La CNCCFP Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

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1 La CNCCFP Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

2 " Mise à jour au 1 er octobre 2013! des informations contenues dans l ouvrage! - Page 11 : suite aux décès de M. Maisl et de M. Magnier, M. Philippe Grégoire et Mme Françoise Ducarouge ont été nommés membres de la commission au titre du Conseil d État." - Page 12 (dans l encart) : une voix donne droit à environ 1,57 euros en 2013." - Page 13 : le montant du crédit pour l aide publique est en 2013 de 72 millions d euros répartis en deux fractions de 36 millions d euros ; après les retenues pour défaut de parité, la première fraction versée pour 2013 était de Euros et la deuxième fraction était de euros." - Page 13 (dans l encart) : au 30 juin 2013, 402 partis étaient enregistrés à la commission (voir 15 e rapport d activité page 123)." - Page 15 : le montant total de l aide publique 2013 est de euros (page 133 du 15 e rapport)." - Page 15 : le rattachement des députés à un parti politique est rendu public depuis 2013." - Page 15 : le plafonnement des dons de personnes physiques n est plus de euros par an et par parti mais de 7500 euros par an pour tous les partis. Ce plafond concerne les dons et les cotisations sauf les cotisations d élus. (loi relative à la transparence de la vie publique)." - Page 15 : la référence aux résultats des élections territoriales pour l aide publique est caduque" - Page 15 (dans l encart) : l avantage fiscal ne peut excéder euros par foyer fiscal (loi de finances rectificative 2012)." - Page 20 (dans l encart) : 39 agréments et 8 retraits d agréments d associations de financement en 2012." - Page 21 (dans l encart) : 2014 : élections municipales, européennes, sénatoriales et assemblée de Nouvelle-Calédonie ; 2015 : élections départementales et régionales." - Page 21 : les élections de conseillers territoriaux sont supprimées (loi du 17 mai 2013)" - Page 28 : le montant du remboursement maximal n est plus de la moitié du plafond des dépenses mais de 47,5 % de ce plafond (loi de finances 2012)." - Page 30 (dans l encart) : depuis 1988, 23 lois ou ordonnances ont modifié les règles de celui-ci" - Page 35 : la mention des élections territoriales est caduque.

3 La CNCCFP Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques Ouvrage collectif CNCCFP / Nane Éditions-Dominique de Margerie Illustrations : Pascale Collange

4 Avant-propos «La démocratie n a pas de prix, mais elle a un coût!» Cette affirmation paraît bien banale aujourd hui, mais quand on regarde l histoire de notre République, on s aperçoit qu elle a longtemps ignoré cette réalité. En de nombreux domaines la France a souvent été en retard sur d autres pays dans l établissement de la démocratie. Certes, notre Révolution de la fin du XVIII e siècle a répandu de par le monde l idéal de liberté et d égalité et a, par exemple, produit ce texte majeur et fondateur qu est la Déclaration des droits de l homme et du citoyen du 26 août Mais les États-Unis d Amérique nous ont précédés dans l élaboration d une constitution la leur date de La république ne s est installée qu entre 1792 et 1799, et au milieu de violentes convulsions, puis brièvement en 1848 et durablement à partir de 1875 seulement. Le suffrage universel ne fut institué complètement qu en 1944, lorsque le Gouvernement provisoire du général de Gaulle donna le droit de vote aux femmes. Quant à la parité dans l accès aux mandats électifs, il fallut attendre le début du XXI e siècle pour voir apparaître les premières mesures efficaces afin que les femmes puissent progressivement améliorer leur place dans la vie publique, alors que dans les démocraties du nord de l Europe le problème ne se posait plus depuis bien longtemps. Le financement de la vie politique est un de ces domaines où nous avions pris du retard et où la prise de conscience d une nécessaire et concrète participation de l État a mis beaucoup de temps à s imposer, au prix de quelques affaires retentissantes qui n épargnèrent ni la droite, ni la gauche, ni le centre de l échiquier politique. Jusqu il y a vingt ans à peine, l intervention publique se limitait à l organisation matérielle des élections et à la prise en charge étroitement contrôlée des affiches, des professions de foi et des bulletins de vote des candidats aux élections. Ainsi se perpétuait une réelle inégalité de moyens entre ceux qui désiraient briguer les suffrages de leurs concitoyens, selon qu ils avaient ou non les moyens de faire campagne et selon qu ils avaient ou non l appui d un parti puissant et riche. Quant aux finances des formations politiques, elles relevaient de la générosité réelle ou supposée de leurs adhérents et militants ; en fait, elles ne pouvaient atteindre un montant appréciable que par le recours à divers expédients reposant le plus souvent sur l argent des entreprises, sollicitées de diverses manières illégales, donc occultes, ou sur celui des collectivités publiques mises à contribution plus ou moins directement au profit des partis au pouvoir Les lois qui se sont succédé depuis 1988 ont heureusement changé notre paysage politique : désormais, l État allait assurer un financement direct des partis en fonction de leur représentativité mesurée par leurs résultats en termes de suffrages, et rembourser aux candidats aux élections, dans certaines limites, leurs dépenses de campagne. En même temps, les citoyens étaient incités à apporter leur concours aux uns comme aux autres, grâce à un avantage fiscal ; mais, parallèlement, tout financement privé par une personne morale autre qu un parti astreint à rendre publics ses comptes était strictement encadré, puis finalement interdit. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, créée en 1990, est au centre d un nouveau dispositif de financement de la vie publique. Autorité administrative indépendante, elle jouit d une réelle autonomie et se consacre à gérer avec impartialité et réalisme, dans le respect de la loi et sous le contrôle des juges constitutionnel et administratif, les mécanismes mis en place à l égard des partis comme à celui des candidats aux élections. Cet ouvrage a pour objectif de faire connaître au lecteur ses missions, son organisation, ses modes d intervention, et de répondre aux questions qu il peut se poser dans une matière à la frontière du droit public et des questions budgétaires, et qui est généralement assez peu connue par nos concitoyens. François Logerot PREMIER PRÉSIDENT HONORAIRE DE LA COUR DES COMPTES PRÉSIDENT DE LA CNCCFP

