DOCUMENT DE RÉFLEXION DE L OMBUDSMAN SUR L OPPORTUNITÉ D UNE DÉCLARATION DE SERVICES AUX CITOYENS POUR LA VILLE DE SHERBROOKE 16 MARS 2015
TABLE DES MATIÈRES Introduction... 3 1. L origine de notre réflexion... 4 2. La déclaration de services aux citoyens dans diverses organisations... 8 3. Les avantages reliés à la déclaration de services aux citoyens... 8 3.1 Des avantages pour le citoyen... 8 3.2 Des avantages pour le personnel... 9 3.3 Des avantages pour les gestionnaires... 10 3.4 Des avantages pour les élus municipaux... 10 4. L opportunité d entreprendre une telle démarche... 10 5. Les préalables à l élaboration et à la mise en œuvre... 11 6. La responsabilité de la démarche... 12 7. Conclusion... 13 Documents consultés... 15 Sites consultés... 16 2
Introduction L ombudsman a d abord été créé pour offrir un dernier recours aux citoyens lorsqu ils se sentent lésés par un service administratif de la Ville. Outre son rôle de rapprochement entre les citoyens et l administration municipale dans le cadre de dossiers spécifiques, sa création avait également comme objectif d analyser et de suggérer des améliorations aux processus administratifs. C est d ailleurs ce que l on peut lire au dossier soumis au comité plénier en juin 2010 pour la création d un ombudsman à Sherbrooke : ( ) «Dans toute organisation de grande taille, la direction s affaire à ajuster les processus dans un souci d optimisation des ressources. De nombreux facteurs font en sorte que les pratiques évoluent et que les processus changent. C est une dynamique d autorégulation. Il ne faut pas surestimer notre capacité d autorégulation dans les processus administratifs. La prestation des services et le traitement des dossiers sont le fruit de l action de 1 500 personnes. Ces actions sont influencées par une multitude de variables qui vont des outils dont disposent les employés jusqu à leur comportement, leur attitude, voire leur humeur. Un regard externe dans une organisation de la taille de la Ville de Sherbrooke permet parfois de percevoir des phénomènes que les gens qui y travaillent n arrivent pas ou n arrivent plus à voir. L ombudsman a un regard neuf, détaché et objectif de la problématique qui est portée à son attention.» ( ) L article 31 de la constitution et du cadre de fonctionnement de l ombudsman de Sherbrooke lui permet aussi de recommander toute mesure qu il juge appropriée à la suite d une intervention ou d une enquête. Le présent document est une réflexion de l ombudsman de Sherbrooke sur l opportunité pour la Ville de Sherbrooke d adopter une déclaration de services aux citoyens, à la suite des observations et des interventions faites depuis sa création. 3
Dans un premier temps, vous pourrez lire l origine de notre réflexion. Nous ferons ensuite un bref historique de la déclaration de services aux citoyens, donnerons une définition de la déclaration de services aux citoyens et l objectif d un tel document. Les avantages de la déclaration de services aux citoyens seront ensuite analysés. Nous conclurons notre réflexion en émettant le souhait que le contenu de ce document soit traité avec beaucoup d ouverture, dans le contexte de la réorganisation municipale. 1. L origine de notre réflexion C est lors d une réunion des commissaires de l ombudsman de Sherbrooke, que des interrogations ont été soulevées quant aux recours du citoyen lorsqu il n est pas satisfait de la décision d un fonctionnaire municipal d une part, et sur l information transmise ou disponible pour le citoyen quant au processus d appel disponible. Lors de cette réunion, il a donc été résolu de trouver des réponses. Les résultats des recherches de l ombudsman montrent cinq avenues possibles : 1. Il appert que, lorsqu ils sont insatisfaits d une décision, les citoyens contactent leur élu ou leur bureau d arrondissement pour s en plaindre. 2. Au sein de l appareil administratif, certains services ont des processus qui sont en place pour en appeler des décisions de leurs fonctionnaires. Ainsi, pour Hydro-Sherbrooke, on retrouve cette procédure à la fois sur le site de la Ville et sous forme du dépliant qui est envoyé au citoyen avec son compte d Hydro-Sherbrooke. La procédure y est décrite de façon très claire. 3. Il existe aussi le Centre de contrôle de la gestion du territoire (819 821-5858) pour les services de voirie et d infrastructures. Ce centre recueille les plaintes que les citoyens peuvent avoir à l égard d un fait ou d une décision d un fonctionnaire municipal. 4. Le citoyen insatisfait peut aussi joindre la personne qui a rendu la décision et vérifier la possibilité de parler à la direction du service. 5. Enfin, le citoyen peut recourir aux services de l Ombudsman, conformément au mandat de ce dernier. 4
