Développement et consolidation de la paix : Le cas du Burundi

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1 Développement et consolidation de la paix : Le cas du Burundi RESUME Depuis son indépendance en 1962, le Burundi a été pris dans un cycle de conflit et de pauvreté. Les vagues successives de violence ont creusé des divisions ethniques et régionales, tout en approfondissant une pauvreté déjà aiguë. Les Burundais n avaient pas de tradition de mobilisation politique autour de leur identité hutue ou tutsie, mais la violence chronique de l'après-indépendance a donné une dimension de masse à ce qui est à l origine un conflit créé et alimenté par les élites. L effet devenant la cause, les massacres inter-communautaires répétés ont rendu la population de plus en plus réceptive aux appels à la mobilisation ethnique. Le processus de paix d Arusha, entamé en 1996, donne l opportunité au Burundi de sortir du jeu à somme nulle qui caractérise son histoire depuis peu après l'indépendance. Les violences ont cessé presque partout, mais la paix demeure fragile, comme l a tragiquement démontré le massacre de Banyamulenge congolais dans un camp de réfugiés au Burundi en août 2004 et les éruptions de violence sporadiques dans la province de Bujumbura Rurale. Dans ce contexte, cette étude analyse les causes et les dynamiques du conflit burundais pour identifier les manières spécifiques dont l'aide au développement peut contribuer à la consolidation de la paix. Une des conclusions de l étude est que l'appartenance ethnique est seulement l une de plusieurs divisions au sein de la société burundaise : il existe d autres divisions, claniques, régionales et de classes. Ces divisions et les identités sous-jacentes sont donc multidimensionnelles. Des inégalités d accès aux opportunités économiques et sociales très marquées, une histoire de violence et d'impunité, une économie frappée par la guerre et d autres causes, la dégradation de l environnement, la faillite du gouvernement et des institutions, et l effet déstabilisant des conflits dans les Etats voisins ont aggravé et prolongé ces divisions. Depuis le début de la transition en novembre 2001, quelques facteurs menacent de contribuer à l escalade du conflit burundais, tandis que d autres contribuent nettement à sa désescalade, et d autres enfin ont un impact encore ambigu. Le Burundi se situe donc à la croisée des chemins : il faut investir dans la consolidation de la paix par les moyens disponibles (restauration de la sécurité et de la gouvernance, aide au développement renforçant la cohésion sociale et l accès aux opportunités économiques et aux services sociaux, diplomatie formelle et informelle). Cette étude identifie huit principes pour guider l'aide au développement : (i) ne pas de renforcer les causes structurelles ni les causes déclenchantes du conflit ; (ii) rendre visibles les dividendes de la paix aux yeux de la population; (iii) identifier les priorités à court terme, particulièrement la restauration de la sécurité ; (iv) limiter le potentiel pour la mobilisation de masse, notamment des jeunes ; (v) prendre en compte et tenter de résoudre les causes structurelles du conflit ; (vi) prendre en compte le lourd héritage du conflit en termes de perceptions et d attitudes; (vii) s'assurer que l'aide au développement est cohérente et soutenue sur une durée suffisante; et (viii) prendre en compte le contexte régional.

2 En termes de programmes, l étude passe en revue un certain nombre de domaines de l aide développement où il y a des occasions d'incorporer les principes ci-dessus, notamment : le processus du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté ; le développement rural ; les infrastructures ; la réforme du secteur de sécurité et la réintégration des ex-combattants ; les questions foncières ; la création d emplois ; la gouvernance et enfin les secteurs sociaux de l éducation et de la santé. En termes de projets (conception, mise en œuvre et suivi-évaluation), l étude souligne la nécessité d engager fermement les élites du côté de la paix ; d investir dans des approches à la base, particulièrement par des interventions inclusives dans lesquelles les communautés bénéficiaires contribuent à la définition de leurs propres priorités ; d inclure des objectifs mesurables de consolidation de la paix dans les projets qui ont cette ambition ; reconnaître la multiplicité des variables qui affectent le processus de paix ; et consolider la paix par des efforts de stabilisation dans la sous-région des Grands Lacs dans son ensemble.

3 TABLE DES MATIERES Acronymes...ii Remerciements... iii Introduction et Contexte...1 Section I. Analyse du Conflit Burundais ( )...7 I. Principales causes du conflit : rarete des ressources, competition pour le pouvoir et instrumentalisation de la question ethnique...7 II. Aspects economiques: concurrence dans un contexte de croissance faible ou negative, de ressources rares et d extreme concentration du pouvoir...11 III. Dynamiques externes : les effets trans-frontieres des conflits de la sous-region des grands lacs...13 Section II. Dynamiques du Conflit sur Trente Ans : Causes Structurelles, Causes Declenchantes, et Effets de Retroaction...14 I. Causes structurelles et causes déclenchantes sur trente ans...14 II. Effets rétroactifs...15 Section III. Dynamiques du Conflit Aujourd hui : A la Croisee des Chemins...17 I. Facteurs de désescalade...17 II. Facteurs d escalade potentielle...18 III. L issue de certains facteurs est encore indéterminée...19 Section IV. Domaines dans Lesquelles L'aide au Developpement Peut Soutenir la Transition...21 I. L aide au développement et la diplomatie dans les transitions de la guerre à la paix...21 II. Considérations pour l aide au développement au Burundi...24 Section V. Considerations Operationnelles : Conception, Mise en Oeuvre et Suivi-Evaluation des Projets...30 Annexe: Chronologie...34 Bibliographie...38 Encadrés Encadré 1: Quatre phases dans le processus de paix, Encadré 2: Relations causales, Encadré 3: Priorités du Gouvernement et Soutien des Bailleurs, Tableaux Tableau 1: Indicateurs socio-économiques, Tableau 2: Conflits depuis l'indépendance..14 Tableau 3: Causes que le développement et l'action diplomatique formelle et informelle peuvent aborder...22 Tableau 4: Les variables du conflit et les implications en termes de programmes et de projets...32

4 ACRONYMES AMIB BLTP CNDD-FDD DDR DSRP EMGI FAB IFAD FMI FNL MDRP ONUB PIB PDDR PNB PNUD RDC UN UNICEF UPRONA VIH/SIDA African Mission in Burundi Burundi Leadership Training Program Conseil National pour la Défense de la Démocratie/Forces pour la Défense e la Démocratie Disarmament, Demobilisation and Reintegration Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté Etat-Major Général Intégré Forces Armées du Burundi Fonds International de Développement Agricole Fonds Monétaire International Forces Nationales de Libération Programme multi-pays pour la Démobilisation et la Réintégration Opérations des Nations Unies au Burundi Produit Intérieur Brut Programme de Désarmement, Démobilisation et Réinsertion Produit National Brut Programme des Nations Unies pour le Développement République Démocratique du Congo Nations Unies Fonds des Nations Unies pour l'enfance Parti de l Unité pour le Progrès National Virus de l'immunodéficience Humaine/Syndrome de l'immunodéficience Acquise ii

5 REMERCIEMENTS Ce document de travail a été préparé par Juana Brachet et Howard Wolpe. Juana Brachet est actuellement conseillère auprès du Forum conjoint pour le Processus de Paix à Aceh, Gouvernorat d Aceh. Précédemment, elle était Spécialiste Conflits au sein de l'unité Prévention des Conflits et Reconstruction de la Banque mondiale et de l'equipe-pays Afrique centrale (RDC, Burundi, Rwanda, République du Congo), puis Conseillère technique auprès de la Commission nationale de Désarmement, Démobilisation et Réinsertion du Gouvernement de la République démocratique du Congo. Howard Wolpe, ancien Envoyé Spécial des Etats-Unis d'amérique dans la sous-région des Grands Lacs, a lancé le Burundi Leadership Training Program, une initiative de renforcement des capacités soutenue par le Fonds post-conflit de la Banque mondiale. Il dirige actuellement le programme Afrique du Woodrow Wilson International Center for Scholars. Cet article s'appuie sur quatre initiatives: 1. La première est la collaboration entre la Banque mondiale et le Secrétariat permanent pour les réformes économiques et sociales du Gouvernement du Burundi pour développer le document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), et notamment pour identifier comment le processus de consultation et le DSRP lui-même peuvent aborder certaines des causes structurelles du conflit et ainsi contribuer à la consolidation de la paix (2004). 2. La seconde initiative est le Burundi Leadership Training Program, une initiative de reconstruction post-conflit lancée par le Woodrow Wilson International Center for Scholars en octobre 2002 avec l'appui du Fonds post-conflit de la Banque mondiale. 3. La troisième initiative est le Projet sur les Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté dans les pays affectés par les Conflits, une initiative conjointe de la Banque mondiale (Groupe de Réduction de la Pauvreté et Unité Prévention des Conflits et Reconstruction) et le DfID, et qui vise à (i) analyser une série de conflits dans les pays pilotes et (ii) l'aspect consolidation de la paix par les DSRP. 4. La quatrième initiative est l'analyse du conflit burundais conduite en 2003 par Libère Ndabakwaje, Jean-Baptiste Mbonyingingo, et le Fonds international de Développement agricole. Les auteurs tiennent à remercier leurs collaborateurs qui ont participé à ces quatre initiatives, ainsi que les nombreux collègues qui ont contribué par leurs commentaires à cet article. Ils sont particulièrement reconnaissants à Ian Bannon, René Lemarchand, Ana Paula Fialho Lopes, Steve McDonald, Eugene Nindorera, Katrina Sharkey, Alassane Sow, Maude Svensson, Achille Toto, Peter Uvin, Per Wam, Ingo Wiederhofer et Peter Woodrow. Juana Brachet Howard Wolpe iii

6 Développement et consolidation de la paix : Le cas du Burundi INTRODUCTION ET CONTEXTE "Le peuple burundais doit pouvoir distinguer matériellement entre le temps du conflit et les bénéfices de la paix". --Nelson Mandela, médiateur du processus de paix burundais Depuis son indépendance en 1962, le Burundi est pris dans un cycle de conflits chroniques. Les vagues successives de la violence, particulièrement en , 1972, 1988, 1991 et 1993, ont créé des divisions ethniques et régionales tout en approfondissant une pauvreté déjà extrême. Au cours des 43 ans qui ont suivi la fin de la présence belge, le Burundi a été le théâtre de massacres de à personnes. Depuis 1993, environ 1,3 millions personnes (16% de la population) ont fui leur village et ont le statut de déplacés ou de réfugiés. Le PIB par habitant est tombé à 110 de dollars en 2003, un des plus bas en Afrique, et la proportion de personnes vivant en dessous de la ligne de pauvreté est passée de 35% en 1992 à plus à 60% en La violence chronique a eu un impact direct sur le secteur agricole, qui représente 50% du produit national du Burundi. La situation économique a été aggravée par la chute des prix du café et l'érosion de la terre. Ces problèmes économiques ont rendu la compétition pour le pouvoir et le contrôle de l'etat particulièrement féroce. Bien que les Burundais n'aient pas une tradition de mobilisation politique autour de leurs identités hutue et tutsie, la violence chronique de l'après-indépendance a étendu aux populations ce qui était à l origine un conflit entre élites et provoqué par elles. Des massacres inter-communaux répétés ont rendu la population sensible aux appels à la mobilisation utilisant la question ethnique. Le bilan de la réponse de la communauté internationale à cette situation de violence chronique au Burundi est mitigé. Les assassinats perpétrés après l'indépendance, la répétition régulière de la violence inter-communale, et même les massacres de 1972 ont été largement ignorés par la communauté internationale, une attitude que les perpétrateurs et les victimes de ces violences n'ont pas manqué de remarquer. Sur le plan diplomatique, on peut distinguer trois phases dans le processus de paix burundais depuis l'assassinat en 1993 du premier président démocratiquement élu du Burundi. Chaque phase a ses propres forces et faiblesses (Encadré 1) 1. 1 Voir Wolpe (2003). 1