5 SOMMAIRE Introduction p. 7 Qu est-ce que la CNCCFP?..... p. 8 Une autorité administrative indépendante. p. 8 Sa composition p. 10 Son fonctionnement p. 10 La CNCCFP et les comptes des partis politiques p. 12 Qu est-ce qu un parti politique? p. 12 Que signifie «être soumis à la législation sur la transparence financière»?..... p. 12 Comment les partis politiques sont-ils financés? p. 16 Quel est le rôle de la Commission?.... p. 16 La CNCCFP et les comptes des candidats aux élections politiques p. 21 Quelle est sa mission? p. 21 Quelles sont les élections concernées?.. p. 21 Quelles sont les obligations imposées au candidat? p. 22 Quel est le rôle de la Commission?... p. 24 Comment la Commission fixe-t-elle le montant du remboursement? p. 28 La CNCCFP a aussi une mission générale d information des citoyens et de coopération au niveau international p. 30 Elle informe les décideurs institutionnels comme les citoyens.... p. 30 En matière internationale, elle apporte un témoignage et contribue à l expertise d organismes internationaux p. 32 Le financement des partis politiques et des campagnes électorales dans les autres pays p. 33 Le cas du Canada p. 34 Conclusion : l avenir de la Commission?.... p. 35 Lexique p

6 Introduction À la suite de scandales liés au financement de la vie politique dans les années , le législateur a voulu régulariser les relations entre le monde politique et l argent. Un cadre légal dans lequel les partis politiques et les candidats à une élection peuvent mener leurs opérations financières a été ainsi défini. Celles-ci doivent obéir à plusieurs principes : Transparence du financement. Limitation du montant des dons* de personnes physiques. Interdiction de dons de personnes morales* (sociétés, associations, syndicats, collectivités territoriales, établissements publics) à l exception des partis politiques respectant la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. En contrepartie, l État s engage à aider financièrement les partis politiques et à rembourser sous certaines conditions les dépenses de campagne des candidats. Afin de veiller au respect de la loi, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a été créée (loi du 15 janvier 1990). Le législateur lui a confié une large mission visant à : Veiller au respect des obligations comptables des partis politiques et notamment au respect de la législation pour les dons qu ils ont perçus. Contrôler les comptes des candidats à une élection et arrêter le montant de leur remboursement. Informer le citoyen en effectuant une publication sommaire des comptes des partis politiques et des comptes de campagne des candidats aux élections et en publiant également un rapport d activité retraçant les résultats des contrôles qu elle a effectués et qui envisage, le cas échéant, des améliorations possibles à la législation existante. * Les mots suivis d un astérisque sont expliqués dans le lexique page 38.

7 Qu est-ce que la CNCCFP? Une autorité administrative indépendante Cette Commission est une autorité administrative indépendante (AAI) chargée du contrôle du financement des partis politiques et de celui des comptes de campagne des candidats aux élections. Le code électoral présente les dispositions législatives et réglementaires relatives aux élections politiques. Il a notamment institué la CNCCFP en Elle veille à l application de la loi dans son domaine La première autorité administrative indépendante est née en C est la Commission nationale de l informatique et des libertés (CNIL). Les AAI sont aujourd hui au nombre de 42 (exemples : la Commission d accès aux documents administratifs (CADA), la Commission pour la transparence financière de la vie politique, etc.). La loi du 15 janvier 1990 modifiée précise notamment : «Le con trôle de l application de la législation repose sur la Commission nationale des comptes de campagne et de financement public et sur le juge de l élection*. Cette Commission a le statut d une autorité administrative. Elle tient de la loi un pouvoir d approbation, de rejet* et de réformation* des comptes de campagne. Par ailleurs, elle est habilitée à saisir le juge de l élection, le parquet et dispose d un pouvoir de sanction pécuniaire.» Le code électoral précise son statut «Il est institué une autorité administrative indépendante, dénommée : Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.» (Ordonnance du 8 décembre 2003, art. L52-14 du Code électoral.) Une autorité administrative indépendante, c est un organisme administratif qui agit au nom de l État, sans pour autant relever de l autorité du gouvernement.» La CNCCFP est donc : sions qui peuvent entraîner des sanctions. ses décisions (et non ses jugements) sont toujours prises sous réserve du contrôle d un juge. nome vis-à-vis du pouvoir exécutif dans la désignation de ses membres, dans son fonctionnement collégial*, dans sa liberté d appréciation des cas d espèces et pour une large part dans sa gestion. La Commission peut demander l aide de la police judiciaire dans le cadre de l instruction des comptes de campagne. Mais les délais d instruction des comptes rendent cette disposition très difficilement applicable. 8 9

