SEMINAIRE : POLITIQUE DU PAYSAGE ET POLITIQUES DE DEVELOPPEMENT: UN DEFI CULTUREL A TOUS LES NIVEAUX DES STRATEGIES TERRITORIALES. SECTION : LE PAYSAGE PATRIMOINE EUROPEEN MANUELA SALVITTI Direction régionale pour les biens culturels et paysagers de la Ligurie LES POLITIQUES DE GESTION DU PAYSAGE : LA PLANIFICATION INSTRUMENT DE CONSERVATION ET MISE EN VALEUR DU PATRIMOINE EUROPEEN. 1. L attention européenne envers le patrimoine culturel 2. La Convention européenne du paysage et la planification 3. Le plan de gestion du site UNESCO «Cinque Terre, Porto Venere et les îles Palmaria, Tino et Tinetto» : une proposition de méthodologie pour l intégration de la protection et gestion des valeurs des sites UNESCO dans la planification paysagère 4. La responsabilité du projet sur la qualité du paysage 1) L attention européenne envers le patrimoine culturel Au cours des soixante dernières années, on a assisté à une augmentation progressive d intérêt envers le patrimoine culturel, sa protection et sa conservation ainsi que sa restauration. Question il y a peu de temps réservée à quelques personnes ou quelques organisations, le patrimoine est devenu responsabilité commune de nations entières et de la communauté internationale en général. Le concept même de patrimoine culturel a subi d importantes évolutions, pendant cette période, jusqu à désigner non seulement de simples objets ou sites mais également des villes historiques entières, des habitats ruraux et des et paysages culturels. Il peut être utile, en ce sens, d en observer l évolution aussi à travers les documents et les actes des organisations internationales qui participent à la promotion de l identification et protection du patrimoine bâti. Parmi elles l UNESCO, le Conseil de l Europe (CE), l ICOMOS ont contribué de manière déterminante à la naissance de la doctrine. Les documents internationaux, en élargissant de plus en plus le domaine de la protection (Convention sur la protection du patrimoine culturel et naturel, 1972, UNESCO), tentent de souder les principes généraux de sauvegarde du patrimoine avec les systèmes de contrôle du territoire et le développement économique et social, pour arriver à la définition de «conservation intégrée» conçue comme «action conjointe des techniciens de la restauration et de la recherche des fonctions appropriées» (Charte d Amsterdam, 1975, CE). Ce qui était avant tout la préoccupation de scientifiques et esthètes, assume une dimension sociale. La conservation du patrimoine architectural est considérée comme un objectif essentiel de l urbanisme et de l aménagement territorial et c est aux collectivités locales qu appartient la responsabilité directe de la mise en œuvre de cet objectif ; elles sont en effet plus proches des réalités sociales et physiques des communautés urbaines et rurales. Pour le succès de toute politique de conservation apparaissent nécessaires la participation des citoyens à la gestion du territoire et la considération des facteurs sociaux : Une politique de conservation implique aussi l intégration du patrimoine architectural dans la vie sociale. L effort de conservation doit être mesuré non seulement sur la valeur culturelle des édifices mais aussi sur leur valeur d utilisation. Les problèmes sociaux de la conservation intégrée ne peuvent être résolus que par une référence combinée à ces deux échelles de valeurs. (Déclaration d Amsterdam, 1975, CE). Le problème se déplace ainsi du cadre culturel et de ses implications matérielles, techniques et architecturales à un cadre plus vaste, où les contenus et les méthodes de conservation et de restauration interagissent avec le cadre anthropologique et socioculturel. 1
Dans ce cadre assume une signification plus étendue le concept d authenticité qui, dans l objectif du respect de chaque identité culturelle, ne peut se référer exclusivement à la «matière originelle» (comme dans la Charte de Venise et dans les documents qui en reprennent l orientation théorique), mais comprend des valeurs intangibles comme les coutumes, les traditions, les messages spirituels et rituels que l objet renferme, vers lesquels la protection doit s exercer et qui peuvent dans certaines situations culturelles être prédominantes (Document de Nara 1994, UNESCO). La survie matérielle du bien ne suffirait pas dans ce cas pour identifier complètement la signification du patrimoine. La conservation-restauration passe ainsi d une conception de la discipline uniquement comme technique conservative de la matière à une conception plus large du projet de restauration dans le sens de conservation de l ouvrage bâti, mais aussi comme endroit où l on reconnait les valeurs qui constituent suivant les cas, la spécificité du patrimoine dans les différents moments de notre histoire et où s expriment les «choix de conservation» (Charte de