Le Fonds vert pour le climat

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1 NORTH AMERICA Le Fonds vert pour le climat Liane Schalatek, Heinrich Böll Stiftung et Smita Nakhooda, ODI Fondamentaux du financement climatique NOVEMBRE L a mise en service, cette année, du Fonds vert pour le climat (GCF), dont l instrument directif a été adopté par la dix-septième session de la Conférence des Parties à la CCNUCC (COP17) à Durban (Afrique du Sud), a été lente mais prometteuse. L accord régissant le fonds était une pièce maîtresse du «package» de Durban, sans laquelle la «COP africaine» aurait été un échec. La conception du Fonds a été réalisée, en 2011, par le Comité transitoire (TC), dans l objectif de devenir le principal mécanisme de financement multilatéral des actions climatiques menées dans les pays en développement. Il forme une institution juridiquement indépendante et possède son propre secrétariat. Il est temporairement administré par la Banque mondiale mais rend compte à, et fonctionne sous la direction de la COP. Son mode de relation avec cette dernière reste à déterminer. Depuis janvier 2012, la CCNUCC et le Fonds pour l environnement mondial (FEM) ont assumé les tâches de son secrétariat intérimaire, et pris des initiatives pour faciliter ses travaux. La procédure de sélection des 24 pays développés et en développement qui siègent, à parts égales, au sein de son conseil, a été délicate. Le conseil, qui s est réuni deux fois en 2012, devrait tenir trois réunions en 2013, afin de mener à bien plus de 50 tâches distinctes avant de procéder à un premier versement. Il conviendra, en 2013, de prendre une décision sur les questions centrales que constituent sa vision et son «modèle opérationnel». Sa personnalité juridique sera fixée par un accord conclu avec la Corée du Sud, pays qui a remporté l appel d offres pour l accueillir lors de la deuxième réunion du conseil. Le principal défi posé au fonds sera de sécuriser des fonds adéquats et durables. Il pourrait, faute de quoi, n être qu un mécanisme, certes, élaboré mais improductif. Il est nécessaire que d importantes promesses de financements climatiques à long terme soient prises pour démontrer l engagement politique réel du fonds, et sécuriser sa durabilité. Aperçu Le «package» de Durban, convenu lors de la COP17 tenue à Durban (Afrique du Sud), avait, pour composante centrale, la décision d adopter l instrument directif du Fonds vert pour le climat, ainsi que le calendrier de la procédure transitoire menant à la COP19. Une note introductive à l instrument directif a apporté des précisions sur les questions contestées qui n avaient fait l objet d une décision qu aux dernières heures des négociations de Durban. Sans cette décision, la «COP africaine» aurait probablement été un échec. La présente note décrit certains des principaux points de l instrument directif, leurs implications, les décisions prises par le conseil lors de ses deux premières réunions de 2012, la procédure de mise en service du Fonds, ses difficultés ainsi que la nécessité de sa rapidité et de sa durabilité. Le fonds a été conçu, lors de la COP de Copenhague de 2009, en tant que principal mécanisme de financement multilatéral des actions climatiques menées dans les pays en développement. Les Parties se sont engagées à mobiliser 100 milliards $ de financements à long terme par an d ici à Si le volume précis des financements transitant par le fonds reste incertain, il pourrait toutefois représenter des dizaines de milliards de dollars par an, et dépasser ainsi le montant promis au Fonds d investissement climatique (6,8 milliards $), le premier fonds climatique multilatéral, ou celui du Fonds pour l environnement mondial, le plus ancien prestataire de financements climatiques dans le monde. Le Fonds vert pour le climat est également chargé de canaliser «une part importante des nouveaux fonds multilatéraux destinés à l adaptation», lesquels restent insuffisamment financés au sein de l architecture mondiale. Le fonds constituera l entité opérationnelle du mécanisme financier de la Convention prévu à l article 11, et «rendra compte à, et fonctionnera sous la direction de la COP». Bien que la décision de Durban sur le Fonds vert pour le climat souligne la nécessité d une «procédure de reconstitution rapide et adéquate», fondée sur des contributions volontaires, elle ne précise pas de quelle manière la capitalisation du fonds sera assurée à long terme, par exemple par l évaluation des contributions