8 En 2008, année d élections cantonales et municipales en France métropolitaine et d élections territoriales en Polynésie française, la CNCCFP a dû recruter près de 200 rapporteurs pour instruire en moins de six mois près de comptes déposés à la Commission. Sa composition Cet organisme collégial a été mis en place le 19 juin Ses neuf membres sont nommés pour cinq ans renouvelables par un décret du Premier ministre, sur proposition de la plus haute autorité des trois princi pales juridictions du pays, à savoir : La nomination des membres est irrévocable pendant la durée de leur mandat ; seul un décès ou une démission peut y mettre fin. Une fois nommés, les membres de la Commission élisent leur président. Celui-ci peut nommer un viceprésident. Depuis 1990, trois présidents se sont succédé. la Cour des comptes : de 1990 à 2000 (deux mandats) ; la Cour des comptes : de 2000 à 2005 (un mandat) ; Cour des comptes : depuis 2005 (réélu pour un deuxième mandat en 2010). Son fonctionnement Le fonctionnement de la Commission est assuré par un secrétariat général composé d environ trente-cinq agents, fonctionnaires détachés et agents contractuels. En période d élections générales, la Commission fait appel à de nombreux rapporteurs* (souvent magis trats ou fonctionnaires à la retraite). Ceux-ci De gauche à droite : Jacques Négrier, conseiller d État honoraire. Martine Betch, conseiller honoraire à la Cour de cassation. François Delafosse, président de chambre honoraire à la Cour des comptes et vice-président de la CNCCFP. François Logerot, premier président honoraire de la Cour des comptes et président de la CNCCFP. Roger Gaunet, avocat général honoraire à la Cour de cassation. Maud Colomé, conseiller-maître honoraire à la Cour des comptes. Patrice Magnier, ancien conseiller d État en service extraordinaire. Bernard Chemin, conseillerdoyen honoraire à la Cour de cassation. Herbert Maisl, conseiller d État honoraire. assurent la première instruction* des dossiers des comptes de campagne des candidats. Ils sont rémunérés par des vacations selon la complexité des dossiers. Elle peut également recruter des collaborateurs sur des contrats de courte durée, notamment pour assister les chargés de mission du service juridique dans la préparation des décisions de la Commission et leur mise en œuvre. Le budget de la Commission varie entre 4,5 et 5 millions d euros selon les scrutins généraux prévus dans l année. Il est rattaché au budget de l État (actuellement au sein d un programme budgétaire du ministère de l Intérieur, de l Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l Immigration). Les trois présidents de la CNCCFP : 1. René Vacquier ( ). 2. Jacques Bonnet ( ). 3. François Logerot (2005 à ce jour)

9 La CNCCFP et les comptes des partis politiques La Constitution de la V e République consacre la liberté de création des partis politiques et d exercice de leur activité. Une voix obtenue aux élections législatives rapporte au parti qui peut bénéficier de l aide publique environ 1,68 pour un an. Si le parti n a pas respecté la parité homme- femme lors des dernières élections législatives, la somme globale perçue est diminuée. Qu est-ce qu un parti politique? Un parti politique rassemble des personnes défendant un même projet de gestion des affaires publiques. La Cons ti tution de la V e République pose le principe de leur liber té de constitution et de gestion. Tous les partis n ont pas pour autant les mêmes droits et obligations. En particulier, seuls les partis se soumettant à la législation sur la transparence financière de la vie politique (loi du 11 mars 1988) peuvent financer une campagne électorale ou un autre parti politique. Que signifie «être soumis à la législation sur la transparence financière»? La jurisprudence* du Conseil d État a donné une définition restrictive des partis qui y sont soumis : ils doi vent être bénéficiaires de l aide publique ou avoir désigné un mandataire financier, personne physique ou personne morale, et déposer annuellement (au plus tard le 30 juin de l année suivante) leurs comptes à la Commission certifiés par deux commissaires aux comptes*. Comment être bénéficiaire de l aide publique directe? Un parti politique perçoit une aide publique* s il a présenté en métropole lors du plus récent renouvellement de l Assemblée nationale, dans au moins 50 cir conscriptions, des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés. Pour les partis présentant des candidats exclusivement outre-mer, il suffit, pour bénéficier de l aide publique, d avoir présenté un ou plusieurs candidats ayant obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés dans l ensemble des circonscriptions où ils se présentent. Le montant de l aide publique est fixé par la loi. Elle peut atteindre, chaque année, 80 millions d euros, répartis en deux fractions égales : La première fraction est calculée en fonction du nombre de voix obtenues au premier tour des élec- Un parti n a pas l obligation de se constituer en association déclarée pour avoir une existence légale, c est-à-dire pour avoir notamment la personnalité morale. Parmi les multiples associations, groupements, clubs de réflexion à vocation politique existant en France, ce sont un peu plus de 300 formations qui sont soumises à la législation sur la transparence financière ; parmi cellesci seules 42 bénéficient de l aide publique en

