Peut-on s en inspirer en France de l experience de la loi CRA américaine? Note du 16 avril 2009 Kent Hudson 1 L objet de cette note est de présenter au Club de Microfinance de Paris, le CRA («Community Reinvestment Act») à l occasion du chantier de renforcement de la Loi CRA de 1977, qui devrait avoir lieu à partir de l automne 2009. Une mission à Washington conduite par Kent Hudson courant mars pour la Fondations la French-American Foundation France et En Temps Réel permet d identifier les grandes lignes retenues par l Administration pour renforcer le CRA : son extension pour réglementer l ensemble des acteurs des banques grand public, banques commerciales et autres ; l extension des territoires sous surveillance ; la définition et la collecte de nouvelles données de suivi de la production bancaire. En effet, le Community Reinvestment Act (CRA) est jugé très favorablement à Washington et notamment dans le contexte de la crise actuelle. Cette analyse positive est largement consensuelle au sein de la FED, de l Administration Obama et des «Financial Services Committees» de la Chambre de représentants comme du Sénat américain. Elle est largement partagée (en public) par les banques. Car les banques soumises à la loi CRA banques Américaines mais aussi étrangères comme HSBC - ont évité les subprimes dans les territoires sous contrôle de la Loi, mais pas ailleurs. Pourtant cette loi importante est mal comprise en France. En 1977, dans une précédente période de crise, la loi fut mise en place pour amener les banques commerciales, américaines et étrangères, à augmenter de façon importante leur offre de crédit dans les zones défavorisées, sans affaiblir la qualité des créances émises. Pour les législateurs et les élus locaux, il s agissait d un levier politique. L objet était d éviter la «désertification» financière dans les zones urbaines et rurales en difficulté, produite par le rationnement de crédit («redlining») de la part des banques. Il s agissait alors d un refus par les banques de «réinvestir» la collecte d épargne de ces quartiers dans les territoires. (D où le mot «reinvestment» dans le nom de la loi). En effet, convaincues à priori que ces territoires ne pouvaient pas être rentables, les Directions bancaires n avaient pas cherché «affirmativement» à identifier les «bons clients dans les territoires difficiles» ni à adapter leurs méthodes et produits aux clientèles diverses. Il en résultait un abandon de territoires jugés peu propices par les banques. Face au problème jugé systémique, le CRA impose aux banques commerciales une «obligation affirmative» de chercher à prêter dans ces territoires ruraux et urbains, «communities» identifiées par les régulateurs, tout en se conformant aux pratiques prudentielles de «safety and security». Le succès du CRA est donc à voir dans les énormes volumes de production de crédits mais aussi dans la qualité de ces prêts, car les créances CRA ne sont pas les «subprimes» En effet, depuis 1998 la production moyenne de créances «CRA» par les banques se monte annuellement à environ 40 milliards de dollars de crédits TPME, immobilier, et consommation, à des taux de défaillance parfaitement normaux. (Créances à 94% taux fixe, sans pénalité de remboursement, prime rate). v 1 Kent Hudson, Directeur de KHNET Conseil, Inc., est auteur du "La bancarisation des nouveaux marchés urbains : l expérience américaine" Economica, 2004. KHNET en France - B.P. 62 77192 Dammarie-les-Lys CEDEX (331) 64-39-62-38 - cell (336) 19 46 50 28 1
Selon le CRA et dans une logique d empowerment nord américaine, l efficacité bancaire doit être optimisée - d abord pour minimiser le besoin de subventions publiques destinées à compenser les effets d exclusion. La régulation législative en est le moyen, preuve que l Etat peut intervenir en matière financière sans aggraver les risques financiers supportés par les banques. Car la loi oblige les banques à opérer de façon rentable en développant de manière volontariste («affirmative») les moyens d action nécessaires pour trouver les opportunités parmi les populations exclues, en apprenant à y évaluer et à diminuer les risques. En cela, elle est conforme à la théorie financière classique qui postule que lorsque les banques peuvent évaluer les risques avec pertinence et demander une rémunération adéquate, les ménages, qui empruntent pour des projets solides, peuvent prospérer et échapper ainsi à la pauvreté. Pour «re investir» la collecte d épargne dans chaque quartier, le CRA impose aux banques une obligation de transparence sur la production et sur l offre de crédit responsable. La CRA impose aux banques de travailler avec les associations, fondations et ONG de «Community development» dans ce but (fonctions d intermédiation dans l accès au