2 budgétaires. La question des financements à long terme et de leurs sources reste irrésolue dans le processus de la CCNUCC le package de Durban ne s est engagé qu en faveur d un programme d ateliers destinés à explorer les options existantes et à nourrir les délibérations de la COP 18. La question de savoir si ce processus contribue à stimuler un élan en faveur d engagements financiers sérieux et rapides lors de la COP tenue au Qatar, reste à déterminer. Pour la période d après 2012, il est malaisé de définir si le processus de la CCNUCC pourra assumer les financements climatiques, et de quelle manière. Il convient de rapidement savoir comment le fonds sera alimenté en financements durables. Les pays contributeurs doivent prendre des engagements financiers substantiels, allant audelà de l appui administratif, et empêcher le fonds d être un mécanisme, certes, élaboré mais improductif. Processus de conception du GCF et décision de la COP La décision d établir le Fonds vert pour le climat figurait dans les Accords de Cancún, convenus lors de la COP 16 tenue à Cancún (Mexique) en 2010, lesquels ont également établi le Comité transitoire (TC) composé de 25 représentants des pays en développement et de 15 représentants des pays développés pour élaborer des recommandations sur la conception du fonds, et les présenter à la COP 17 de Durban. Il est apparu, dès le début du processus du TC, que de nombreux pays développés et en développement avaient une vision très différente des fonctions, du mandat, du champ d action et des capacités opérationnelles du futur fonds. Les pays en développement ont élaboré, durant ce processus, un projet qui prévoyait une capitalisation de près de 100 milliards $ par an d ici à Le fonds devait être principalement financé par des contributions publiques nouvelles, additionnelles, prévisibles et adéquates en provenance des pays développés, accomplissant leur «responsabilité commune mais différenciée» au titre de la CCNUCC. Ces pays ont jugé que le fonds devait simplifier l accès direct des pays en développement tout en respectant les préférences des pays bénéficiaires. Le fonds devait en outre posséder sa propre personnalité juridique et rendre dûment compte à la COP. Par contraste, les pays développés ont tracé le contour d un fonds plus distant de la COP et des principes et mandats de la CCNUCC. Ses financements publics restreints devaient principalement servir à catalyser et à démultiplier les investissements du secteur privé. Les financements privés devaient nourrir les sommes versées aux pays en développement, et assurer leur transition vers des voies de développement ambitieuses en matière de réduction d émissions. Les financements du fonds devaient dépendre du résultat mesurable et vérifiable obtenu par les entités d exécution respectueuses de normes fiduciaires strictes. Ces positions diamétralement opposées n ont pas été réconciliées au sein du TC, qui a transmis un projet d instrument directif, élaboré en l absence de tout consensus, à la COP 17 pour approbation. Cette opposition est donc réapparue lors des deux premières réunions du conseil du fonds, en 2012, durant les discussions portant sur le «modèle opérationnel» et la vision du fonds pour Un choix fondamental doit être fait entre un modèle «intégral», dans lequel le fonds pourrait canaliser d importants montants par le biais des fonds et organismes existants, et un modèle «direct» dans lequel le personnel du fonds gèrerait les financements à lui seul. Ce choix a des implications majeures pour le secrétariat et son budget administratif. Instrument directif et fonctionnement du GCF Dans les huit pages qui le présentent, l instrument directif expose le cadre général et l axe de fonctionnement du fonds, tandis que la note qui l introduit apporte des précisions sur les questions contestées, telles que celles de sa personnalité juridique ou de l accès du secteur privé au fonds. De nombreux détails doivent encore être décidés par le nouveau conseil qui a commencé à élaborer les règles de procédure additionnelles lors de ses deux premières réunions tenues à Genève et à Songdo en Cette tâche accorde une grande souplesse au conseil, tout en lui conférant d importantes responsabilités. Sont énumérées ci-après certaines des questions et dispositions fondamentales: Objectifs et principes directeurs : Le fonds a pour mission d accompagner le «changement de paradigme vers des voies de développement à faible émission et résiliente au climat, et d aider les pays en développement à limiter ou à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, et à s adapter aux effets des changements climatiques». Les travaux du conseil se centreront