10 La seconde fraction est attribuée aux partis déjà bénéficiaires de la première fraction en fonction du nombre de députés et sénateurs qui chaque année déclarent se rattacher à ces partis pour leur financement public. Pour l année 2011 le montant total de l aide publique directe s élève à 74,86 millions d euros, en raison de réductions pour non-respect de la parité. Dans l avenir, la répartition tiendra compte des résultats des élections territoriales (2014). Pourquoi l obligation de désigner un mandataire financier? Lorsque le mandataire n est pas une personne physique mais une association de financement, cette dernière ne peut se contenter d une simple déclaration en préfecture mais doit demander un agrément à la Commission. tions législatives générales par les candidats qui se sont déclarés en préfecture sous l attache d un même parti remplissant les conditions précitées. Le mandataire financier du parti politique est la seule personne habilitée à ouvrir un compte bancaire, unique, afin de recevoir exclusivement les dons perçus pour le parti et éventuellement les cotisations* d adhérents ou d élus. Puis il reverse les fonds perçus au parti politique. Les partis ne peuvent percevoir des dons de personnes morales (sociétés, associations, collectivités territoriales, établissements publics ), et les dons de personnes physiques sont plafonnés à par an et par parti (montant actualisé chaque année par décret). Quelles sont leurs autres obligations financières et comptables? Outre l obligation de désigner un mandataire financier et de le déclarer en préfecture, les partis doivent tenir une comptabilité, faire certifier leurs comptes par deux commissaires aux comptes désignés par eux et les déposer à la Commission au plus tard le 30 juin de l année suivant celle de l exercice comptable. Les partis perçoivent aussi de l État une aide publique indirecte. En effet, tout donateur ou cotisant effectuant un versement au mandataire financier, par chèque, carte bancaire, virement ou prélèvement automatique, dans la limite du plafond autorisé, a droit à un avantage fiscal (s il paye un impôt sur le revenu des personnes physiques). Il est égal à 66 % du montant du don dans la limite globale pour l ensemble des dons de 20 % des revenus annuels

11 Il n appartient ni aux commissaires aux comptes ni à la Commission d apprécier l opportunité des dépenses engagées par un parti. La régularité des comptes étant contrôlée par les commissaires aux comptes. Comment les partis politiques sont-ils financés? En plus de l aide publique éventuelle dont ils peuvent bénéficier, les partis peuvent recevoir des dons de personnes physiques plafonnés en 2011 à 7 500, des cotisations provenant de leurs adhérents ou de leurs élus, et des legs*. Ils peuvent également recevoir des fonds provenant d autres partis politiques respectant eux-mêmes la législation sur la transparence financière de la vie politique, et souscrire des prêts auprès d organismes bancaires. Quel est le rôle de la Commission? La comptabilité des partis, bilan et compte de résultat, est avant tout contrôlée par les deux commissaires aux comptes désignés par chaque parti. La Commission doit s assurer que ce contrôle a bien été effectué et qu elle a bien reçu au 30 juin de l année suivant l exercice les comptes concernés, certifiés par les deux commissaires aux comptes indépendants l un de l autre. Ceux-ci peuvent certifier avec des observations ou des réserves, voire refuser de certifier s ils n ont pu exercer correctement leurs missions ou s il y a eu des irrégularités particulièrement graves. Si la Commission constate un manquement à une obligation, le parti perd, pour l année suivante, le droit au bénéfice de l aide publique (s il pouvait y prétendre). Il ne peut plus financer la campagne de candidats et ne bénéficie plus du dispositif dérogatoire* ; le parti rentre à nouveau, le cas échéant, dans le champ du contrôle de la Cour des comptes. Quelques logos de partis politiques parmi plus de 300 formations! 16 17

12 Le formulaire de reçu-don doit être rempli par les mandataires. Chaque année la Commission transmet au gouvernement la liste des partis politiques qui n ont pas satisfait à leurs obligations comptables et qui ne pourront donc plus bénéficier de l aide publique directe. Elle peut saisir le procureur de la République si un fait relevé est susceptible de constituer une infraction pénale. La Commission contrôle plus particulièrement la légalité des recettes des partis. À cette fin, elle délivre à leurs mandataires des formules numérotées de reçus, des reçus-dons*, élaborés par elle, qu ils ont l obligation de remettre à tout donateur dûment identifié. Lorsque le don a été effectué par chèque, carte bancaire, virement ou prélèvement automatique, ce reçu-don sert de justificatif pour bénéficier de l avantage fiscal. Le reçu ne contient aucune indication sur le bénéficiaire si le montant est inférieur à Pour que la Commission soit en mesure d exercer son contrôle, les mandataires doivent lui remettre les souches des reçus-dons utilisés et les justificatifs de recettes avant le 15 mars de l année suivant celle de l exercice comptable concerné. La Commission a également pour mission de délivrer l agrément des associations de financement. Celles-ci doivent limiter leur objet social au seul financement d un parti politique et comporter dans leurs statuts, d une part, l obligation d ouvrir un compte bancaire unique pour y déposer tous les dons reçus, d autre part, la définition de la circonscription territoriale à l intérieur de laquelle l association exerce ses activités. Elle prononce également des décisions de 18 19

