LA PRISE EN CHARGE DES FOURNITURES ET DES MANUELS SCOLAIRES PAR LA COMMUNE 1. LES PRINCIPES DES CHARGES OBLIGATOIRES L'article L 221-2 du Code des Collectivités Territoriales stipule que sont obligatoires pour les communes les dépenses relatives à l'instruction publique conformément aux lois. Les lois de décentralisation de 1983 et 1985 n'ont apporté aucune modification sensible dans la répartition des charges liées à l'enseignement qui relèvent depuis 1860 pour les aspects matériels des collectivités locales et pour les aspects pédagogiques de l'etat. La loi du 22 juillet 1983 confirme donc le caractère obligatoire des dépenses à la charge des communes qui assurent la construction, l'équipement, l'entretien et le fonctionnement des écoles. Par "dépenses de fonctionnement obligatoires", l'article 14 de la loi 83-663 du 22 juillet 1983 précise, tout d'abord, qu'il s'agit de celles affectées directement au fonctionnement matériel des écoles. Par ailleurs, il résulte de l'article 14 de la loi du 30 octobre 1886, et de l'article 4 de la loi du 18 juillet 1889, que par dépenses de fonctionnement ordinaires à la charge des communes, il faut entendre "l'acquisition ou la location des bâtiments et de leurs dépendances, ainsi que leur entretien, l'acquisition, l'entretien et la rénovation du mobilier scolaire et du matériel d'enseignement, le chauffage, l'éclairage des classes et la rémunération des agents de service, enfin, s'il y a lieu les registres imprimés à l'usage des écoles". Le "matériel d'enseignement" à la charge des communes comprend t-il les fournitures et les manuels scolaires? Sur ce point, il faut rechercher dans le décret du 29 janvier 1890, portant règlement du matériel d'enseignement dans les écoles, la définition, au chapitre 1er, concernant les établissements d'enseignement primaire, élémentaire et supérieur, de la distinction entre le matériel de classe à usage collectif, matériel obligatoire à la charge de la commune, les registres scolaires également à la charge de la commune et le matériel d'études à usage individuel ainsi que les fournitures scolaires dont la charge revient à la famille. Ainsi, n'ont jamais figuré dans la liste des charges obligatoires de la commune ni le cahier, ni l'ardoise, ni la craie, ni le livre de lecture, dont chaque élève doit être muni au cours de sa scolarité primaire. Les fournitures individuelles et les manuels scolaires ne relèvent donc pas du matériel d'enseignement à la charge de la commune et ne sont pas compris dans les dépenses obligatoires de fonctionnement des écoles primaires. Initialement, en vertu de l'article 14 de la loi du 30 octobre 1886, les dépenses d'entretien et de fonctionnement n'étaient obligatoires que pour l'enseignement primaire, ce qui excluait donc les écoles maternelles. L'évolution de la jurisprudence montre qu'aujourd'hui, pour les écoles maternelles, aucune dépense n'est obligatoire pour la commune si le Conseil Municipal a expressément refusé de scolariser les enfants trop jeunes pour être soumis à l'obligation légale de scolarisation (Arrêté du Conseil d'état du 6 décembre 1993 Commune de La Chapelle). Par contre, dès lors que l'école maternelle est ouverte avec l'accord de la commune, les dépenses de fonctionnement et d'entretien lui incombent mais les fournitures scolaires restent facultatives. Bien entendu, l'aide de la commune pour les fournitures et manuels scolaires est facultative également pour l'enseignement privé. Toutefois, les avantages consentis en la matière aux établissements privés sous contrat (simple ou d'association) ou aux élèves ne peuvent être proportionnellement supérieurs aux aides accordées par ces mêmes collectivités au profit des écoles publiques.