Cracovie 2000). Mais ces choix devront être en mesure de conserver non seulement les signes, les volumes, les espaces dans lesquels nous reconnaissons des valeurs qui ressemblent aux nôtres, mais aussi ceux qui pour nous semblent aujourd hui exprimer des significations de peu d importance ou bien auxquelles nous ne nous identifions pas ; ces parties des édifices, des espaces urbains peuvent être porteurs de valeurs qui ne sont pas évidents pour l instant mais pourraient l être dans le futur. En ce sens et dans cette acception d une conservation de l authenticité et d une évolution continue de l identité, ce facteur dynamique, lié à la conscience du temps qui passe, où se fondent et s intègrent la conservation du paysage archéologique à celle des signes plus récents qui témoignent la vie actuelle, prend de l importance. 2) La Convention européenne du paysage et la planification Ces instances sont accueillies et intégrées par la Convention européenne du paysage qui se donne parmi ses objectifs celui de construire un instrument juridique international qui traite de manière directe, spécifique et complète la protection des paysages européens. Elle laisse toutefois aux parties le choix des moyens à prédisposer dans leur système juridique interne (administratif, fiscal et financier), en tenant compte le plus possible des traditions nationales et suivant le principe de subsidiarité des pouvoirs (locaux, régionaux, nationaux et internationaux). Le principe fondamental reste de toute façon que le paysage un bien primaire à protéger, principe qui doit présider à toutes les autres politiques de développement. Le texte de la Convention, qui intègre l élaboration culturelle la plus avancée du concept de patrimoine culturel, à l art. 1 définit le terme paysage comme «une partie de territoire, telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l'action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations» puis en définit le domaine d application, à l art. 2: «La présente Convention s applique à tout le territoire des Parties et porte sur les espaces naturels, ruraux, urbains et périurbains. Elle inclut les espaces terrestres, les eaux intérieures et maritimes. Elle concerne, tant les paysages pouvant être considérés comme remarquables, que les paysages du quotidien et les paysages dégradés.» La Convention, dans une optique dynamique, propose donc des politiques tendant non seulement à la sauvegarde des qualités des paysages mais également à la production de nouveaux paysages de qualité, qualité au sens global, en tenant compte de tous les aspects ou points de vue de lecture possible du territoire : écologique et naturaliste, architectural, culturel, documentaire, social, économique, etc. et en se référant aux paysages présents mais aussi futurs. Selon cette conception, qui reconnait dans le paysage une ressource tant économique que culturelle, la Convention demande à chaque Partie - ayant souscrit ou devant souscrire le document - de s engager à «reconnaitre juridiquement le paysage en tant que composante essentielle du cadre de vie des populations, expression de la diversité de leur patrimoine commun culturel et naturel, et fondement de leur identité». Le paysage est donc reconnu comme instrument fondamental pour la formation et la consolidation de l identité culturelle européenne précisément à travers la reconnaissance et le maintien des diversités locales qui en constituent le patrimoine culturel. Dans 2
cette optique, un rôle fondamental est reconnu aux communautés locales responsables d une grande partie des transformations qui incident sur la qualité du paysage, de ce fait à la sensibilisation des populations résidentes et à la formation et à l éducation des personnes privées et publiques qui opèrent sur le territoire. A l article 6, la Convention engage les Parties à approfondir la connaissance des paysages par des travaux d identification et d évaluation, à travers des recherches et des études destinées à identifier les paysages et à en analyser les caractéristiques, de même que les dynamiques et les pressions qui tendent à les modifier. A la lumière des concepts de base de la Convention, dont le champ d application est l ensemble du territoire, avec la volonté d y agir avec qualité et de manière homogène, il est évident que le type d évaluation et reconnaissance demandée ne poursuit pas l objectif d attribuer une échelle de valeurs sur laquelle fonder les politiques de protection mais celui de fournir une base permettant d adopter des politiques de protection et de gestion qui correspondent le mieux possible aux caractères de chaque paysage ainsi qu aux valeurs que reconnaissent en lui les populations qui y vivent. Il faut par conséquent étudier les paysages, les identifier, en comprendre les caractères naturels, historiques et culturels, les