13 La CNCCFP et les comptes de campagne des candidats aux élections politiques Quelle est sa mission? La Commission contrôle les comptes de campagne des candidats aux élections politiques et arrête le montant de leur remboursement. En 2010 la Commission a pris treize décisions d agrément et onze de retrait d agrément d association de financement. La Commission examine les dépenses et les recettes des candidats aux élections avant de décider de l acceptation, de la réformation ou du rejet des comptes, et de fixer le montant du remboursement éventuel dû par l État. retrait d agrément lorsqu une association de financement* n a pas respecté la législation applicable ou décide de sa dissolution. La Commission assure enfin la publication au Journal officiel* des comptes des partis pour l information des citoyens. Quelles sont les élections concernées? La législation sur les comptes de campagne des candidats s applique à toutes les élections au suffrage universel direct si elles se déroulent dans des circonscriptions (cantons ou communes) d au moins habitants. Sont concernées : de 2014 se substitueront aux élections cantonales et régionales. lieu dans les territoires d outre-mer. En 2014, la Commission devrait avoir à instruire jusqu à quatre élections nationales successives : celles des conseillers territoriaux, les municipales, les européennes et les sénatoriales

14 5 avril 2006, la Commission contrôle les comptes des candidats à l élection présidentielle ; cette responsabilité incombait auparavant au Conseil constitutionnel. du 14 avril 2011, à partir des élections de Quelles sont les obligations imposées au candidat? endant l année précédant la date de l élection, P le candidat doit comptabiliser dans un «compte de campagne» toutes les recettes qu il perçoit et toutes les dépenses qu il engage pour l élection. Pour faciliter le suivi de ses opérations financières, il doit déclarer en préfecture un mandataire financier : personne physique ou association de financement. Ce mandataire doit ouvrir un compte bancaire unique pour recevoir tous les dons ; ce compte va servir à payer les dépenses de la campagne. Au plus tard le 10 e vendredi qui suit le premier tour de l élection, le candidat doit déposer son compte de campagne présenté par un expertcomptable* à la Commission. S il n a engagé aucune dépense et n a perçu aucune recette, le visa de l expert-comptable n est pas obligatoire, et le compte est remplacé par une simple attestation du mandataire. Depuis la loi du 14 avril 2011, le candidat qui a obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés et qui n a pas reçu de don d une personne physique dûment identifiée est dispensé de déposer un compte. Les dépenses sont plafonnées et le candidat ne peut présenter un compte en déficit. Quelles sont les recettes de campagne? Pour sa campagne électorale, un candidat peut d abord faire un apport personnel (non plafonné) provenant de ses fonds propres ou d un emprunt. Il ne peut pas percevoir de concours de personnes morales sauf s ils proviennent d un parti politique français respectant la loi sur la transparence financière de la vie politique. La perception de dons de personnes physiques (y compris étrangères) est autorisée, mais est limitée annuellement par élection à par donateur (montant qui sera actualisé chaque année). Le total des dons en espèces ne peut excéder 20 % des dépenses autorisées lorsque ce montant est égal ou supérieur à Sur le reçu-don ne figure aucune indication sur le bénéficiaire (sauf le nom du mandataire si le montant est supérieur à )

15 Quelles sont les dépenses devant figurer dans le compte de campagne? Seules les dépenses engagées spécifiquement pour l obtention de suffrage des électeurs constituent des dépenses électorales devant figurer au compte. Ainsi les dépenses à caractère personnel ne peuvent faire l objet d un remboursement par l État. Il en est ainsi notamment des frais d achat de vêtements, de coiffeur, de maquillage ou de restaurant pour le candidat et les membres de son équipe de campagne. Il appartient au candidat d apporter les justificatifs nécessaires permettant à la Commission d apprécier la réalité de la dépense et sa finalité électorale. Les frais de la campagne officielle, c est-à-dire les dépenses pour l achat des professions de foi des candidats, des bulletins de vote et des affiches apposées devant les bureaux de vote, n ont pas à figurer au compte de campagne. Ces dépenses sont en effet remboursées séparément par la préfecture aux candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés. Quel est le rôle de la Commission? La Commission examine toutes les dépenses et les recettes de chaque compte de campagne, et arrête le montant de celui-ci, dans un délai de six mois après la réception des comptes ou deux mois après la date limite de réception des comptes lorsque l élection a fait l objet d une contestation devant le juge, ce dernier attendant les décisions de la Commission pour se prononcer sur le litige. Dans un second temps la Commission fixe le montant du remboursement éventuel par l État au candidat. La Commission peut prendre plusieurs sortes de décisions : Elle peut constater que le compte n a pas été déposé, du moins dans le délai légal. Elle peut rejeter un compte lorsque le candidat n a pas respecté une formalité importante, dite «substantielle*». C est-à-dire lorsque le candidat a : passer par l intermédiaire de son mandataire ; tant supérieur au seuil autorisé ; dépenses et les recettes de son compte lorsque la loi le prévoit. Le compte peut également être rejeté quand un mandataire n a pas ouvert de compte bancaire unique, quand les règles d incompatibilité touchant les fonctions de mandataire et d expert-comptable n ont pas été respectées et quand, enfin, des dépenses d un montant important ont été omises, mettant ainsi en cause la sincérité même du compte. Lorsque la Commission ne prend pas de décision dans le délai imparti (un cas très rare dans les faits), le compte est considéré comme accepté tacitement, sans réformation possible