En dépit des efforts déployés par la Ville pour se rapprocher des citoyens, l Ombudsman, après avoir traité plus de 200 dossiers de plaintes émanant de ceux-ci, en arrive aux constats suivants : 1. Le citoyen ne sait pas toujours clairement à qui s adresser; 2. Le citoyen ne sait pas s il peut demander une révision de la décision rendue; 3. Le citoyen ne connaît pas les délais à l intérieur desquels il peut s attendre à recevoir une réponse et dans le cas d une décision qui lui est favorable, quel sera le délai de sa mise en application; 4. Le citoyen ne possède pas toujours l information complète et au moment propice lui permettant d intervenir en temps utile et de faire part de ses commentaires ou suggestions, le cas échéant; Ces constats risquent, 5. Le citoyen constate que la discussion pour trouver une solution croyons-nous, à la mésentente qui le concerne peut, suite à une demande ou de fausser la à l émission d un avis juridique, subir un retard important. Il perception peut même percevoir cette situation comme un arrêt des des citoyens à discussions ou un manque d ouverture pour trouver une l égard de la solution; qualité et de En effet, le manque de clarté des modes de communication en l efficacité des place peut laisser croire aux citoyens que de faire appel services directemement à la Ville s avérait souvent long ou inefficace. municipaux. Cette perception risque ainsi d augmenter la participation des citoyens aux manifestations ou constestations sur la place publique alors que la solution pourrait souvent se trouver à leur portée en ayant recours à des modes de fonctionnement accessibles et transparents. 5
À la lumière des résultats d une étude 1 portant sur la gestion des plaintes dans diverses organisations qui conclue que «96 % des clients insatisfaits ne porteront pas plainte», rappelons les faits suivants : Depuis sa création, la majorité des demandes adressées à l ombudsman se règlent sans enquête, après l intervention de la Secrétaire générale. Son intervention permet de clarifier la situation pour le citoyen, de porter à l attention du service concerné une problématique et d y trouver une solution acceptable pour toutes les parties. Nous avons constaté, qu assez souvent, dès que le citoyen comprenait le processus de décision et de révision au sein d un service, il était mieux outillé pour faire cheminer ses demandes dans l appareil administratif municipal et certainement plus compréhensif des procédures et des délais à respecter. Voilà qui peut s avérer, croyons-nous, porteur d espoir pour l avenir. Il nous apparait donc que le citoyen possédant l information relative aux acteurs municipaux susceptibles de traiter sa demande, aux modes de communication en place, aux modalités de traitement de sa demande, aux délais requis ainsi qu au processus de discussion ou de révision de la décision rendue s il y a lieu, est davantage en mesure de connaître les engagements de la Ville à son égard, d être conscient de ses propres responsabilités de citoyen et ainsi d établir des communications plus harmonieuses et moins suceptibles de se transformer en conflits. Voilà pourquoi nous croyons utile de pousser notre réflexion quant à l opportunité de proposer l élaboration et la mise en place d une «Déclaration de services aux citoyens». Voyons maintenant quelles sont les principales caractéristiques d une déclaration de services aux citoyens, ainsi que les considérations qui s y rattachent. 1 Garon, Mathieu, Une vision macroscopique de la gestion des plaintes, Colloque ARGP 2014 6
1.1 La définition Dans le cadre de la modernisation de l État, le Secrétariat du Conseil du trésor du Québec a publié en 2005 un guide sur la déclaration de services aux citoyens. Le glossaire que l on retrouve dans ce guide définit la déclaration de services aux citoyens comme : «Un document à caractère public dans lequel sont formulés les engagements d un ministère ou d un organisme quant au niveau et à la qualité des services offerts aux citoyens.» On peut aussi définir la déclaration de services aux citoyens par les objectifs visés par ce document. Elle se fait dans un souci de transparence et concourt à l établissement d un lien de confiance entre l administration et les citoyens. La déclaration de services aux citoyens fournit une information claire sur la nature des services