7 Encadré 1 : Les quatre phases du processus de paix, Entre 1994 et 1996, l'onu a essayé de faciliter la négociation du partage du pouvoir pour stabiliser le Burundi, après la vague de violence de 1993 consécutive à l'assassinat du Président Ndadaye et le génocide de 1994 au Rwanda voisin. Cette tentative a été handicapée par l'absence d'une puissance prête à prendre le leadership sur le plan diplomatique ou sécuritaire. En effet, l'appel du secrétaire général de l'onu à une force de maintien de la paix est restée sans réponse. Entre début 1996 et fin 1999, l'ancien Président tanzanien Julius Nyerere a facilité un processus de paix sous-régional, avec l'appui de la communauté internationale dans son ensemble. Le processus de paix s'est déroulé sur trois fronts différents mais de plus en plus liés : à Arusha, Rome et Bujumbura. La facilitation de Julius Nyerere a été affaiblie par : - La multiplicité des sponsors régionaux du processus d'arusha, - Un manque de confiance réciproque entre le médiateur d'une part, et les parties négociantes d'autres part. Les éléments tutsis ont perçu le médiateur comme biaisé en faveur des Hutus. De fait, en agissant non seulement comme le médiateur mais également comme l'autorité derrière les sanctions imposée au Burundi par la sous-région, c'est toute la neutralité et la crédibilité du processus d'arusha qui a été mise en question. - La concurrence entre la conception de l'interlocuteur tutsi principal, le Président Buyoya, qui considérait le processus comme un processus national dont il serait le guide, et la conception de Julius Nyerere d'un processus sous-régional. - Les tensions entre l'équipe de Julius Nyerere et la Communauté de Sant 'Egidio de Rome qui a facilité les premiers entretiens secrets entre le gouvernement et le mouvement rebelle CNDD. En dépit de ces multiples difficultés, Julius Nyerere et son équipe ont réussi à emmener les Burundais vers l'accord sur certains protocoles qui sont devenus les fondations de l'accord d'arusha. Entre la fin de 1999 et août 2000, après la mort de Julius Nyerere, l'ancien président sud-africain Nelson Mandela a joué le rôle principal dans le processus qui a abouti à l'accord d'arusha, signé par dix-neuf parties à la négociation. L'accord a fourni un cadre pour le partage du pouvoir et la réforme des institutions-clés, et a prescrit une période de transition de 36 mois à partir du 1er novembre Cependant, l'accord d'arusha est fragile à deux égards : - (i) Il lui manquait l'adhésion des deux principaux groupes armés, et plusieurs signataires ont émis des réserves formelles. - (ii) Il ne réglait pas les questions essentielles de qui gouvernerait pendant la transition et de la réforme du secteur de sécurité. Dans un processus qui ressemblait parfois plus à un arbitrage qu à une facilitation, Nelson Mandela et les leaders de la sous-région ont convaincu les Burundais de diviser la transition en deux parties égales, avec le Président Buyoya comme président pour les 18 premiers mois et son vice-président hutu, Domitien Ndayizeye, pour assurer la présidence pour la deuxième moitié de la transition. 2

8 Depuis 2000, un des deux groupes rebelles absents de l'accord d'arusha, le CNDD-FDD (Nkurunziza), a accepté un cessez-le-feu (décembre 2002) et accepté de participer au gouvernement de transition (novembre 2003). Toutefois, le FNL-Palipehutu (Rwasa) reste intransigeant et poursuit ses opérations dans la province de Bujumbura Rurale. En avril 2003, le transfert du pouvoir entre Pierre Buyoya et Dominique Ndayizeye s'est produit sans incident. Cependant, des désaccords persistants sur le partage du pouvoir après la période de la transition ont retardé les élections. Le 28 février 2005, le référendum pour adopter la nouvelle constitution s'est tenu, et plus de 90% des 3 millions d'électeurs enregistrés ont voté "oui". Selon le calendrier électoral révisé, des élections communales ont été tenues le 3 juin 2005 ; les élections législatives le 4 juillet 2005, les élections sénatoriales le 29 juillet 2005, et le président a été choisi par l'assemblée nationale et le Sénat le 19 août En avril 2005, le FNL a déclaré son intention de cesser ses opérations militaires et sa volonté de commencer des négociations avec le gouvernement de transition. Sur le plan sécuritaire, le Secrétaire général des Nations Unies Boutros Boutros-Ghali a échoué dans sa tentative de préparer un plan de contingence militaire : le gouvernement burundais, dominé par les Tutsis, s'est opposé à une force de maintien de la paix qui pourrait menacer sa commande de l'armée burundaise, vu par les Tutsis comme l'instrument principal de leur protection et de leur contrôle, et le Secrétaire général a été mal appuyé par les puissances principales. Dans les années qui ont suivi, cependant, la résistance du gouvernement burundais a été surmontée et, en 2003, la mission africaine au Burundi (AMIB), une force africaine de maintien de la paix soutenue par l'union africaine, a été mise en place pour surveiller les accords de cessez-le-feu. En mai 2004, la résolution 1545 du Conseil de sécurité de l'onu a transformé l'amib en opération de maintien de la paix de l'onu, l Opération des Nations Unies au Burundi (ONUB). Avec l'intégration récente du CNDD-FDD (Nkurunziza) dans l'armée et les institutions politiques de la transition, la réforme du secteur de sécurité (qui implique la réforme de l'armée, le démantèlement de la gendarmerie et du corps des gardiens de la paix, et le renforcement de la police nationale, et qui est vue par toutes les parties comme une des questions les plus sensibles et essentiels à un Burundi stable) a finalement démarré, et le processus de démobilisation et réinsertion des ex-combattants a commencé. En ce qui concerne l aide humanitaire et au développement au cours de cette période ( ) 2, la communauté internationale s'est engagée et désengagée tour à tour. Entre 1992 et 2002, l'aide financière internationale est tombée de presque 300 millions de dollars de moyenne annuelle à moins de 100 millions, en grande partie en raison de la reprise du conflit en Les 2 Dans cette étude, les auteurs ne séparent pas l'humanitaire et l'aide au développement. L'aide humanitaire est traditionnellement une activité d'urgence fondée sur les besoins, et l'aide au développement a des objectifs à plus long terme, mais du point de vue des programmes la distinction est de plus en plus artificielle : (i) Les "urgences complexes" de la post-guerre froide, tels que les conflits caractérisés par des vagues de violence récurrentes et une instabilité chronique plutôt que par des phases différenciées pré-conflit, conflit et post-conflit, rendent la distinction entre activités à court terme et long terme peu pertinent ; (ii) les acteurs humanitaires ont presque tous commencé à intégrer des objectifs à plus long terme dans leur programmation (par exemple, le Comité international de la Croix-Rouge distribue des graines et des outils en Afghanistan depuis plus de cinq ans); et (iii) dans des contextes de post-crise, ce qui est habituellement vu comme aide au développement a un impact humanitaire direct (par exemple, la reconstruction des routes, qui améliore directement la sécurité alimentaire). 3

9 bailleurs ont promis une aide au développement importante après la signature de l'accord d'arusha en 2000, mais une proportion significative de cette aide n'a pas été déboursée, en partie en raison de l'insécurité persistante et des incertitudes politiques. Dans une tentative de mobilisation de l'aide, le gouvernement de la Belgique et le PNUD ont organisé une concertation des bailleurs en janvier 2004, au cours duquel les bailleurs ont promis 1,032 milliards de dollars, et l'aide au développement a repris. En dépit de toutes ses difficultés, le processus de paix d'arusha donne l opportunité au Burundi de sortir du jeu à somme nulle qui caractérise sa vie politique depuis l'indépendance : - Une constitution de transition a été adoptée en octobre Le parlement de transition a commencé ses travaux en janvier Le gouvernement de transition installé en novembre 2001 est fondé sur le principe du partage de puissance entre les deux groupes ethniques principaux du pays. Le Président Buyoya, un Tutsi, a mené les 18 premiers mois du gouvernement de transition. En mai 2003, le vice-président hutu, Domitien Ndayizeye, a pris le relais à la présidence sans incident, alors qu'alphonse Kadege, un Tutsi, assumait la vice-présidence. Quand le Président (avec la nouvelle autorité que lui accorde la constitution intérimaire) a écarté le vice-président tutsi, avec qui il a eu un rapport personnel difficile, et a nommé un autre chef du parti tutsi UPRONA a sa place, sa décision a été acceptée sans peine. - Après une série de négociations difficiles et prolongées, le gouvernement de transition a signé de nouveaux accords de paix et de cessez-le-feu avec tous les groupes armés qui n'avaient pas signé l'accord d'arusha, sauf un. En novembre 2003, le CNDD-FDD (Nkurunziza), le groupe rebelle le plus important, a accepté de participer au gouvernement de transition. Ces nouveaux accords post-arusha ont eu pour conséquence un gouvernement de transition incluant les nouveaux signataires. - Les combats ont cessé partout sauf dans la province de Bujumbura Rurale, où le FNL-Palipehutu (Rwasa) continue à lancer des attaques et à adopter une ligne dure en opposition aux négociations et au gouvernement de transition. Toutefois, alors que les Burundais sont fatigués de la guerre et sont résolus à la résolution pacifique des questions en suspens, le massacre de Banyamulenge congolais dans un camp de réfugiés au Burundi en août 2004, auquel le FNL a participé, était un rappel tragique de la fragilité du processus de paix et, en particulier, de l'impact sur le Burundi de la volatilité continue de l'est de la République démocratique du Congo (région frontalière avec le Burundi). En outre, bien qu'il y ait à l'évidence un effort considérable des forces armées burundaises et des commandants militaires rebelles pour établir une armée et une police intégrées, le processus de la réforme de secteur de sécurité comporte des risques potentiellement déstabilisants. De plus, les tensions au sujet de la nouvelle constitution suggèrent que quelques éléments tutsis ne sont pas complètement acquis aux accords de partage du pouvoir. Dans le contexte d'une diminution de la violence mais d'incertitude politique continue, comment l'aide au développement peut-elle contribuer à la consolidation de la paix? Bien que la paix soit une opportunité pour l amélioration des conditions de vie des populations, le développement ne peut contribuer à soutenir le processus de paix qu'à certaines conditions. Bien conçue, l'aide au développement peut s'attaquer à certaines des causes fondamentales du conflit. Avec des politiques macro-économiques appropriées, l'amélioration des conditions matérielles des 4

10 communautés peut réduire des conflits dont les sources sont principalement économiques, par exemple, des conflits fonciers. Les projets de reconstruction peuvent également contribuer à réduire des tensions sociales en favorisant la coopération inter-groupes, si possible avec la mise en place ou le renforcement de mécanismes de décision collective et de gestion des conflits. - Pour être efficace et consolider la paix, l aide au développement nécessite en premier lieu l'identification adéquate des causes et des dynamiques du conflit, afin de donner un cadre à l'engagement des bailleurs. Par exemple, au-delà du serment d'hippocrate de "ne faire aucun mal" en veillant à ne pas renforcer les inégalités structurelles qui caractérisent le Burundi, une aide au développement qui consoliderait effectivement la paix mettrait l'accent sur l'inclusion, la responsabilisation des élites, la décentralisation de la puissance économique et politique, et la création d'opportunités économiques en dehors de la sphère de l'etat. - En second lieu, il faut identifier les secteurs spécifiques dans lesquels l'aide au développement peut et devrait soutenir la transition. Par exemple, le processus du DSRP, les programmes macro-économiques et sectoriels peuvent fournir des occasions de s'attaquer à certaines des causes structurelles du conflit. - Enfin, une aide externe bien conçue devrait renforcer la cohésion et l'efficacité manageriale des élites nationales et, au niveau des communautés, (i) prendre en compte l'héritage de méfiance et de haine qui résulte de quatre décennies de conflit, et (ii) diminuer le potentiel de mobilisation ethnique et de recours à la violence. Les projets de développement qui souhaitent consolider la paix doivent incorporer des objectifs explicites et mesurables, basés sur l'analyse du conflit, et définir des manières spécifiques d'atteindre ces objectifs. Cet article, qui s'appuie sur quatre initiatives 3, utilise le cadre d'analyse des conflits 4 développé par l'unité Prévention des Conflits et Reconstruction de la Banque mondiale pour identifier les dynamiques du conflit burundais depuis son indépendance en 1962, en mettant l'accent sur la période post-arusha ( ). Pour analyser le conflit burundais de manière dynamique et pour identifier des réponses appropriées, cet article fait également une distinction entre causes structurelles et causes déclenchantes. - Les causes déclenchantes sont des événements ou des facteurs qui causent l'explosion de la violence. - Les causes structurelles sont les causes fondamentales du conflit mais n'expliquent pas à elles seules le passage à la violence. Cet article identifie d'abord les causes du conflit (Section I), les relations rétroactives entre ces 3 Ces quatre initiatives sont: (i) la collaboration entre la Banque mondiale et le Secrétariat permanent pour les réformes économiques et sociales du Gouvernement du Burundi pour développer le document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), (ii) le Burundi Leadership Training Program, une initiative de reconstruction post-conflit du Woodrow Wilson International Center for Scholars ( ); (iii) le Projet sur les Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté dans les pays affectés par les Conflits, une initiative conjointe de la Banque mondiale et du DfID, et (iv) l 'analyse du conflit burundais conduite en 2003 par Libère Ndabakwaje, Jean-Baptiste Mbonyingingo, et le Fonds International de Développement Agricole utilisant le Cadre d Analyse des Conflits développé par l Unité Prévention des Conflits et Reconstruction de la Banque mondiale. 4 Voir 5

11 causes (Section II), et les dynamiques actuelles (Section III), puis met en relief les domaines critiques dans lesquels l'aide au développement peut investir pour soutenir la transition (Section II), et enfin propose quelques recommandations opérationnelles. 6

