La mobilité dans la fonction publique

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1 La mobilité dans la fonction publique La loi n du 13 juillet 1983 érige la mobilité en garantie fondamentale de la carrière (art. 14 loi n du 13 juillet 1983). Elle permet à tous les fonctionnaires : - d'évoluer au sein de la fonction publique dont ils sont originaires - de passer d'une fonction publique à l'autre Les lois portant dispositions statutaires relatives à chaque fonction publique ont toutes confirmé cette garantie. Dans la Fonction Publique de l Etat : le titre II du statut général précise que les statuts particuliers de la fonction publique d'etat doivent être modifiés pour permettre la mobilité au sein de chaque fonction publique et d'une fonction publique à l'autre (art. 93 loi n du 11 janvier 1984). Dans la Fonction Publique Territoriale : le titre III du statut général prévoit que, bien qu'ayant vocation à occuper les emplois de la FPT, tout fonctionnaire territorial peut accéder à un corps ou occuper un emploi relevant de la FPE (art. 7 loi n du 26 janvier 1984). Dans la Fonction Publique Hospitalière : le même titre III prévoit que des adaptations des statuts particuliers de la FPE et de la FPT peuvent autoriser la mobilité entre ces deux fonctions publiques, de même qu'entre celles-ci et la FPH (art. 119 VI loi n du 26 janvier 1984). La loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a apporté des modifications significatives en la matière avec notamment la consécration d un droit à la mobilité au bénéfice des agents. Les agents ayant obtenu l accord d une administration ou d un organisme d accueil pour y occuper un emploi peuvent se prévaloir de ce nouveau droit à la mobilité. Cette faculté est offerte indépendamment de la forme que prendra cette mobilité (mutation, détachement, intégration directe ). C est l agent concerné et non plus la collectivité d accueil qui doit informer la collectivité d origine de la mutation. Le silence gardé par la collectivité d origine pendant deux mois, à compter de la réception de la demande, vaut acceptation. La durée maximale de préavis posée par la loi est de trois mois mais pourra être portée à six mois, par les statuts particuliers, en cas de contraintes particulières. Dans tous les cas, le refus opposé à une demande de mobilité doit rester exceptionnel et ne pourra s appuyer que sur des raisons objectives et particulières tenant à la continuité du fonctionnement du service et au caractère indispensable de l agent.

2 Qu'elle soit interne (au sein d'une même fonction publique) ou externe (d'une fonction publique à l'autre) la mobilité s'exerce selon six voies : - la mutation - le détachement - l'intégration directe - le concours interne - la mise à disposition - le tour extérieur I La mutation Les fonctionnaires peuvent au cours de leur carrière changer d affectation soit au sein de leur collectivité, soit au sein d une autre collectivité. La «mutation» désigne un changement d'emploi à l'intérieur du même grade et du même cadre d'emplois. Lors d une mutation au sein d une collectivité, le changement d'affectation ou de service peut intervenir à la demande de l'agent ou à l'initiative exclusive de l'autorité territoriale, qui prononce la mutation. Les mutations d'une collectivité à une autre interviennent à la demande de l agent et sont prononcées par l'autorité territoriale d'accueil. Sauf accord entre cette autorité et l'autorité qui emploie le fonctionnaire, la mutation prend effet trois mois après la notification de la décision par l'autorité d'accueil à l'autorité d'origine. L'article 54 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée prévoit que doivent être examinées en priorité les demandes de mutation concernant les fonctionnaires séparés de leur conjoint pour des raisons professionnelles, les fonctionnaires séparés pour des raisons professionnelles du partenaire avec lequel ils sont liés par un pacte civil de solidarité et les fonctionnaires ayant la qualité de travailleur handicapé. II - Le détachement Il permet d accéder à un cadre d emplois ou à un corps de même catégorie et de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement ou de la nature des missions. Si le corps d origine ou d accueil ne relève d aucune catégorie, le détachement s effectue entre corps ou cadres d emplois de niveau comparable (art. 13 bis de la loi n du 13 juillet 1983). Si l emploi d accueil donne lieu à l exercice de fonctions subordonnées à la détention d un titre ou d un diplôme spécifique, le fonctionnaire doit posséder le titre ou le diplôme en question pour pouvoir être détaché. Tous les corps et cadres d emplois sont, à l'exception de ceux qui comportent des attributions juridictionnelles, accessibles par détachement, même si leurs statuts particuliers