offerts, les modes de prestation et la procédure à suivre par les citoyens pour exprimer leur insatisfaction, le cas échéant. Elle aide également les citoyens à connaître et à faire valoir leurs droits. La qualité de la prestation de services étant une valeur importante pour l administration, les engagements contenus dans la déclaration de services aux citoyens font l objet d une évaluation annuelle en fonction de leur efficacité et de leur finalité. L idée centrale de la déclaration de services aux citoyens selon le professeur David Clark est : «L amélioration de la réactivité et de la transparence des services aux citoyens par l établissement de normes de prestation de services auxquelles les usagers devraient légitimement s attendre.» 2 2 CLARK, David (2012), «Charte de services aux citoyens», dans L.Côté et J.F. Savard (dir.), Le dictionnaire encyclopédique de l administration publique (en ligne) www. dictionnaire.enap.ca 7
2. La déclaration de services aux citoyens dans diverses organisations La déclaration de services aux citoyens est devenue obligatoire en 2000, pour tous les ministères et les organismes du gouvernement du Québec qui rendent des services directement aux citoyens. Ainsi, de nos jours, quelque 110 ministères et organismes sont en mesure de diffuser ce document aux citoyens qu ils desservent. Il est à noter que quelques municipalités dont celles de Laval et Québec possèdent également, depuis quelques années, leur déclaration de services aux citoyens. À titre d exemple la Ville de Québec qualifie sa déclaration de services aux citoyens comme étant «Un engagement collectif, une promesse de qualité et une fierté partagée». Quant au secteur de la santé, le Conseil de la santé et du bien-être a élaboré une Déclaration des droits et responsabilités à l intention des citoyens et des divers intervenants dans le domaine de la santé. Certaines entreprises du secteur privé possèdent également une forme de déclaration de services aux citoyens qui prend diverses appellations et qui contient de façon générale, la mission et les valeurs de l entreprise, un code d éthique et parfois certains engagements envers leur clientèle, partenaires et fournisseurs. Desjardins, Bombardier et Cascades sont de celles-là. La déclaration de services aux citoyens présente des avantages à la fois pour les citoyens, les élus municipaux et pour l ensemble du personnel de la Ville. 3. Les avantages reliés à la déclaration de services aux citoyens 3.1 Des avantages pour le citoyen La déclaration de services permet au citoyen de connaître les engagements que la Ville et son personnel respecteront au moment où il entrera en communication avec eux, permettant ainsi d établir un niveau réaliste d attentes en ce qui a trait à la qualité du service, au comportement du personnel et au respect des échéanciers. 8
Selon le contenu de la déclaration de services aux citoyens, le citoyen pourra connaitre les valeurs que la Ville et son personnel préconisent, les étapes de traitement de sa demande ainsi que le processus de révision de la décision rendue, s il y a lieu. Cette clarté du mode de fonctionnement évitera plusieurs malentendus quant au traitement de la demande et permettra au citoyen de bien comprendre toute l importance que la Ville et ses représentants lui accordent. 3.2 Des avantages pour le personnel Puisqu elle aura été établie avec sa collaboration, la déclaration de services aux citoyens permettra au personnel de connaître clairement les attentes du service et des citoyens à l égard des divers aspects de son travail. Cela devrait permettre de préciser sa description de tâches, les exigences qu elle requiert, la charge de travail qu elle représente et les ressources qui devraient être mises à sa disposition. Voilà qui devrait faciliter la discussion gestionnaire-personnel, sur la nature du travail. Le processus de traitement des demandes étant clarifié, la déclaration de services aux citoyens devrait éviter les demandes répétitives de la part des citoyens à ce sujet et réduire le mécontentement de ceux qui pourraient considérer qu on ne leur apporte pas toute l attention souhaitée. Le réalisme des engagements contenus à la déclaration de services aux citoyens devrait permettre d atteindre les cibles fixées et de satisfaire les citoyens qui seraient alors vraisemblablement portés à témoigner leur appréciation positive auprès du personnel plutôt que de critiquer les modes de fonctionnement en vigueur. Puisque la déclaration de services aux citoyens fait état notamment des comportements du personnel à l égard des citoyens, elle pourrait en contrepartie, fournir l occasion d indiquer les attentes à l égard des citoyens quant à leur propre participation au traitement de leur demande ou en ce qui a trait notamment à leur approche auprès des fonctionnaires municipaux. 9
