Institut d Etudes Politiques de Paris. Master de recherche Science politique des relations internationales. Anthony AMICELLE

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1 Institut d Etudes Politiques de Paris Master de recherche Science politique des relations internationales Anthony AMICELLE Gel des avoirs terroristes et anonymat bancaire : Antinomie entre sécurité et économie dans la législation européenne? Mémoire dirigé par Didier BIGO Année universitaire

2 REMERCIEMENTS : Mes premiers remerciements s adressent à M. Didier Bigo, mon directeur de recherche, pour les orientations et conseils prodigués tout au long de l année. Je tiens également à remercier tout particulièrement M. Gilles Favarel-Garrigues pour les précisions apportées et pour ses commentaires. Je remercie évidemment l ensemble des personnes rencontrées lors des entretiens, mais aussi et surtout ma famille et mes proches pour leur aide et leur soutien, notamment au cours de l été «inoubliable» qui vient de s écouler. 1

3 TABLE DES MATIERES Remerciements..1 Table des matières.2 INTRODUCTION.5 Première Partie : Stratégie européenne contre le terrorisme : Construction et renforcement normatif autour du volet financier. Chapitre 1. Transposition d un agenda international et consolidation d un énoncé légitime Structures normatives et acteurs autour du régime international contre les finances terroristes.13 a) Les acteurs internationaux engagés dans la lutte contre les «finances terroristes»...14 b) Les mesures anti-blanchiment transposées au volet financier de l antiterrorisme Processus continu de sécurisation : Naturalisation du couple Blanchiment / Financement du terrorisme 22 a) Association ambiguë et plasticité de la notion d argent sale...22 b) Continuum de sécurité autour du concept de blanchiment 25 Chapitre 2. Mesures européennes contre le financement du terrorisme : tensions autour du «triangle relationnel» Gel des avoirs «terroristes» : Modalités d inclusion et d exclusion sur les «listes noires».36 a) Mécanisme de désignation et potentialité instrumentale 36 2

4 b) Mise en question des recours judiciaires : Limitation des garanties juridiques et discours de légitimation fondé sur la prévention e Directive contre le blanchiment d argent et le financement du terrorisme : Jeux de négociation et compétitions bureaucratiques a) «Un champ surpeuplé» : Forte densité institutionnelle autour de la lutte contre le financement du terrorisme.52 b) Résistances aux effets de sécurisation et déséquilibre dans le «triangle institutionnel».60 Deuxième Partie : Reconfiguration quantitative et qualitative du régime de surveillance financière : Enjeux et implications..73 Chapitre 3. Effets de sécurisation et interférences avec les Marchés financiers? Renégociation du rôle des acteurs privés dans la réalisation d objectifs publics de sécurité.73 a) Entre réactivité et proactivité : les professionnels au cœur du dispositif de surveillance et de prévention des opérations financières..73 b) Les ambiguïtés d une privatisation de la surveillance Des usages de la «traçabilité» : 86 a) Conciliation entre une exigence de sécurité et un respect de la libre circulation des capitaux (et de la protection des données)?...86 b) «Hawala» et autres systèmes informels de transferts d argent : Vers des logiques de suspicion sur tout ce qui n est pas tracé 91 Chapitre 4. Mesure et objectifs d un «régime global de prohibition» Quels indicateurs officiels pour apprécier les résultats du volet financier contre le terrorisme?...99 a) La difficile mesure d une volonté de prédictibilité et de dissuasion..99 b) Une politique symbolique vis-à-vis du financement du terrorisme?

5 2. «Gestion différentielle des flux financiers transnationaux illicites» : De la licéité vers la légitimité : logique discrétionnaire d inclusion et d exclusion quelque peu bousculée par l enjeu «financement du terrorisme» CONCLUSION..114 ANNEXES..115 BIBLIOGRAPHIE 130 4

6 INTRODUCTION «La lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme est une priorité politique pour l UE. Une coopération intense entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission a permis l adoption rapide de moyens modernes de défense contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme dans l UE, ce qui renforcera également l intégrité et la stabilité du système financier. L UE est un exemple à suivre et à égaler». -Charlie McCreevy 1. Cet extrait d une déclaration tenue par le Commissaire européen chargé du Marché intérieur et des Services résume parfaitement l ensemble des positions exprimées au nom de la Commission européenne au sujet de cette «priorité politique». De manière plus générale, ce discours met en relief l importance donnée à ce qui s appréhende comme une des principales facettes de la stratégie européenne (et internationale) déployée à l encontre de la «menace terroriste». «L identification et la perturbation des mécanismes de financement du terrorisme sont au centre des efforts globaux que nous menons pour lutter contre le terrorisme» 2 ; «L adoption de mesures visant à empêcher les terroristes d avoir accès à des ressources financières constitue l une des pierres angulaires de la lutte contre le terrorisme» 3. Ce type de propos, qui viennent émailler les documents officiels ayant trait au terrorisme, laisse entrevoir la place allouée au volet financier dans l action à la fois préventive 1 Extrait de : L approbation de la nouvelle directive va renforcer la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. EUROPA Rapid Communiqués de presse. Bruxelles, IP/05/616, 26 mai 2005, disponible sur : &guilanguage=en 2 CONSEIL DE L UNION EUROPEENNE. Note du Secrétaire général/haut Représentant et Commission au Coreper/Conseil ; objet : Lutte contre le financement du terrorisme (Stratégie européenne). Bruxelles, 14180/3/04 REV3, 26 novembre 2004, disponible sur : re03.fr04.pdf 3 COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES. Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social européen. Prévenir et combattre le financement du terrorisme par une meilleure coordination au niveau national et une plus grande transparence des organismes à but non lucratif. Bruxelles, COM(2005) 620 final, 29 novembre 2005, disponible sur : 5

