Où en est l urbanisme de projet? Olivier Ortega et Hélène Cloëz 31 janvier 2012
Agenda 1. Les mesures déjà prises 2. Ce qui reste en discussion 3. Ce que l on attend encore 2
Rappel : les mesures prévues Initiative privée et intérêt général évolution du PUP Réforme des surfaces (SHON-SHOB) Réveiller les POS dormeurs anti-grenelle Renforcer et mieux utiliser la déclaration de projet Des PLU au service des projets Evolution des documents d urbanisme Clarifier et simplifier le régime des lotissements Réforme de la fiscalité du foncier constructible Concourir à la réduction du contentieux Des outils d aide à la mise en œuvre Aménagement du régime des autorisations d urbanisme 3
Etat d avancement au 15 janvier 2012 Initiative privée et intérêt général évolution du PUP Réveiller les POS dormeurs anti-grenelle Des PLU au service des projets Réforme de la fiscalité du foncier constructible Concourir à la réduction du contentieux Des outils d aide à la mise en œuvre Réforme des surfaces (SHON- SHOB) Renforcer et mieux utiliser la déclaration de projet Evolution des documents d urbanisme Clarifier et simplifier le régime des lotissements Aménagement du régime des autorisations d urbanisme 4
Les textes adoptés au 15 janvier 2012 Ordonnance n 2011-1068 du 8 septembre 2011 relative aux établissements publics fonciers (EPF), aux établissements publics d'aménagement de l'etat (EPA) et à l'agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP). Ordonnance n 2011-1539 du 16 novembre 2011 : Suppression des surfaces (SHON-SHOB) remplacées par la surface de plancher et décret d application n 2011-2054 du 29 décembre 2011 Ordonnance n 2011-1916 du 22 décembre 2011 relative aux corrections au régime des autorisations d urbanisme issu de la réforme de 2005 traite des permis de construire portant sur un établissement recevant du public et simplifie le régime du lotissement Ordonnance n 2012-11 du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procédures d élaboration, de modification et de révision des documents d urbanisme regroupe les procédures existantes de la révision simplifiée et de la déclaration de projet Décret n 2011-1771 du 5 décembre 2011 simplifie les formalités à accomplir en matière d urbanisme pour certaines extensions de constructions existantes 5
1. Les mesures déjà prises La réforme des surfaces La déclaration de projet Les évolutions des documents d urbanisme Le régime des lotissements Permis de construire et ERP Le régime des autorisations d urbanisme
Les mesures déjà prises Réforme des surfaces (SHON-SHOB) : Ordonnance n 2011-1539 du 16 novembre 2011 publiée le 17 novembre 2011 entrée en vigueur au 1 er mars 2012 Une nouvelle surface se substitue à la SHOB et à la SHON des constructions (deux variantes : l une sert au calcul de la densité, seuil PC «surface de plancher» et l autre sert au calcul des taxes d urbanisme «surface de construction» ) Objectifs : - Favoriser la densification et encourager la performance énergétique - Simplifier le calcul des surfaces de référence des constructions avec un souci de lisibilité et de compréhension par les divers acteurs (usagers, élus, professionnels de la construction) 7
Réforme des surfaces (SHON-SHOB) Définition de la surface de plancher : «Somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 mètre, calculée à partir du nu intérieur des façades des bâtiments» 8
Réforme des surfaces (SHON-SHOB) A partir du 17 novembre 2011 : - Les collectivités peuvent, au moyen de la procédure de modification simplifiée, prendre en compte cette nouvelle surface dans les plans locaux d'urbanisme (PLU), plans d'occupation des sols (POS) et plans d'aménagement de zone (PAZ) -Les règlements des plans de prévention des risques naturels, des plans de prévention des risques miniers et des plans de prévention des risques technologiques peuvent, être modifiés selon la procédure de modification spécifique prévue par l article L 562-4-1 II du code de l environnement Au 1 er mars 2012 : - Toutes les demandes de permis et les déclarations préalables déposées sont calculées en surface de plancher, - Celles qui sont en cours d instruction à cette date sont délivrées sur la base des anciennes surfaces SHON et SHOB 9