crédit et au montage d activités économiques rentables). Ainsi, la notation des banques en fonction de leur respect du CRA s'ajoute aux dispositifs existants d inspections annuelles des banques. Les instances de régulation sont soumises à l obligation d attribuer une notation CRA publique à chaque banque commerciale, à l occasion des contrôles réguliers qu elles effectuent. Pour établir la notation CRA, quatre domaines sont notés (quatre «compliance tests») : Investissements : 25% de la note (Participations et prêts aux associations et aux banques sociales et fonds dites «Community Development Financial Institutions») ; Crédits : 50% de la note (Prêts aux particuliers dans les quartiers) et Services et «community development» pris ensemble pour 25% de la note : (Services et apport de financements pour les fonctions de soutien et d expertise réalisées par les associations prestataires de service d accompagnement et au "Community Development" dans les zones ciblées). La loi, ainsi, incite les banques à financer non pas seulement des crédits aux particuliers, mais également à fournir financement et assistance au fonctionnement du réseau de quelque 3600 associations, coopératives et entreprises sociales dans les quartiers défavorisés. Or la longue expérience de gestion de risque par les banques CRA et leurs partenaires associations est probante. Les prêteurs non bancaires et banques d affaires, producteurs massifs de créances subprime, échappent à la loi. Dans cette crise, nous avons vu comment le risque de tiers joue de manière désastreuse à travers la chaîne des acteurs, notamment des produits dérivés. Les crédits CRA y sont largement épargnés. Les résultats Montants de financements CRA Crédits 857 Mds de dollars depuis 1996 (50% de la notation des banques) 342 000 crédits immobiliers - $ 344 milliards de dollars depuis 1996 12,4 millions de crédits TPME - $ 513 milliards de dollars depuis 1996 Investissements = 33 Mds $ (25% de la notation des banques) Participations et prêts aux associations et aux fonds des Community Development Financial Institutions, et autres placements Services et «community development» = 16 Mds $ (25% de la notation des banques) Soutien et financement des opérations et systèmes du réseau "Community Development" (Capacity building) et autres services dans les zones ciblées Source Harvard University, KHNET 2
Une augmentation de crédit responsable dans les quartiers Un moindre taux de d impayés : Grâce partiellement aux réseaux d accompagnement des associations Moins de crédits «subprime» que les prêteurs non bancaires. Les banques CRA produisent en moyenne $85 milliards de dollars par an de crédits, dont 94% sont des crédits prime Un renforcement des associations et d entreprises sociales spécialisées: Les banques CRA cofinancent et soutiennent techniquement un réseau de plus de 3600 associations territoriales et de 804 banques sociales locales (CDFI) ainsi que des entreprises sociales d accompagnement et de formation. La France peut-elle s inspirer du CRA pour améliorer la transparence bancaire? Le CRA américain semble tenir en effet ses promesses Dans le contexte de la crise actuelle, l expérience du CRA nous invite à porter notre attention aussi en France sur la responsabilité des systèmes bancaires dans la crise du crédit, et donc sur les principes d une loi pour les corriger. En effet, la crise a augmenté un double risque d exclusion bancaire : une tendance des marchés à favoriser un rationnement du crédit d une part (et qui s étend, sous l effet de la crise, aux foyers et aux entreprises solvables) et d autre part une tentation d abus de position par les banques : subprimes, sur utilisation des crédits revolving et autres produits inadaptés, politiques de commissionnements et pénalités. En témoignent les propos du Médiateur de la République J-P Delevoye lors du Forum "Crédit, consommation, croissance et urgence sociale", selon lequel quelque 55% des français se trouvent dans l incapacité d obtenir un crédit bancaire approprié. Mobiliser cette capacité d endettement bancaire de manière responsable aurait un effet important en faveur d une relance de la consommation en France. Or pour l heure les banques en France échappent à une supervision territoriale de la production bancaire de type CRA. Ni l Etat ni les collectivités locales ne peuvent savoir si, sur un territoire, toutes les banques et autres prêteurs français et étrangers exercent effectivement leurs missions de manière responsable. Les mêmes données de production manquent souvent même aux Directions bancaires. Cette situation joue en défaveur de l économie française au moment ou le crédit responsable est le plus nécessaire pour relancer la consommation. L exclusion financière - c'est-à-dire un