7 et répressive menée au niveau communautaire, en interrelation avec les initiatives impulsées à l échelle internationale. Le nombre de textes supranationaux, d instruments juridiques de nature et de portée diverse, et destinés à lutter contre le financement du terrorisme, n a eu de cesse de croître dans le sillage des événements du 11 septembre 2001 et l ampleur des réactions qu ils ont suscitée. Si une myriade d outils normatifs nationaux, régionaux et internationaux s est effectivement diffusée depuis ces attaques, nous verrons toutefois qu il ne faut pas surdéterminer la nouveauté et l originalité de ces mesures récentes. A cet égard, nous plaçons d emblée notre recherche en porte-à-faux avec les travaux qui mettent la focale sur l idée de rupture ou d «impact fondateur» que matérialiseraient les violences du 11 septembre dans la lutte antiterroriste. Sans omettre la portée considérable des changements constatés, l analyse des mesures contre les «finances terroristes» va plutôt nous amener à privilégier une lecture en terme de continuité, à travers une mise en contexte avec la phase antérieure, préexistante de surveillance financière. L allocution de M. McCreevy étaye indirectement la pertinence de cette approche puisqu elle associe de façon apparemment «naturelle» le combat contre le financement du terrorisme avec la lutte plus ancienne contre le blanchiment de capitaux. Consacrée enjeu international au sortir des années 1980 à la faveur de la mobilisation contre le trafic de drogues, cette dernière a connu un développement sensible au cours de la décennie suivante en élargissant son champ d intervention à d autres activités imputées à la «criminalité organisée» et en étant relayée par un nombre croissant d organismes internationaux. Sans définir et développer davantage car ce sera l objet de notre partie introductive, il convient de préciser qu à la suite des attentats perpétrés à New York et Washington D.C., la lutte contre le blanchiment d argent et contre le financement du terrorisme forment un couple inséparable. A l image de la citation du Commissaire responsable du Marché intérieur, l articulation de ces deux missions apparaît systématique, et l attitude de l Union européenne ne fait pas figure d exception sur ce point. L association dépasse le simple cadre formel, elle reflète la manière dont a été institué et surtout renforcé l aspect financier de la stratégie antiterroriste. Dans l immédiat après 11 septembre, les pratiques et techniques progressivement mises en place dans le cadre de la politique contre l «argent sale» ont été perçues comme étant un dispositif adéquat pour accentuer le combat mené contre le financement du terrorisme. Nous y reviendrons évidemment en détail dans le corps du mémoire mais ce couplage sous-entend d ores et déjà qu il n y a pas eu de rupture dans les pratiques utilisées. L idée même de développer un volet financier dans l édifice antiterroriste est à mettre en perspective avec les efforts entrepris précédemment contre le blanchiment de capitaux depuis la fin des années 80. 6

8 La mise en priorité de l enjeu «terrorisme», propulsé au premier rang des préoccupations internationales depuis septembre 2001, a ainsi favorisé l inclusion d une nouvelle problématique dans le régime de surveillance financière, voué initialement à la chasse aux revenus de la «criminalité organisée». La méthodologie, les mesures et le schème de pensée inhérents au dispositif anti-blanchiment se sont étendus au terrorisme, puisqu un des moyens présumé de lutter contre ce dernier est de s attaquer à ses sources de financement. A l instar des intentions qui ont guidé à l instauration de ce que d aucuns nomment un «régime global de prohibition» en référence à l expression d Ethan Nadelmann 4, la lutte contre le terrorisme (par son volet financier) adhère à cette approche faisant de l argent le «nerf de la guerre». L idée force des politiques de lutte contre l argent sale, débouchant sur ce que R. Naylor appellera une «révolution silencieuse» 5, réside dans la volonté d éradiquer ou tout du moins d éreinter les organisations criminelles en se concentrant sur les produits financiers du crime (proceeds of crime). L action menée à l encontre des «finances terroristes» partage cette perception en supposant que viser les capacités financières d un groupe «terroriste» équivaut à entamer sa capacité de nuisance. Mais plus qu une simple adhésion à un postulat de départ, ce sont les outils utilisés pour la lutte contre le blanchiment qui se sont vus transposer au financement du terrorisme. La prise en charge de ce dernier est venue se greffer au dispositif plus ancien contre le blanchiment, un dispositif qui de facto s interprète désormais comme étant un instrument incorporé dans l action globale antiterroriste. Les modalités de cette transposition ou tout du moins de cette forte inspiration seront explicitées ultérieurement, mais déjà cette mise en contexte sommaire de la facette financière dans la «guerre contre le terrorisme» suffit à faire émerger une série de questionnements importants pour la présente étude. L association susmentionnée, si évidente soit-elle de prime abord, génère les premières interrogations portant justement sur l évidence et l apparente naturalité de ce couple indissociable. Des interrogations qui dépassent le cadre de notre objet d étude circonscrit au financement du terrorisme, puisqu elles se focalisent sur l extension du domaine de la lutte antiterroriste vers d autres problématiques ayant trait à la sécurité. De fait, ce couplage participe de l idée plus générale que le terrorisme est étroitement lié à d autres formes menaçantes de violences transnationales telles la criminalité organisée, et que de ces 4 Selon l expression d Ethan Nadelmann. Voir: NADELMANN, E.N. Global prohibition regimes: the evolution of norms in international society. International Organization, aut. 1990, 44 (4), p L auteur désigne par cette expression l évolution de l activité policière (aux Etats-Unis mais on peut le généraliser) en corrélation avec la lutte anti-blanchiment : «Durant les quinze dernières années, une révolution silencieuse s est déroulée au cœur des services de police et de justice. Au lieu de mettre fin à des entreprises criminelles, les forces de l ordre poursuivent dorénavant les profits du crime». Extrait de : NAYLOR, R.T. Sur la piste de l argent sale: Une pente savonneuse en matière de lutte contre la criminalité. Les Cahiers de la sécurité intérieure, 04/ , n 52, p. 159, p