2. UNE ACTION SOCIALE ET ÉDUCATIVE Dès 1890, le décret du 29 janvier précisait dans son article 8 et 9 que la commune pouvait, de façon facultative, prendre en charge, tout ou partie, des fournitures et manuels scolaires : Pour l'ensemble des élèves de la commune, en inscrivant à son budget des crédits destinés à assurer la fourniture gratuite de ces fournitures. Uniquement pour les élèves "indigents" selon la même procédure ou en subventionnant les Caisses des Écoles fondées pour ce faire. Ce n'est qu'à l'occasion de la 22ème Conférence Internationale de l'instruction Publique à GENÈVE en 1959, qu'une résolution des Nations Unis pour l'éducation, la Science et la Culture, stipulait, à son 22ème article, que "la distribution gratuite des manuels scolaires à tous les élèves de l'école primaire a la conséquence logique du principe de l'obligation scolaire". C'est par cette citation que le "Code Soleil", référence malheureuse de nombre de Directeurs d'écoles, introduit son chapitre "fournitures et manuels" (sans prendre le soin de préciser ni la nature, ni l'origine du texte), laissant ainsi subsister le doute sur le caractère obligatoire pour la commune de cette dépense. Dans le même sens, Jean ROUCOUX, dans son oeuvre intitulé "l'école et la commune", précise au chapitre 14 (sur les moyens financés de l'école), paragraphe 1 (sur le rôle des collectivités dans le financement) : "Toutes les dépenses sont à la charge exclusive des communes. Elles concernent le matériel pédagogique (livres-cahiers etc... matériel audiovisuel ou informatique, matériel sportif...)"...ce qui est notoirement inexact. Par contre, dans les collèges, et du fait de l'extension de la scolarité obligatoire à seize ans, la fourniture des livres est gratuite pour les élèves et prise en charge par l'etat. Il n'en fallait pas plus pour semer le trouble dans les esprits (si besoin était) concernant la nature facultative des dépenses de fournitures et manuels en élémentaire. Il faut, toutefois, reconnaître que, si l'action volontariste dans ce domaine des communes relevait initialement de leurs politiques sociales, l'émergence des politiques éducatives a mis en valeur l'importance, particulièrement dans les quartiers ou communes les plus défavorisés, pour les enfants et leurs familles, de disposer gratuitement du minimum de matériel scolaire individuel. Concernant les enseignants, l'exercice de l'acte pédagogique, facilité par le "matériel d'enseignement collectif" (cf. Supra), l'est tout autant par la dotation à chaque élève des fournitures et plus encore des manuels scolaires. Enfin, pour la famille, particulièrement les familles modestes, le coût de la rentrée scolaire peut peser fort lourdement sur les budgets. Conscient de cet état de fait, le Ministère de l'éducation Nationale a édicté plusieurs circulaires (avril 1975, juin 1979, septembre 1981 et 1er juillet 1983) visant à limiter les prescriptions d'achat de fournitures scolaires par les équipes éducatives. Cette dernière circulaire du 1er juillet 1983 stipule même qu'il est demandé aux Directeurs d'écoles (et d'établissements secondaires) de consulter "les représentants des parents d'élèves ou l'ensemble des parents, à l'occasion d'une réunion, sur la liste des fournitures qui demeurent à la charge des familles. Dans les écoles, une réunion tripartite instituteurs, représentants des parents d'élèves et de la municipalité doit être organisée, afin d'examiner les demandes présentées par les uns et les autres concernant les achats de fournitures scolaires à la charge des municipalités". Cette nouvelle ambiguïté dans le texte ne saurait masquer l'efficacité toute relative de ces circulaires inversement proportionnelles au poids des cartables des élèves, la charge financière du contenu de ce cartable reposant de plus en plus sur le dos de la commune.
3. LES MODALITÉS DE PRISE EN CHARGE Il convient, tout d'abord, de définir la nature des fournitures et matériels scolaires. En s'appuyant sur la très intéressante classification contenue dans le "mémento des Directeurs des écoles publiques de RENNES", établi par nos collègues de la direction de l'éducation de cette ville, on peut distinguer : a) Des fournitures : La papeterie, les cahiers et articles assimilés, les articles scolaires individuels (crayons, feutres, gommes...), la peinture et les pinceaux, les fournitures pour travaux manuels, les petites fournitures de bureau, les fournitures consommables pour le matériel stipulé ci-après. b) Du matériel : Le matériel didactique, le matériel audiovisuel, musical, scientifique et sportif, le matériel informatique et vidéo... c) Des livres et abonnements : Les méthodes d'enseignement, les manuels scolaires, les ouvrages de bibliothèques, les abonnements aux publications officielles et pédagogiques. Bien entendu, ni le mobilier scolaire, ni le mobilier de bureau (tables, sièges, bureaux, armoires, étagères...), ni les registres scolaires relevant des dépenses obligatoires, ne sont compris dans cette classification. Force est de constater que la classification, établie par le décret du 29 janvier 1890 (cf. Supra), entre matériel de classe à usage collectif (à la charge obligatoire de la commune), et matériel d'étude à usage individuel (facultatif), est aujourd'hui difficile à appliquer à la rubrique "matériel" (b) et la jurisprudence semble totalement absente pour ce faire, laissant planer un doute plus que sérieux sur le caractère facultatif ou non des dépenses d'équipement en audiovisuel, en informatique, vidéo etc... Mais revenons sur les modalités de prise en charge de ces dépenses : Elles sont de trois natures : La commune peut inscrire à son budget un crédit de fournitures. Elle peut "déléguer" ce crédit à une ou plusieurs structures ad hoc. Elle peut verser une aide directe à la famille sous forme de bourse(s). a) Le crédit de fournitures La Commune doit inscrire à son budget les dépenses de fonctionnement obligatoires et peut y inscrire également les dépenses facultatives (fournitures individuelles, livres et manuels). Elle peut assurer la gestion directe de ces crédits, qui sont inscrits au chapitre (M 12) ou sous le libellé fonctionnel (M 14), correspondant à l'enseignement du premier degré dans le budget de la commune. Ces crédits sont habituellement affectés à des comptes : De fournitures scolaires. De fournitures de petits équipements. De crédit bail et location de mobilier. D'entretien et de réparation de biens mobiliers. De documentation générale et technique.