3 ne le précisent pas ou comportent des dispositions contraires (art. 13 bis et 13 quater loi n du 13 juil. 1983). Lorsque le détachement n est pas de droit, l employeur ne peut s opposer à la demande d un fonctionnaire qui souhaite être détaché que pour des motifs liés aux nécessités du service ou à un avis d incompatibilité rendue par la commission de déontologie. Limité dans le temps, il ouvre au fonctionnaire détaché une double carrière : - dans l'administration d'origine - dans l'administration d'accueil Il constitue donc un mode de recrutement provisoire et peut prendre fin : - par intégration dans le cadre d'emplois, l'emploi ou le corps d'accueil, - par réintégration dans le cadre d'emplois ou le corps d'origine Le détachement peut aboutir, à la demande du fonctionnaire ou avec son accord, à une intégration dans le corps ou cadre d'emplois d'accueil (art. 66 loi n du 26 janvier 1984). En outre, de manière obligatoire, le fonctionnaire détaché depuis cinq ans dans un corps ou cadre d emplois et admis à poursuivre le détachement se voit proposer une intégration dans le corps ou cadre d emplois d accueil (art. 13 bis loi n du 13 juillet 1983). Accès à la F.P.E. : Les fonctionnaires hospitaliers et territoriaux peuvent accéder à la F.P.E. par détachement (art. 47 loi n du 11 janvier 1984). Les modalités sont prévues par le décret n du 16 septembre 1985 (art. 14 à 24 décret n du 16 septembre 1985). Accès à la F.P.T. : Les fonctionnaires d'etat et les fonctionnaires hospitaliers peuvent accéder par détachement à la F.P.T. (art. 68 et 119 VI loi n du 26 janvier 1984). Les modalités sont définies par le décret n du 13 janvier 1986 (art. 1er et 15 décret n du 13 janvier 1986). Accès à la F.P.H. : Les fonctionnaires d'etat et territoriaux peuvent accéder par détachement à la F.P.H. (art. 58 loi n du 9 janvier 1986). Les modalités sont définies par le décret du 13 octobre 1988 (art. 13 à 17 décret n du 13 octobre 1988).

4 III L intégration directe L intégration directe est une nouvelle modalité de la mobilité au sein de la fonction publique. Elle permet au fonctionnaire d accéder définitivement, sans période transitoire et sans condition de détachement préalable, à un autre corps ou cadre d emplois que le sien. A l instar du détachement, tous les corps et cadres d emplois sont accessibles aux fonctionnaires civils par intégration directe, même si leurs statuts particuliers ne le précisent pas ou comportent des dispositions contraires. Elle s effectue entre cadres d emplois ou corps de même catégorie et de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement ou de la nature des missions. Si le corps d origine ou d accueil ne relève d aucune catégorie, elle s effectue entre corps ou cadres d emplois de niveau comparable (art. 13 bis de la loi n du 13 juillet 1983). La circulaire du 19 novembre 2009 a apporté les précisions suivantes : - les conditions de recrutement sont appréciées sur les bases suivantes : niveau de qualification ou de formation requis ; mode de recrutement (concours, période de stage ) ; vivier et conditions de recrutement par voie de promotion interne (catégorie d agents pouvant être promus, période de formation avant titularisation ) ; - l agent peut être intégré directement, à sa demande ou avec son accord, dans un corps ou cadre d emplois dans lequel les conditions de recrutement sont moins élevées ou moins restrictives que dans son corps ou cadre d emplois d origine ; - les missions à comparer sont celles définies par les statuts particuliers, et non celles accomplies dans un poste donné. Ce principe est toutefois soumis aux restrictions suivantes : - les corps comportant des attributions juridictionnelles ne sont pas accessibles par intégration directe (art. 13 quater loi n du 13 juillet. 1983) ; - si l emploi d accueil donne lieu à l exercice de fonctions subordonnées à la détention d un titre ou d un diplôme spécifique, le fonctionnaire doit posséder le titre ou le diplôme en question pour pouvoir y être intégré (art. 13 bis loi n du 13 juillet 1983). A partir du moment où l administration d accueil a donné son accord, l employeur d origine ne peut s opposer à la demande du fonctionnaire qui souhaite être intégré dans un autre corps ou cadre d emplois que pour des motifs liés aux nécessités du service ou à un avis d incompatibilité rendue par la commission de déontologie. Le refus lié aux nécessités de service ne peut être qu'exceptionnel : il doit être fondé sur le caractère indispensable de la présence de l'agent dans le service.