9 pratiques criminelles interconnectées voire identiques doit découler une gestion préventive et répressive commune. Partant du principe que ces menaces sont associées, il faut dès lors les contrôler de la même façon. Bien qu elle soit banalisée dans les discours et dans les pratiques de surveillance à l œuvre, l association blanchiment/finances terroristes ne coule pas de source, elle ne va pas forcément de soi et ce pour diverses raisons. Loin de représenter la motivation principale, l argent constitue tout au plus un moyen et non une fin en soi dans une perspective «terroriste». Les montants mobilisés pour fomenter un attentat se caractérisent souvent par leur modestie, et surtout la nature des fonds employés dans des activités «terroristes» peut avoir une origine licite. Ces quelques éléments, pris parmi d autres, permettent de pointer du doigt des différences non négligeables entre les phénomènes «blanchiment» et «financement du terrorisme» ; des distinctions qui dénotent un tant soit peu avec la systématicité de l association des deux thématiques et amènent à interroger le fondement de leur traitement institutionnel identique. L objectif du présent travail ne saurait évidemment se réduire à une étude des différences entre ces deux enjeux sécuritaires au cœur de la surveillance financière. Mais à partir d une remise en cause des apparences de naturalité de cette association, la première étape consiste à comprendre comment cette association a été construite ; et ainsi se départir d une approche trop mécaniste qui ferait de l inclusion du financement du terrorisme dans la politique antérieure contre l «argent sale» une évolution logique à l émergence de nouvelles menaces. Il nous paraît capital de comprendre pourquoi et comment ces deux problématiques ont été uniformisées au point de devenir indissociables, de devenir en quelque sorte un enjeu unique, d être appréhendées comme une association «naturelle». Une réflexion qui conduit à analyser comment la reconfiguration du dispositif anti-blanchiment se construit en réponse à une intensification des débats relatifs aux «nouvelles formes» d insécurité. Cet angle de recherche vise, en premier lieu, à saisir le processus sociopolitique qui a favorisé la production d un énoncé légitime établissant une interconnexion entre deux phénomènes a priori distincts. Telle qu elle est posée, cette problématique initiale renvoie à un ensemble de travaux dans la discipline des relations internationales et dans les études de sécurité qui se mettent à distance d une vision de la sécurité en tant que concept se référant à une réalité externe et objective. Des études qui abordent la sécurité non pas comme une condition objective mais comme le résultat d un processus social spécifique 6 et appréhendent à travers le concept de 6 WILLIAMS, M. C. Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics. International Studies Quarterly, 2003, Vol. 47, n 4, p. 513, p

10 sécurisation le processus par lequel un objet devient un enjeu de sécurité 7. la sécurité ne s interprète pas comme un fait «naturel» mais s inscrit plutôt dans un ensemble de discours et de pratiques institutionnelles qu il convient d observer afin de comprendre de quelle façon certains enjeux sont mis en priorité et d autres pas. Ces travaux mettent donc l accent sur la construction sociale de la sécurité et accordent une importance toute particulière aux aspects linguistiques, et dans le cas présent au langage sécuritaire ; Ole Waever allant même jusqu à définir la sécurité comme un acte de langage («speech act») 8. Sans minimiser la dimension performative de la rhétorique sécuritaire et la centralité des pratiques discursives, d autres auteurs extérieurs à ce qui est communément appelé l «école de Copenhague» 9, tels que Jef Huysmans y ajoutent une analyse plus sociologique et insistent également sur les dimensions non-linguistiques de la sécurisation ; cette dernière étant théorisée comme «un processus multidimensionnel» 10. Appliquée à notre objet d étude, la mobilisation de cette approche donne la possibilité de dépasser une perception du couple blanchiment/financement du terrorisme sous l angle de la naturalité, en s intéressant au travail d énonciation et de connexion qui a permis une naturalisation a posteriori de cette association. Notre démarche et notre utilisation du concept de sécurisation en lien avec un processus de naturalisation viennent implicitement questionner les travaux des tenants de l «école de Copenhague» qui associent davantage la sécurisation à un processus d exceptionalisation 11 (et non de naturalisation ou de routinisation). Ces interrogations sur la construction et la consolidation du combat contre les «finances terroristes» et les raisons de son affiliation avec la lutte contre le blanchiment d argent, s insèrent dans une réflexion plus large sur la régulation policière et judiciaire des flux financiers transnationaux. Au-delà d une simple association sémantique, l inclusion de la lutte contre le financement du terrorisme au cœur du dispositif institutionnel contre l argent sale n est pas sans effets pratiques. De par sa nature, la facette financière antiterroriste, et a fortiori son renforcement, induit nécessairement des implications sur la sphère économique et financière. Outre le souhait de se pencher sur un aspect peu étudié de l action menée en 7 Nous faisons ici référence à la conception de la sécurité initiée par les théoriciens de l «Ecole de Copenhague» et en particulier Ole Waever qui a été le premier à user de la notion de sécurisation. Voir : WAEVER, O. Securitization and Desecuritization. On security / ed. by LIPSCHUTZ, R. D. New York, Columbia University Press, 1995, p Ibid. 9 Pour un aperçu synthétique de ce courant, voir par exemple : MACLEOD, A. Les études de sécurité: du constructivisme dominant au constructivisme critique. Culture et conflits, 2004, n 54, p Voir notamment: HUYSMANS, J. The Politics of insecurity: fear, migration and asylum in the EU. Oxon; New York: Routledge, 2006, 191 p. 11 BUZAN, B., WAEVER, O., DE WILDE, J. Security: A New Framework for Analysis. Boulder, Colo.: Rienner, 1998, 239 p. 9