Réforme des surfaces (SHON-SHOB) Au 1 er mars 2012 : - Dans les zones d'aménagement concerté (ZAC), les valeurs exprimées en SHON et SHOB dans les cahiers des charges de cession de terrains signés avant le 1er mars 2012 doivent s'entendre, à compter de cette date, en valeurs exprimées en surface de plancher - Dans les lotissements autorisés, lorsque la SHON a été répartie par le lotisseur, le nombre de mètres carrés de surface de plancher autorisé sur un terrain est identique au nombre de mètres carrés SHON qui a été autorisé dans le cadre du permis d'aménager ou dans des attestations délivrées lors de la vente ou de la location des lots sauf lorsque les droits à construire en surface de plancher sont inférieurs aux droits à construire résultant en SHON, l'acquéreur peut demander, lors de l'autorisation de construire, à bénéficier du droit à construire en SHON 10
Réforme des surfaces (SHON-SHOB) A compter du 1er mars 2012 : les valeurs exprimées en SHON et en SHOB dans tous les : plans locaux d'urbanisme, plans d'occupation des sols, plans d'aménagement de zone, plans de prévention des risques naturels, plans de prévention des risques miniers, plans de prévention des risques technologiques, plans de sauvegarde et de mise en valeur, devront s'entendre en valeurs exprimées en surface de plancher 11
Réforme des surfaces (SHON-SHOB) A compter du 1er mars 2012 : - Dans toutes les dispositions législatives : Les mots toutes les surfaces ou superficie hors œuvre et hors œuvre nette sont remplacés par les mots «surface de plancher» -L article L 123-1-11 (6ème alinéa) du CU relatif à la possibilité de dépassement (dans la limite de 20%) des règles de gabarit et du COS dans certains secteurs des zones U des PLU sur délibération motivée du conseil municipal. La nouvelle surface se substitue à la surface habitable actuellement visée dans cet article 12
Réforme des surfaces (SHON-SHOB) Le décret d application n 2011-2054 du 29 décembre 2011 précise que sont déduites du calcul de la surface de plancher, les surfaces correspondant : -à l'épaisseur des murs entourant les embrasures des portes et fenêtres donnant sur l'extérieur ; -aux vides et trémies afférents aux escaliers et ascenseurs ; -aux surfaces de plancher d'une hauteur sous plafond inférieure ou égale à 1,80 mètre ; -aux surfaces de plancher aménagées en vue du stationnement des véhicules motorisés ou non, y compris les rampes d'accès et les aires de manœuvres ; 13
Réforme des surfaces (SHON-SHOB) -aux surfaces de plancher des combles non aménageables pour l'habitation ou pour des activités à caractère professionnel, artisanal, industriel ou commercial ; -aux surfaces de plancher des locaux techniques nécessaires au fonctionnement d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison individuelle au sens de l'article L.231-1 du Code de la construction et de l'habitation, y compris les locaux de stockage des déchets ; -aux surfaces de plancher des caves ou des celliers, annexes à des logements, dès lors que ces locaux sont desservis uniquement par une partie commune ; -à 10% des surfaces de plancher affectées à l'habitation telles qu'elles résultent le cas échéant de l'application des alinéas précédents, dès lors que les logements sont desservis par des parties communes intérieures. Une circulaire d application doit paraître dans les prochains jours 14
Réforme des surfaces (SHON-SHOB) Le décret définit également la notion d emprise au sol, utilisée en complément de la surface de plancher : «la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus». (Article R 420-1 du Code de l urbanisme) La notion d'emprise au sol a pour objet de maintenir, compte tenu de leur importance, un contrôle préalable sur certaines constructions qui sont exclues du calcul de la surface de plancher, telles les constructions non closes comme les hangars ou les constructions dédiées au stationnement 15
Réforme des surfaces (SHON-SHOB) La notion d emprise au sol permet de déterminer : -si un projet n'est soumis à aucune formalité au titre du droit de l'urbanisme ou requiert une déclaration préalable ou un permis de construire -si un projet de construction soumis à permis de construire peut être dispensé du recours à un architecte (les seuils restent inchangés : 170 m² d emprise et de surface de plancher pour les constructions autres qu agricoles, 800 m² pour les constructions agricoles et 2 000 m² pour les serres de production) S agissant des travaux sur les constructions existantes, le recours à l architecte est obligatoire si les travaux conduisent soit la surface de plancher, soit l emprise au sol de l ensemble à dépasser l un des seuils précités 16