3.3 Des avantages pour les gestionnaires La déclaration de services aux citoyens peut s avérer un véritable outil de gestion. Facilitant la description des tâches et des attentes du service, elle contribue à une appréciation du rendement basée sur des résultats précis tout en permettant de procéder s il y a lieu, aux ajustements requis par le biais de la formation, la réallocation des ressources ou la redéfinition d attentes plus appropriées et réalistes. 3.4 Des avantages pour les élus municipaux La déclaration de services aux citoyens constitue un outil d information pour les élus municipaux à l intention des citoyens qu ils représentent, quant à la qualité des services à laquelle ils sont en droit de s attendre lors de leurs communications avec les représentants de la Ville. Ils peuvent ainsi les renseigner sur les engagements de la Ville et de son personnel de tous les niveaux à leur égard, sur divers aspects contenus à la déclaration de services aux citoyens, tel que les délais, les comportements des fonctionnaires et le processus de révision des décisions s il y a lieu. 4. L opportunité d entreprendre une telle démarche Le contexte actuel relié notamment aux restrictions budgétaires, à la révision des structures de gouvernance et à la négociation des conditions de travail du personnel de la Ville, peut soulever plusieurs interrogations quant à l opportunité d utiliser l outil que constitue la déclaration de services aux citoyens. L essentiel : le service au citoyen Les coûts associés à son implantation peuvent-ils être considérés comme une dépense utile alors que l ensemble des élus et des contribuables sont appelés à réduire les coûts des services offerts et à en supporter les effets? Est-il opportun de considérer cette démarche compte tenu que la Ville de Sherbrooke dispose déjà de plusieurs forums de consultation où les citoyens peuvent faire valoir leur point de vue? 10
Est-il réaliste de fixer des attentes au personnel de toutes catégories à l égard des citoyens dans un contexte de négociation de conditions de travail et de révisions de structures organisationnelles? L implantation d un service de type 311 ne viendrait-il pas combler le besoin d information et de référence du citoyen? Ces questions et préoccupations bien légitimes nous ramènent à l essentiel : le service au citoyen. Toute remise en question des services, des structures et des modes de fonctionnement s appuie sur les besoins des citoyens et des services qui doivent leur être rendus en tenant compte de leur capacité à en payer les coûts. Rappelons que la déclaration de services aux citoyens doit tenir compte de façon réaliste autant des besoins fondamentaux exprimés par les citoyens que de la capacité des élus et du personnel de la Ville d y répondre. C est dans cette optique que cette démarche devrait s inscrire de façon très concrète aux grands enjeux actuels de révision des services à rendre à la population. Les divers engagements généralement contenus aux déclarations de services des organisations, tels que l écoute et le respect envers les citoyens, la clarté et l efficacité des communications, les délais de traitement des demandes et les processus de révisions de certaines décisions ne peuvent que contribuer de façon très réaliste à améliorer les processus et modes de fonctionnement en place en se concentrant sur la mission de la Ville envers ses contribuables. 5. Les préalables à l élaboration et à la mise en œuvre L élaboration et la mise en œuvre d une déclaration de services aux citoyens nécessitent divers préalables dont les plus essentiels sont les suivants : - Une adhésion de tous les niveaux d autorité et des intervenants; - Une démarche participative; - Un climat favorable; 11