11 réponse aux violences du 11 septembre, l intérêt de se focaliser sur cet enjeu réside dans l analyse des éventuelles dissensions entre les revendications de sécurité dont il est porteur et la mise en avant «d impératifs économiques pragmatiques». Les exigences d une surveillance accrue, légitimée par l enjeu «terrorisme international», sont susceptibles d entretenir des rapports contradictoires et complexes avec les activités du secteur financier privé, à commencer par les activités bancaires. Le présent mémoire place au centre de son analyse les conflits potentiels entre les mesures sécuritaires et le fonctionnement des marchés financiers et du marché unique européen. Une mise en tension et des effets de sécurisation, liés à la traque des «finances terroristes», qui se projettent également sur les libertés fondamentales 12. En toile de fond de notre recherche, il y a ainsi la conceptualisation d un «triangle relationnel» entre sécurisation, système économique et libertés fondamentales, un triangle dont les extrémités sont en interrelation. Une série d interrogations portent dès lors sur les conséquences, les implications d une sécurisation accrue des avoirs financiers via l incrimination du financement du terrorisme. Elle vient s ajouter à la question de savoir comment et pourquoi ce volet de l antiterrorisme s est construit et consolidé à travers une association avec la lutte anti-blanchiment. Le mémoire de recherche se concentre sur les mesures européennes contre le financement du terrorisme, en particulier la 3 e directive communautaire contre le blanchiment et le financement du terrorisme, mais aussi la production de listes antiterroristes («listes noires»). D un point de vue pratique, ce mémoire utilise essentiellement les documents officiels des institutions européennes : communications, projets de directive et documents de travail de la Commission, documents de travail du Conseil, rapports et projets d avis du Parlement ainsi que des arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes. Dans une démarche qui se veut sociologique, cette recherche s appuie fortement sur les résultats obtenus au cours des entretiens menés auprès d acteurs de la scène institutionnelle européenne, à la Commission, au Conseil et au Parlement, mais aussi auprès d acteurs nationaux et internationaux, publics et privés impliqués dans la politique européenne de lutte contre le financement du terrorisme. Des entretiens qui sont à la base de notre étude ont permis de recenser deux types de données : des informations de type factuel sur la façon dont s organise la politique européenne contre le financement du terrorisme et la manière dont s est 12 A titre d exemple concret et récent : Dans un article daté du 25 juin 2006, le journal Le Monde relayait les informations du New York Times révélant «la plus importante entreprise secrète mise en œuvre pour traquer le financement du terrorisme». Le quotidien faisait état de l existence du «Programme de traque du financement du terrorisme» mise en œuvre par la CIA et soulignait que «l administration Bush semble avoir délibérément contourné les lois protégeant les libertés individuelles». LESER, E. La CIA a espionné les flux bancaires internationaux. Le Monde, dimanche 25-lundi 26 juin

12 déroulé le processus législatif de la «3 e directive» ; mais aussi et surtout des informations pour saisir les représentations sociales, les systèmes de perception et le registre discursif de la large palette d acteurs engagés à des degrés divers dans les mesures européennes contre le financement du terrorisme. Le présent travail se propose d étudier dans un premier temps les fondements de l association blanchiment/financement du terrorisme. Il s agit de souligner le processus continu de sécurisation qui a accompagné le développement du régime institutionnel contre l «argent sale» et surtout de se pencher sur le «continuum de sécurité» autour du blanchiment, favorisant une interconnexion entre différentes menaces. Nous utilisons ce concept au sens défini par Didier Bigo et entendons par continuum de sécurité l articulation d un répertoire sémantique qui vise à des glissements de pratiques répressives identiques sur des pratiques criminelles hétérogènes. Nous nous mettons à distance de l usage inverse qui en est fait dans certains documents officiels européens qui prétendent justement que depuis le 11 septembre tout est lié dans un même continuum, et qu il faut contrôler de la même façon des problématiques telles que l immigration, la criminalité et le terrorisme 13. En lien avec cette dimension théorique, l analyse des mesures européennes en tant que telles va débuter par les listes anti-terroristes et s intéresser aux mécanismes d élaboration de ces listes nominatives en étudiant le rôle central des professionnels du renseignement et les logiques de réappropriation de ces mesures à des fins nationales ; des logiques qui confèrent un caractère instrumental à ces mesures. A côté des modalités d inclusion, nous évoquerons les modalités d exclusion de ces listes afin d analyser la relation entre ces mesures sécuritaires spécifiques et les garanties juridiques reconnues à l individu. Avec en arrière plan l idée du triangle relationnel (sécurisation, système économique et libertés fondamentales), le cœur de l étude se fonde sur les négociations, sur la dynamique des rapports de force qui ont traversé le processus législatif de la «3 e directive européenne anti-blanchiment» 14 récemment adoptée. Nous essaierons parlà même de percevoir les enjeux autour de l élaboration de la politique contre le blanchiment et le financement du terrorisme qui donne à voir une mise en rivalités inter-institutionnelles et intra-institutionnelle sur la scène européenne et ces trois instances. Une bataille «d expertise», une lutte entre experts qui dépasse le cadre communautaire, et qui participe de 13 Voir : MITSILEGAS, V. Contrôle des étrangers, des passagers, des citoyens : surveillance et antiterrorisme. Cultures et Conflits, n 58, 2005, p PARLEMENT EUROPEEN ET CONSEIL DE L UNION EUROPEENNE. Directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Journal officiel de l Union européenne n L 309 du 25 novembre 2005, disponible sur : 11