sur la concrétisation de cet objectif visionnaire en L instrument directif reconnaît également la nécessité, pour le fonds, de mener des actions climatiques favorisant les «co-bénéfices environnementaux, sociaux, économiques et développementaux, en respectant une méthode sensible à l égalité hommes-femmes». Le fonds est le premier fonds climatique à faire référence à cette méthode et à demander la parité au sein du secrétariat et du conseil (dont la composition actuelle est loin de répondre à cette exigence). Le conseil doit encore montrer de quelle manière il intégrera la dimension de l égalité des sexes dans son plan de travail. Il n est fait aucune référence explicite à l équité dans les objectifs centraux du fonds en matière d efficience et d efficacité. Structure de gouvernance: La sélection des 12 membres du conseil, issus des pays développés et en développement (incluant les sièges destinés aux pays les moins avancés et aux petits États insulaires en développement), s est avérée très contestée pour les deux parties, entraînant un retard de quatre mois dans l organisation de la première réunion du conseil. À cette première réunion, tenue en août 2012 à Genève (Suisse), le nouveau conseil a décidé d accélérer le rythme de la procédure d établissement du secrétariat indépendant, placé sous la direction d un secrétaire exécutif restant à désigner avant la COP 19, en fonction de son mérite, et en toute transparence. Dans l intervalle, c est le secrétariat intérimaire, créé au début 2012, et principalement composé d experts techniques de la CCNUCC et du FEM, qui apporte son concours au conseil, sous la double présidence de l Afrique du Sud et de l Australie conjointement nommées Secrétaire exécutif transitoire. La Banque mondiale administre le fonds durant ses trois premières années d existence, jusqu au printemps Son rôle ne sera pas durable car le choix de l administrateur reposera sur une procédure d appels d offre ouverte et concurrentielle. 2

3 publication title publication title publication title: subtitle subtitle subtitle Relation du fonds avec la CCNUCC et la COP: Cette question, qui a prêté à controverse durant le processus du TC, continue de se dérober à toute forme de consensus au sein du conseil. Le fonds est aujourd hui considéré comme une entité opérationnelle du mécanisme financier de la CCNUCC qui «rend compte à, et fonctionne sous la direction de la COP». Cette relation est jugée insuffisamment étroite par les pays bénéficiaires, mais trop proche par les pays contributeurs. Lors de ses deux premières réunions de 2012, le conseil s est évertué à convenir d une définition pour les arrangements entre la COP et le fonds, et n a pu transmettre aucune recommandation ou interprétation à la COP 18. L instrument directif stipule que le conseil soumettra des rapports annuels et prendra des mesures tenant compte des directives reçues de la COP pour ses programmes, stratégies et priorités. Son modèle est essentiellement celui du FEM fondé sur un mémorandum d accord avec la COP. Les membres des pays en développement sont toutefois désireux de resserrer les liens avec la CCNUCC. Lors de sa deuxième réunion, le conseil a entériné le rapport sur ses activités qui doit être soumis à la COP 18 de Doha. À son tour, cette dernière proposera au fonds des directives pour son programme de travail. Personnalité juridique: L instrument directif et la note introductive précisent tous deux que le fonds possédera sa propre personnalité juridique et capacité juridique une demande clé des pays en développement souhaitant éviter toute dépendance du fonds à l égard d une institution existante. La personnalité juridique est une condition préalable à toute prestation, sinon octroi, de financements par le fonds. La possibilité de l accorder a été un critère central du conseil lors de sa sélection du pays d accueil du fonds. La procédure a commencé avec la formation d un comité de sélection, lors de la première réunion du fonds à Genève, lequel a évalué les pays candidats, et s est achevée par une phase d élimination à bulletin secret, lors de la deuxième réunion du fonds en octobre à Songdo (Corée du Sud), pays ayant remporté l appel d offres. Le Mexique, la Namibie, la Suisse, la Pologne et l Allemagne avaient également fait acte de candidature. Après confirmation de cette sélection par la COP 18 de Doha, au début 2013, les travaux commenceront conformément à l accord du pays d accueil. La Corée du Sud s est engagée à octroyer, par le vote d une loi, la personnalité juridique dans les prochains mois. Modalités opérationnelles: Le fonds offrira, dans un premier temps, des guichets de financements sur l adaptation et l atténuation seulement, même si le conseil se garde la possibilité d en ajouter d autres ultérieurement. Ces guichets incluront les programmes REDD+, les transferts de technologies et les microfinancements. Le fonds, sur approbation du conseil, accordera des aides, des prêts concessionnels et divers instruments financiers. Si la note introductive et l instrument directif chargent tous deux le conseil d assurer l équilibre entre l atténuation et l adaptation, la décision, elle, ne précise pas comment cet équilibre doit être défini au sein du fonds. À l instar du Fonds pour l adaptation prévu par le Protocole de Kyoto, le fonds accordera un accès direct aux financements non seulement aux pays bénéficiaires, par le biais de leurs entités d exécution nationales accréditées à cette fin, mais également aux acteurs infranationaux des pays en développement. Les bénéficiaires devant respecter de strictes normes fiduciaires, la question se pose de savoir si le fonds doit prévoir de financer le renforcement des capacités des pays en développement dans ce domaine, et de quelle manière. L expérience acquise par le Fonds pour l adaptation laisse penser que cet appui financier est fortement utile. Plusieurs pays siégeant au conseil du fonds défendent l idée du renforcement des capacités et de l appui aux «activités de préparation» des financements climatiques, en tant que priorité de premier plan. Les financements du fonds peuvent également s obtenir auprès des organismes multilatéraux accrédités à cette fin (banques multilatérales de développement et organismes des Nations Unies), selon la pratique en cours pour les fonds climatiques multilatéraux. Il ne fait également aucun doute que les banques nationales de développement auront, elles aussi, un rôle à jouer. Rôle du secteur privé: Le fonds comprendra une unité spécialisée dans le secteur privé, laquelle accordera des financements directs et indirects aux activités de ce secteur prioritaire pour de nombreux pays développés. Confrontés à d importantes contraintes financières sur leur territoire, les pays industrialisés souhaitent que leur appui financier au fonds démultiplie et stimule les investissements privés, un élément qui leur semble essentiel à la fonction «transformatrice» des financements. De nombreux pays en développement considèrent, à l inverse, que les financements publics doivent principalement cibler les financements du fonds, le secteur privé lui étant complémentaire, notamment les petites et moyennes entreprises des pays bénéficiaires. Ces pays ont fait part de leur inquiétude quant à la concordance des actions du secteur privé et des priorités nationales. Afin d assurer l appropriation nationale un principe de gouvernance central du fonds les pays pourront examiner les propositions de projets émanant du secteur privé, sur la base de la «non-objection» qui accorde au pays bénéficiaire un droit de veto sur les activités commerciales qu il juge en contradiction avec ses stratégies climatiques nationales. Des autorités nationales désignées seront établies pour assumer ce rôle même si leurs fonctions restent, en définitive, à fixer à l échelle nationale. La mise en service de l unité spécialisée dans le secteur privé, que les pays développés attendent avec intérêt, sera une priorité du plan de travail du conseil pour Suivi, évaluation, transparence et responsabilisation: Le conseil du fonds suivra l impact, l efficacité et l efficience de ses financements, par le biais d un cadre de mesure des résultats qui reste à élaborer. Les travaux du fonds feront également l objet d examens périodiques par l unité d évaluation du fonds, inexistante pour le moment, qui rendra directement compte au conseil (à l instar de ses homologues de la Banque mondiale et des banques multilatérales de développement) et transmettra ses rapports à la COP. Une évaluation indépendante pourra, de même, être demandée par la COP pour déterminer la performance du fonds et du conseil. La transparence du fonds est une question fondamentale, y compris pour le grand public. Elle peut en effet favoriser l efficience de la prise de décision et renforcer les responsabilités, en particulier celles des parties prenantes publiques. Le détail de l obligation d information du fonds reste à déterminer mais il serait souhaitable d adopter les bonnes pratiques expérimentées par les autres fonds, notamment pour l élaboration des documents décisionnels préparatoires disponibles au public, et la diffusion, sur le Web, des procédures de présentation. Le fait 3