12 SECTION I. ANALYSE DU CONFLIT BURUNDAIS ( ) L'Accord d'arusha conclut que le conflit "est fondamentalement politique, avec des dimensions ethniques extrêmement importantes. Il provient d'une lutte par la classe politique pour accéder à et/ou rester au pouvoir" (Préambule, Protocole I). En utilisant le cadre d'analyse des conflits, cette section identifie les causes saillantes du conflit burundais, les relations entre elles, et leur contribution à l'escalade ou à la désescalade des tensions. Les implications pour l'aide au développement en termes de programmes (quels sont les domaines prioritaires?) et de projet (quelles sont les recommandations en ce qui concerne la conception, la mise en oeuvre et le suivi-évaluation des projets?) découlent des conclusions de cette analyse du conflit. I. Principales causes du conflit : rarete des ressources, competition pour le pouvoir et instrumentalisation de la question ethnique 1. Clivages sociaux, ethniques et économiques, et déséquilibres régionaux : L'appartenance ethnique est seulement un clivage parmi plusieurs autres dans la société burundaise. Bien que les clivages ethniques soient perçus comme dominants en raison de quatre décennies de manipulation des identités socio-ethniques dans la lutte pour le pouvoir après l'indépendance, les clivages sociaux au Burundi sont aussi bien verticaux qu horizontaux, et sont d'au moins quatre types : ethnique, clanique, régional, et de classe (élites urbaines contre masses rurales). Ces quatre clivages se recoupent et se renforcent souvent : Ainsi, malgré une longue histoire d inter mariages et de cohabitation, et d'allégeances claniques, la distinction entre les puissants et les démunis coïncide souvent avec les distinctions ethniques (Hutus et Tutsis) et régionales (Bururi et reste du pays). La composition ethnique du Burundi est semblable à celle du Rwanda (85% Hutu, 14% Tutsi, 1% de Twa), et les destins de ces deux petits pays semblent inextricablement liés, mais le Burundi diffère nettement du Rwanda en ce qu'avant l'indépendance du Burundi en 1962, la distinction entre Hutus et Tutsis n'était pas à la base de la mobilisation politique. Bien au contraire, au Burundi, Hutus et Tutsis étaient unis par leur allégeance commune à la monarchie. Les gouverneurs provinciaux, gouvernant les diverses régions du Burundi au nom du roi, étaient traditionnellement membres de l'aristocratie (gansa). La compétition politique existait principalement entre les différents clans qui constituaient collectivement le ganwa, et les prétendants à la puissance monarchique ont utilisé des bases tant tutsies que hutues pour tenter d y accéder. Etant données ces dynamiques, les colons belges ont exploité les clivages claniques au sein du ganwa plutôt que la distinction Hutus/Tutis. C est bien différent au Rwanda, ou les Belges ont exploité la division Hutus/Tutsis, donnant le pouvoir aux Tutsis et gouvernant à travers eux. Bien que la distinction Hutus/Tutsis se soit creusée au cours de l époque coloniale, cette division est tempérée par un réseau de relations sociales complexes: - Un système hiérarchique de castes : par exemple, la caste tutsie supérieure Banyaruguru et la caste inférieure tutsie Hima - Des divisions horizontales à l intérieur des castes (selon les différentes lignées). - Ces castes et lignées étaient ancrées dans des territoires précis. De fait, les divisions régionales s ajoutent aux divisions ethniques et claniques. Ainsi, la province de Bururi est politiquement 7

13 et économiquement dominante depuis les années Trois présidents de la République et une grande partie de l état-major proviennent de Bururi. - Des divisions profondes au sein de chaque groupe ethnique entre modérés et extrémistes. - Des divisions entre les élites et les populations : élites instruites contre populations illettrées, fossé entre les urbains et les ruraux, élites urbaines contre populations urbaines sans emploi). - Les femmes sont aussi victimes de discriminations juridique et sociale : lois de transmission et pratiques en matière de crédit discriminatoires, et violence domestique répandue. - Des tensions entre les populations déplacées et réfugiées revenant dans leurs communautés d origine, et ces communautés, notamment sur les questions foncières, un problème avivé par la spéculation et des attributions de terre irrégulières. - La minorité twa demeure marginalisée économiquement, socialement, et politiquement, avec une grande partie vivant de manière isolée, sans accès aux services sociaux. Sans atteindre le même degré qu'au Rwanda, la colonisation belge au Burundi a renforcé la distinction Hutus/Tutsis. Avec comme point de départ l'assassinat en 1965 du ministre Ngendandumwe par un Tutsi rwandais réfugié au Burundi, la distinction Hutus/Tutsis est devenue la grille de lecture à travers laquelle tout événement au Burundi tend à être lu. Les événements au Rwanda dans les années qui ont suivi ont aussi contribué à cristalliser le conflit burundais autour de la question ethnique. La situation au Rwanda a mis de l huile sur le feu du ressentiment croissant des Hutus burundais à l égard de la dominance tutsie après l indépendance. En même temps, la minorité tutsie du Burundi craignait de plus en plus l expansion de la révolution du Hutu Power" (en faveur des Hutus) du Rwanda jusqu au Burundi. L'assassinat de 1965, les massacres de masse qui ont suivi, les assassinats et les massacres subséquents ( , 1972, 1988, 1991 et 1993) ont considérablement intensifié les craintes des deux côtés, et lancé une spirale de violence qui n a commencé à s enrayer qu avec la transition d'arusha. Ces craintes ont été alimentées et amplifiées par les élites politiques burundaises, hutues comme tutsies. Elles ont systématiquement mis la question ethnique en avant pour justifier les coups d Etat, assassinats et insurrections qui rythmé l histoire burundaise. Les appels à la mobilisation ethnique ont été une constante. Par exemple, le capitaine Micombero, qui a déclaré l'abolition de la monarchie en 1966 et mis en place une dictature militaire, était membre de la basse caste tutsie et a employé son appartenance tutsie pour gagner l'appui de la haute caste tutsie. Il "a employé son appartenance ethnique pour les raisons qui étaient loin d'être abstraites et idéologiques. En fait, ce nouvel ordre militaire était le reflet de la marginalisation des anciennes élites et l arrivée de nouveaux groupes de parvenus. La vieille élite ganwa a perdu sa pertinence, enlevant de ce fait un amortisseur entre Tutsis et Hutus" (Prunier 1994). 5 Pour les indicateurs sociaux par province, voir le DSRP intérimaire (novembre 2003) et la Burundi Poverty Note, Prospects for Social Protection in a Crisis Economy. Par exemple, en 1999, la province de Karuzi comptait trois fois plus de ménages sous la ligne de pauvreté (pourcentage de la population totale) que la province de Cankuzo. 8

14 2. Différences d accès aux opportunités socio-économiques : Exclusion et injustice dans un contexte de pauvreté extrême et de pénurie de ressources. Les différences d accès aux opportunités socio-économiques ont sensiblement aggravé les divisions ethniques, sociales, économiques et régionales décrites ci-dessus. Ces divisions n'ont pas par elles-mêmes mené au conflit violent. Mais dans un contexte d'aggravation de la dépression économique, et notamment des questions foncières, et de concentration de la puissance économique et politique aux mains d'une petite élite urbaine, l aggravation des disparités sociales au cours du temps a considérablement augmenté le risque de conflit violent. En fin de compte, le facteur le plus déstabilisant a été l'exclusion des Hutus de pratiquement toutes les institutions économiques, sociales, et politiques du Burundi, une pratique qui a commencé en 1965 et a atteint un niveau inimaginable avec les massacres de 1972 visant les Hutus instruits. 3. Capital social. Le capital social entre groupes ( liens horizontaux ) était traditionnellement important, y compris entre différents clans et groupes ethniques. En effet, le Burundi est l un des rares Etats africains qui avaient une identité nationale avant l arrivé du colon européen : "le système monarchique s est maintenu depuis le 17ème siècle grâce à des alliances entre tous les groupes ethniques et entre certains clans, établissant de ce fait un véritable État-nation." (Gahama 2002). Cependant, ce capital social horizontal a été épuisé par les 40 années de conflit violent. La crainte et la méfiance croissantes entre Hutus et Tutsis, l approfondissement des divisions entre régions et entre Bujumbura et les provinces, le fosse grandissant entre "la classe politique" et les populations, et le politisation de l institution de l abashingantahe a érodé la capacité de la société burundaise traditionnelle à gérer les conflits de manière non-violente 6. En revanche, le capital social à l intérieur de chaque groupe s'est développé au cours de la période , mais s'est manifesté principalement de manière négative. L instrumentalisation de la question ethnique et les vagues successives de la violence ont fourni des moyens de mobilisation puissants, comme démontré lors des massacres de 1965, de 1972, et de Cependant, depuis l Accord d Arusha, les extrémistes tant hutus que tutsis semblent avoir perdu beaucoup de leur puissance : les deux côtés sont arrivés au constat que la victoire militaire n est pas à portée de main, et que seuls des accords politiquement négociés sont possibles. Le choix de la coexistence pacifique a pour le moment ralenti les dynamiques de formation des identités de groupe à l oeuvre depuis les années 60, et a multiplié les occasions pour la coopération inter-groupes. Les relations inter-groupes au niveau des élites ont déjà considérablement évoluées, grâce aux institutions de la transition et à des initiatives de diplomatie informelle telles que le Burundi Leadership Training Programme. La politique burundaise continue à être dominée par la distinction Hutus/Tutsis, les inégalités structurelles qui sont à la base du conflit du Burundi restent inchangées, il y a encore des extrémistes dans chaque camp, et la compétition électorale peut toujours raviver le conflit, mais le discours politique est de plus en plus focalisé sur l'objectif de la cohabitation et du partage inter-ethnique du pouvoir. De nombreux défis demeurent, mais les Burundais semblent fermement engagés à faire les compromis nécessaires pour une paix et un rétablissement économique durables. 6 Ces divisions sont des conditions pré-existentes. Certaines, pas toutes, ont été activées par la mobilisation politique. 9

15 4. Une histoire de violence et d'impunité Les vagues chroniques de massacres préemptifs et de vengeance, ainsi que l'absence de toute notion de responsabilité juridique et d'impartialité judiciaire, ont produit une culture d'impunité, de demandes de réparation d un groupe ethnique à l autre, et une crainte et une méfiance mutuelles profondes. La prolifération de petites armes est une source additionnelle de craintes et de tension. Beaucoup de citoyens ont perdu toute confiance en la capacité du système judiciaire à assurer même une protection juridique de base, le présumant corrompu et partial. La faillite du système juridique formel est seulement en partie compensée par des mécanismes traditionnels de gestion des conflits, tels que l'abashingantahe. La politisation de cette institution durant cette dernière décennie lui a fait perdre beaucoup de son autorité morale traditionnelle. L'absence de justice et notamment l impunité ont donné lieu à de nombreux meurtres préemptifs par des personnes craignant leur propre élimination, et à des actes de vengeance comme seul moyen de faire justice. Le rétablissement de l Etat de droit et des institutions judiciaires crédibles sont des conditions essentielles pour une paix durable au Burundi. 5. La faillite des institutions L'histoire du Burundi, marquée par des assassinats politiques, des coups d Etat et des soulèvements politiques témoigne de l échec du gouvernement et de la gouvernance au Burundi. Il y a eu des moments historiques positifs - tels que le gouvernement constitué par Rwagasore à l'indépendance (ethniquement inclusif), et la transition démocratique de 1993 qui a porté au pouvoir le premier président hutu démocratiquement élu du Burundi, mais ces rares moments ont été de courte durée. Autoritarisme, corruption et népotisme ont caractérisé les institutions et les relations entre le gouvernement et les citoyens. La transition en cours offre des opportunités d amélioration et permet une certaine dose d optimisme en ce qui concerne le partage du pouvoir, mais les mécanismes de participation des communautés et de responsabilisation des élites sont encore inexistants. Un gouffre sépare les élites et la population du Burundi. Les décennies de conflit violent dont la population a été la première victime l a rendue profondément méfiante et cynique vis-à-vis de leaders vus comme corrompus et irresponsables. La restauration de la confiance publique dans les institutions prendra du temps et un effort considérable. À cet égard, un développement positif a été l émergence au cours de la décennie passée d'une société civile active et organisée : associations de défense des droits de l'homme, associations de jeunes, associations de femmes, associations paroissiales, et organisations non-gouvernementales contribuant à la réconciliation à la base et au développement par les communautés. Les chefs des partis politiques ont réservé un accueil enthousiaste aux ateliers du Burundian Leadership Training Program conçus pour favoriser leur capacité à collaborer et gérer efficacement les premières élections post-transition. Lentement mais sûrement, une éthique politique fondée sur la participation est en train de prendre racine dans ce qui est historiquement un système politique autoritaire. L'émergence de médias indépendants a aussi contribué à cette démocratisation. Lorsque le monopole d'etat sur les médias a été levé en 1992, il y a d abord eu une explosion des médias partisans et ethniques qui ont parfois été le véhicule d appels à la haine (par exemple, Radio Rutomorangingo), quoique sans commune mesure avec ce qui s est passé au Rwanda. Maintenant, cependant, les radios sont de plus en plus utilisées pour promouvoir la paix. Un tel exemple est la Radio Publique Africaine, qui propose des programmes sur un large nombre de questions sociales et est un symbole de la réconciliation entre Hutus et Tutsis. 10

16 6. Sécurité humaine: Un cycle de conflit et de pauvreté. Le manque de sécurité humaine (sécurité des personnes, protégées des menaces d'atteintes à leurs droits, leur sécurité et leur vie) a augmenté le potentiel pour la mobilisation ethnique. La sécurité physique est restaurée dans 16 des 17 provinces du Burundi. L'armée et la plupart des groupes rebelles ont commencé à prendre part au programme de désarmement, de démobilisation, et de réintégration. Toutefois, le FNL continue à lancer des attaques dans la province de Bujumbura Rurale, et la guerre civile a laissé une population civile fortement armée, avec des milices hutues et tutsies et des groupes d'autodéfense au niveau des collines. Deux tâches sont essentielles à une paix durable : la réforme de l'armée et de la police nationales, afin de les rendre cohésives, professionnelles et indépendantes, au service de tous les éléments de la population et symbole de l'unité de la nation ; et le désarmement de la population civile. Le chemin est long mais les développements récents sont encourageants, notamment la demande de formation venant de l armée et de la police auprès du Burundi Leadership Training Program, afin de renforcer la collaboration et les capacités de gestion des états-majors nouvellement intégrés. Restaurer la confiance publique dans des forces de sécurité professionnelles et impartiales prendra du temps et des efforts considérables, toutefois les premières étapes de leur réforme donnent matière à optimisme. II. Aspects economiques: concurrence dans un contexte de croissance faible ou negative, de ressources rares et d extreme concentration du pouvoir 1. Croissance économique et inégalités Déjà un des pays les plus pauvres du monde lors de son indépendance, l'économie burundaise fondée sur l agriculture a été directement affectée par violence chronique et les déplacements massifs. Le taux de croissance économique moyen du Burundi était de 4% avant 1993, avant de devenir négatif pour le reste de la décennie, avec un PNB par habitant réduit de moitié entre 1993 et Avec une croissance de 2,4% entre (6% dans des secteurs urbains), la population du Burundi a augmenté bien plus rapidement que son économie, d où la dégradation brutale de son PNB par habitant. L'explosion de la population a également mené à la division de terres déjà rares en parcelles de plus en plus petites, et à la dégradation de l environnement. En outre, l économie du Burundi, petite et ouverte aux échanges internationaux, a été affecté par : - la diminution de 66% de l aide internationale entre 1996 et 2003 ; - la nette dégradation des prix du café et du thé, ses deux exportations principales; - l'embargo imposé par six pays voisins ( ) ; - l augmentation des dépenses militaires ; - l augmentation du service de la dette ; - une inflation élevée (40% de 1998) ; et - la dévaluation de 20% du Franc burundais en août Ces facteurs ont tous contribués à briser l'économie, mais de tous ces facteurs, aucun n'a eu plus d impact que la guerre civile. La dépression économique, la croissance rapide de la population du pays, et la concentration de la puissance économique et politique aux mains d'un petit sous-ensemble de la minorité tutsie, ont sévèrement limité les aspirations socio-économiques des populations tant tutsies et que hutues, et aussi aggravé les clivages ethniques et régionaux. En effet, la distinction entre les possédants et les démunis à tendu à coïncider avec ces clivages et à rendre encore plus direct le lien entre les intérêts 11

17 économiques dominants et la commande de l appareil d Etat 7. L Etat est devenu le principal moyen d'accès à la richesse et la majorité des opportunités socio-économiques s est concentrée dans le secteur public. L'accès aux emplois du secteur public et privé, cependant, est conditionné par l'accès à l'éducation, lequel a été fortement inégal en termes ethniques et régionaux. Les Burundais sont conscients que la mauvaise gestion économique du pays a contribué à la dégradation de la situation économique et à des injustices sociales graves. Alors que le revenu national diminuait, les dépenses militaires ont augmenté - au détriment de dépenses sociales essentielles. La pauvreté des ménages a doublé pendant les années de guerre 8. Une pauvreté causée principalement par la guerre. Le Burundi a été pris dans un cycle tragique de pauvreté et de conflit. La pauvreté a rendu la population plus réceptive à la mobilisation ethnique, et le conflit a progressivement érodé le capital humain, physique et social du Burundi. Le conflit a également créé une population croissante de personnes vulnérables, notamment une jeunesse marginalisée, les réfugiés et les déplacés. On estime que la guerre a causé plus de morts depuis l'indépendance, avec réfugiés dans les pays voisins et déplacés. Toutefois, les différentes provinces n ont pas été affectées par la violence et la polarisation ethnique de la même manière, et la dynamique politique locale varie selon les différentes régions. La rareté des ressources naturelles a toujours été une source de tensions au Burundi, une société agricole avec 92% de population rurale. La diminution de la terre arable disponible, combinée avec le retour massif des réfugiés et des personnes déplacées, produira presque certainement de nouvelles tensions importantes sur les questions foncières et d accès aux autres ressources naturelles. Tableau 1: Indicateurs sociaux et économiques, Indicateurs Produit national brut na Produit national brut par habitant (US$ actuels) Population (millions) % Urbain % Rural Population sous la ligne de pauvreté (%) Densité de population (personnes/km carré) Terre arable (% de la superficie) Actifs (% de la population totale) Secteur public (% du secteur formel) Secteur privé (% du secteur formel) Source: Gouvernement du Burundi, Secrétariat permanent pour les Réformes économiques et sociales. 7 En 1985, moins de 20% de la population de l Université nationale était hutue ; 15% des étudiants de l Université du Burundi venait d une commune de la province de Bururi, Mugamba; la majorité des Hutus ayant reçu une éducation supérieure a été massacrée en 1972 ou s est réfugiée dans les pays voisins. Les grandes inégalités d emploi et de revenus entre Hutus et Tutsis en résultent (Nkurunziza and Ngaruko 2002). 8 Les inégalités au Burundi sont aussi perçues en termes non-ethniques : le sentiment d injustice est également dirigé contre les classes urbaines aisées. 12

18 III. Dynamiques externes : les effets trans-frontieres des conflits de la sous-region des grands lacs La sous-région des Grands Lacs est prise dans la toile de multiples conflits nationaux qui ont des dimensions régionales. La République Démocratique du Congo, le Rwanda et le Burundi ont chacun été des bases arrières pour des groupes armés des pays voisins, et reçu des réfugiés des pays voisins. Les trois pays partagent des problématiques identitaires, avec des solidarités ethniques malléables et fluides (par exemple entre les Banyamulenge (Congolais d'origine rwandaise, hutus et tutsis), et les Tutsis rwandais et burundais. Les événements militaires et politiques au Burundi et au Rwanda ont eu des impacts mutuels importants. Ainsi, la révolution du "Hutu Power" au Rwanda a inspiré les Hutus burundais, exclus des principales institutions de l après-indépendance. En même temps, les Tutsis burundais sont venus à craindre le même sort violent que les Tutsis rwandais. La République Démocratique du Congo a servi de base arrière et d'asile aux groupes rebelles hutus, tant rwandais que burundais. Les combattants burundais et rwandais se sont alliés avec l'armée congolaise contre les interventions armées de l'ouganda et du Rwanda en RDC. Ils ont reçu une instruction, des armes et un financement en échange de leur contribution à l'effort de guerre congolais. Un autre Etat de la sous-région, la Tanzanie, a subi l impact direct du conflit burundais. Des centaines de milliers de personnes (7% de la population du Burundi en 1999) se sont réfugiées en Tanzanie, et la rébellion hutue armée a beaucoup recruté au sein des camps de réfugiés en Tanzanie. En outre, des Tanzaniens ont soutenu la lutte hutue contre l'hégémonie tutsie, avec des indices d un appui tacite aux groupes armés hutus. 13

19 SECTION II. DYNAMIQUES DU CONFLIT SUR TRENTE ANS : CAUSES STRUCTURELLES, CAUSES DECLENCHANTES, ET EFFETS DE RETROACTION I. Causes structurelles et causes déclenchantes sur trente ans Comprendre les relations entre les causes du conflit, et notamment distinguer les causes structurelles (causes préexistantes qui en elles-même n expliquent pas le passage à la violence de masse) des causes déclenchantes, est essentiel pour comprendre les dynamiques du conflit. Une manière d appréhender ces relations est d identifier des causes structurelles et des causes déclenchantes en étudiant une série d événements sur la longue durée. Le Tableau 2 utilise cette approche en couvrant trois décennies de l histoire du Burundi. Tableau 2: Conflits depuis l Indépendance (1962) Année Durée Nombre de morts Nombre de réfugiés Région affectée 1961 Assassinat du Prince Louis Rwagasore mois n.d. n.d. Conflits localisés 1965 Assassinat du Premier Ministre Ngendadumwe 1965 Les Hutus gagnent la majorité parlementaire mais le Roi refuse de nommer un Premier Ministre hutu. Coup d Etat de la police, déjoué mois n.d. Centre (Muramvya) : Coup d Etat et abolition de la monarchie mois n.d. n.d. Conflits localisés mois n.d. n.d. Conflits localisés 1972 Massacre massif des Hutus instruits 1972 Assassinat de Ntare V mois Tout le pays mois n.d Conflits localisés 1976 Coup d Etat de Bagaza mois n.d. n.d. Conflits localisés mois n.d. n.d. Conflits localisés 1987 Coup d Etat de Pierre Buyoya months North (Ngozi, Kirundo) 1991 Rébellions hutus locales et repression de l armée domineer par les Tutsis mois Cibitoke, Bubanza, Bujumbura mois n.d. n.d. Cibitoke, Bubanza 1993 Assassinat du Président Ndadaye mois Tout le pays n.d. = information non disponible Sources: Minorities at Risk Project, University of Maryland ; Human Rights Watch, Economist Intelligence Unit, United States Institute of Peace ; International Crisis Group; et Nkurunziza (2001). A la lecture de ce Tableau 2 résumant trente ans d histoire tragique, les causes immédiates de chacune des éruptions de violence ont été : 14

20 Une violence causée par les élites : quatre assassinats politiques, le massacre de 1972, et trois coups d Etat ou tentatives de coups d Etat, La mobilisation ethnique, Des événements dans la sous-région qui ont déclenché des éruptions de violence (massacres au Rwanda, guerre civile en République démocratique du Congo, flux transfrontaliers de réfugiés, de génocidaires, d armes et de contrebande). Les causes structurelles de ces pages sanglantes de l histoire burundaise ont été relativement constantes : - Clivages structurels : sociaux, ethniques, régionaux et économiques, et accès inégal aux services sociaux et à l emploi, dans un contexte de grande pauvreté et d extrême concentration du pouvoir. - Le legs de trente ans de violence, d'impunité et de la faillite des institutions publiques. - Un cercle vicieux de conflit violent et de pauvreté, dont sont victimes les populations, ce qui augmente le potentiel de mobilisation. Ainsi, la lutte pour le pouvoir dans un contexte de la pauvreté extrême et de ressources rares a instrumentalisé la question ethnique comme moyen de mobilisation de masse. II. Effets rétroactifs L Encadré 2 illustre les nombreux effets de rétroaction qui ont produit un cycle de violence et de pauvreté particulièrement vicieux au Burundi. 15

21 Encadré 2: Relations causales, Pauvreté extrême et ressources rares Afflictions Politique coloniale de diviser pour régner Divisions ethniques Révolution du Hutu power au Rwanda Mobilisation ethnique de masse Violence de masse Accès inégal aux services sociaux et aux opportunités économiques Lutte pour le pouvoir après l indépendance Faillite des institutions et recours à la violence Impact limité de la pression extérieure pour améliorer la gouvernance 16

22 SECTION III. DYNAMIQUES DU CONFLIT AUJOURD HUI : A LA CROISEE DES CHEMINS Après quatre ans d une transition qui a débuté en novembre 2001, certains facteurs contribuent à mettre fin au conflit tandis que d autres continuent à contribuer à son escalade. Dans certains cas, l impact de facteurs à l origine du conflit est encore incertain. I. Facteurs de désescalade Le rejet de la guerre et la baisse de la violence, avec 16 des 17 provinces actuellement sans conflits violents, avancées de la réforme du secteur de sécurité et du Programme de Démobilisation, Réinsertion et Réintégration (DRR) ; Le fait que la guerre ait entraîné une baisse importante des revenus pour presque tout le monde, si bien que la plupart des Tutsis et des Hutus sont maintenant, de fait, «dans le même bateau économique» ; Des initiatives pour supprimer les clivages ethniques au niveau central, grâce au partage du pouvoir et du renforcement de la confiance ; Des programmes de formation initiés par l armée et par la nouvelle force de police indépendante pour renforcer la cohésion et la capacité à collaborer des hauts commandements de ces deux institutions ; L émergence de médias indépendants et d organisations civiles constituées de membres des deux ethnies ; et un grand nombre d initiatives communautaires, pour la formation au leadership, la réconciliation, et la gestion du conflit ; 9 La marginalisation apparente de nombreux extrémistes tutsis ; La présence significative de soldats de la paix internationaux de l ONUB, apparemment bien accueillie par la plupart des Burundais, et l engagement de la communauté des bailleurs dans la reconstruction d après-guerre ; Les efforts des principaux hommes politiques burundais pour continuer les négociations sur le partage du pouvoir, même après la ratification par le parlement de la constitution par intérim qui vient d être approuvée par référendum ; Des initiatives prises en commun par les dirigeants des partis politiques burundais, en particulier leur participation à des commissions destinés à renforcer leur cohésion, le succès de leur rédaction commune d un code de conduite électoral, et leur publication d un communiqué de presse visant à convaincre le public de leur volonté de travailler ensemble pour des élections sans violence ou intimidation ; et La gestion réussie à la fois du référendum constitutionnel et des élections communales ; dans ce dernier cas, à part dans six communes où les élections ont été retardées par des 9 Une initiative particulièrement intéressante consiste en un programme expérimental de leadership communautaire (CBLP) d une durée de deux ans, mis en place dans les provinces du Ruyigi et de Gitega, avec l aide financière de l USAID. Ayant pour but d accélérer la réintégration des réfugiés, des personnes déplacées et des ex-combattants dans la communauté, le CBLP associe trois éléments principaux : la formation au leadership des dirigeants locaux, de petites subventions pour le développement de la communauté, et des centres de formation professionnelle. Cette initiative prévoit un partenariat entre PADCO, African Strategic Initiatives, une ONG burundaise locale, le Wilson Center, et le BLTP. Search for Common Ground a aussi joué un rôle majeur en développant parmi les communautés locales les compétences nécessaires à la résolution non-violente des conflits. 17

23 violences, près de 75% de la population est venue participer à ce qui a été vu par la plupart des observateurs comme des élections libres et justes. II. Facteurs d escalade potentielle Les élections nationales à venir portent le risque d une escalade des tensions ethniques. Les partis hutus et tutsis peuvent tous deux être tentés de se présenter comme les meilleurs représentants des intérêts de leur région, de leur ethnie ou de leur clan, donnant par-là une empreinte fortement régionale, ethnique ou clanique à la compétition entre les partis. De plus, dans un pays où les solutions violentes et l impunité sont devenues la norme, et dans lequel la perte du pouvoir politique est perçue comme ayant des conséquences désastreuses, les élections pourraient bien être une invitation à poursuivre la violence ; 10 La rareté extrême des terres agricoles, aggravée par le retour des réfugiés et des personnes déplacées depuis fin 2003 ; La tendance des organisations humanitaires à exacerber involontairement les clivages ethniques et les différences de classes par une répartition géographique inégale des services ; La résistance de certains éléments tutsis qui craignent de voir leur statut économique diminué ou qui s inquiètent de savoir comment le futur gouvernement va régler les questions de justice non résolues, ou qui, avec les massacres de 1993 en tête, craignent pour leur survie si les Tutsis perdent le contrôle de l armée et de l Etat ; L impunité continuelle et l absence de programme sérieux pour mettre fin au cycle de la violence, l absence de sanctions des actes de violence, et en conséquence la légitimation de l utilisation de la force ; L intransigeance et la violence continues du FNL, le seul groupe armé qui reste en dehors du processus de paix ; Des tendances déstabilisantes en RDC qui pourraient générer de nouvelles violences entre les frontières et de nouvelles vagues de réfugiés, comme cela a eu lieu en août 2004 avec l afflux de Banyamulenge du Kivu sud en RDC et leur massacre au Burundi ; Une réaction possiblement négative du gouvernement rwandais à une transition burundaise réussie et à l émergence d un gouvernement majoritairement hutu à sa frontière ; 11 et La prolifération de petites armes qui constitue une menace constante à la paix, sachant que la mobilisation de masse est toujours possible, et l augmentation des actes de banditisme de droit commun et de violences criminelles (non politiques). 10 Les bailleurs devraient remettre en question la tendance à considérer les élections comme le mécanisme central de la transition politique. En fait, il n est pas impossible que la pression mise par les bailleurs pour que des élections expéditives aient lieu en ait contribué à la tragédie qui en a résulté. 11 D un autre côté, un succès burundais pourrait peut-être encourager les Rwandais à réévaluer leur propre politique d après-guerre, plutôt autoritaire, qui cherche à supprimer toute discussion sur les différences politiques entre ethnies. 18

24 III. L issue de certains facteurs est encore indéterminée Le processus très délicat de la réforme du secteur de sécurité, essentiel à la fois à la création de structures de commandement et de contrôle intégrées et au rétablissement de la légitimité de l armée et de la police, comporte des risques évidents, qui doivent être bien gérés. Une attention particulière doit par exemple être portée aux incertitudes économiques et aux frustrations des ex-combattants, qui craignent les conséquences de la démobilisation ou qui fondent trop d espoirs sur ce que peut leur apporter le programme DDR. Des mesures pour améliorer l équilibre du gouvernement et des institutions politiques, et des formes de démocratie consensuelle, y compris la protection des droits de minorités, font l objet d un débat public ; cependant, aucun consensus n a encore été atteint et la participation de la population à ce débat a été extrêmement limitée. Sans initiatives pour renforcer la capacité du Burundi à gérer les conflits, pour établir la confiance chez les dirigeants clés, pour renforcer les capacités de décisions communes, au-delà des différences politiques ou ethniques, et pour s attaquer à la grande division entre les élites urbaines et la masse rurale de la population, les inégalités structurelles inhérentes au conflit burundais ne seront pas résolues. Les clivages ethniques et régionaux sont discutés ouvertement, mais il y a eu peu d efforts programmés pour aborder les problèmes sous-jacents, et des statistiques de base évaluant les différences ethniques et régionales n ont jamais été compilées. Dans le cadre des consultations sur la Stratégie de Réduction de la Pauvreté, il y a quelques tentatives isolées d améliorer la responsabilité des gouvernants vis-à-vis des gouvernés, mais la participation publique doit être généralement renforcée ; Il n y a pas encore de programme national de réforme du système judiciaire dans le but de condamner les responsables des crimes de guerre et des violations des droits de l homme qui ont été commis durant les quatre dernières décennies. La croissance économique a repris en 2001 (2,1% en 2001 et 4,5% en 2002), mais est retombée à 1% en Bien qu il y ait des signes anecdotiques d une meilleure performance économique en 2004 en partie due la présence accrue des gardiens de la paix internationaux - la croissance de la population a excédé le taux de croissance économique, et la croissance économique a eu peu d impact sur la frange la plus pauvre de la population burundaise. Le Burundi reste une des nations les plus pauvres du monde, et l extrême pauvreté du pays est l un des facteurs locaux les plus significatives de la vie politique du Burundi. Le futur du Burundi ne peut pas être dissocié de développements imprévisibles dans le Rwanda de l après génocide, et du processus de paix encore extrêmement fragile en RDC. Dans la période post-arusha, la pauvreté extrême, les ressources limitées, une lutte continue aux plus hauts niveaux pour le contrôle de l état, et un accès toujours inégal aux services et aux opportunités restent une source d inquiétude, de même que les problèmes non résolus de justice et de responsabilité. Dans le contexte de la transition politique et des attentes accrues de la population, le statu quo lui-même porte le risque de l escalade du conflit. Le grand nombre de facteurs encore indéterminés suggère qu il reste de nombreuses possibilités d assistance au 19

25 développement et de diplomatie formelle et informelle ( Track II ) pour aider à consolider le processus de paix au Burundi. Les possibilités notables incluent : l actuel accès hautement inégal aux services sociaux, à l emploi et aux ressources de production ; le manque d opportunités dans les zones rurales et le besoin urgent de renforcer le secteur agricole ; l absence criante de volonté de mettre fin à l historique de violence et d impunité du Burundi, qui maintient l usage de la violence comme un recours possible ; le manque de processus de réconciliation et de justice nationaux et profondément enracinés ; et la nature limitée de la responsabilité verticale et de la participation publique. En complément, un effort international concerté pour stabiliser l ensemble de la région sera une contribution importante à la paix et à la stabilité futures du Burundi. 20

26 SECTION IV. DOMAINES DANS LESQUELLES L'AIDE AU DEVELOPPEMENT PEUT SOUTENIR LA TRANSITION Les rapports de l aide au développement dans les mois précédents le génocide de 1994 au Rwanda étaient teintés d estimations irréalistes des intentions des belligérants et sous-estimaient à la fois le besoin de réformes profondes pour résoudre les inégalités structurelles du Rwanda et les risques multiples de déclenchements de violence sur les fronts politiques et sécuritaires. Même si de bien des façons la situation est radicalement différente au Burundi, ses inégalités structurelles commencent juste à être mesurées et abordées, et il reste un risque de reprise des conflits violents, spécialement dans le contexte des premières élections après la transition. Plusieurs scénarios sont en fait possible : (i) une reprise des conflits violents, (ii) une continuation des conflits chroniques avec des périodes de paix entrecoupées d épisodes violents, (iii) une stabilisation superficielle «du sommet» qui ignore les inégalités fondamentales restantes, et (vi) une consolidation de la transition par un véritable effort pour résoudre ces inégalités. Considérant l importance de l aide au développement au Burundi (24% du PNB en 2002) 12 et son rôle potentiel pour résoudre les inégalités structurelles du Burundi, mais aussi plusieurs déclencheurs de conflits violents à court terme, il est essentiel d étudier le rôle de l assistance au développement dans ces différents cas de figure. Cette section définit les implications de l analyse du conflit burundais pour le calendrier du développement, à la fois pour donner la priorité aux programmes qui aideront à consolider la transition au Burundi, et pour sensibiliser les bailleurs sur les questions opérationnelles clés au niveau des projets. I. L aide au développement et la diplomatie dans les transitions de la guerre à la paix L aide au développement et la diplomatie sont des approches complémentaires dans les transitions de la guerre à la paix. Le Tableau 3 liste des facteurs types de conflit, 13 faisant la distinction entre ceux que l aide au développement a traditionnellement été capable ou chargée de résoudre, et ceux qui ont traditionnellement été abordés par la diplomatie formelle ou informelle. Ce tableau a pour but de donner une image globale et ne fait pas la distinction entre les bailleurs bilatéraux, les organisations multilatérales, les organismes des Nations Unies, ou les ONG ; cependant, il faut souligner qu il y a des différences significatives entre les mandats respectifs de ces entités et qu aucune n a un mandat pour s attaquer à toutes les causes de conflit. Le tableau prend en compte des développements récents tel que le changement de priorité de la reconstruction post-conflit à une approche plus globale comprenant prévention des conflits et rehabilitation post-conflit, et les nouvelles approches développées ces dernières années, telles que la réintégration communautaire de personnes déplacées et d ex-combattants, des nouvelles modalités de formation conçues pour renforcer la collaboration entre les anciens partis belligérants, de nouveaux outils de financement (par exemple des programmes de subventions pour des projets de petite envergure, à court terme et à l impact important ; le Programme multi-pays pour la Démobilisation et la Réintégration, et les nouveaux partenariats entre les entités diplomatiques conventionnelles et les organisations non gouvernementales.) 12 Base de données des indicateurs de développement de la Banque Mondiale, août Adapté du cadre d analyse des conflits : 21

27 Tableau 3 : Les questions pouvant être résolues par des interventions de développement et de diplomatie formelle ou informelle Cause Aide au développement Diplomatie formelle ou informelle Clivages sociaux, Etudes des dépenses publiques, contrôle Collaboration et médiation économiques, ethniques et et évaluation à l aide d indicateurs de inter-groupes des dirigeants régionaux paix et de conflit ; investissements destinés à aider les groupes désavantagés ; formation au leadership, mettant particulièrement l accent sur la Opportunités sociales différenciées (ex. éducation, santé) Restauration du capital social, construction d une identité de groupe et fabrication de mythes Historique de violence et d impunité gestion de conflit et mitigation. Programmes par secteur avec des objectifs explicites d égalité sociale Projets d infrastructures inter-groupes ; projets médiatiques de renforcement de la paix ; promotion des médias justes et professionnels Formation à la gestion de conflit et à la mitigation ; soutien de la réforme judiciaire et renforcement des capacités ; soutien de la vérité et des processus de réconciliation Gouvernance et institutions Soutien budgétaire, initiatives de formation au renforcement des capacités Système juridique et judiciaire Soutien budgétaire, initiatives de formation au renforcement des capacités Liens entre le gouvernement et Participation requise aux programmes de les citoyens développement Droits de l homme Soutien des groupes militants pour les droits de l homme, soutien de la réforme du système judiciaire et renforcement des capacités, soutien de la réforme du système de sécurité Militarisation de la société et prolifération des petites armes Structure et performance économique Ressources naturelles et environnementales (y compris agraires) Forces extérieures : Conflits régionaux ; Rôles des groupes Soutien financier et technique aux programmes de démobilisation et de réintégration Soutien du développement centré sur la communauté et des programmes de protection sociale ; extension de l initiative des (Pays Pauvres Lourdement Endettés) ; promotion de la diversification économique et des industries de transformation; promotion de l emploi ; assistance technique pour la réforme agraire Négociation avec les élites Formation à la gestion de conflit et à la mitigation Formation à la gestion de conflit et à la mitigation ; Court pénale Internationale ; soutien des processus de la réhabilitation et de réconciliation Négociation avec les élites Négociation avec les élites Négociation avec les élites Négociation avec les élites ; Stopper l impunité (gouvernance ; tribunal des crimes de guerre) Soutien à l émergence de régimes régionaux de contrôle des armes ; conditionnalité des programmes des institutions financières internationales exigeant une réduction des dépenses militaires Facilitation de la négociation des nouveaux accords économiques régionaux Gestion des ressources naturelles Négociation des conventions environnementales régionales concernant la gestion des ressources naturelles Programmes de développement, Embargos internationaux sur les encourageant clairement la coopération armes ; négociation d une nouvelle 22

28 familiaux en dehors du pays ; Rôle des diasporas et l intégration régionales ; soutien au commerce régional et à l investissement; facilitation de la création de réseaux professionnels régionaux ; soutien à la participation de la diaspora aux projets de développement organisation de la sécurité régionale) ; engagement de contrôleurs et de soldats de la paix internationaux Il y a un large éventail de domaines dans lesquels l aide au développement peut aider à résoudre certaines des sources de conflits. La difficulté consiste à s assurer que le plan d action de développement a les bonnes priorités et est extrêmement précis. Mieux vaut faire passer en priorité un certain nombre d initiatives à l impact important que de tenter de résoudre tous les problèmes en même temps ; une approche ponctuelle de l aide au développement a des chances de générer de nombreuses initiatives de moindre impact. Une analyse dynamique des conflits peut grandement aider à établir la liste des priorités de l aide au développement en fixant l attention sur les questions clés suivantes : Quelles sont les causes structurelles et les causes déclenchantes du conflit? Quels outils de développement et/ou diplomatiques sont les plus adaptés pour résoudre ces problèmes? Comment les outils de développement et/ou diplomatiques peuvent-ils être complémentaires dans la résolution de ces causes de conflit en utilisant différentes stratégies et outils, avec des mandats et des cadres temporels différents? En particulier, les experts du développement et les diplomates devraient dépasser dans leur analyse les facteurs qu ils prennent traditionnellement en compte. Par exemple, bien que la diplomatie soit la plus à même à gérer les acteurs qui peuvent menacer le processus de paix («spoiler management»), les agences de développement devraient inclure cette considération dans le développement de leurs projets : identification des risques politiques, et mesures éventuelles de mitigation. Quel type de projets de développement peuvent contribuer non seulement à la reconstruction économique mais aussi à la consolidation du processus de paix et de la stabilité politique à long terme? Quelles initiatives sont le plus à même de résoudre les causes structurelles sous-jacentes de conflit? Comme les initiatives qui soutiennent la stabilisation peuvent dans certains cas contredire les initiatives pour résoudre les causes structurelles, dans quel ordre les initiatives de développement et/ou diplomatiques doivent-elles se succéder? Quel est le délai requis pour la mise en oeuvre efficace d un plan d action de développement durable? Il a été rapporté que les pays sortant de conflits ont 44% de chances de retomber dans la violence dans les cinq ans suivant la signature des accords de paix ; pourtant, l aide d après-guerre, souvent très abondante aux premiers signes d un accord de paix négocié (fournissant jusqu à 95% du PNB), est habituellement brusquement réduite à la portion congrue dans les cinq années suivantes (Collier et al. 2003). 23

29 Comment chaque projet doit-il être conçu, réalisé, contrôlé et évalué pour assurer que les objectifs de consolidation de la paix soient atteints? En accordant l attention nécessaire à ces questions opérationnelles, un projet immobilier peut contribuer à la consolidation de la paix. II. Considérations pour l aide au développement au Burundi La transition mise en place à Arusha a donné à la communauté internationale la possibilité de tenter de résoudre certaines des causes structurelles du conflit burundais. De plus, la communauté de l aide au développement est chargée de surveiller la réalisation de l Accord d Arusha, par le Implementation Monitoring Committee piloté par les Nations Unies, et l unité de coordination des bailleurs pour la réalisation du Protocole IV de l Accord d Arusha basée à Bujumbura. En tenant compte de l analyse des causes et des dynamiques du conflit, effectuée en première partie, une stratégie efficace de développement pour les bailleurs pourrait être la suivante : Premièrement, «ne pas faire de mal» et en particulier éviter de renforcer les causes structurelles ou les déclencheurs du conflit. Il faut faire attention à ce que l aide vienne en continu et que les programmes ne perpétuent pas involontairement les inégalités structurelles du passé. Le danger d une captation de l aide par les élites, qui augmenterait encore la concentration déjà exceptionnelle du pouvoir économique et politique, est grand. Les régions disposant de meilleures infrastructures, d une meilleure sécurité et d un personnel plus expérimenté sont des emplacements de choix non seulement pour le siège des organismes d aide au développement mais aussi pour leurs opérations, exacerbant parfois sans le vouloir les tensions entre les classes et les ethnies. Dans le contexte des élections à venir, les bailleurs doivent aussi tenir compte du risque que l aide soit utilisée dans un but électoral et augmente la compétition entre les groupes. En outre, l aide des bailleurs doit être focalisée sur des initiatives de formation qui regroupent les dirigeants de partis politiques, qui se concentrent sur le développement des capacités à négocier, communiquer, et prendre des décisions en commun, et qui peuvent aider à renforcer leurs relations personnelles. L accent doit être mis sur l importance d un bon processus et sur la promotion d un forum inclusif, plutôt que sur le soutien à des partis ou des groupes spécifiques. Deuxièmement, même si l union des initiatives diplomatiques, sécuritaires et de développement peut aider à consolider la paix, l aide au développement peut augmenter sa durabilité en montrant les dividendes de la paix à la population. Améliorer l accès équitable aux services sociaux, encourager la croissance et la diversification économique, stimuler l emploi tout cela peut calmer le climat politique et augmenter la confiance populaire dans le processus de paix. La réforme du secteur public, initiatives anti-corruption et pour la transparence comprises, peut être un moyen de parer à la concentration du pouvoir chez quelques familles. La responsabilisation des élites, au moins au niveau local, peut encore être renforcée par l expansion des projets de développement communautaires. Dans le même temps, les initiatives pour encourager le développement du privé peuvent aussi aider à la transmission du pouvoir du public au privé. 24

30 Troisièmement, contrairement à l idée que l aide au développement est limitée à des objectifs à moyen ou long terme, l aide au développement au Burundi peut résoudre certains problèmes critiques sur le court terme. Par exemple, l aide au développement bilatéral et multilatéral peut contribuer de façon significative au rétablissement de la sécurité, au moyen du soutien à la démobilisation et à la réintégration des ex-combattants (comme au moyen du Programme de Démobilisation et de Réintégration Multi-Pays de la sous-région des Grands Lacs), 14 et au moyen d une assistance technique pour la réforme du secteur de sécurité. De fait, la sécurité doit être considérée comme la plus grande priorité parce que c est la sécurité qui va permettre de commencer le travail de reconstruction économique et de réconciliation sociale. C est la sécurité qui apporte les premiers dividendes de la paix : l ouverture de marchés, l expansion de la production agricole, la reprise du commerce, l émergence de nouvelles possibilités d investissement tout devient possible dans un environnement sécurisé. A cet égard, la mission des Nations Unies au Burundi, l ONUB, a la mission essentielle de s assurer que le cessez-le-feu est respecté et que les conditions de sécurité permettent à l aide humanitaire d être dispensée sans danger. Quatrièmement, l aide au développement peut limiter les potentielles mobilisations de masse à la fois dans les zones rurales et dans les zones urbaines en ciblant la jeunesse, 15 en se concentrant sur les projets de travaux nécessitant l emploi de beaucoup de main-d œuvre et créant des emplois à moyen terme, et en investissant dans les programmes de formation pour renforcer les capacités de gestion de conflit au niveau communautaire. Cinquièmement, l aide au développement peut s attaquer à certaines des causes structurelles du conflit : o En soutenant activement le développement de la réinsertion, et en incorporant des objectifs mesurables de répartition équitable des emplois, des ressources, et de l accès aux services sociaux, pour tous les groupes ethniques et toutes les régions à tous les niveaux du gouvernement ; o En mettant fermement la priorité sur la gouvernance, et en encourageant des processus basés sur la participation, en cherchant à contrer les prises de décisions profondément élitistes, qui, historiquement, sont à l origine des exclusions et des inégalités qui ont provoqué le conflit burundais ; et o En cherchant à inverser la tendance à la centralisation étatique de l économie qui a favorisé une subdivision de la minorité tutsie (principalement de Bururi) aux dépens de la plupart des Tutsis et de la majorité hutue. En particulier, la création d opportunités économiques en dehors de l Etat est essentielle pour désamorcer la tension entourant la compétition pour le contrôle des rouages de l Etat, et des efforts systématiques doivent être faits pour surmonter les effets sociaux des politiques de discrimination et d exclusion qui ont désavantagé la majorité hutue. Sixièmement, l aide au développement doit accorder une attention particulière aux attitudes et aux perceptions héritées du conflit burundais, et incorporer des initiatives Les moins de 15 ans constituaient 47% de la population en

31 de renforcement des capacités destinées à aider les Burundais à recouvrir leur sentiment d appartenance à une communauté nationale, rétablir des relations de confiance, et développer un nouveau consensus sur la façon dont le pouvoir doit être partagé et dont les décisions doivent être prises. A moins que les Burundais parviennent à s éloigner du jeu à somme nulle causé par leur guerre et par les mauvais gouvernements précédents, dans lequel chaque partie en est venu à voir sa survie comme nécessitant la défaite de l autre, pour arriver à une reconnaissance partagée des intérêts communs et de l interdépendance, les Burundais seront peu à même de s attaquer sérieusement aux inégalités structurelles à l origine du conflit. Les initiatives de renforcement des capacités consacrées à la consolidation des compétences de prises de décisions communes à la fois pour les élites et au sein des communautés locales associées à la formation au leadership destinée à rendre les élites plus responsables démocratiquement, sont les meilleurs moyens d inculquer une culture non-violente de résolution de conflit. En l absence d attention à la dimension «processus» dans les programmes de développement, la paix ne sera pas durable, et les investissements fonciers n auront pas beaucoup de sens. De plus, pour répondre aux souvenirs vivaces et aux peurs de violence collective, un des objectifs prioritaires de l aide au développement doit être d aider les Burundais à construire un système légal global et réformé, et de mettre en place des institutions destinées à faciliter à la fois la responsabilisation et la réconciliation. Une attention particulière doit être portée au besoin de protections constitutionnelles et judiciaires pour les minorités. Septièmement, l aide au développement doit être consistante et soutenue. Bien que les tendances actuelles soient dans l ensemble positives, le processus de paix burundais doit toujours être considéré comme fragile. Les ressources fiscales internes sont très limitées, et un soutien extérieur important et continu sera essentiel pour résoudre les problèmes sociaux urgents et éviter une reprise du conflit. La réponse typique des bailleurs aux situations de l après-guerre, qui consiste en un déclin aigu de l aide étrangère avant que la paix soit consolidée, doit être évitée (Collier 2003). Les efforts des Burundais pour dépasser des décennies de conflits traumatisants et de violences inter-communales ne vont pas seulement demander un courage et des compétences exceptionnelles ; ils vont aussi nécessiter un partenariat durable avec la communauté internationale. Huitièmement, la soutien des bailleurs au Burundi doit aussi prendre le contexte régional du Burundi en considération. Une paix burundaise durable et la reconstruction économique du pays vont dépendre à la fois de la stabilisation politique de la sous-région des Grands Lacs et de l intégration du Burundi dans un cadre économique régionale plus large. Comme dans le MDRP pour les neufs pays de la sous-région des Grands Lacs (Banque Mondiale 2002), la communauté des bailleurs peut jouer un rôle majeur et encourager tous les Etats de la région à reconnaître et prendre en compte leurs intérêts communs à bâtir un nouveau système de sécurité régional et un cadre économique régional intégré. La stratégie de développement du gouvernement, incluant le processus du DSRP, et les promesses d aide des bailleurs suivant la réunion des bailleurs de janvier 2004 à Bruxelles offrent de nombreuses opportunités de résoudre les problèmes évoqués ci-dessus. L étude suivante des initiatives de développement en cours actuellement l illustre : 26

32 Développement rural. Les projets actuels se concentrent sur les secteurs du thé et du café en cherchant à améliorer la qualité des produits, la productivité et le marketing. La diversification agricole est un objectif important, avec un potentiel significatif dans la pêche, l élevage, la transformation agroalimentaire et les cultures à valeur ajoutée telles que les légumes et les fleurs. Infrastructures. A présent que la sécurité physique est graduellement restaurée, le développement des infrastructures de base, incluant les routes secondaires, faciliterait l accès à l alimentation et aux soins. Cependant, il doit y avoir un équilibre dans la distribution des projets liés aux infrastructures : les projets centrés sur la capitale et favorisant les villes risquent d aggraver certains des déséquilibres structurels décrits en première partie. Réforme du secteur de sécurité, et démobilisation et réintégration. La réforme du secteur de sécurité, soutenue par l ONUB et par les principaux partenaires internationaux, est en cours, de même que le programme DDR commencé mi-2004 avec le soutien de la Banque Mondiale. Ces programmes sont essentiels pour construire une armée unie, professionnelle et apolitique, et une force de police nationale indépendante, et pour l intégration des ex-combattants dans la société burundaise. Encadré 3 : Exemples de la façon dont le DSRP peut contribuer à la consolidation de la paix I. Le processus de consultation du DSRP peut contribuer à consolider la paix : En institutionnalisant la participation des groupes marginalisés (les minorités ethniques, les pauvres, les personnes déplacées, les femmes, les jeunes, les régions négligées) y compris par l utilisation d objectifs et de quorums ; En donnant à ces groupes marginalisés les moyens et le lieu pour exprimer leurs priorités, par exemple au moyen de formations à la défense des intérêts et aux compétences de leadership, ou au moyen de groupes de réflexion issus des populations marginalisées ; En s attaquant aux problèmes critiques liés à la consolidation de la paix, tels que (i) les positions différentielles des groupes clés (définis par appartenances ethniques ou par régions) en ce qui concerne l accès aux services sociaux, aux emplois dans les secteurs publics et privés, et l accès au capital ; et (ii) la mesure dans laquelle le développement communautaire est global et les autorités locales sont responsabilisées ; et En s associant aux processus liés au conflit ( par exemple, les programmes de réconciliation au niveau de la communauté, le programme DDR, les initiatives spécifiques à un secteur ou à un groupe, ciblant par exemple les personnes déplacées ou les ex-combattants), et en identifiant explicitement les synergies et les complémentarités qui peuvent contribuer à la consolidation de la paix. 27

33 II. Le contenu du DSRP peut contribuer à consolider la paix : En reconnaissant les facteurs de conflit (les causes profondes et les déclencheurs, y compris les disparités ethniques) et en identifiant la relation entre paix et développement ; En s attaquant à certaines des causes profondes du conflit au moyen de : (i) programmes pour réduire les déséquilibres structurels déstabilisants ; (ii) processus de prises de décisions inclusifs ; (iii) mécanismes de résolution de conflit et initiatives de formation destinés à faire progresser la collaboration et la réconciliation entre les groupes, à la fois au niveau local et au niveau national ; et (iv) stratégies économiques tournées vers la croissance interne ; En s attaquant à certains des déclencheurs de conflit au moyen d initiatives ciblant les jeunesses urbaines privées du droit électoral et les ex-combattants ; et En développant des indicateurs et en récoltant des statistiques qui permettront d évaluer dans quelle mesure le développement procède de façon équitable et généralisée du point de vue de l ethnicité, de la région et de la mixité. Le processus du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté et les programmes macroéconomique et sectoriels. La stabilisation macro-économique s est améliorée depuis l installation du Gouvernement de Transition en novembre 2001, avec la mise en place de mesures fiscales, monétaires et commerciales. 16 Le processus du DRSP, les programmes macro-économiques 17 et les programmes et projets de secteur de grande échelle ou multi-secteurs 18 donnent également les moyens de s attaquer aux causes structurelles du conflit, y compris les disparités régionales dans la distribution des ressources et l accès aux services sociaux (voir Encadré 3). Cependant, la faiblesse de la société civile burundaise particulièrement l absence de défense efficace de la population rurale signifie que ce potentiel ne sera pas réalisé sans une formation au leadership, destinée à renforcer la capacité à une participation efficace au DSRP et aux processus liés. Si une telle formation n est pas entreprise, l élément participatif de ces processus restera une illusion. Les conflits liés à la terre. Les vieilles querelles foncières sont de plus en plus aiguës le résultat à la fois d une érosion des sols généralisée et du retour en masse de réfugiés et de personnes déplacées dans des communautés déjà pauvres en terres. La Commission Nationale de Réhabilitation des Sinistrés et les programmes en court pour les groupes vulnérables reconnaissent les difficultés sociales et politiques inhérentes à la réintégration de ces éléments dans leurs communautés d origine, et les pressions supplémentaires placées sur des infrastructures limitées ou inexistantes. Investir dans la capacité des communautés à gérer de telles tensions est crucial. 16 L inflation, qui s est élevée en moyenne à 24% en 2000, est retombée à moins de 9% en La croissance économique a repris en 2001 et a atteint 5,4% en (Source : Banque Mondiale) 17 Tels que le Projet de Soutien à la Gestion économique et le Projet de Recouvrement Economique de Crédit. 18 Tels que le Projet de Réhabilitation et de Soutien Agricole, le Projet de Réhabilitation des Infrastructures de Transport, et les Projets d Action Sociale. 28

34 La création d emplois. Etant donnée la prédominance du secteur agricole, la création d emplois nécessite de se concentrer sur le développement rural et sur le développement de stratégies liées à des secteurs spécifiques. Dans la perspective de la consolidation de la paix, les travaux publics et les projets de création d emplois destinés aux jeunes ont un mérite particulier. Ces projets donnent également l occasion d aider à reconstruire le tissu social, en particulier par les initiatives de formation qui stimulent les prises de décisions communautaires et la coopération entre les groupes. La gouvernance. Le gouvernement a lancé un programme ambitieux pour réformer la performance économique et la gestion fiscale. La réalisation de ces réformes et la transformation à venir, comme les privatisations et ou la décentralisation, vont nécessiter des efforts soutenus pour surmonter les droits acquis et pour renforcer la capacité des réformateurs à la fois au sein du gouvernement et de la société civile. Les secteurs sociaux. Les indicateurs sociaux sont alarmants. Les projets du secteur social doivent être sensibles au besoin de redresser les déséquilibres ethniques et régionaux et doivent inclure des indicateurs permettant de mesurer l impact de la distribution de l aide au développement. 29

35 SECTION V. CONSIDERATIONS OPERATIONNELLES : CONCEPTION, MISE EN OEUVRE ET SUIVI-EVALUATION DES PROJETS Il n est pas suffisant de simplement allouer des fonds aux domaines identifiés comme prioritaires et de présumer qu ils auront au final un impact sur les causes de conflits contre lesquelles ils luttent. Le changement, même s il a dans l ensemble un résultat positif, crée souvent des perdants en même temps que des gagnants. La consolidation de la paix dépend aussi de la façon dont les projets sont conçus, exécutés et contrôlés, car l aide au développement peut très bien alimenter le conflit au moment même où elle tente de s attaquer à ses causes. L analyse du conflit burundais de la première partie inclut un certain nombre d implications pour la conception et l exécution de projets. L aide au développement à un rôle à jouer pour impliquer les élites du côté de la paix. Les initiatives pour établir la paix tendent à cibler les franges de la population qui sont déjà en faveur de la paix, ou au moins pas structurellement contre la paix, tel que les femmes et les enfants ; pourtant de telles initiatives échouent souvent à impliquer les élites qui sont généralement les meneurs des conflits nationaux. L aide au développement structurée de façon créative doit chercher à encourager les réformes institutionnelles et l établissement de la paix à la fois au sein du gouvernement et de la société civile et doit aider les leaders des deux camps à reconstruire leurs relations et à renforcer leur capacité à travailler en collaborant au-delà des divisions ethniques et politiques. L aide financière et l assistance technique peut également encourager les réformes structurelles, mettre la priorité sur la lutte contre la pauvreté, et encourager un accès équitable aux services sociaux. Bien conçue et contrôlée rigoureusement, elle peut aider les réformes même dans le cas d intérêts enracinés. Les projets de développement doivent également investir dans une approche du bas vers le haut pour renforcer la paix au niveau des collines et responsabiliser les élites aux niveaux central et local. Une reconstruction bien conçue par la communauté est constituée autant du résultat que du processus. D une part, une route, un puits ou une école représentent une réponse matérielle aux besoins immédiats de la communauté. D autre part, une approche du développement communautaire du bas vers le haut nécessite un processus de prise de décision en commun, qui va aider une communauté comportant différentes ethnies à prendre d autres décisions, identifier d autres besoins, et résoudre pacifiquement les conflits émergents. Sans cette dimension de processus, l aide au développement peut se limiter à fournir des résultats qui peuvent ne pas être durables. De plus importantes interactions entre les groupes au moyen de processus de prises de décisions en commun augmentent la capacité d une société à se remettre des conflits. 19 Malheureusement, les projets communautaires dans les sociétés divisées ne font pas toujours suffisamment attention aux groupes ethniques marginalisés, ou aux autres groupes vulnérables tels que les pauvres, les personnes déplacées, les femmes, et la jeunesse. Les stratégies de développement des bailleurs doivent s assurer que les groupes historiquement subordonnés ont les moyens et l opportunité d exprimer leurs propres priorités. Si les 19 Voir par exemple Colletta et Cullen (2000), Barron et al. (2004), et Cliffe et al. (2003). 30

36 institutions traditionnelles ne permettent pas une telle participation, de nouveaux vaisseaux et mécanismes doivent être créés. L aide au développement doit privilégier les projets qui fournissent non seulement des améliorations matérielles mais qui ont aussi pour conséquence de consolider la paix. La consolidation de la paix isolée de la reconstruction économique concrète sera moins durable qu une approche complètement intégrée et holistique du développement communautaire. De nombreuses initiatives d aide au développement conventionnelles cherchent à construire un capital social, sans référence au développement matériel, ou elles sont avant tout des projets matériels qui tiennent à peine compte du besoin de reconstruire les compétences sociales. Il n y a pas de raison pour que les projets matériels ne servent pas simultanément de véhicules pour rassembler les Burundais, et pour augmenter les capacités de gestion et de leadership du Burundi. De cette façon, l aptitude des Burundais à s occuper des inégalités structurelles sous-jacentes qui ont fait naître le conflit sera grandement renforcée (Barron et al. 2004) L impact du développement assisté par les bailleurs doit être contrôlé avec soin, et déterminé par des objectifs et des indicateurs de consolidation de la paix explicites. Etablir une base statistique de départ est un moyen d examiner de près le statut actuel des différents groupes (divisés par ethnies, régions, ruraux/urbains etc.) en ce qui concerne l accès aux services sociaux ; la distribution des emplois dans les secteurs public, privé et de sécurité ; et les terres. De plus, si la consolidation de la paix est un objectif explicite de la reconstruction d après-guerre au Burundi, les indicateurs de succès doivent mesurer des facteurs tels que le capital social inter-groupes, 20 les perceptions de la jeunesse, le degré de sécurité, et le degré de l égalité entre les sexes. L Evaluation de l Impact de la Paix et des Conflits est une méthodologie utile pour mesurer l impact des projets de développement sur certaines dimensions de la paix. 21 Enfin, dans le cas des programmes étendus au pays entier, la répartition régionale des bénéficiaires de programmes doit être contrôlée pour assurer un équilibre général. Les stratégies d aide au développement doivent prendre en compte la multiplicité des variables qui conditionnent le processus de paix, et doivent être suffisamment flexibles pour s adapter à un environnement changeant, y compris des opportunités et des retours en arrière dans le processus de paix. Les interventions et facteurs multiples qui influencent la construction de la paix (sécurité, diplomatie formelle et informelle, activités du secteur privé, déplacements de population, assistances humanitaires et de développement, etc.) doivent être établis et leurs interactions doivent être comprises. Les obstacles techniques et politiques à la paix doivent être distingués, et les outils disponibles doivent être utilisés pour traiter les problèmes devant être résolus. Où l aide au développement peut-elle avoir le plus d impact? A quoi les outils traditionnels de la diplomatie doivent-ils être consacrés? Les liens synergies, complémentarités, contradictions, enchaînements appropriés entre les projets de développement et d autres événements liés au conflit (par exemple, les processus de vérité et de réconciliation, les initiatives de la Commission Nationale de Réhabilitation des Sinistrés, la préparation pour 20 Colletta et Cullen (2000), Grootaert (1998), et Grootaert et van Bastelaer (2001). 21 Par exemple, voir DFID, Banque Mondiale, et les Evaluations de l Impact de la Paix et des Conflits de l USAID. 31

37 les élections nationales), ne sont d habitude pas identifiés explicitement. La coordination nécessaire peut prendre la forme : (i) d appels et d évaluations des besoins communs, tel que la réunion des bailleurs de janvier 2004 à Bruxelles ; (ii) du partage des méthodologies d évaluation du conflit et des applications ; et (iii) d une collaboration des efforts entre les bailleurs et les Burundais pour développer une vision commune des conditions, motivations et types d aide qui vont réduire le potentiel de conflit. Tableau 4 : Variables du conflit et quelques implications clés pour les programmes et au niveau des projets Variables du conflit Clivages sociaux, ethniques, régionaux et économiques Exclusion et injustice dans un contexte de pauvreté extrême et de rareté des ressources Capital social : ponts faibles, liens forts Un historique de violence et d impunité Un mauvais bilan en ce qui concerne la gouvernance et les institutions politiques Sécurité humaine : un cycle de conflit et de pauvreté Quelques implications pour le portefeuille de développement du Burundi Etablir des mécanismes pour coordonner les initiatives de sécurité/diplomatiques formelles et informelles /humanitaires/de développement dans le but de réduire les inégalités structurelles. Se concentrer sur les secteurs désavantagés ; éviter de renforcer involontairement les déséquilibres structurels. Insister sur la formation au leadership à tous les niveaux, pour renforcer les capacités collaboratives. Insister sur la sécurité et la réforme de la justice, soutenir les processus de vérité et de réconciliation. Insister sur la formation, en mettant l accent sur les mécanismes pour établir la responsabilisation et la transparence. Se concentrer sur la décentralisation et la gouvernance locale. Insister sur les programmes qui renforcent la sécurité humaine (physique, de la nourriture, sociale) et diminuer le potentiel de Quelques implications pour la conception et l exécution de projets Définir des objectifs explicites et des indicateurs de progrès en réduisant les inégalités structurelles. Utiliser des projets matériels comme véhicule pour renforcer la cohésion entre les groupes. Mettre l accent sur les processus de décisions généralisées prises par la base. Se concentrer sur la coopération inter-groupes dans la conception et l exécution des projets. Reconnaître l importance du «processus» dans le développement de projets. Mettre l accent sur les processus de décisions généralisées prises par la base. Promouvoir le développement du bas vers le haut (responsabilisation des élites, au moyen de processus inclusifs, centrés sur les participants). Mettre l accent sur les projets qui vont produire des améliorations concrètes de la sécurité (par ex. la professionnalisation des 32