régimes juridiques et les instruments opérationnels à travers lesquels ils sont administrés, les tendances et les pressions vers une transformation, grâce aussi à une base de données en fonction de laquelle reconnaitre, à l échelle, les unités de paysage avec leurs caractéristiques et extraire des critères objectifs d évaluation des actions. Cela répondrait d une part à la nécessité de parvenir à un recensement des biens qui puisse constituer un système homogène de référence pour tout le territoire et pour son usage, et de l autre, en dépassant les catégories générales de biens définis par la Loi nationale 431/85 (décret législatif 42/2004, art. 142, zones protégées), permettrait l identification de la véritable valeur paysagère des lieux. Le Code des biens culturels et du paysage tente de faire cohabiter dans cette activité de reconnaissance, qui relève surtout de la planification, l activité de protection passive, accomplie sur la base des zones de protection, ou «vincoli» (décrets d intérêt public), et celle de protection active, au moyen d interventions di requalification, la zone de protection étant conçue comme reconnaissance de valeur paysagère et en même temps comme garantie de l activité de projets sur le territoire. En effet le vincolo par sa nature même n est pas susceptible de variations, ce qui est le cas en revanche de l aménagement urbain. C est ainsi que sont revus les systèmes de contrôle des zones protégées, en y mettant en œuvre une planification destinée à dépasser la dichotomie entre la discipline urbanistique et la protection du paysage, en déléguant à la planification paysagère régionale le soin de discipliner les formes de protection, mise en valeur et requalification du territoire. 3) Le plan de gestion du site UNESCO Cinque Terre, Porto Venere et les îles Palmaria, Tino et Tinetto : une proposition méthodologique pour l intégration de la protection et gestion dei valeurs dei sites UNESCO dans la planification paysagère. Une occasion de plus ample réflexion sur les rapports qui peuvent être créés entre les politiques de gestion du territoire à différentes échelles, dans le respect du principe de subsidiarité entre les différents pouvoirs, des pouvoirs locaux jusqu aux pouvoirs internationaux, a été promue par le Ministère des Biens et activités culturels (MiBAC), dans le cadre d une politique de renforcement d ensemble du système des sites UNESCO. En 2006 en effet a été approuvée la Loi n. 77 de Mesures spéciales de protection et jouissance des sites italiens d intérêt culturel, paysager et Direction régionale des biens culturels et paysagers de la Ligurie, fonds L.77/2006, A.F. 2006. Référente du projet Manuela Salvitti ; responsables scientifiques : Luisa De Marco, Roberto Maggi, Manuela Salvitti ; consultants externes : Université de Gènes, département DIPARC, responsable Mariolina Besio (aspects territoriaux) ; Département DISMEC, Laboratoire LASA, responsable Diego Moreno (archéologie environnementale) ; Simona Lanza, Enrica Maggiani, Stefano Rossi (recensement et reconnaissance des biens culturels). 3
environnemental, insérés dans la «Liste du patrimoine mondial» et placés sous la protection de l UNESCO, qui garantissait la priorité de la protection de ces sites, la nécessité de rédiger pour chacun d entre eux un plan de gestion et établissait des mesures financières de soutien à la mise en œuvre des objectifs. En 2007 le MiBAC, après avoir lancé plusieurs initiatives pour définir une méthodologie d élaboration des plans, dont proviennent notamment les Lignes guide pour la rédaction et la réalisation des plans de gestion, ouvrait le premier avis de concours et définissait les critères d octroi des fonds pour leur élaboration. La Direction Régionale de la Ligurie, choisie par accord interinstitutionnel entre le ministère, le parc national des Cinque Terre et la commune de Porto Venere, référent pour le site UNESCO Cinque Terre, Porto Venere et les îles Palmaria, Tino et Tinetto, assume la coordination de la présentation et mise en œuvre des projets présentés à valoir sur les fonds de la Loi. En particulier, le projet présenté doit servir à construire la base commune de connaissance du plan de gestion à laquelle se réfèreront les deux parties du site, Parc national des 5 Terre et Commune de Porto Venere, pour l élaboration des stratégies et des actions relatives aux «projets stratégiques du système culturel local» (quatrième partie du modèle de plan de gestion MiBAC), déjà en cours d élaboration de la part des deux organismes. Le projet se fonde sur les possibilités offertes par la situation nationale et par celle propre au site UNESCO, à savoir : 1) La rédaction du plan de gestion du site en objet est en cours pour les deux parties, Porto Venere et les îles, et les Cinque Terre, en particulier pour ce qui est du développement économique et de la mise en valeur touristique, tandis que le volet relatif à la connaissance et à la protection doit être approfondi ; 2) les contenus du plan de gestion, demandé par l UNESCO pour garantir une efficace sauvegarde des valeurs reconnues pour les générations actuelles et futures, ne sont qu en partie réglés par la législation italienne qui se concentre surtout sur les aspects liés au développement économique et aux systèmes touristiques (Loi n. 77/2006, art.3); 3) la législation nationale (D.L.gs. 42/2004 Code des biens culturels et modifications successives.) et régionale ligure (Loi régionale d urbanisme - LUR n. 36/1997) décrivent des procédures de protection et de planification en syntonie avec la démarche UNESCO de gestion dans le respect des sites inscrits sur la Liste du patrimoine mondial. Ces conditions ont permis de proposer un projet d élaboration de plan de gestion qui, en intégrant la démarche de sauvegarde et de gestion du patrimoine culturel de l UNESCO à celle prévue par la législation italienne, créait les instruments di gestion préfigurés par l UNESCO dans la réglementation en vigueur sur le territoire local et national, pour la protection du patrimoine mondial la plus efficace. Le plan de gestion, instrument diffus dans les pays anglo-saxons mais nouveau pour l Italie, prévoit les modalités selon lesquelles les objectifs et les actions utiles à la conservation de biens et sites inscrits sur la Liste UNESCO doivent s intégrer avec ceux de leur mise en valeur ; c est l occasion de nombreux débats et études pour leur traduction et application, surtout dans des systèmes complexes comme les paysages culturels. Le projet, qui n est pour l instant financé qu en partie, a pour but de répondre à cette exigence, par un approfondissement des aspects relatifs aux transformations du paysage, de l environnement et du territoire, afin de vérifier l efficacité et la cohérence avec lesquelles ont été sauvegardées les valeurs du paysage culturel, reconnues dignes de protection spéciale de la part des institutions nationales et internationales (institution du parc national des Cinque Terre et inscription sur la Liste du patrimoine mondial de l UNESCO). Le noyau du plan de gestion des sites UNESCO auquel doivent se référer toutes les stratégies et les actions sur le site même réside dans la «Déclaration de valeur universelle exceptionnelle», qui explicite les raisons pour lesquelles un site a été considéré digne d inscription sur la Liste du 4
patrimoine mondial de l UNESCO et dont il faut garantir la permanence dans le temps, afin que non disparaisse la valeur même du site. La Loi d urbanisme régional ligure, sur la base de l expérience de rédaction du plan territorial de coordination paysagère, a défini et réglementé les contenus d un document connu comme descrizione fondativa, sur laquelle se basent les choix de planification au niveau territorial et municipal. Elle peut être comparée, sur le plan méthodologique, à un approfondissement de la «Déclaration de valeur universelle exceptionnelle» utile pour la gestion et la planification. Le projet s est donc fixé pour objectif concret l élaboration d une descrizione fondativa/ Déclaration de valeur universelle exceptionnelle unitaire pour le site qui, en tenant compte des particularités de deux parties et de la complexité de la gamme de valeurs, des biens, matériels et immatériels qui déterminent la valeur exceptionnelle universelle du site, intègre et vérifie également ce qui a été exprimé dans les déclarations d intérêt paysager et dans les descriptions de fondement des plans en vigueur. La descrizione fondativa pourra ainsi constituer le noyau de base du plan de gestion, avec lequel tous les instruments de planification, conception et gestion des deux parties du site devront se mesurer pour l élaboration des politiques et des actions spécifiques pour garantir la sauvegarde des valeurs reconnues et le développement durable du site. L étude des déclarations d intérêt public qui ont motivé les décisions de protection paysagère a constitué le cœur du projet. Elles ont été vérifiées à la lumière des adaptations imposées par le décret législatif 42/2004 et comparées avec la Déclaration de valeur universelle exceptionnelle de l UNESCO, avec les valeurs exprimées par le PTCP de la Région Ligurie et le plan du Parc National et avec les instruments de planification en vigueur sur tout le territoire intéressé. On a ainsi voulu essayer d apporter une contribution méthodologique pour la mise à jour des zones de protection du paysage et la révision du PTCP de la Région Ligurie, aux termes du DM 42/2004 «Code des biens culturels et du paysage», mais également de rédiger un bilan des activités de protection et mise en valeur des biens culturels et paysagers finalisé à l élaboration d orientations et critères utiles pour améliorer l activité di protection, planification, récupération, requalification et mise en valeur du paysage. 4) La responsabilité du projet sur la «qualité» du paysage Dans le cadre politique actuel, où l on continue à assister à une consommation excessive de territoire à laquelle s ajoutent de nouvelles dérégulations comme le «Piano casa» (plan national de construction de logement, art.11 d.l. 112/2008 converti en loi 133/2008), simplifications procédurales et administratives pour les interventions en zones protégées, projets de loi d amnistie pour les constructions et de régularisations paysagères, la coordination des politiques de gestion sur le territoire peut encore avoir un sens et peut, surtout, contribuer à améliorer la «qualité» du paysage? Le travail commencé pour le site UNESCO est un essai de réponse à ce genre de questions, dans la conviction que la connaissance et les normes, les objectifs et les instruments à disposition pour élaborer un projet véritablement intégré, doivent se référer à un horizon civil et culturel unique. La protection du paysage ne peut absolument se traduire en une défense stérile du status quo ou une vaine poursuite d un retour à la pureté de la nature loin de toute influence anthropique, par ailleurs reconnue universellement d excellence en ces lieux ; la question paysagère révèle donc les responsabilités du projet, le devoir d affronter à l échelle nécessaire les grands changements que la société et impose, en cherchant à conjuguer l humilité de la compréhension et le courage de l innovation. Pour faire tout cela, il me semble toutefois prioritaire de nous demander ce qui s est passé et ce qui se passe autour de nous, comment se transforment nos villes, nos campagnes et quelle réponse l architecture contemporaine et surtout qui produit l architecture aujourd hui est en mesure de donner à cette question. 5
Ces dernières années les territoires urbains, échappant à une conception urbanistique à grande échelle, se sont dilatés moins par la réalisation de grands ouvrages d infrastructures ou de grands ensembles d habitat que par l assemblage et la répétition souvent désordonnée d un nombre limité de typologies précises, comme la petite maison individuelle, les pavillons mitoyens, le petit entrepôt, etc. qui sont regroupées selon des logiques dictées par des besoins personnels et individuels qui proposent un vocabulaire linguistique limitatif et répétitif. L homologation est le résultat de ce processus, avec la perte des identités locales et de la diversité des paysages. La culture architecturale contemporaine, notamment la plus représentée, semble avoir perdu la force de dominer la dimension du temps, refuser de s inspirer de sa propre histoire pour croitre, et s adresser à l art comme seul cadre de régénération possible avec une anxiété qui ne lui permet plus de se sédimenter mais qui l oblige à se dépasser d ouvrage en ouvrage. C est le marché seul qui semble dicter valeurs et processus, comportements et jugements ; le facteur temps propre au concept d architecture, en tant qu art tendant à produire des faits durables qui traversent les époques, semble s être réduit et tendre à produire des phénomènes liés à la mode et à l actualité la plus immédiate. Seule la conscience historique peut engendrer la nouveauté, et il appartient à l architecte de faire le lien entre son architecture et celle du passé, sans se laisser séduire, en cherchant «des choses, des occasions, des réflexions» qui soient alimentées par de strictes affinités intérieures. Cette affirmation ne veut en aucun cas mortifier la personnalité créative des architectes ; il est même important de dire que la mise en valeur du paysage passe également et surtout par la nouvelle architecture, mais ces transformations devraient avoir la force et la capacité de configurer et créer de nouveaux paysages. Il s agit de sauvegarder et, simultanément, de confirmer la présence d une «grande ressource historique» aujourd hui complètement assombrie par une stratégie de construction sur l ancien qui est en réalité destruction de sa signification et inattention des valeurs historiques de l endroit et de son identité. Aujourd hui on sent plus que jamais la nécessité d un projet «silencieux», presque «médiocre» (comme dirait Giorgio Grassi), dans lequel la réduction des éléments de l architecture devient le véritable processus de composition, où les éléments de la composition, de la construction ont le rôle limité de ne représenter qu eux-mêmes, leur matérialité et leur raison pratique, sans ambigüité vers le passé, avec l objectif de reconstruire honnêtement une espèce de «normalité perdue» pour les formes de l architecture en contraposition avec les toujours plus actuels et plus nombreux créateurs de formes. 6