16 Lorsque le candidat présente un compte avec un solde positif ne provenant pas de son apport personnel, il doit reverser le surplus ainsi dégagé à un établissement reconnu d utilité publique ou à l association de financement d un parti politique afin de ne pas bénéficier d un enrichissement sans cause. On appelle ce reversement «dévolution*». Lorsque la Commission constate qu un compte n a pas été déposé dans le délai légal ou si elle rejette un compte, elle a l obligation de saisir le juge de l élection qui peut confirmer ou non le rejet et l absence de remboursement, mais qui peut, aussi, s il estime que le candidat a voulu frauder ou a commis un manquement aux règles électorales d une particulière gravité, prononcer l inéligibilité du candidat concernant toutes les élections à venir, pour une durée pouvant aller jusqu à trois ans. Si celui-ci est élu, il sera alors déclaré démissionnaire d office (cette dernière disposition n est toutefois pas applicable à l élection présidentielle). La Commission peut également réformer un compte. Il s agit alors pour la Commission de retrancher du compte des dépenses qui n ont pas de caractère électoral ou de rajouter des dépenses omises dont le montant n est pas assez élevé pour justifier le rejet du compte. Les réformations peuvent également porter sur des corrections de mauvaises imputations comptables ; il en est ainsi, par exemple, lorsqu un candidat a comptabilisé en dons le montant de son apport personnel. La Commission peut enfin prononcer des décisions d acceptation simple du compte, car ce dernier ne soulève aucune remarque pouvant conduire à réformation. Lorsqu un compte est accepté avec ou sans réformation et si le candidat a obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés (3 % pour les élections des représentants au Parlement européen et pour les élections territoriales de Polynésie), la Commission arrête le montant du remboursement dû au candidat. En 2011, l Assemblée nationale comprend 577 députés

17 Les pièces nominatives des dépenses et des recettes doivent être communiquées. Avant la loi du 14 avril 2011, lorsque le juge de l élection considérait que la Commission avait rejeté à tort un compte, il ne pouvait que rejeter la saisine* de la Commission et ne pouvait fixer le montant du remboursement. Il peut désormais le faire si l élection a fait l objet d une contestation. Comment la Commission fixe-t-elle le montant du remboursement? Le remboursement est calculé à hauteur du plus faible des trois montants suivants : étant à finalité électorale. Le remboursement est notamment limité à l apport personnel du candidat. En effet, celui-ci ne peut bénéficier du remboursement forfaitaire de l État pour des dépenses qui ont été réglées par des dons ou par l apport de partis politiques, dépenses qui ne lui auraient rien coûté... Enfin, en cas de dépassement du plafond, la Commission arrête le montant d une somme à verser par le candidat à l État, qui correspond au montant du dépassement constaté. La Commission prend ses décisions sous le contrôle du juge. Lorsque la Commission a pris une décision de rejet ou a constaté l absence de dépôt dans le délai fixé par le législateur, elle doit obligatoirement saisir le juge de l élection qui se prononce sur l inéligibilité du candidat. Le juge de l élection n est pas le même selon l élection en cause : c est le Conseil constitutionnel. le Conseil d État. Tribunal administratif du ressort de la circonscription électorale. Dans le cas d une décision de réformation, le candidat a deux mois après notification* de sa décision pour intenter un recours gracieux devant la Commission ou un recours de plein contentieux devant le tribunal administratif de Paris, dénommé «juge du compte». Mais ce dernier type de recours ne peut être formé que par un avocat. Formulaire de compte de campagne à remplir et à déposer à la Commission

18 La CNCCFP a aussi une mission générale d information des citoyens et de coopération au niveau international Elle informe les décideurs institutionnels comme les citoyens A Depuis la 1re loi du 11 mars 1988 relative à la transparence de la vie politique, pas moins de dix-huit lois ou ordonnances ont modifié les règles du financement de la vie politique. 30 fin d informer les citoyens, la Commission assure la publication sommaire au Journal officiel des comptes des partis politiques et des comptes de campagne des candidats soumis à une obligation de dépôt, avec le sens de la décision prise par la Commission sur le compte. La Commission publie aussi annuellement un rapport d activité qu elle doit remettre aux bureaux des deux assemblées. Dans ce document, elle analyse l exercice de ses missions aussi bien sur les comptes de campagne que sur ceux des partis politiques. Au vu des difficultés qu elle a identifiées, elle peut proposer des modifications législatives. Exemplaire anonymisé d une publication de compte de parti politique au Journal officiel. 31