5 L'intégration directe est prévue dans chaque fonction publique : - FPE : art. 63 bis de la loi n du 11 janvier FPH : art loi n du 9 janvier FPT : art de la loi n du 26 janvier 1984 L intégration directe est prononcée par l administration d accueil, après accord de l administration d origine et du fonctionnaire ; ce dernier est classé selon les conditions prévues en cas de détachement dans le cadre d'emplois (art loi n du 26 janvier 1984). La décision doit être précédée de la consultation de la CAP. Dans la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service, ont priorité pour bénéficier de l'intégration directe (art. 54 loi n du 26 janvier 1984) : - les fonctionnaires séparés de leur conjoint ou de leur partenaire de PACS pour des raisons professionnelles ; - les fonctionnaires reconnus travailleurs handicapés relevant de l'une des catégories mentionnées à l'article L du code du travail. IV Concours interne Il constitue un autre volet de la mobilité. C'est un mode de "promotion interne" des fonctionnaires des trois fonctions publiques. Il permet d'accéder, sur épreuves, à un cadre d'emplois, emploi ou corps de niveau supérieur. Il est subordonné à une condition d'ancienneté de services, éventuellement de formation, parfois à une condition d'âge. Lors de la nomination, le lauréat est placé pendant la durée du stage hors de son cadre d'emplois, corps ou emploi d'origine par détachement dans le nouveau cadre d'emplois, corps ou emploi. A l'issue du stage, il est : - en cas de titularisation, radié de son cadre d'emplois, corps ou emploi d'origine ; - en cas de non titularisation réintégré dans son cadre d'emplois, corps ou emploi d'origine. Il permet l'accès aux trois fonctions publiques. La loi n du 3 août 2009 relative à la mobilité a ouvert les concours internes aux candidats justifiant de services effectués dans un Etat membre de l'ue ou de l'espace économique européen. F.P.E. Les fonctionnaires de l'etat peuvent être recrutés par voie de concours internes ouverts aux fonctionnaires de l'etat et, dans les conditions prévues par les statuts particuliers, aux

6 agents et aux fonctionnaires des collectivités territoriales et établissements en dépendant en fonctions (art loi n du 11 janvier 1984). Il n'y a plus de limite d'âge pour se présenter aux concours d'accès aux corps de la FPE. F.P.T. Les fonctionnaires territoriaux peuvent être recrutés par voie de concours internes ouverts aux fonctionnaires territoriaux et, dans les conditions prévues par les statuts particuliers, aux agents et fonctionnaires des autres fonctions publiques (art. 36 loi n du 26 janvier 1984). F.P.H. Les fonctionnaires hospitaliers peuvent être recrutés par voie de concours internes ouverts aux fonctionnaires de l'etat et des collectivités territoriales (art loi n du 9 janvier 1986). Il n'y a plus de limite d'âge pour se présenter aux concours d'accès aux corps de la FPH. V La mise à disposition La loi n du 13 juillet 1983 identifie la mise à disposition comme l'une des voies de la mobilité entre les trois fonctions publiques. Elle constitue une modalité particulière d'exercice des fonctions, durant laquelle le fonctionnaire territorial est en position d'activité et demeure dans son cadre d'emplois (art. 61 loi n du 26 janvier 1984). Dans ce cadre, l'agent peut notamment exercer ses fonctions : - dans la FPT, au sein d'une autre collectivité territoriale ou d'un autre établissement public ; - auprès de l'etat et de ses établissements publics ; - dans un établissement relevant de la FPH. Parallèlement, peuvent être mis à disposition, notamment, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics : - les fonctionnaires hospitaliers (art. 49 loi n du 9 janvier 1986) ; - les fonctionnaires de l'etat (art. 42 loi n du 11 janvier 1984). Par ailleurs, la loi autorise la mise à disposition «en temps partagé» qui permet de placer un fonctionnaire auprès d une personne publique ou d un organisme de droit privé pour une partie seulement de son temps de travail ou de plusieurs bénéficiaires. Ces dispositions ayant notamment vocation à permettre une mutualisation des ressources humaines publiques en milieu rural. Enfin, la loi autorise également sous certaines conditions (emplois à haute technicité) les personnes publiques à bénéficier d une mise à disposition de salariés de droit