4 de traduire les principaux documents dans les langues des Nations Unies, en plus de l anglais, contribuera à stimuler l engagement de tous, y compris des membres des pays en développement siégeant au conseil. De même, le fonds disposera de plusieurs mécanismes redditionnels, incluant une unité antifraude ainsi qu un mécanisme de réparation chargé de traiter les plaintes liées aux activités du fonds. Le mécanisme de réparation, qui permettra aux populations affectées de contester les décisions de financement néfastes, est absent de la quasi-totalité des fonds climatiques. La forme et les fonctions de ces mécanismes seront décidées par le conseil en 2013, probablement lors de sa troisième réunion. Normes et garanties: Sur insistance des pays industrialisés, le conseil déterminera les meilleures normes fiduciaires applicables aux activités et entités concernées par les financements du fonds, notamment les entités d exécution multilatérales et nationales. En réponse à l inquiétude des pays en développement de voir certains pays empêchés d avoir directement accès aux financements du fonds du fait de normes trop strictes, le fonds doit accompagner le renforcement des capacités des pays qui en auront besoin. Le conseil doit également adopter des pratiques exemplaires en matière de garanties environnementales et sociales ; elles s appliqueront à l ensemble des projets financés par le fonds, y compris ceux mis en œuvre par les entités d exécution nationales. Comme dans le cas des normes fiduciaires, les capacités de ces entités seront renforcées grâce à l appui du fonds, en vue de satisfaire aux garanties requises. La définition des «pratiques exemplaires» sera déterminante pour obtenir l appui politique des pays développés et en développement, et des parties prenantes non gouvernementales. Contribution des parties prenantes et des observateurs: Le document directif du fonds définit les parties prenantes en tant qu «acteurs du secteur privé, organisations de la société civile, groupes vulnérables, femmes et populations autochtones». Elles sont autorisées à participer à la conception et à la mise en œuvre des stratégies et des activités financées par le fonds. Le document prévoit également la présence de deux représentants de la société civile, et du secteur privé, au sein du conseil, en qualité d observateurs. Dans les autres fonds multilatéraux, les observateurs peuvent intervenir dans les discussions, proposer des éléments pour l ordre du jour des réunions du conseil et solliciter l avis d experts, mais ils n ont pas le droit de voter en cas de décision. Le conseil doit toutefois élaborer, en 2013, un dispositif autorisant les observateurs et les parties prenantes à participer, et définir son champ d action. L expérience acquise lors des deux premières réunions du conseil laisse penser qu il est, en principe, favorable aux échanges avec les parties prenantes lors de ses réunions, même si certains de ses membres sont réticents à l idée de leur accorder un accès illimité, ainsi que des droits de participation, alors que le rôle, les droits et les obligations des autres membres et conseillers du conseil ne sont pas encore définis et consolidés. Cet état de fait est une préoccupation majeure pour les pays en développement tandis que les pays développés craignent qu une inclusion trop large des membres et conseillers suppléants dépasse le nombre des représentants prévus par le cadre de gouvernance (12 représentants des pays développés et 12 représentants des pays en développement). Le conseil ne devra pas enfreindre les bonnes pratiques régissant l engagement des parties prenantes, qui incluent, par exemple, l appui à la procédure d auto-sélection des représentants de la société civile. La légitimité et la réussite du fonds reposeront sur l appui et l engagement de ces parties prenantes. Réunions et plan de travail du conseil À sa première réunion, tenue à Genève en août 2012, le conseil est officiellement entré en fonctions en annonçant que la mise en service du fonds sera placée sous la direction du conseil, avec l appui du secrétariat intérimaire. Le conseil et ses deux co-présidents, l Afrique du Sud et l Australie, ont exprimé leur intention d être une instance décisionnelle, et non un organe de négociation politique. Cette décision sera mise à l essai en 2013, lorsque le conseil s attaquera à son ambitieux plan de travail, approuvé lors de sa deuxième réunion tenue à Songdo et incluant plusieurs questions prioritaires contestées. Son programme de travail prévoit, en premier lieu, de