La gestion directe de ces crédits doit répondre, bien entendu, aux règles de la comptabilité publique, et particulièrement, à celle des marchés publics. Elle peut être soit "centralisée" dans une centrale d'achat gérée par un service acheteur ou par le service Éducation, soit pour tout ou partie "décentralisée" auprès des Directeurs d'écoles : sur ce point, la circulaire, du 15 février 1990 du Ministère de l'éducation Nationale, "conseille aux communes d'instituer un système de régies d'avances pour les crédits relevant du budget communal, afin de régler les problèmes du paiement des dépenses de petites fournitures". Une multitude de choix d'organisation est possible pour la répartition des tâches de gestion et de contrôle entre le Directeur d'école et le service municipal. b) La "délégation de crédit" Instaurée par la loi du 28 mars 1882, la Caisse des Écoles a pour mission principale le "secours aux élèves indigents". Le décret du 29 janvier 1890 dispose que "les ressources de la Caisse des Écoles doivent être affectées, en premier lieu, à la fourniture gratuite de livres aux élèves indigents". C'est donc une des fonctions premières de la Caisse des Écoles d'acheter et de distribuer les fournitures et manuels scolaires et peut recevoir, pour ce faire, des subventions publiques, en premier lieu de la commune. Les coopératives scolaires, ou les groupements de coopératives scolaires, ont été instaurés au lendemain de la première guerre mondiale et ont d'abord été présentés comme une "méthode nouvelle d'éducation". Associations relevant du régime de la loi 1901, elles sont venues souvent palier à l'absence de personnalité juridique et financière de l'école élémentaire. Les statuts types de la coopérative scolaire, élaborés par l'office central de coopération à l'école, et fortement conseillés par le Ministère de l'éducation Nationale dans sa circulaire du 10 février 1948, prévoient que l'objet de la coopérative est, notamment : "De prendre soin des locaux scolaires, de les rendre agréables et de les entretenir". "De pourvoir à l'entretien et à l'amélioration de la bibliothèque, du matériel scolaire, de l'équipement d'éducation physique et sportive, des appareils de projection, de cinéma, de télévision, de reproduction sonore...". C'est sur cette base que certaines communes ont choisi de "déléguer" la gestion de tout ou partie de leur crédit de fournitures, de matériels et de livres aux écoles, par voie de subventionnement des coopératives scolaires, ou la fédération locale des coopératives. Face au resserrement du contrôle de la Chambre Régionale des Comptes et au développement de la jurisprudence sur la gestion de fait, les communes et les Directeurs d'écoles sont amenés à faire preuve de la plus grande vigilance sur l'utilisation d'un tel mode de gestion, dont l'orthodoxie juridique et financière est aujourd'hui fortement contestée. c) L'aide directe à la famille La recherche de l'application générale du principe, aujourd'hui constitutionnel de gratuité totale de l'enseignement public, a amené dès 1882 le législateur à affirmer l'aide sociale à la famille, à travers la distribution de secours aux élèves comme l'une des fonctions principales des Caisses des Écoles. Ces dernières pouvaient donc attribuer, aux familles les plus démunies, des aides financières destinées, en particulier, à faire face aux dépenses de fournitures et manuels. Les bourses, quant à elles, sont d'abord un dispositif d'aide sociale à la famille, créé par l'etat en direction des élèves de l'enseignement secondaire et supérieur.
Basé sur le principe d'une attribution d'espèces sonnantes et trébuchantes à la famille, calculé sur la base d'un plafond de ressources, le système des bourses s'est étendu aux communes qui peuvent utiliser cette méthode pour verser directement aux famille les plus démunies, l'aide nécessaire notamment à l'acquisition des fournitures facultatives et des manuels, ceci en particulier dans l'enseignement maternel et primaire. 4. COMMENT IDENTIFIER LA PARTICIPATION DE LA COMMUNE? L'identification de la participation de la commune à l'acquisition des matériels, fournitures et manuels scolaires se heurte donc à plusieurs difficultés : La définition de ces différentes catégories de "biens scolaires". Le mode de financement, qui renvoie au choix de gestion et à la structure du budget scolaire de la commune. La répartition, dans le temps, de l'effort de dotation, d'entretien et de renouvellement de ces matériels et fournitures qui, comme pour les crédits affectés aux bâtiments scolaires, peuvent subir des variations très fortes d'une année sur l'autre, variation d'autant plus forte que l'on s'inscrit dans le champ des dépenses facultatives. A ce titre, on conçoit la difficulté de calcul et la prudence d'utilisation d'un indicateur établissant la moyenne de "crédit de fourniture par élève", accordé par une commune, la comparaison entre communes de ce ratio étant d'autant plus délicate. Une prochaine enquête de l'andev pourrait néanmoins permettre d'établir une première référence en ce domaine. En tout état de cause, de nombreuses communes font un effort financier très substantiel en fournissant manuels et fournitures individuelles, sans pourtant que cet engagement facultatif soit toujours très bien reconnu par les enseignants et les parents d'élèves.