Les mesures prises : renforcer et mieux utiliser la déclaration de projet La procédure de révision simplifiée disparait au profit de la procédure de déclaration de projet (ordonnance n 2012-11 du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procédures d élaboration, de modification et de révision des documents d urbanisme) A compter du 1 er janvier 2013, (ou plus tôt à une date déterminée par décret en Conseil d Etat) par une déclaration de projet, tout projet public ou privé de construction ou d opération d aménagement permettra de mettre en compatibilité les dispositions du PLU. 17
La déclaration de projet Le nouvel article L 123-14 du code de l urbanisme prévoit : «Lorsque la réalisation d'un projet public ou privé de travaux, de construction ou d'opération d'aménagement, présentant un caractère d'utilité publique ou d'intérêt général, nécessite une mise en compatibilité d'un plan local d'urbanisme, ce projet peut faire l'objet d'une déclaration d'utilité publique ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, d'une déclaration de projet. «Dans ce cas, l'enquête publique porte à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général du projet et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence. «La déclaration d'utilité publique ou la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir qu'au terme de la procédure [de mise en compatibilité] prévue par l'article L. 123-14-2.» 18
La déclaration de projet Le nouvel article L 123-14-2 du Code de l urbanisme prévoit la procédure applicable : -un examen conjoint du projet d adaptation du PLU, de l'etat, de la commune, et des personnes publiques associées visées au premier alinéa du I et au III de l'article L. 121-4 ; -une enquête publique prévue au Code de l environnement (article L 123-1 et suivants), diligentée par le maire, le procès verbal de l examen conjoint devant être joint à l enquête ; - à l issue de l enquête publique, la commune décide la mise en compatibilité du PLU et approuve la mise en compatibilité du PLU éventuellement modifiée pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier et du résultat de l enquête, ainsi que la déclaration de projet. Plusieurs mises en compatibilité du PLU peuvent être menées conjointement. 19
Evolution des documents d urbanisme Bonus de COS Les bonus de COS (L 123-1-11; L 127-1 et L 128-1 CU) doivent apparaître dans le règlement du document d urbanisme Ils peuvent être instaurés par modification simplifiée Modification de droit commun Extension aux modifications qui ont pour effet : soit de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction, résultant dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan soit de diminuer les possibilités de construire ; soit de réduire une zone urbaine ou à urbaniser. 20
Evolution des documents d urbanisme Modification simplifiée Extension aux modifications du règlement et des orientations d'aménagement et de programmation qui n'entrent pas dans le champ d'application de la modification de droit commun. Elaboration du PLU La délibération qui prescrit l'élaboration du PLU doit définir les objectifs poursuivis (L 123-6 CU) Prise en compte des résultats de l'enquête publique et de l'avis des personnes joint au dossier d'enquête publique (L 123-10 CU) 21
Evolution des documents d urbanisme Entrée en vigueur Les nouvelles dispositions ne sont pas applicables aux procédures en cours à l'exception : - de celles régissant les conséquences qui résultent d'un changement de périmètre d'une commune dotée d'un PLU ou du changement de périmètre d'un EPCI compétent en matière de PLU (les dispositions des PLU existants demeurent applicables) - de celles permettant de modifier le projet de PLU après l'enquête publique pour tenir compte, non seulement des observations de l'enquête publique, mais également des avis des personnes consultées sur le projet arrêté 22
Clarifier et simplifier le régime des lotissements Ordonnance relative aux corrections à apporter à la réforme des autorisations d'urbanisme n 2011-1916 du 22 décembre 2011 Nouvelle définition du lotissement : Art. L. 442-1 CU : «Constitue un lotissement, la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncière contigües ayant pour objet d'en détacher un ou plusieurs lots destinés à être bâtis». -Suppression du délai de 10 ans -Remplacement de la notion de propriétés foncières par unités foncières -Lotissement au premier lot destiné à être bâti l'implantation de bâtiments» au lieu de «en vue de 23
Clarifier et simplifier le régime des lotissements Le champ de la déclaration préalable et du permis d aménager est précisé : -permis d aménager au premier lot destiné à être bâti en zone protégée -permis d aménager au premier lot dès qu'il y a des équipements communs La déclaration préalable devient l'exception Le périmètre du lotissement est redéfini (art. L. 442-1-2 CU) : -il comprend les lots destinés à «l'implantation de bâtiments» et voies de desserte, espaces communs -Il peut inclure les parties bâties de l'unité foncière 24
Clarifier et simplifier le régime des lotissements La commercialisation des lots et l'instruction des permis de construire : Cristallisation des droits à construire : Maintien du délai de 5 ans prévu à l'article L.442-14 CU à compter : - de la décision de non-opposition en cas de déclaration préalable -de l'achèvement des travaux en cas de permis d aménager - le lotissement «effet» est supprimé (cas de la vente de la partie bâtie d un terrain laissant un solde constructible ) -Le champ d'application des exceptions (R.442-1 CU) est maintenu 25
Clarifier et simplifier le régime des lotissements Régularisation de divisions illégales : - R. 442-2 CU : «lorsqu'une construction est édifiée sur une partie d'une unité foncière qui a fait l'objet d'une division [irrégulière], la demande de permis de construire tient lieu de déclaration préalable de lotissement dès lors que la demande indique que le terrain est issu d'une division» -L 480-15 CU : Maintien du risque de poursuite du fait de l'infraction pénale en raison de la division irrégulière préexistante Les dispositions nouvelles s appliqueront à compter du 1 er demandes d autorisations déposées à compter de cette date mars 2012 aux 26
Permis de construire et ERP Possibilité de disjoindre le PC et l autorisation ERP : Afin de tenir compte de la pratique des «coquilles vides», l ordonnance prévoit de rendre possible la délivrance d un permis de construire pour un projet hébergeant un établissement recevant du public bien que l état d avancement du projet nécessite un complément d instruction de l autorisation au titre du code de la construction et de l habitation après l obtention du permis de construire. Le permis de construire doit alors indiquer expressément que l obtention d une autorisation complémentaire au titre du code de la construction et de l habitation est requise. L entrée en vigueur de cette disposition interviendra à une date fixée par le décret d application de l ordonnance et au plus tard pour les déclarations préalables et les demandes de permis de construire déposées à compter du 1 er juillet 2012. 27
Aménagement du régime des autorisations d urbanisme Un décret n 2011-1771 du 5 décembre 2011 simplifie les formalités à accomplir en matière d urbanisme pour certaines extensions de constructions existantes. Actuellement, les travaux sur constructions existantes ayant pour effet de créer une SHOB, (ou surface de plancher à compter du 1 er mars 2012) comprise entre : - 0 et 2 m², sont exemptés de toute formalité -2 et 20 m², sont soumis à déclaration préalable -Au-delà de 20 m², sont soumis à permis Désormais : - 0 et 2 m², sont exemptés de toute formalité -2 et 40 m², sont soumis à déclaration préalable -Au-delà de 40 m², sont soumis à permis lorsque les constructions existantes seront situées dans des zones urbaines d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu. 28
Aménagement du régime des autorisations d urbanisme Demeurent soumis à permis de construire : - entre 20 et 40 m² lorsque la création de surface portera la surface totale de la construction au-delà de l'un des seuils réglementaires au-dessus desquels le recours à un architecte est obligatoire, à savoir une SHON (ou surface de plancher à compter du 1 er mars 2012) de 170 m² pour les constructions à usage autre qu'agricole et de 800 m² pour les constructions agricoles. Par ailleurs, le recours à un architecte devient obligatoire pour les travaux sur constructions existantes soumis à permis de construire et dépassant ces derniers seuils. 29