effet de rationnement de crédit et de services bancaires - reste la forme d exclusion financière les plus répandue en France, malgré un taux de bancarisation excellent. C est une forme de désinvestissement sélective. Vu à la lumière de l experience Américaine, cela réduit les opportunités pour entreprendre et lèse le développement social et économique des quartiers et des territoires entiers. Il est aggravé par la crise financière ; Répondre à cette tendance de désinvestissement passera par une obligation légale d engagement responsable et transparent de tous les prêteurs sur chaque territoire ; Les partenariats territoriaux banque / association - basés sur une loi de transparence bancaire de type CRA - favorisent un dynamique de croissance responsable en apportant les services d accompagnement et les informations dont les acteurs économiques locaux ont besoin pour être compétitifs ; Les mécanismes de type CRA permettent la collecte des informations détaillées et partagées détaillées nécessaires pour manager les partenariats en toute confiance et transparence ; Ces informations permettront aux banques d identifier les termes optimaux de crédit et des services bancaires et à l Etat d en fixer les limites appropriées. 3
ANNEXE Le fonctionnement du Community Reinvestment Act (CRA) Durant l été 1973, le Président Carter envisageait la création d une banque spéciale pour stimuler l accession à la propriété et la création d entreprise dans les quartiers. Pour éviter l effet entonnoir produit par un seul fournisseur de crédits, une loi est adoptée qui s applique à toutes les banques de dépôts (Assurance FDIC des dépôts), qui alors dominaient le marché du crédit immobilier. Cette loi est le Community Reinvestment Act de 1977. Or aujourd hui une majorité de prêteurs immobiliers échappent au CRA. Il s agit de filiales spécialisées des Bank Holdings américains et d autres prêteurs qui se financent exclusivement sur les marchés, et ne relèvent pas de la garantie FDIC. Les pratiques de ces institutions sont à l origine de la crise dite «subprime». Le CRA, que l'on caractérise parfois en France en tant que "discrimination positive" n'est évidemment pas du tout une forme de discrimination. Le CRA et les autres lois visant l intégration financière n'imposent aux banques ni quotas ethniques, ni prêts à perte. Cependant, elles exigent des banques qu'elles puissent démontrer, à partir de leurs données de production, que les absences de prêts dans un quartier ne relèvent pas d une pratique discriminatoire. Les cinq lois contre l exclusion financière CRA (COMMUNITY REINVESTMENT ACT) (Banques uniquement) - Oblige la Federal Reserve Bank et les autres régulateurs à encourager «agressivement» des banques à prêter dans tous les quartiers - Oblige les banques à être en mesure de justifier économiquement les rejets de prêts HMDA (HOME MORTGAGE DISCLOSURE ACT) (Banques uniquement) - Oblige chaque banque à produire annuellement un rapport détaillant ses créances par profil client, par quartier et par taux (+ 300 bp /prime) HOEPA (HOME OWNERS EQUAL PROTECTION ACT) (Tous prêteurs) - Informe l emprunteur du TEG du crédit et des risques encourus et limite la rémunération des banques soit à «T-Bond» + 10%, soit à un ensemble de commissions égales à 8% du montant. - Interdit les pénalités de remboursement anticipé FHA (FAIR HOUSING ACT) (Banques uniquement) - Interdit la discrimination dans la production bancaire ECOA (EQUAL CREDIT OPPORTUNITY ACT) (Tous prêteurs) - Autorise l «affirmative action» c'est-à-dire des discriminations positives sous réserve d un contrôle a priori L obligation de reporting signifie que les banques doivent fournir une documentation complète sur ce processus, qui inclut les dossiers rejetés. Car elles doivent pouvoir démontrer aux inspections périodiques et lors des opérations de fusion ou de recapitalisation qu elles ont respecté le CRA. La loi Home Mortgage Data Act (HMDA) oblige les banques à publier annuellement les informations sur les prêts immobiliers. Elles sont ensuite analysées par les instances de régulation bancaire, mais aussi par les investisseurs et les associations de consommateurs. S'il y a corrélation statistique entre le quartier, la couleur de peau ou les noms d'origine "non anglophone", ou encore l'âge ou le sexe des clients, et l'absence de demandes de prêt ou les refus d'octroi de prêt, on présume que la banque : soit, choisit de discriminer et se met en dehors de la loi ; soit discrimine sans le savoir, faute de contrôler ses propres méthodes d'analyse du risque, et se met en difficulté avec les régulateurs bancaires et les investisseurs! Il ne serait donc pas trop risqué de décrire alors les lois autour du CRA comme une sorte d observatoire statistique du risque d'opportunité (manquée) pour les banques. L'exclusion 4