19 La CNCCFP publie chaque année un rapport d activité qui comprend notamment une analyse de l exercice de ses missions. En matière internationale, elle apporte un témoignage et contribue à l expertise d organismes internationaux Les activités internationales de la Commission se développent progressivement. Ses collaborateurs participent aux échanges d expériences entre les organismes exerçant des fonctions comparables dans le monde ou avec des pays souhaitant mettre en place de tels systèmes. La Commission est ainsi régulièrement sollicitée par le ministère des Affaires étrangères pour recevoir des délégations désireuses de mieux connaître notre système. Elle est aussi parfois invitée à participer à des conférences ou des séminaires de travail relatifs à son domaine de compétence. C est ainsi que le Groupe d États contre la corruption (GRECO) ou la Commission européenne pour la démocratie par le droit, plus connue sous le nom de Commission de Venise, tous deux organismes du Conseil de l Europe, font parfois appel à des experts juridiques de la Commission sur des questions relatives au financement de la vie politique. Le financement des partis politiques et des campagnes électorales dans les autres pays Le financement diffère sensiblement selon le système juridique des différents pays. En ce qui concerne l aide publique, le plafonnement des dépenses ou encore les organismes de Dans de nombreux pays, ce sont les partis politiques qui présentent les candidats aux élections (il faut être membre d un parti pour pouvoir se présenter)

20 contrôle, les règles ne sont pas homogènes. Le financement peut être public, privé ou mixte. La notion de financement public recouvre en fait différentes réalités : L État peut financer soit les partis politiques, soit les candidats. Le remboursement des dépenses de campagne se fait le plus souvent par l intermédiaire des partis politiques. Le financement privé est constitué principalement des dons de personnes physiques et des cotisations d élus. Suivant les législations des pays, les dons de personnes morales sont autorisés ou non. Il existe, en général, un plafonnement des dons. Les institutions en charge du contrôle du financement de la vie politique sont elles-mêmes très diverses, soit complètement indépendantes, soit rattachées au gouvernement, à une juridiction financière ou au parlement. Le cas du Canada Le système adopté au Canada est souvent présenté comme l un des plus proches du nôtre. La loi électorale de ce pays pose le principe du financement public des partis politiques et des candidats, et celui de l interdiction de dons de personnes morales. Elle réglemente les contributions des citoyens lors des campagnes électorales (1 000 dollars canadiens environ 711 par an au maximum, pour la contribution d une personne à un parti enregistré) et établit un cadre pour les activités et les relations financières des partis politiques. Elle impose un rapport trimestriel dans lequel figurent les noms des personnes ayant versé 200 dollars canadiens ou plus. Conclusion : l avenir de la CNCCFP? Le plan de charge de la Commission a plutôt tendance à se développer, car son champ de compétence évolue régulièrement : participation au contrôle des dépenses des principaux partis à l occasion du référendum de 2005, élection présidentielle depuis 2007, élections sénatoriales et territoriales à partir de 2014, en attendant peut-être d autres missions que le législateur voudrait éventuellement lui confier 35

21 LEXIQUE Aide publique : aide financière de l État. Pour les partis politiques, cette aide est calculée en fonction des résultats aux élections législatives. Association de financement : personne morale agissant comme mandataire au nom et pour le compte d un candidat ou d un parti politique pour l encaissement des dons et cotisations (partis politiques) et pour l encaissement des fonds et le règlement des «dépenses» (candidats). Collégial : caractérise le mode de prise de décision de la CNCCFP (un groupe de personnes assumant leurs décisions prises à la majorité). Commissaire aux comptes : professionnel de la comptabilité exerçant à titre libéral. Il vérifie les comptes des partis politiques et les certifie conformément aux dispositions légales et comptables applicables. Il engage alors sa responsabilité. Cotisations : sommes payées par les membres d un parti politique ou d une association en contrepartie de leur adhésion. Dévolution : versement d un excédent du compte de campagne à une association d utilité publique ou à l association de financement d un parti politique, décidé par la CNCCFP afin que le candidat ne bénéficie pas d un enrichissement sans cause. Dispositif dérogatoire : ensemble des mesures justifiant la non-application d une règle établie. Don : somme d argent donnée pour soutenir une association, un mouvement d idées, un parti politique ou un candidat. Dans ces deux derniers cas, il est obligatoirement versé par une personne physique et peut donner droit à une déduction fiscale. Expert-comptable : professionnel de la comptabilité, il met le compte de campagne en état d examen et s assure de la présence des pièces justificatives requises. Sauf s il n y a ni dépenses ni recettes, il est tenu de présenter (viser) le compte de campagne. Instruction : phase de la procédure durant laquelle le rapporteur de la Commission effectue le contrôle d un compte de campagne. Ce contrôle est basé sur les pièces justificatives et les déclarations inscrites dans le compte. Journal officiel (J.O.) : journal officiel de la République où sont publiés les textes légaux, réglementaires et administratifs. Juge de l élection : magistrat de l ordre juridictionnel qui juge du bien-fondé de l élection ou de la saisine de la Commission en cas de rejet du compte de campagne. Il est différent selon le type d élection : par exemple pour les cantonales, c est le tribunal administratif, pour les présidentielles, le Conseil constitutionnel. Jurisprudence : ensemble des décisions des tribunaux qui constituent une source du droit. Legs : don consenti par testament. Le bénéficiaire est appelé «légataire». Militant : participant actif adhérent à une organisation politique et qui verse une cotisation. Notification : courrier officiel d information au candidat de la décision de la Commission après instruction du compte et délibération en séance. Personne morale : entité différente d une personne physique : collectivité territoriale, société, établissement public, association ou parti politique, par exemple, qui, à l instar d une personne physique, a des droits et des obligations, comme celui d agir en justice ou d acquérir ou de vendre des biens immobiliers. Rapporteur à la Commission : les rapporteurs sont chargés du contrôle en premier ressort d un compte de campagne et transmettent une proposition de décision au service juridique de la Commission puis à un de ses membres, qui sera «rapporteur général» du dossier avant décision collégiale sur le compte. Reçu-don : reçu émis par la Commission et obligatoirement remis par le mandataire financier aux donateurs personnes physiques. Ce reçu leur permettra, sous conditions, de bénéficier d une déduction fiscale de 66 % du montant du don. Réformation : modification par la Commission des montants déclarés du compte de campagne en dépenses ou recettes. Rejet de compte : décision prise par la Commission en cas de non-respect d une formalité substantielle, qui entraîne le non-remboursement des dépenses électorales du candidat et la saisine du juge de l élection. Ce dernier pourra, s il confirme le rejet, prononcer l inéligibilité du candidat pour toute nouvelle élection sur une durée pouvant aller jusqu à trois ans. Saisine : acte visant à saisir une juridiction. Substantielle (formalité) : disposition importante du code électoral dont le non-respect entraîne en principe le rejet du compte. Sympathisant : personne qui approuve les idées d un parti politique sans en être membre