13 l intérêt du sujet puisque le volet financier de la stratégie antiterroriste semble être le lieu où de nombreuses d institutions cherchent à converger car elles y voient des contributions politiques et/ou symboliques. Les enjeux de cet instrument législatif ne sauraient bien sûr se réduire à des luttes de compétences, il convient de mettre en lumière les points d achoppements, la nature des interactions et les résistances aux effets de sécurisations inhérents au combat contre les finances terroristes. Cette première partie sera complétée par une mise en perspective des multiples implications de la lutte contre le financement du terrorisme sur la reconfiguration quantitative et qualitative du régime de surveillance financière. Les implications sont visibles sur le rôle (réactif, proactif) attribué aux acteurs privés, laissant entrevoir l hypothèse d une privatisation de la surveillance et d un déplacement de la responsabilité de l Etat pour prévenir et contrôler les infractions de l argent sale. Nous analyserons également les usages et les ambivalences d une vision en termes de traces (traçabilité). Le dernier chapitre vise dans le même temps à souligner la dimension symbolique de la politique de lutte contre l «argent sale» vis-à-vis des sources de financement du terrorisme, tout en démontrant que l enjeu «terrorisme» vient quelque peu bousculer la «gestion différentielle des flux financiers transnationaux illicites» ; ce qui laisse sous-entendre que les mesures prescrites pour atteindre les objectifs affichés (de lutte contre les finances terroristes) ont des implications bien plus générales. 12

14 PREMIERE PARTIE : Stratégie européenne contre le terrorisme : Construction et renforcement normatif autour du volet financier. Chapitre 1. Transposition d un agenda international et consolidation d un énoncé légitime. 1. Structures normatives et acteurs autour du régime international contre les finances terroristes. «Je suis enchanté qu une coopération étroite entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission ait permis l adoption rapide de cette directive essentielle qui donnera un élan à la lutte contre le financement du terrorisme et la criminalité organisée tout en protégeant la stabilité et la réputation du secteur financier et du marché intérieur. Il s agit de priorités politiques de premier plan et je félicite toutes les parties de l adoption finale de ce texte» 15. Par ce discours daté du 7 juin 2005, M. McCreevy se félicitait de l adoption par le Conseil des ministres de l économie et des finances de la «proposition de troisième directive relative à la prévention de l utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme». Avant de revenir plus en détail sur cette directive (définitivement adoptée le 26 octobre 2005) particulièrement représentative des efforts européens dans ce domaine, il convient de mettre en perspective ce processus normatif communautaire. Une mise en perspective à la fois historique et «spatiale» qui va nous permettre d appréhender dans leur globalité les initiatives, les acteurs et enceintes officielles au cœur de la lutte contre le financement du terrorisme. En effet, il ne semble pas pertinent de distinguer et d isoler un agenda proprement européen en la matière, celui-ci s inscrit et s insère dans une dynamique qui se veut mondiale. La finalité ici ne consiste aucunement à réifier ou minimiser le rôle et le degré d influence dont l Union européenne peut se prévaloir dans l élaboration d instruments ayant trait aux «finances terroristes».en guise de partie introductive et définitionnelle, il s agit de mettre en contexte l éventail des mesures et 15 Extrait de : L adoption de la directive anti-blanchiment portera un coup à la criminalité et au terrorisme. EUROPA Rapid Communiqués de presse. Bruxelles, IP/05/682, 7 juin 2005, disponible sur : R&guiLanguage=en 13

15 instances se rapportant à cette problématique et rompre ainsi avec la prénotion qui ferait du 11 septembre 2001 l «année zéro» de l action anti-terroriste, y compris pour sa facette financière. Si le financement du terrorisme a acquis une visibilité internationale depuis les attentats perpétrés aux Etats-Unis et l émotion qu ils ont suscitée, cette question et sa prise en charge n ont pas émergé ex nihilo. La multiplication des dispositifs à la fois préventifs et répressifs s est considérablement accentuée depuis ces évènements mais ils prolongent et renforcent des mécanismes déjà à l œuvre plus qu ils n innovent. a) Les acteurs internationaux engagés dans la lutte contre les «finances terroristes» : Les textes supranationaux élaborés à l encontre des «finances terroristes» s avèrent être de plusieurs natures avec une portée juridique plus ou moins contraignante. On dénombre notamment des traités internationaux, des directives et règlements de l Union européenne, des recommandations d organismes internationaux ou encore des normes de comportement émanant de groupements privés, en particulier du secteur bancaire 16. Loin d être monopolisée par une instance, la gestion de cette problématique a été et reste soumise à des agencements fluctuants. Son traitement suscite l intérêt et l implication de divers acteurs et institutions internationales et entre ainsi dans leurs sphères de compétences à des degrés divers. Le rôle des Nations unies, que ce soit à travers l Assemblée générale ou le Conseil de sécurité, mérite à cet égard d être souligné. Au cours de la deuxième moitié des années 1990, l enceinte onusienne a constitué un cadre privilégié de négociations donnant lieu à plusieurs résolutions où il est fait explicitement mention du financement du terrorisme 17. La plupart des résolutions du Conseil de sécurité se focalisent plus spécifiquement sur des «réseaux terroristes identifiés» à savoir «l organisation Al-Qaida, Usama bin Laden et les Taliban». Au-delà des mesures évoquées, Curtis Ward 18 dénombre douze instruments internationaux négociés sous l égide de l organisation multilatérale et destinés à combattre le «terrorisme». Ces douze conventions onusiennes ante-11 septembre s étalent sur près de quarante ans, allant 16 Le groupe de Wolfsberg regroupe, depuis 2000, douze établissements financiers internationaux ayant émis conjointement la «Déclaration de Wolfsberg sur la répression du financement du terrorisme». Disponible sur : Le comité de Bâle, réunissant des autorités de contrôle bancaire, a également renforcé ses règles déontologiques et principes antérieurs et émis un rapport sur le devoir de diligence des banques au sujet de la clientèle. 17 Sans prétendre à l exhaustivité, nous pouvons citer : pour l Assemblée générale, les résolutions 49/60 du 9 décembre 1994, 50/6 du 24 octobre 1995, 51/210 du 17 décembre 1996 ; pour le Conseil de sécurité, les résolutions 1267 du 15 octobre 1999, 1269 du 19 octobre 1999, 1333 du 19 décembre 2000, 1363 du 30 juillet WARD C.A. Building Capacity to Combat International Terrorism, The Role of the United Nations Security Council. Journal of Conflict & Security Law, 2003, vol.2, n 2/3, p