définir le modèle opérationnel du fonds. Il s agira de décider s il sera, en matière de prestation des financements, «intégral» ou «direct», de déterminer les instruments financiers et de décider du montant des fonds publics et privés additionnels qu il doit mobiliser. Le degré de complémentarité du fonds avec les autres canaux de financements climatiques, et la nature de ses liens avec les organismes thématiques de la CCNUCC seront également fixés. La mise en service de l unité spécialisée dans le secteur privé reste, comme indiqué précédemment, une priorité pour plusieurs pays développés, et sa structure reste à convenir (en décidant d une gouvernance séparée, ou non). Certains pays ont proposé, pour modèle, l unité de la Banque mondiale spécialisée dans le secteur privé, la Société financière internationale. Les discussions s annoncent controversées. Plusieurs décisions doivent être prises au sujet des modalités d accès aux fonds, notamment pour les options de l accès, la nature des entités autorisées à accéder aux financements, et les critères les concernant. Ces éléments soulèvent un certain nombre de questions juridiques quant aux responsabilités et obligations du fonds et de ses entités d exécution. Il sera nécessaire de réaliser des progrès dans la définition de la vision du fonds, et de son cadre de résultats lié au suivi et à l évaluation. L efficacité du conseil, en tant qu organe décisionnel, reste à prouver. La tâche qui l attend est complexe. Il devra en effet trouver un moyen efficace et novateur d étendre sa capacité en matière de résolution des problématiques, en recourant, par exemple, aux échanges électroniques pour élucider, dans l intervalle séparant les réunions, les questions non réglées, ou charger un comité ou un groupe de membres du conseil de rédiger, d évaluer ou de sélectionner les tâches utiles à son ambitieux programme de travail. Ces discussions devront être encadrées par une procédure de mobilisation des fonds. Plusieurs pays développés ont indiqué qu ils étaient prêts à engager des fonds en faveur du GCF à la fin 2013, en cas d avancées de ces questions fondamentales. Toutefois, aucun progrès ne pourra avoir lieu si les fonds manquent. De même, les modalités de l appui aux activités de préparation (durant la période transitoire précédant la mise en service du fonds en 2013) restent à déterminer. 4

5 Aucune date limite n a été fixée pour le versement des contributions financières au fonds qui, dans l immédiat, ne dispose pas de montants suffisants pour couvrir son budget administratif de 2013 s élevant à 7,5 millions $. Un certain nombre de pays (Corée du Sud, Danemark, Norvège, Australie, Finlande, Pays-Bas et Allemagne) ont pris des engagements d une valeur de 6,1 millions $, dont 2,9 millions $ ont été reçus au titre du Fonds du GCF, à la fin septembre Plusieurs pays ont également accepté que les fonds non utilisés du processus du TC de 2011 servent à régler le budget administratif du fonds. Les engagements doivent se concrétiser rapidement et inciter d autres versements des pays développés, montrant ainsi leur soutien politique au nouveau fonds. Au-delà des contributions initiales, les pays industrialisés devront également indiquer le montant qu ils souhaitent verser au fonds à moyen et long termes, dans le cadre de leur engagement en faveur de l augmentation des financements climatiques à long terme à 100 milliards $ par an d ici à Ils permettront ainsi au fonds d être l instrument privilégié de la concrétisation de leur engagement. Tableau 1 : Financement actuel du GCF Pays Engagé Déposé Allemagne 1,014 3, Australie Corée 2,099 2,099 Danemark Espagne 92 États-Unis 275 Finlande 646 Norvège 337 Pays-Bas Royaume-Uni 684 Suisse 80 Financements non utilisés du TC References Site web de Climate Funds Update : (données consultées en août 2012) Site web du Fonds vert pour le climat : Fonds vert pour le climat (2011) : Instrument directif - L. Schalatek (2012) : Taking charge: At is first meeting, the GCF Board lays the groundwork for the functioning of the Board (Heinrich Böll Stiftung North America) - L. Schalatek (2012) : Inching forward: the GCF Board s second meeting and the nitty-gritty of GCF operationalization (Heinrich Böll Stiftung North America) - Les Notes Fondamentaux du financement climatique s inspirent des données de Climate Funds Update et sont disponibles en anglais, en espagnol et en français sur Overseas Development Institute 203 Blackfriars Road London SE1 8NJ UK Tel:+44 (0) Heinrich Böll Stiftung North America 1432 K Street NW Suite 500 Washington DC USA Tel: