité régional «trames verte et bleue». Le SRCE doit comprendre : 1. Une présentation et une analyse des enjeux régionaux relatifs à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques ; 2. Un volet identifiant les espaces naturels, les corridors écologiques, ainsi que les cours d eau, parties de cours d eau, canaux ou zones humides ; 3. Une cartographie comportant la trame verte et la trame bleue (1/50 000è ou le 1/100 000è); 4. Les mesures contractuelles permettant, de façon privilégiée, d assurer la préservation et, en tant que de besoin, la remise en bon état de la fonctionnalité des continuités écologiques ; 5. Les mesures prévues pour accompagner la mise en oeuvre des continuités écologiques pour les communes concernées par le projet de schéma. 2. Schéma régional climat, air, énergie (SRCAE) L article. 68 de la loi Grenelle II (art. L222.1 à L222.3 du code de l environnement) définit les attendus du SRCAE. Ce schéma fixe, à l'échelon du territoire régional et à l'horizon 2020 et 2050 : 1 Les orientations permettant d'atténuer les effets du changement climatique et de s'y adapter, conformément à l'engagement pris par la France, de diviser par quatre ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050. A ce titre, il définit notamment les objectifs régionaux en matière de maîtrise de l'énergie ; 2 Les orientations permettant, pour atteindre les normes de qualité de l'air, de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d'en atténuer les effets. A ce titre, il définit des normes de qualité de l'air propres à certaines zones lorsque les nécessités de leur protection le justifient ; 3 Par zones géographiques, les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération et en matière de mise en œuvre de techniques performantes d'efficacité énergétique telles que les unités de cogénération, notamment alimentées à partir de biomasse, conformément aux objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat. A ce titre, le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie vaut schéma régional des énergies renouvelables au sens de la loi Grenelle I. Un schéma régional éolien qui constitue un volet annexé à ce document définit, en cohérence avec les objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat, les parties du territoire favorables au développement de l'énergie éolienne. A ces fins, le projet de schéma s'appuie sur un inventaire des émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre, un bilan énergétique, une évaluation du potentiel énergétique, renouvelable et de récupération, une évaluation des améliorations possibles en matière d'efficacité énergétique ainsi que sur une évaluation de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé publique et l'environnement menés à l'échelon de la région et prenant en compte les aspects économiques ainsi que sociaux. 2
Un projet de décret en Conseil d Etat doit définir le contenu du SRACE qui est composé : d un rapport présentant l état des lieux dans l ensemble des domaines couverts par le schéma, ainsi que d une évaluation prospective s appuyant sur plusieurs scénarios socio-économiques régionaux, d un document d orientations qui définit les orientations et les objectifs régionaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de lutte contre la pollution atmosphérique, de développement des filières d énergies renouvelables et d adaptation aux changements climatiques. Ces deux schémas apportent l opportunité de croiser des problématiques environnementales avec des enjeux sectoriels et territoriaux. Ils doivent donc être considérés comme des exercices structurants de la planification régionale et s appuyer sur une vision consolidée des travaux existants. LES ENJEUX EN BRETAGNE 1. Le panorama régional de la planification Sur les deux thématiques «Trame verte et bleue» et «Climat, air, énergie», plusieurs travaux ont d ores et déjà été conduits. La mise en œuvre de deux nouveaux schémas doit donc être envisagée comme la poursuite d une démarche de planification régionale. La Région pilote en matière de préservation de la biodiversité : la TVB comme un des objectifs du Schéma Régional du patrimoine naturel et de la Biodiversité Le Schéma Régional du patrimoine naturel et de la Biodiversité approuvé en février 2007, constitue un véritable «Plan Biodiversité» ambitieux et partagé. Les enjeux identifiés, les priorités retenues ainsi que les orientations données ont fait l objet d un consensus scientifique et institutionnel, donnant à la Région une réelle crédibilité technique et opérationnelle. La mise en œuvre de la TVB fait partie des actions retenues en tant qu'outil pertinent pour atteindre les objectifs du Schéma. L'implication de la Région dans sa mise en œuvre répondrait ainsi aux engagements affichés dès 2007 au sein de ce schéma. La saisine du Conseil Scientifique Régional du Patrimoine Naturel (CSRPN) : Le Conseil régional, en application de la loi de 2002 et de son décret d application de 2005 (art. L. 411-5 et R.211-20 à 21), a saisi en 2008 le CSRPN sur la question de l élaboration de la stratégie régionale d intervention pour la préservation du patrimoine naturel en Bretagne. Le CSRPN «peut être saisi pour avis par le Préfet de région ou le Président du Conseil régional sur toute question relative à l inventaire et à la conservation du patrimoine naturel» (art. L411-5). «Compétence scientifique régionale au service de l Etat et des collectivités territoriales, [il] doit donc contribuer à garantir une cohérence régionale des programmes d inventaires, de protection et de gestion conservatoire des milieux naturels, de la faune et de la flore, dans le cadre des politiques territoriales» (circulaire DNP/CC n 2004-1 du 26 octobre 2004). Étape indispensable à la bonne mise en œuvre de la trame verte et bleue, le CSRPN contribue à garantir une cohérence entre les politiques de l Etat et des collectivités locales en matière de protection et de gestion du patrimoine naturel. En février 2010, le CSRPN a transmis à la Région les conclusions de ses travaux, qui deviennent alors le socle même de notre réflexion actuelle visant à arrêter une stratégie régionale en faveur de la Trame Verte et Bleue. 3
Le besoin de planification régionale sur les questions «Climat, Air, Energie» est clairement avéré depuis plusieurs années en Bretagne. C est ce qui a conduit la Région à réaliser un schéma régional éolien (approuvé en octobre 2006), à élaborer un Plan Energie pour la Bretagne (approuvé en juillet 2007) ainsi que le Plan Régional pour la Qualité de l Air (approuvé en octobre 2009). Dernièrement, la réalisation du pacte électrique breton a permis de cerner, sur la question électrique, une grande partie des enjeux régionaux. La création en 2008 de l Observatoire régional de l énergie et des gaz à effet de serre (OREGES) permet aujourd hui de disposer d informations détaillées sur la situation énergétique et climatique régionale. La réalisation du SRCAE pourra donc s appuyer sur l ensemble de ces travaux ainsi que sur les instances existantes et en particulier la Conférence régionale de l énergie, coprésidée par le Préfet de région et le Président du Conseil régional. 2. Une responsabilité renforcée et partagée Exercices d orientations régionales, ces deux schémas sont à considérer comme engageant pleinement la collectivité : plusieurs compétences sont impliquées : aménagement, transport, eau, agriculture, etc. ; ces documents ont une portée juridique : opposabilité, compatibilité, prise en compte ; ils doivent répondre aux attentes de différents types d acteurs : collectivités locales, socioprofessionnels, scientifiques, etc. ; SRCE : La Région chef de file de l aménagement du territoire : la TVB comme outil opérationnel Les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d aménagement de l espace ou d urbanisme doivent prendre en compte les schémas régionaux de cohérence écologique lors de l élaboration ou de la révision de leurs documents d aménagement de l espace ou d urbanisme. Il est rappelé qu il ne pourra être dérogé à l obligation de «prise en compte» du SRCE par des documents d aménagement ou d urbanisme que pour «des motifs déterminés, avec un contrôle approfondi du juge sur la dérogation 1». En l absence de cette dérogation appréciée par le juge, la non prise en compte du SRCE conduirait à une erreur manifeste d appréciation, ce qui équivaudrait à l invalidation des documents concernés. Le SRCE s affirme également comme un document structurant en matière d aménagement du territoire, d où son caractère stratégique pour la Région. En accompagnement du cadrage stratégique constitué par l'élaboration concertée du SRCE, la Région pourrait apporter un appui d ordre méthodologique afin que les futures orientations du SRCE puissent être prises en compte à l échelle locale (appropriation de l enjeu TVB, déclinaison au sein des documents d urbanisme). La TVB trouve son expression opérationnelle et sa portée juridique à l'échelle des ScoT et constitue, de ce fait, un sujet d intérêt prioritaire pour le réseau régional des SCoT. A travers sa politique de conventionnement avec les Pays la Région pourrait inciter sous la forme d'un appel à projet TVB dans les projets de territoires par exemple -, à la mise en œuvre de la TVB selon les priorités et méthodes dégagées par le SRCE et répondant à un cadre régional ordonné et cohérent fixé par la charte des espaces côtiers et la Schéma régional du patrimoine naturel et de la biodiversité. Ainsi, la Région pourrait affirmer pleinement son rôle de chef de file de l aménagement du territoire en intervenant à toutes les échelles de territoire et aux niveaux stratégique, technique et financier. 1 Jurisprudence du Conseil d Etat du 28 juillet 2004 4
La Région porteuse de politiques et de projets impactés par la TVB et le SRCE La prise en compte du SRCE devra être réalisée par la Région en interne au sein des politiques ou projets qu'elle porte : eau, agriculture, aménagement, transport et logement notamment. De la même manière le SRCE va impacter la politique des SCOT, des SAGE et des canaux considérés comme prioritaires pour assurer la fonctionnalité des milieux à l échelle régionale. A cet égard, la Région a tout intérêt à être moteur dans son élaboration. SRCAE : Document d orientations, le SRCAE devra être justement articulé avec les actions et initiatives en cours et à venir. Sur le volet énergétique, l interaction avec le pacte électrique breton sera forte. Sur le volet Air, le lien au Plan Régional Santé Environnement sera aussi à renforcer. Enfin sur le volet Climat, l interaction avec le SRCE permettra de croiser les problématiques soulevées par l adaptation au changement climatique. L interaction avec d autres exercices sur les transports, l agriculture, la mer,, seront aussi nécessaires. Le SRCAE représente l opportunité de développer une vision prospective du territoire régional en réalisant plusieurs scénarios socio-économiques et en testant leur sensibilité aux paramètres énergétiques et climatiques. Ce travail permettra de dégager les objectifs et niveaux de priorités par secteur. Il sera à croiser avec les autres exercices conduits à la maille régionale (démographie, transports ) Des enjeux transversaux seront aussi à intégrer en amont afin que le SRCAE ne se résume à un éventail de propositions. Les questions de formation, de développement économique associé,, seront abordées de manière transverse. Des aménagements aux modalités d élaboration seront faits dans ce sens. Au niveau territorial, le caractère de comptabilité entre le SRCAE et les Plans Climat Energie Territoriaux (PCET) oblige à organiser la transmission des informations entre les différents niveaux. Ceci sera facilité par l existence en Bretagne d un réseau des collectivités engagées dans des PCET. PROPOSITION DE MODALITES D ELABORATION 1. Des enjeux communs La réalisation de ces deux documents stratégiques suppose une collaboration étroite entre la Région et l Etat ainsi qu avec les partenaires concernés et doit aboutir à une véritable mise en cohérence des politiques publiques. Elle constitue également une opportunité de consolidation et de diffusion des données à travers les observatoires régionaux. Les décrets d application de la loi Grenelle II, précisant les modalités d élaboration de ces schémas et auxquels les Régions sont associées à la rédaction, sont attendus avant l été 2011. 2. SRCE Les modalités d élaboration, d adoption et d exploitation de ce schéma régional sont les suivantes : - élaboration, mise à jour et suivi conjoints par la Région et l État en association avec un comité régional «trame verte et bleue» (intégrant notamment les Conseils généraux, communes et leurs groupements, associations, parcs naturels régionaux et nationaux, socioprofessionnels, etc.) ; - consultation des Départements, des communautés urbaines, des communautés d agglomération, des communautés de communes, des parcs naturels régionaux, des parcs nationaux et transmission aux communes concernées ; - document soumis à enquête publique par le Préfet de Région, puis soumis à délibération du Conseil régional et enfin adopté par arrêté du Préfet de Région ; 5