22 La collection CITOYENNETÉ ET PRÉVENTION Le Citoyen La Défense citoyenne L Insécurité routière Les Risques en montagne Le Sauvetage en mer La Sécurité Civile Les Dangers de la drogue La Vie quotidienne du soldat DÉFENSE ET SÉCURITÉ Les Avions de combat La Défense aujourd hui L Escadron motocyliste de la garde républicaine La Garde républicaine La Gendarmerie Le GIGN La Police La Préfecture de Police Le Raid Les Sapeurs-Pompiers Les Sous-Marins INSTITUTIONS EUROPÉENNES ET INTERNATIONALES L Agence spatiale européenne La Commission européenne La Constitution européenne L Euro Les Objectifs du Millénaire pour le développement Les Nations Unies L OTAN Le Parlement européen L UNESCO INSTITUTIONS FRANÇAISES L Ambassadeur et le consul L Assemblée nationale Le Conseil constitutionnel Le Conseil économique et social Le Conseil général Le Conseil régional La Justice La Mairie Le Médiateur de la République Le Préfet Le Préfet maritime Le Premier ministre Le Président de la République La République Le Sénat MÉTIERS ET COMMUNICATION L Artisanat L INA Le Métier de soldat La Poste La Propriété intellectuelle La Télévision Le Train Le Transport routier de marchandises NATURE ET ENVIRONNEMENT La Chasse Le Climat Le Conservatoire du littoral L Eau Les Océans Les OGM La Pêche Les Réserves de biosphère La Terre Les Voies navigables de France PATRIMOINE ET HISTOIRE de la France libre La Déportation dans les camps nazis Les Droits de l Homme L Esclavage L Hôtel national des Invalides L Institut de France La Légion d honneur La Nation Les Palmes académiques Le Patrimoine mondial Le Patrimoine vivant Le Souvenir Français L Ordre national du Mérite RELIGIONS ET ONG Amnesty International L Armée du Salut La Croix-Rouge L Église catholique L Islam Le Judaïsme L Ordre de Malte ET ENCORE Le Trotteur français 39

23 L éditeur tient à remercier pour leur collaboration active à la création de cet ouvrage le président de la CNCCFP, M. François Logerot, le secrétaire général, M. Régis Lambert, le chef du service juridique, M. Jean-Louis Méré, la responsable de la communication, Mme Frédérique Dooghe, et le personnel de la CNCCFP. Illustrations Pascale Collange Crédits photos : CNCCFP à l exception de : Fotolia/Herreneck, p. 7 ; Le Conseil constitutionnel, p. 13 ; Fotolia/M. Lefort, p. 27 ; Nane Éditions, p. 36. Coordinatrice éditoriale Marie-Paule Montmorency Conception graphique et réalisation dagui.fr Impression Imprimerie du Canal, Paris. Photogravure Magellan, Paris. Imprimé en France en 2011, pour le compte de Nouvelle Arche de Noé Éditions Dépôt légal : , Nouvelle Arche de Noé Éditions Tous droits réservés pour tous pays.

24 La CNCCFP Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques En France, le financement des partis politiques et des campagnes électorales est réglementé, obéissant à un principe de transparence, garant du bon fonctionnement de tout système démocratique ; il implique, de ce fait, une législation ad hoc. Mais cet aspect de la vie politique est souvent mal connu. Qui peut apporter son concours financier à un parti ou à un candidat? Dans quelles limites? Quelles sont les obligations des acteurs concernés? Quelles sont les règles comptables à suivre? À quelles conditions l État rembourse-t-il les frais de campagne? La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques est l organisme de contrôle indépendant, créé en 1990, chargé de veiller au respect de la législation. Elle vérifie le respect des obligations comptables des formations politiques et contrôle les comptes des candidats en campagne, notamment les conditions de perception des dons, et elle arrête le montant du remboursement des frais engagés. Elle a également un rôle d information auprès du citoyen, en publiant les comptes des partis politiques et des comptes de campagne, ainsi qu un rapport d activité. ISBN En répondant à de nombreuses questions, cet ouvrage vous permettra de comprendre les missions de la CNCCFP, acteur incontournable de la vie politique française, et l évolution de son rôle jusqu à ce jour.