irrationnelle des clients constituerait une sorte de risque opérationnel, autrement invisible selon les méthodes de contrôle interne de la banque. Trois types de pratiques bancaires illégales répertoriées par le CRA DISCRIMINATION PATENTE «Manifest Discrimination» TRAITEMENT DIFFERENCIE «Disparate Treatment» - Discrimination résultant des procédures et décelable par l analyse des résultats. («The thick file rule») 2 IMPACT INEGAL «Disparate Impact» - Résultat discriminatoire d un procédé d'intention neutre Exemple d une pratique d «impact inégal» Une offre de crédit aux seuls foyers dont le revenu est supérieur à $60.000 / an Source: Community Affaires Department, Federal Reserve Bank, R. Marsico, KHNET Une banque est libre de se mettre en conformité avec la loi par d autres voies que la distribution de prêts. Si elle choisit de ne pas investir dans les méthodes et la technologie pour pouvoir prêter de manière non discriminatoire, elle peut prêter aux autres banques qui savent le faire. Elle peut aussi acheter les créances correspondant à ces cibles; et elle peut enfin soutenir les banques sociales, fonds et «Community Development Financial Institutions» par les prêts et les dépôts à terme ou par des partenariats avec les fondations et les entreprises associatives d accompagnement. Inspections et sanctions A sa création en 1977, le CRA s'accompagnait d'un dispositif d audits annuels de chaque banque, accompagnés de sanctions. Bien que ces sanctions soient peu efficaces, et rarement utilisées sous le CRA, les instances de régulation sont soumises à l obligation d attribuer une notation publique annuelle à chaque banque commerciale, à l occasion des contrôles qu elles effectuent. Pour établir la notation CRA, trois domaines sont notés (trois «compliance tests») : Services et «community development» = 25% de la note (Apport de financement des opérations et de services aux associations et aux réseaux de soutien "Community Development" dans les zones ciblées) Investissements = 25% de la note (Participations et prêts aux «banques sociales» et fonds des Community Development Financial Institutions, autres placements) Crédits = 50% de la note (Prêts dans les quartiers) La loi incite les banques, non seulement à financer des crédits aux particuliers, mais également à fournir une assistance au fonctionnement des quelque 3600 associations, coopératives et entreprises prêteuses et accompagnant les activités économiques dans les quartiers défavorisés. Ce partenariat est fondamental pour faire vivre ce réseau, lui permettre de se professionnaliser, et pour familiariser le personnel des banques avec les quartiers. Le plus importante sanction du CRA est une obligation faite aux instances de contrôle bancaire de conduire, lors d une modification de capital d une banque ou d une Holding, une enquête sur l impact «community investment» de la fusion. La loi les oblige spécifiquement à obtenir et évaluer les commentaires des associations de quartier. Le processus, qui v 2 La règle dite du "dossier épais" (the thick file rule) est issu d'une jurisprudence qui affirme qu'un zèle excessif envers un groupe, démontrée par l'épaisseur relative de leurs dossiers, constitue une preuve du "traitement différencié", une pratique interdite par la loi. Pour constituer la preuve, les avocats des exclus avaient littéralement pesé les centaines dossiers, démontrant que les dossiers des noirs contenaient systématiquement des pièces absentes des dossiers ordinaires! 5
peut retarder, voire bloquer les fusions bancaires, s est révélé fortement incitatif au respect de la loi par les banques. Le CRA n est pas le crédit «subprime» Le crédit «prime» est un prêt immobilier standard pour tous les clients. 90% des crédits CRA sont «prime». Jusqu en 2003, les prêts «prime» représentaient plus de 65% des prêts immobiliers, aujourd hui environ 30%. C est un produit à taux fixe, sans pénalité de remboursement anticipé, d un montant de 80% à 90% de la valeur du bien acheté, proposé à un emprunteur de score «FICO» de plus de 630, ayant un ratio de solvabilité d entre 30 et 40% et aux mensualités invariantes. Un crédit «subprime» est un crédit non-standard, avec un taux d intérêt plus élevé en raison de risques supposés plus importants. Les produits subprime ne sont pas tous néfastes. Or dans le système de banque éclatée américain, le risque d un crédit subprime est accru par le risque de tiers ou risque opérationnel, voire risque de fraude, qu accompagne l utilisation des courtiers, et le management rémunéré par commission des intermédiaires traditionnels. Sous la pression de la demande des marchés de capital, les crédits «subprime» n ont explosé dangereusement qu à partir de 2002. 6