16 de la «Convention relative aux infractions et à certains autres actes survenant au bord des aéronefs» (1963) jusqu à la «Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme» (1999). Cette dernière, conséquence des attentats survenus contre les ambassades états-uniennes de Nairobi et de Dar es Salaam en août 1998, se révèle prépondérante puisqu elle consacre, sur un plan international, l incrimination de l acte de financement. Ainsi, la Convention stipule que : «commet une infraction au sens de la présente Convention toute personne qui, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, illicitement et délibérément, fournit ou réunit des fonds dans l intention de les voir utilisés ou en sachant qu ils seront utilisés, en tout ou en partie, en vue de commettre : a) Un acte qui constitue une infraction au regard et selon la définition de l un des traités énumérés en annexe ; b) Tout autre acte destiné à tuer ou blesser grièvement un civil, ou tout autre personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque, par sa nature ou son contexte, cet acte vise à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s abstenir d accomplir un acte quelconque». - article Notre propos ici n est pas de fournir une démonstration d ordre juridique 20 mais simplement souligner qu il faut se méfier et se départir un temps soit peu d une analyse en termes de crises et ne pas minimiser l importance des continuités 21. Cette remarque va d ailleurs demeurer en toile de fond durant une grande partie de notre étude. Les quelques instruments onusiens brièvement évoqués témoignent de l émergence d un régime d incrimination du financement du terrorisme. Un régime global, encore inachevé aujourd hui, dont l affirmation s est certes accentuée, accélérée depuis la fin 2001 mais qui découle d une série de mesures spécifiques entamées dès la fin de la décennie 90. Ceci étant, les effets institutionnels et normatifs générés par les événements du 11 septembre restent considérables et ne doivent pas être négligés par une explication excessivement linéaire. En réaction aux attentats, l activité du Conseil de sécurité des Nations unies a donné lieu à de nouvelles résolutions et ce dès le 12 septembre 2001 avec la résolution Il convient de citer tout particulièrement la résolution 1373 adoptée le 28 septembre NATIONS UNIES. Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme. 1999, disponible sur : 20 Voir BANIFATEMI, Y. La lutte contre le financement du terrorisme international. Annuaire français de droit international, 2002, t. 48, p ; CHAPPEZ, J. La lutte internationale contre le blanchiment des capitaux d origine illicite et le financement du terrorisme. Annuaire français de droit international, 2003, t.49, p DOBRY, M. Sociologie des crises politiques : la dynamique des mobilisations multisectorielles. Paris : Presses de la FNSP, 1986, 319 p. 15