38 Compétition économique dans un contexte de pauvreté extrême et de concentration du pouvoir Un voisinage difficile, avec des effets transfrontaliers en retour. mobilisation de masse en générant un dividende concret de la paix pour la population dans son ensemble. Encourager la décentralisation économique et la privatisation ; résoudre le problème des inégalités au niveau de l éducation. Soutenir les initiatives régionales (rapatriements au-delà des frontières et DDR, diminution du commerce illégal des armes, conventions économiques et sécuritaires régionales) structures de l armée et de la police, des projets pour augmenter la productivité agricole, programmes de rachat des armes). Cibler les groupes désavantagés, encourager les options de secteur privé. Faciliter les réseaux régionaux, l assistance technique pour l intégration et la coopération régionales. - Le rétablissement du Burundi et la consolidation de la paix demande la stabilisation de la sous-région. Le développement peut soutenir des projets visant des problèmes transfrontaliers, tels que la contrebande d armes et la présence de groupes armés étrangers au Burundi, au Rwanda ou en RDC. Une initiative de ce type actuellement en cours est le Programme de Démobilisation et de Réintégration, qui a été développé et est exécuté dans le cadre du Programme Multi-Pays de Démobilisation et de Réintégration pour la sous-région des Grands Lacs. Comme noté ci-dessus, les interventions diplomatiques et l assistance technique extérieure peuvent jouer un rôle significatif pour amener les Etats de la région à une coopération économique accrue, pour faciliter les réseaux entre les Etats dans plusieurs sphères institutionnelles, et pour encourager la construction d une nouvelle architecture sécuritaire régionale. 33

39 ANNEXE: CHRONOLOGIE 22 Autour de : La population hutue s installe dans la région, imposant son langage et sa culture aux premiers habitants, les Batwa. Les colonisateurs tutsis s établissent comme souverains féodaux : Le royaume tutsi d Urundi et du Ruanda (Rwanda) voisin sont incorporés dans l Afrique de l Est allemande : Les Belges occupent la région : La Belgique reçoit un mandat de la Société des Nations pour administrer le Ruanda-Urundi : Afflux de réfugiés tutsis du Rwanda suite au «Toussaint Rwandais», une insurrection hutue contre la domination tutsie au Rwanda : Septembre élections parlementaires, le parti nationaliste et multi-ethnique UPRONA remporte 82% des votes : Octobre Assassinat du Prince Louis Rwagasore, leader de l UPRONA qui devait devenir le premier Premier Ministre du Burundi indépendant. Indépendance 1962 : L Urundi est séparé du Ruanda-Urundi, devient le Burundi et une monarchie indépendante sous le roi Mwambutsa IV : Le Roi Mwambutsa ignore le résultat des élections de mai, qui avaient donné aux Hutus 23 des 33 sièges à l Assemblée Nationale, et nomme son secrétaire particulier, Léopold Biha, Premier Ministre ; la tentative de coup d Etat par la police hutue dirigée par le chef de la gendarmerie est brutalement réprimée, et entre 2500 et 5000 Hutus sont tués juillet : Mwambutsa est détrôné par son fils, Ntare V novembre : Micombero organise un deuxième coup d Etat ; ordonne la répression des Hutus et l exécution du leader hutu Paul Mirerekano ; déclare l abolition de la monarchie et se prononce lui-même président : Entre et Hutus, pour la plupart éduqués, sont tués après l assassinat de Ntare V, apparemment par des Hutus : Micombero est destitué par un coup d Etat militaire et remplacé par Jean-Baptiste Bagaza comme président : Une nouvelle constitution, prévoyant une assemblée nationale, est adoptée : Le président Bagaza est destitué par un coup d Etat de Pierre Buyoya, sans que le sang soit versé : Des paysans hutus tuent des Tutsis dans deux communes ; entre et Hutus sont massacrés par l armée par représailles et réfugiés s enfuient au Rwanda. Espoirs brisés 1992 : Une nouvelle constitution, prévoyant un système multi-partis, est adoptée par référendum juin : Melchior Ndadaye devient le premier Président élu démocratiquement du Burundi octobre : des membres de l armée assassinent Ndadaye, provoquant le massacre de dizaines de milliers de Tutsis et en représailles le meurtre par l armée d un nombre encore plus grand de Hutus, le déplacement de personnes, et la fuite de réfugiés. 34

40 1994 : Le parlement nomme Cyprien Ntaryamira, un Hutu, Président ; Ntaryamira est tué dans un accident d avion avec son homologue rwandais ; nouvelles violences ethniques et fuites de réfugiés au Rwanda ; le porte-parole du Parlement Sylvestre Ntibantunganya est nommé Président : Violences ethniques renouvelées dans la capitale, Bujumbura, marquées par la purification ethnique des Hutus et l assassinat de parlementaires hutus : L ancien Président de la Tanzanie Julius Nyerere est nommé médiateur du processus de paix burundais par l OAU et les Nations Unies, démarrant le processus d Arusha, sponsorisé par la région. Pierre Buyoya reprend le pouvoir 1996 : Pierre Buyoya reprend le pouvoir par un second coup d Etat, destituant Ntibantunganya et suspendant la constitution : Un «partenariat interne» entre les parlementaires du Frodebu et de l Uprona se conclut par un accord entre Buyoya et l Assemblée Nationale sur une nouvelle constitution de transition sous laquelle Buyoya est officiellement institué Président : Julius Nyerere meurt et l ancien Président de l Afrique du Sud Nelson Mandela prend la relève en tant que médiateur du processus de paix burundais : L Accord d Arusha est signé par 19 délégations y compris 17 partis politiques, le Gouvernement et l Assemblée Nationale. Certains partis font part de leurs réserves sur certains points. Le CNDD-FDD (Nkurunziza) et le FNL rejettent l Accord d Arusha. Mandela tente de lancer des négociations séparées avec les deux groupes armés, et sert de médiateur pour un accord stipulant que la période transitoire de 36 mois sera divisée en deux parties la première sera dirigée par un Tutsi (Buyoya), la seconde par un Hutu (Domitien Ndayizeye). Il est accepté que ni l un ni l autre ne se présentera à la présidence quand le gouvernement post-transition sera formé janvier : Des pourparlers pour un cessez-le-feu entre le Gouvernement et le plus grand groupe armé, le CNDD-FDD (Nkurunziza), sont entamés : Deux tentatives de coup d Etat pour destituer Pierre Buyoya échouent. La transition 2001 octobre : Installation du gouvernement de transition sous lequel les leaders hutus et tutsis partagent le pouvoir (Accord d Arusha). Le CNDD-FDD (Nkurunziza) et le FNL continuent à rejeter le cessez-le-feu et les combats s intensifient décembre : Le Gouvernement et le CNDD-FDD signent un accord de cessez-le-feu janvier : Les combats reprennent entre le Gouvernement et le CNDD-FDD er mai : Domitien Ndayizeye, un Hutu, succède à Pierre Buyoya à la présidence sans incident. Alphonse Kadege un Tutsi du parti de l UPRONA est désigné comme Vice-Président novembre : Le Président Ndayizeye et le leader du FDD Pierre Nkurunziza signent un accord final pour mettre fin aux hostilités au sommet des leaders africains en Tanzanie. Nkurunziza et d autres membres du FDD reçoivent des postes ministériels. Le plus petit groupe rebelle hutu, les Forces de Libération Nationale (FNL), continue à lancer des attaques dans les banlieues de Bujumbura Rurale et Bujumbura. Trente sept commandants militaires de l armée burundaise et tous les groupes armés mis à part le FNL participent à un atelier de six jours, dirigé par le BLTP, à Nairobi, sur la prise de décision collective, en préparation pour l exécution de l accord de cessez-le-feu, le DDR, et l unification de l armée. 35

41 2004 février : Un atelier de la BLTP de six jours sur la prise de décision collective est organisé pour les membres de la commission comjointe pour le cessez-le-feu mai : Le plus grand des anciens groupes rebelles, les Forces pour la Défense de la Démocratie (FDD), cesse temporairement de participer aux réunions du Cabinet et de l Assemblée Nationale, en reprochant au Gouvernement de ne pas avoir tenu certaines de ses promesses. Le leader du FDD Hussein Rajabu dit que cette décision ne signifie pas un retour à la guerre. Les membres de l Etat-Major Général Intégré (EMGI), constitué de membres du FAB et du CNDD-FDD (Nkurunziza), ainsi que de représentants des cinq plus petits groupes armés, participent à une retraite de six jours dirigée par le BLTP, concentrée sur la prise de décision collaborative. Cet commission conduit à la résolution de l EMGI de l un des problèmes les plus sensibles bloquant la mise en route du programme de DDR : la définition de «combattant» août : Le FNL revendique la responsabilité du massacre de plus de 150 réfugiés congolais à Gatumba septembre : L Assemblée Nationale et le Sénat, agissant ensemble, approuvent un projet de constitution devant être soumise à un référendum septembre : Les leaders de l UPRONA expriment leur opposition au projet de constitution et annoncent leur intention de mettre en doute sa légalité devant la Cour Constitutionnelle octobre : Le président retire le projet de constitution de la considération de la Cour Constitutionnelle, en raison du fait que la Cour n a pas agi dans la période stipulée de 15 jours octobre : Le Sommet Régional de Nairobi sanctionne la recommandation de la Commission Electorale conseillant de retarder les élections prévues pour des raisons techniques, demande une extension de six mois de la période de transition, et affirme que le projet de constitution récemment approuvé devrait servir de constitution du Burundi par intérim en attendant la ratification par référendum public. Le Parlement burundais promulgue en conséquence une loi pour appliquer les recommandations du Sommet octobre : Plusieurs partis tutsis abandonnent leur opposition à la constitution par intérim du pays, affirment leur intention de rester au sein des institutions de transition, mais demandent une poursuite des négociations sur les arrangements potentiels de partage du pouvoir novembre : Les leaders de 31 des 33 partis politiques du Burundi se réunissent dans une commission du BLTP de six jours. Ils se mettent d accord sur les recommandations à faire à la Commission Electorale Indépendante au sujet du Code de Conduite Electoral. Ils demandent plus de formations et d opportunités de travailler en collaboration décembre : Le programme de DDR est formellement mis en route décembre : Le Président Ndayizeye renvoie le Vice-Président Kadege sans incident, nomme Frederic Ngenzebuhorg, un candidat soutenu par l UPRONA, à sa succession. Le référendum prévu pour ratifier la constitution par intérim est à nouveau repoussé pour des raisons techniques décembre : Les leaders des partis politiques burundais participent à une seconde commission du BLTP sur la prise de décision collective, publient un communiqué commun pour assurer le public de leur détermination collective à travailler ensemble pour assurer des élections libres de violences et d intimidations décembre : Le Président exprime son intérêt pour de possibles amendements de la constitution par intérim, qui permettraient des élections directes du Président et supprimerait l interdiction pour les deux Présidents de transition de se présenter aux élections présidentielles d après-transition. Des membres important de son propre parti FRODEBU, le CNDD-FDD, et de nombreux autres partis d importance moindre, hutus et tutsis, s opposent à lui janvier : La Commission Electorale fixe la date du 25 janvier 2005 pour le référendum constitutionnel. 36

42 2005 janvier : Une coalition de 20 partis politiques, moitié Tutsis et moitié Hutus, publient une déclaration commune s opposant aux amendements à la constitution par intérim avant le référendum public. Le médiateur Zuma se rend à Bujumbura et réitère que du point de vue de la région, les accords négociés d Arusha et post-arusha doivent être respectés février : Le Président annonce qu il n y aura pas de modification des propositions constitutionnelles ayant créé une controverse, et demande une action rapide sur la Loi Electorale février : La commission inaugurale du BLTP sur le leadership et la prise de décision collective est organisée pour le haut commandement de la nouvelle force de police nationale février : Un référendum sur la nouvelle constitution se déroule, avec plus de 90% des 3 millions des inscrits optant pour le oui mars : L Assemblée Nationale approuve la nouvelle Loi Electorale avril : Le gouvernement tanzanien obtient un accord du FNL de cesser les combats et d entamer des négociations sans conditions avec le gouvernement burundais. 37

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