Aménagement du régime des autorisations d urbanisme Le décret supprime enfin l obligation de recourir au permis de construire pour les travaux ayant pour effet de modifier le volume du bâtiment et de percer ou d'agrandir une ouverture sur un mur extérieur quelle que soit la surface créée Le décret est entré en vigueur le 1 er janvier 2012 et est applicable aux demandes d autorisation d urbanisme déposées à compter de cette date 30
2. Ce qui reste en discussion Les secteurs de projet Les dérogations aux règles de stationnement La procédure de ZAC L évolution du PUP
Création de secteurs de projets (Art. 20 PPL Doligé) - Des secteurs peuvent être institués dans les PLU notamment pour la requalification urbaine (recyclage de friche, renouvellement urbain) en zones U et AU pour permettre de faciliter les projets - Idée d atteindre les objectifs du PADD par d autres moyens, plus souples de façon à favoriser le développement de projets pensés, dont l initiative pourra être tant privée que publique - Les règles d urbanisme seront assouplies, un droit de préemption spécifique serait créé, ainsi qu un cadre de négociation Etat/collectivité pour adapter/globaliser certaines règles (CCH, code civil, législation accessibilité handicapés) 32
Création de secteurs de projets (Art. 20 PPL Doligé) Dans ces secteurs, le règlement serait remplacé par des orientations d aménagement et de programmation qui traduiront les ambitions d aménagement de la collectivité dans une logique de résultat (usage du sol/fonctions économiques, sociales et environnementales, fonction de continuité écologique, performance énergétiques, prescriptions voiries et réseaux divers, formes urbaines), plutôt que d imposer classiquement des règles quantitatives à obligation de moyen 33
Dérogations aux règles de stationnements (Art. 26 PPL Doligé) - Instaurer de nouvelles dérogations pour se soustraire à des obligations lourdes comme le stationnement. Par exemple : limitation à une place de parking exigible à moins de xx mètres d un arrêt (ex: gare) de transport collectif lourd ou mutualisation des places 34
Amélioration de la procédure de ZAC : (Article 20 PPL Doligé) -possibilité d un dossier unique de création-réalisation (analyse de la propriété foncière, programme prévisionnels des équipements publics et ses modalités de financement) ; - possibilité pour les personnes publiques maîtres d ouvrage de passer avec les propriétaires de terrains situés à l intérieur de la zone d aménagement concertée des conventions dites d association (différentes des conventions financières) pour définir les conditions dans lesquelles les propriétaires participent au projet et à la réalisation des travaux. 35
Relance des opérations d aménagement maîtrisées : initiative privée et rencontre de l intérêt général - évolution du PUP Article 25 PPL Doligé Motivations - Aujourd hui seule est prévue la possibilité d une convention de projet urbain partenarial (PUP - article L 332-11-3 du code de l urbanisme) relative à la participation financière pour les équipements publics Propositions - Créer un cadre de négociation qui reconnait l initiative privée en aménagement et organise la rencontre entre un porteur de projet et une collectivité. - L objectif est de sécuriser l opérateur privé sur l engagement public de la collectivité de modifier le document d urbanisme et de réaliser les équipements nécessaires par une décision de prise en considération du projet d initiative privée par la personne publique concernée 36
Relance des opérations d aménagement maîtrisées : initiative privée et rencontre de l intérêt général évolution du PUP Article 25 PPL Doligé - La décision est sollicitée par une personne disposant d un titre à demander un permis de construire ou un permis d aménager - La prise en considération se prononce sur l intérêt général de l opération et sur les termes essentiels du projet : localisation, périmètre, objectif en termes de développement durable, programme prévisionnel de construction, programme prévisionnel d équipements publics - Elle permet un projet négocié entre collectivités concernées, concessionnaires et opérateurs 37