17 Celle-ci réitère entre autre la nécessité pour tous les Etats d incriminer le financement du terrorisme, elle décide également la mise en place d un «comité contre le terrorisme» composé des membres du Conseil et chargé de suivre la mise en œuvre des mesures préconisées. Au-delà de l accentuation des actions menées sous l égide de l ONU, la promotion internationale de cette lutte contre le financement du terrorisme s est principalement appuyée sur les recommandations du GAFI. Cet acronyme désigne le Groupe d Action Financière sur le blanchiment des capitaux dont le secrétariat est hébergé par l Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) à Paris 22. Il s agit d un organisme intergouvernemental qui a pour objectif affiché de concevoir et de promouvoir, aussi bien à l échelon national qu international, des stratégies de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Loin d être une résultante de la «guerre contre le terrorisme», le GAFI a été institué par les participants du G7 à l occasion du «sommet de l Arche» organisé par la France en juillet Cette création est à corréler avec la signature de la Convention de Vienne 23 un an plus tôt. Et impulsée par les Etats-Unis, elle sous-tend l imposition de la thématique blanchiment des capitaux au centre des préoccupations des sept pays les plus industrialisés. Initialement conçue comme le bras financier de la lutte contre le trafic de stupéfiants 24, cette structure intergouvernementale a été chargée d édicter un cadre de référence à vocation «universelle» afin d impulser la lutte antiblanchiment. Ces standards internationaux ont été publiés en 1990 sous la forme de 40 recommandations ; autant de critères destinés à diffuser un régime global anti-blanchiment afin de normaliser et évaluer les législations nationales en la matière. Trois lignes directrices principales se dégagent de ce cadre d action, elles couvrent le système de justice pénale et l application des lois, le système financier et sa réglementation ainsi que la coopération internationale. D abord confinée à la problématique des drogues illicites, la politique du GAFI de lutte contre l argent sale va progressivement s élargir aux produits d autres infractions graves imputées aux organisations criminelles. Le groupe d action voit finalement son champ 22 Un secrétariat réduit (moins de 10 personnes) est en effet installé au siège de l OCDE et assiste le Groupe. Le GAFI ou FATF (pour Financial Action Task Force) n a pas de structure précisément définie, ni de durée de vie illimitée. Il réexamine sa mission tout les cinq ans, ce qu il a fait fin 2004, son mandat étant renouvelé tant que les gouvernements membres l estiment nécessaire. Le processus de décision au sein du GAFI est fondé sur le consensus. L année de l organisme débute officiellement le 1 er juillet et comporte trois réunions plénières. 23 Convention des Nations unies contre le trafic de stupéfiants et de substances psychotropes, signée à Vienne le 20 décembre 1988 (recommandant la création d une incrimination de blanchiment). 24 Pour une analyse détaillée au sujet du GAFI et de l action internationale entreprise contre le blanchiment, voir : FAVAREL-GARRIGUES, G. «Crime organisé transnational» et lutte anti-blanchiment. Mondialisation et gouvernance mondiale / ed. par LAROCHE J. Paris : PUF, 2003, p ;GODEFROY T., LASCOUMES P. Le capitalisme clandestin : l illusoire régulation des places offshore. Paris : La découverte, 2004, p ; SHEPTYCKI, J. Policing the Virtual Launderette. Money Laundering and Global Gouvernance. Issues in Transnational Policing / ed. by SHEPTYCKI J. Londres; New York: Routledge, 2000, p

18 d intervention s étendre après les «violences terroristes» commises aux Etats-Unis. A la suite d une réunion plénière extraordinaire de ses gouvernements membres qui s est déroulée à Washington D.C les 29 et 30 octobre 2001, cette émanation du G7 est mandatée pour combattre le financement du terrorisme. Conséquemment à cette nouvelle responsabilité, le GAFI a adopté huit recommandations spéciales qui viennent s ajouter aux 40 initiales 25. Des mesures qui fixent ainsi pour la première fois une sorte de carnet de route afin de «prévenir, détecter et réprimer» des fonds terroristes. Toutefois, loin d innover, cette production normative reprend en grande partie des dispositions internationales et des méthodes préalablement formalisées, que ce soit dans la lutte contre le blanchiment ou contre le terrorisme 26. La première norme demande par exemple la ratification et la mise en œuvre sans délai d instruments des Nations unies tels que la «Convention pour la répression du financement du terrorisme». Car si cette convention a été adoptée par l Assemblée générale de l ONU le 9 décembre 1999, son entrée en vigueur n est intervenue que le 10 avril 2002 après avoir été ratifiée par un nombre suffisant d Etats 27. Les recommandations suivantes incitent notamment les Etats à incriminer l acte de financement, à renforcer la coopération internationale, à internaliser différentes mesures permettant le gel et la confiscation des biens des terroristes ou encore la déclaration des transactions suspectes qui incombe aux professionnels du secteur économique et financier. Si le GAFI ne compte que 33 membres 28, ses «40 + 9» recommandations sont reconnues comme cadre de référence bien au-delà de ce cercle influent mais restreint qui se limite peu ou prou au G7 et à l OCDE. Son message est tout d abord relayé par un premier réseau composé de «satellites» GAFI, c est-à-dire d organismes régionaux ad hoc qui promeuvent ses standards auprès de pays non adhérents 29. En plus de son comité Moneyval, 25 Ces recommandations, spécifiquement dédiées aux objectifs de lutte contre le financement du terrorisme, sont désormais au nombre de neuf depuis le 22 octobre Quant aux 40 recommandations émises pour la première fois en 1990, elles ont été révisées en 1996 et surtout en 2003 pour rendre compte des dernières évolutions des méthodes et tendances de blanchiment. Les «40 + 9» recommandations sont disponibles sur le site du GAFI : 26 SOREL, J-M. Some questions about the definition of terrorism and the fight against its financing. European Journal of International Law, vol.14, n 2, 2003, p Sur les 191 Etats membres que comptent l ONU, le nombre de ratifications s élevait fin 2005 à 148. La Chine, le Brésil, l Arabie Saoudite ou encore l Indonésie font parti des réfractaires tandis que les Etats-Unis l ont quant à eux ratifié le 26 juin L Argentine ; l Australie ; l Autriche ; la Belgique ; le Brésil ; le Canada ; le Danemark ; la Finlande ; la France ; l Allemagne ; la Grèce ; Hong Kong (Chine) ; l Islande ; l Irlande ; l Italie ; le Japon ; le Luxembourg ; le Mexique ; le Royaume des Pays-Bas ; la Nouvelle-Zélande ; la Norvège ; le Portugal ; la Fédération de Russie ; Singapour ; l Afrique du Sud ; l Espagne ; la Suède ; la Suisse ; la Turquie ; le Royaume-Uni ; et les Etats-Unis. La Commission européenne et le Conseil de coopération du Golfe sont aussi membres du GAFI. 29 Les organismes régionaux de type GAFI ou assimilés sont : le Groupe Asie-Pacifique (GAP) ; le Groupe d action financière des caraïbes (GAFIC) ; le Groupe anti-blanchiment d Afrique orientale et australe (GABOA) ; le Groupe Eurasie, le Groupe d action financière sur le blanchiment des capitaux en Amérique du 17

19 l implication du Conseil de l Europe dans la diffusion des standards internationaux n est pas négligeable, elle se traduit en partie par l adoption de conventions s y rapportant 30. En 1980, cette organisation internationale régionale a d ailleurs émis le premier document, en Europe, qui conceptualisait le terme «money laundering» (traduit plus tard par blanchiment). Comme le souligne Mark Pieth 31, cette conceptualisation ne mettait pas la focale sur le trafic de stupéfiants mais entrait déjà dans une stratégie de lutte contre les violences politiques. L intention première était de traquer les gains illégaux des groupes armés d extrême gauche de l époque tels que les Brigades rouges en Italie et la Faction de l Armée rouge en Allemagne. Si cette initiative n a pas eu énormément d écho et d effets pratiques, elle acquière une résonance toute particulière au regard des objectifs assignés au dispositif institutionnel anti-blanchiment depuis fin Les institutions financières internationales (IFI), qui participent aux réunions GAFI en qualité d observateurs, travaillent également en étroite collaboration avec celui-ci. Forts de leurs 184 pays membres, le FMI et la Banque mondiale contribuent à légitimer les normes mondiales de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. Un processus d «universalisation» qui passe désormais par l intégration de ces normes dans leur programme respectif d évaluation des systèmes économiques nationaux. Si les IFI se sont toujours montrées attentives aux efforts déployés contre le blanchiment, le 11 septembre 2001 a sensiblement marqué une intensification de leurs activités dans ce domaine. En mars 2004, le Conseil d administration du Fonds a ainsi averti que «les évaluations des dispositifs de LBC/FT et les travaux d assistance technique connexes feraient désormais partie intégrante du travail du FMI ; dans le même temps, le Conseil d administration a décidé d élargir la portée de ces activités pour couvrir la totalité du champ des recommandations du GAFI» 32. Les institutions financières internationales ne semblent pas se limiter à la simple reconnaissance du dispositif GAFI et à l adoption d une méthodologie d évaluation commune. Ces organisations internationales de premier plan tendent à peser de plus en plus Sud (GAFISUD) ; le Groupe d action financière du Moyen-Orient et de l Afrique du Nord (GAFIMOAN) et le comité restreint d experts du Conseil de l Europe sur l évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment (MONEYVAL) ; plus le Groupe des organismes de supervision bancaire offshore (GOSBO ou OGBS). 30 Il s agit de la convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme (septembre 2005). Par-là même, le Conseil de l Europe actualise et élargit sa convention de 1990 et tient compte des recommandations du GAFI. 31 Financing terrorism / ed. by PIETH, M. Dordrecht; Boston: Kluwer Academic Publishers, 2002, p Extrait d une fiche technique officielle intitulée «Le FMI et la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme». Disponible sur : 18

20 sur les mécanismes au cœur du régime global de lutte contre l argent sale 33. Et enfin, dans une sorte de légitimation circulaire, la résolution 1617 (2005) du Conseil de sécurité des Nations Unies «engage vivement tous les Etats membres à appliquer les normes internationales détaillées» du GAFI ; normes dont certaines appelaient déjà à la ratification d instruments de l ONU. Cette mise en lumière des principaux acteurs impliqués dans la lutte contre les finances terroristes permet de rendre intelligible et de resituer l agenda européen en la matière et ses interrelations avec de plus larges fora. Ces sphères internationales, plus ou moins déterminantes, rassemblent ainsi une myriade d acteurs hétérogènes et multipositionnés 34 qui se rencontrent, se concertent à travers divers groupes de travail, d experts. De ce fait, ces enceintes et les acteurs qui les composent interagissent et orientent le contenu du volet financier dans la «guerre» contre le terrorisme et plus largement du régime institué dans le domaine du blanchiment des capitaux. Un dispositif institutionnel global dont la teneur découle de négociations, de rapports de force et de compromis et témoigne d un «effet de circulation des normes entre différentes instances internationales» 35. De plus, l expansion continue d instruments internationaux se rapportant aux «finances terroristes» est à replacer dans un contexte socio-historique récent qui a incontestablement favorisé ce développement normatif. La mise en œuvre de ce dernier s est fortement appuyée sur les acquis institutionnels de la lutte plus ancienne contre le blanchiment d argent. b) Les mesures anti-blanchiment transposées au volet financier de l antiterrorisme : Les techniques et méthodes utilisées dans le cadre du dispositif anti-blanchiment ont donc été jugées adaptées pour couvrir l aspect financier de la stratégie anti-terroriste. L impact du 11 septembre 2001 a été synonyme d une réorientation quasi-immédiate de l expertise GAFI en direction de ce nouvel objectif. D abord matérialisée par l élaboration des 8 (puis 9) recommandations spéciales, l inclusion du combat contre le financement du terrorisme a été en quelque sorte finalisée en 2003, au moment de la révision des Sur la montée en puissance des institutions financières internationales dans le dispositif institutionnel international anti-blanchiment, voir FAVAREL-GARRIGUES, G. Le renouvellement des listes noires de la lutte contre l argent sale. A paraître dans la revue Criminologie en «politiques, économiques, policiers et judiciaires, évoluant tout à la fois dans des arènes nationales et internationales». S ils ne participent pas directement à toutes ces discussions et groupes de travail, il ne faut pas oublier les interactions qui ont lieu avec les acteurs privés du secteur financier. Voir FAVAREL-GARRIGUES, G. «Crime organisé transnational» et lutte anti-blanchiment, op. cit., p Voir SCHERRER, A. La circulation des normes dans le domaine du blanchiment d argent : le rôle du G7/G8 dans la création d un régime global. Cultures et Conflits, 2006, n 62, p