- L animation du processus d élaboration et d implantation par une ou des personnes dont la crédibilité est reconnue par l ensemble des groupes de personnes concernées. Ces préalables expriment la nécessité d élaborer une démarche qui repose sur la confiance, l écoute, la communication et la participation. Toute démarche imposée et ne faisant pas appel à la participation risquerait non seulement d échouer mais également d entraîner des effets contraires à ceux qui étaient escomptés. 6. La responsabilité de la démarche La démarche supportant l élaboration, la mise en œuvre et l évaluation de la déclaration de services aux citoyens est intimement reliée à la gestion des ressources humaines sous l angle du développement organisationnel. Cette démarche devrait donc être animée par une personne spécialiste du domaine, associée de près ou relevant du plus haut niveau de gestion de l organisation afin d en assurer la cohérence. Cette approche participative nécessitera plusieurs rencontres d information et d animation auprès des cadres, des représentants syndicaux et de toutes les catégories de personnel. L estimation des coûts reliées à l implantation d une telle démarche dépend à la fois du niveau souhaité d implication du personnel, des objectifs poursuivis, de l intérêt des gestionnaires et de la disponibilité des ressources. Plusieurs modèles d intervention peuvent être envisagés selon les objectifs poursuivis et la réalité organisationnelle. En voici quelques exemples : - Le dossier est confié et associé à la Direction des ressources humaines; - Le dossier est confié à une personne cadre ou professionnelle possédant les qualifications énumérées précédemment particulièrement dans le domaine du développement organisationnel; 12
- Le dossier est confié à l une des personnes énumérées précédemment qui s associe à un comité composé de représentants de toutes les catégories de personnel; - Le dossier est confié à un consultant externe; - Le dossier est confié à une personne associée au milieu universitaire. Quoiqu il en soit, le modèle choisi portant sur l une des alternatives proposées ou sur une fusion de quelques-unes d entre elles, nécessitera de toute évidence, le leadership de la Direction générale et l adhésion de l ensemble du personnel. Outre les montants versés pour honoraires professionnels de personnes externes à l organisation, si tel est le choix de l organisation, les principaux coûts d implantation de l approche menant à l élaboration de la déclaration de services aux citoyens porteront donc principalement sur le temps de travail que les gestionnaires et le personnel y consacreront. 7. Conclusion L Ombudsman poursuit le double mandat d offrir aux citoyens un dernier recours lorsqu ils se sentent lésés par un service administratif de la Ville ainsi que celui d analyser et de suggérer s il y a lieu, des améliorations aux processus administratifs. Après avoir traité dans le respect de son mandat, plus de 200 plaintes provenant de citoyens, l ombudsman constate que souvent les modes de communication, les délais encourus et la clarté du processus de révision des décisions de la Ville comportent certaines lacunes. Cette situation nous préoccupe. Nous souhaitons tous que les services municipaux soient perçus comme étant performants et respectueux des citoyens. À cet égard, nous proposons que la Ville se penche sur l opportunité d adhérer à une démarche de «Déclaration de services aux citoyens». 13
Une telle déclaration de services est plus large que les processus d amélioration des services, que l implantation du 3-1-1 ou que les principes contenus aux codes de déontologie existants. Il s agit d une démarche qui implique l ensemble du personnel. Elle pourrait devenir un rendez-vous fructueux dans le contexte difficile actuel que vivent l ensemble des administrations publiques.. 14
Documents consultés - Guide sur la déclaration de service aux citoyens du secrétariat du Conseil du trésor du Québec. - Liste des pratiques innovantes, Déclaration de services aux citoyens, Ville de Québec (UMQ). - Politique de consultation citoyenne de la ville de Sherbrooke. - Guide pour réussir l implantation et l utilisation des indicateurs de gestion municipaux comme outil de prise de décision, de Yves Gagnon, FCGA, OMA, Consultant en gestion municipale, décembre 2008. - «Charte de services aux citoyens», Clark, D. (2012) - Déclaration de services de la Ville de Québec. - Loi sur l administration publique, c A-6.01. - Rapport du président du Conseil du trésor et ministre responsable de l Administration gouvernementale et de la Révision permanente des programmes concernant l application de la loi sur l administration publique, 2012-2014 - Charte montréalaise des droits et responsabilités 15
Sites consultés - Ville de Sherbrooke - Union des municipalités du Québec - MAMOT (Ministère des Affaires municipales et Occupation du territoire) - École des hautes études commerciales (HEC) - Ville de Québec - Ville de Montréal - Ville de Laval - Ville de Saguenay - Ville de Longueuil 16