- document porté à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents en matière d urbanisme par le préfet. En application de la loi Grenelle II, trois décrets sont actuellement en cours de préparation : - Décret relatif au Comité national Trame verte et bleue (publication et mise en place du Comité : prévision avril 2011 à la date de rédaction du présent bordereau) ; - Décret relatif aux Comités régionaux Trame verte et bleue (lancement de la consultation sur le projet de texte prévision mai 2011 à la date de rédaction du présent bordereau) - Décret en Conseil d Etat portant notamment adoption des orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques (saisine du Conseil d Etat envisagée avant l été 2011). Au-delà des enjeux régionaux, le SRCE doit également tenir compte des préoccupations des territoires d ores et déjà engagés dans une démarche de prise en compte de la trame verte et bleue (PLU, SCOT, etc.). Le SRCE doit donc à la fois définir des orientations régionales et intégrer une approche opérationnelle pour une prise en compte des enjeux TVB à une échelle plus locale. La réalisation du SRCE implique également l association des régions adjacentes et suppose la mise en cohérence des SRCE de chaque région sur les territoires interrégionaux (cartographie notamment). 3. SRCAE Le projet de décret encadrant l élaboration du SRCAE (décret pris pour application des articles 68 et 90 du Grenelle II) précise le contenu détaillé du SRCAE dans ses parties état des lieux et orientations. En termes d organisation, il prévoit : - la constitution d un comité de pilotage, dont la composition, l organisation et le fonctionnement sont arrêtés conjointement par le Préfet de région et le Président du Conseil régional. Ce comité de pilotage comprend en nombre égal des représentants du Conseil régional et de l Etat - un comité technique sur lequel s appuie le comité de pilotage, dont les membres sont nommés par le Président du Conseil régional et le Préfet de région. Ce projet de décret prévoit aussi les modalités de mise à disposition du public et de soumission aux différentes collectivités et organismes concernés, avant son approbation par le Conseil régional puis par le Préfet de région. Il est aussi important de souligner la réelle difficulté de respect des délais prévus par la loi Grenelle II. Celle-ci prévoit en effet que le SRCAE doit être élaboré un après la publication de la loi, soit le 12 juillet 2011. Force est de constater que ce délai est incompatible avec les travaux à conduire. Cette analyse est par ailleurs partagée par l ensemble des autres Régions, voire de l Etat lui-même. Le SRCAE sera donc conduit dans un calendrier compatible avec un travail de qualité et une concertation aboutie. Son calendrier d élaboration sera aussi à croiser avec les attentes des territoires, en particulier dans le cadre de la réalisation des PCET, qui doivent être approuvés pour le 31 décembre 2012. 6
CONSTITUTION DES COMITES DE SUIVI REGIONAUX Il est donc proposé de constituer dès à présent les différents comités relatifs à ces deux exercices. La présidence des comités de pilotage régionaux est assurée conjointement par le Président du conseil régional et par le Préfet de région. 1. Rôle des comités SRCE : Le «Comité régional Trame verte et bleue», placé auprès du préfet de région et du président du conseil régional, constitue un lieu d information, d échange et de consultation sur tout sujet ayant trait aux continuités écologiques, à leur préservation et remise en bon état au sein de la région. Il est également attentif aux initiatives et avancées dans les régions voisines, y compris transfrontalières. Il est associé à l élaboration, à la mise à jour et au suivi du schéma régional de cohérence écologique et s assure de la prise en compte des orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques. Il veille, en lien avec le comité de bassin, à la prise en compte des éléments pertinents des schémas directeurs d aménagement et de gestion des eaux. Le Président du conseil régional ou le Préfet de région peuvent, préalablement aux décisions ou avis relevant de leurs compétences respectives, consulter le comité régional sur toute mesure réglementaire, tout document de planification ou projet, dès lors qu ils traitent expressément des continuités écologiques identifiées dans le schéma régional de cohérence écologique ou sont susceptibles d avoir un effet notable sur ces continuités, leur préservation ou leur remise en bon état. Le comité peut être consulté sur tous les sujets relatifs à la stratégie nationale de la biodiversité ou aux stratégies régionales et locales de la biodiversité. SRCAE : Le comité de pilotage aura vocation à organiser et suivre les travaux du SRCAE, mais aussi à s assurer des bonnes interactions avec les autres exercices sectoriels et territoriaux. Le comité de pilotage sera ainsi en charge de la coordination des études nécessaires à l état des lieux et aux évaluations nécessaires au rapport. Il proposera les orientations et les objectifs du schéma. La contribution des membres du comité technique sera sollicitée dans plusieurs groupes de travail. 2. Composition des comités La composition des comités est arrêtée conjointement par le Président du conseil régional et le Préfet de région. SRCE : Le décret d application de la Loi Grenelle II précise que le comité régional Trame verte et bleue est constitué de cinq collèges : 1 Un collège d élus représentant au moins trente pour cent des membres du comité ; 2 Un collège de représentants de l'etat et d établissements publics de l Etat représentant au moins quinze pour cent des membres du comité ; 3 Un collège de représentants d organismes du monde socioprofessionnel et d usagers de la nature de la région représentant au moins vingt pour cent des membres du comité ; 7
4 Un collège de représentants d associations, de fondations ou de groupements d intérêt public oeuvrant pour la préservation de la biodiversité ou de gestionnaires d espaces naturels représentant au moins quinze pour cent des membres du comité ; 5 Un collège de scientifiques et de personnalités qualifiées représentant au moins cinq pour cent des membres du comité. A la condition du respect des équilibres entre collège, la composition de chacun des collèges est laissée à la libre appréciation du président du Conseil régional et du préfet de région. Le projet d arrêté, joint en annexe, prévoit la représentation de trois élus régionaux au sein du collège des élus. SRCAE : Le comité de pilotage du SRCAE sera l organe de suivi direct de l élaboration du schéma. Il est donc proposé qu il soit composé : - de représentants du Conseil régional, - de l Etat et de l ADEME, - en tant que de besoin associer ou solliciter des avis qualifiés, en particulier de Air Breizh, association agrée pour la surveillance de la qualité de l air, et de l observatoire régional de l énergie et des gaz à effet de serre (OREGES). La composition du comité technique est laissée à la libre décision du Président du Conseil régional et du Préfet de région. Sa composition reflétera l ensemble des compétences nécessaires à l élaboration du schéma. Il comportera aussi des représentants des collectivités et en particulier celles soumises à élaboration du PCET (collectivités de plus de 50 000 habitants). Ce comité technique a vocation à se ventiler en différents groupes thématiques à la fois dans la phase d état des lieux et dans la phase d orientations. La présence de représentants du Conseil régional sera à ce titre nécessaire. En parallèle de la présence de la Région au sein des comités de pilotage de ces deux exercices, des propositions seront faites pour tenir informés régulièrement les membres du Conseil régional de l avancée des travaux. Régulièrement informées sur l état d avancement des deux schémas, les commissions compétentes du Conseil Régional seront invitées à faire leurs remarques. Afin d assurer la plus grande transparence dans l élaboration de ces deux schémas particulièrement structurants pour l avenir de la Région et de ses territoires, le Conseil Régional proposera la création d un outil électronique d information accessible au grand public et interactif. Je vous propose donc: de prendre acte de l organisation proposée pour la réalisation du Schéma régional climat, air, énergie et du Schéma régional de cohérence écologique ; d approuver la composition et le rôle des comités régionaux de pilotage du Schéma régional climat, air, énergie et du Schéma régional de cohérence écologique ; d approuver la désignation des représentants suivants du Conseil régional : au comité de pilotage du SRCAE afin d élaborer conjointement avec le Préfet de région l arrêté de désignation: Le Président du Conseil ou son représentant, 8
Le Vice-président en charge de l environnement, Le Vice-président en charge de la politique territoriale et du numérique, Le Président de la Commission environnement, délégué à l énergie et au climat. au comité régional trame verte et bleue afin d élaborer conjointement avec le Préfet de région l arrêté de désignation tels que présenté en annexe : Le Président du Conseil ou son représentant, Le Vice-président en charge de l environnement, Le Vice-président en charge de la politique territoriale et du numérique, Le Vice-président en charge de l agriculture. de m autoriser à signer tous les actes utiles à la mise en œuvre de cette décision. Le Président, Jean-Yves LE DRIAN 9