7 privé sous réserve également de la passation d une convention et du remboursement des charges salariales. VI Le tour extérieur Il permet l'accès direct à un corps de niveau supérieur sans concours, ni détachement préalable. Il entraîne la rupture de tout lien avec le cadre d'emplois ou l'emploi d'origine. Il est prévu pour les corps les plus élevés dans la hiérarchie et revêt deux modalités : - un accès réservé à des fonctionnaires d'un certain niveau de grade ; Il concerne des fonctionnaires d'un certain niveau de grade (condition de catégorie hiérarchique le plus souvent) justifiant d'une certaine ancienneté. Ces conditions peuvent être complétées par une condition d'âge, de diplôme ou de fonctions. Ce mode de recrutement permet à des fonctionnaires d'accéder sans concours à des corps dont le niveau de recrutement, le prestige ou la perspective de carrière est supérieure à leur corps d'origine. Il se distingue peu de la promotion interne sur liste d'aptitude (au choix) dont il emprunte parfois les modalités (liste d'aptitude, avis d'une commission de sélection,..) (art. 24 loi n du 11 janvier 1984 et art. 33 loi n du 9 janvier 1986). - un accès ouvert à toute personne "qualifiée". Il permet à toute personne, même étrangère à la fonction publique, d'accéder aux grades les plus élevés des grands corps de l'etat (Conseil d'etat, Cour des comptes) et aux corps d'inspection ou de contrôle. Il a été conçu dans un but de diversification et d'enrichissement de la haute fonction publique d'etat, et a été systématisé pour les corps d'inspection et de contrôle par la loi n du 13 septembre Ces corps, dont l'accès n'est plus réservé aux fonctionnaires, sont désormais ouverts, pour un cinquième au moins et un quart au plus des nominations, à toute personne ayant atteint un certain âge. Une commission, chargée d'apprécier les aptitudes des intéressés aux fonctions, doit être consultée. Ce mode de recrutement, plus ouvert que le précédent, reste soumis à des critères de sélection discrétionnaires, sous le contrôle du juge administratif. Certaines des dispositions de la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique visent à supprimer les obstacles juridiques et statutaires à la mobilité des fonctionnaires, comme la simplification et la systématisation des possibilités de détachement et d intégration des fonctionnaires.

8 Néanmoins, force est de constater que la doctrine considère cette réforme comme commandée par des considérations financières. Bon nombre d auteurs s interrogent quant à la facilité accordée aux fonctionnaires d Etat pour intégrer la Territoriale au détriment de recrutements au niveau local. Les SDIS, quant à eux, justifient la mobilité (interne) à la nécessité de service. Cette notion est à entendre largement, d où la nécessité de mettre en place une charte de mobilité au sein de l administration. Il faut préférer une mobilité encadrée et négociée qu une mobilité imposée. Audrey Lejosne Conditions de réintégration d un fonctionnaire territorial à l issue d un détachement A l expiration de son détachement, un fonctionnaire territorial ne peut être réintégré que sur un emploi vacant correspondant à son grade, créé par l organe délibérant de la collectivité. A l issue de son détachement, un attaché territorial principal avait demandé sa réintégration au département de la Moselle qui avait fait droit à sa demande en Toutefois, en février 2005, le président du conseil général a rejeté sa demande de nomination sur un emploi vacant de son grade et l a informé qu il allait demander sa prise en charge par le centre national de la fonction publique territoriale. Le tribunal administratif de Strasbourg ayant rejeté son recours contre cette décision, l agent s est pourvu en cassation. Le Conseil d Etat considère que la réaffectation du fonctionnaire territorial dont le détachement de longue durée a expiré et qui sollicite sa réintégration dans sa collectivité d origine ne peut, le cas échéant à l issue de la période au cours de laquelle il est temporairement maintenu en surnombre, régulièrement intervenir que sur un emploi vacant correspondant à son grade, créé par l organe délibérant de la collectivité.

9 En l espèce, le tribunal administratif s est fondé sur ce que, «par son arrêté du 29 mars 2004, qui visait une déclaration de vacance de poste d attaché principal de 2 ème classe, le président du conseil général lui avait confié des fonctions qui n apparaissaient pas dépourvues de toute consistance ou de tout lien avec son grade et pour lesquelles il percevait sa rémunération statutaire, de sorte que ce dernier ne pouvait être regardé comme ayant été placé en surnombre au cours de cette période». Pour le Conseil d Etat, en statuant ainsi alors que l agent soutenait, sans être contredit, que les fonctions qu il exerçait au cours de la période litigieuse ne correspondaient à aucun emploi vacant régulièrement créé par le conseil général ; la circonstance que l intéressé percevait une rémunération correspondant à son indice ne permettait nullement d établir qu il avait été nommé dans un emploi vacant, cette rémunération étant également due en cas de maintien en surnombre. Le tribunal administratif a donc entaché son jugement d erreurs de droit. Réf. : CE 11 décembre 2009, M. Alix, req n