3. Ce que l on attend encore Des PLU au service des projets Réveiller les POS dormeurs anti-grenelle Réforme de la fiscalité du foncier constructible Concourir à la réduction du contentieux
Des PLU au service des projets - Faire en sorte que le règlement du PLU soit d application plus souple et plus intelligente et accompagne des politiques volontaristes de production de logements - Répondre aux objectifs du Grenelle (densification, renouvellement urbain) Proposition : Améliorer et simplifier le règlement du PLU Renforcer les orientations d aménagement et programmation (densité, mixité, compensation environnementale, forme urbaine ) et le PADD Modifier l architecture du règlement du PLU : - Supprimer les articles 5, 8 et 14 (taille minimale des surfaces, implantations et COS) - Conserver les articles 6, 7, 9 et 10 - Fusionner les articles 3 et 4 (conditions de desserte) - Faire évoluer les articles 11, 12 et 13 39
Réveiller les POS dormeurs anti-grenelle Motivations De nombreuses communes ont encore un POS (Malgré la création des PLU en 2000 par la loi SRU), en contradiction avec la loi Grenelle du 12 juillet 2010 Lutter contre l étalement urbain Préserver les espaces naturels et agricoles et la continuité écologique Favoriser la densification urbaine Propositions Rendre inopposables les dispositions du POS contraires au Grenelle concernant la bonne utilisation de l espace en revoyant les règles de densité (taille minimale des parcelles et COS, ). Rendre inconstructibles les zones NB des POS dormeurs insuffisamment équipées très peu denses, et qui sont dans des secteurs fragiles du point de vue de la biodiversité et de l agriculture. 40
Réforme de la fiscalité du foncier constructible Inciter à la libération du foncier pour construire : Différencier la fiscalité des terrains non bâtis en fonction de leur destination (agricoles, naturels à préserver et constructibles) Supprimer tout avantage pour durée de détention pour l ensemble des dispositifs Réévaluer le foncier constructible pour instaurer une taxe foncière sur des bases plus réalistes permettant de libérer le foncier ; Assouplir le dispositif existant de la majoration de taxe foncière pour les terrains constructibles en : étendant la possibilité de majoration aux zones AU ouvertes à l'urbanisation ; augmentant le plafond maximum d augmentation de 3 à 5 ; augmentant les limites de la valeur forfaitaire du terrain selon les zones de 3% à 5% ; permettant de pratiquer des hausses différenciées et sectorisées en fonction de la situation géographique de ces terrains et de la pression foncière qui pèse sur les différents secteurs. 41
Concourir à la réduction du contentieux Assurer un meilleur accès aux pièces du dossier de demande d une autorisation d urbanisme pendant l instruction ; Développer la procédure de conciliation; Prévoir un affichage en mairie des certificats d urbanisme ; Faire bénéficier les constructions sans permis de plus de dix ans, non contestées, de bénéficier d une autorisation lors de leur extension ou de leur rénovation (article L.111-12 du CU) ; Explicitation par le requérant de sa qualité donnant intérêt pour agir Mise en place d'un calendrier de procédure ; Développement du recours à l'annulation partielle ; Production plus rapide des ordonnances de désistement Utilisation de procédures alternatives à celles initialement prévues (mesures «d effets équivalents») Modifier l article R 111-21 du CU pour informer le requérant sur l étendue du contrôle du juge, qui sanctionne l autorisation qui porte atteinte significative au paysage environnant 42
Contacts
Contacts Olivier Ortega Lefèvre, Pelletier & associés Avocat Associé Maître de conférences à Sciences Po Chargé d enseignement à l Université de Paris II et Montpellier I Co-rédacteur de Contrats publics spéciaux, Ed. Le Moniteur T. : +33 1 53 93 39 45 @ : oortega@lpalaw.com Hélène Cloëz Lefèvre, Pelletier & associés Avocat Counsel, MRICS Membre du «comité des sages» de Benoit Apparu sur l urbanisme de projet Responsable du groupe professionnel urbanisme et promotion immobilière de la RICS T. : +33 1 53 23 25 44 @ : hcloez@lpalaw.com 44
45