Organisation des Nations Unies pour l éducation, la science et la culture Conseil exécutif

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1 _ ,_ I ;, % i :.,.% * es- >,y p L _. J 1 r\sll ::Y 4, ex Organisation des Nations Unies pour l éducation, la science et la culture Conseil exécutif Cent trente-cinquième session 135 EX/21 PARIS, le 25 juillet 1990 Original anglais Point 7.5 de l'ordre du jour provisoire PROCEDURES PERMETTANT DE PROTEGER LE POUVOIR D'ACHAT DU BUDGET ORDINAIRE CONTRE LES EFFETS DEFAVORABLES DES FLUCTUATIONS DU TAUX DE CHANGE DU FRANC FRANCAIS RESUME A sa vingt-cinquième session, la Conférence générale a adopté la résolution 33.2 par laquelle elle a prié le Conseil exécutif de continuer à étudier, durant l'exercice , les procédures permettant de protéger le budget ordinaire de l'organisation contre les effets défavorables des fluctuations du taux de change du franc français et de formuler des propositions à ce sujet à la Conférence générale à sa vingt-sixième session. Le Directeur ~ général soumet le présent document au Conseil pour l'aider à 1 élaborer les propositions en question en vue de la prochaine session de la Conférence générale. Décision requise : paragraphe 23.

2 135 EX/21 Introduction 1. A sa 127e session (automne 1987), le Conseil exécutif a examiné une étude du Directeur général sur les diverses mesures susceptibles d être prises pour protéger le pouvoir d achat du budget de l Unesco, fixé uniquement en dollars des Etats-Unis à l!époque, contre les fluctuations défavorables du franc français, principale monnaie des dépenses. Apres avoir examiné ce rapport, le Conseil exécutif a décidé (décision 127 EX/8;9) de recommander à la Conféren(ce générale de retenir pour l exercice financier soit un système mixte de fixation des contributions, soit un système d achat à terme de devises, étant entendu qu il n en résulterait aucune dépense supplémentaire pour les Etats membres et qu il ne serait pas non plus établi de réserves nouvelles. 2. Entre la 127e session du Conseil et les réunions de la Commission administrative de la vingt-quatrième session de la Conférence générale, le marché des achats à terme de francs français contre des dollars s est considérablement détérioré. En conséquence, il est devenu impossible en octobre-novembre 1987 de passer des contrats d achat à terme de francs français à un taux de change plus favorable que le taux retenu dans le budget proposé, à savoir 6,04 francs français pour un dollar des Etats-Unis. Se rangeant à l avis d un groupe de travail de la Commission administrative, la Conférence générale a décidé (résolution 24 W35.3) d adopter le système mixte de fixation des contributions en deux monnaies (dollar des Etats-Unis et franc français) pour Par la suite, un groupe de travail du Comité spécial du Conseil exécutif, chargé de procéder à un examen d ensemble du Règlement financier et des techniques budgétaires de l organisation, a étudié la question des fluctuations monétaires en Dans son rapport publié sous la cote 130 EX/SP/4, le groupe de travail estimait qu il était prématuré à ce stade de formuler des conclusions et qu il fallait attendre le rapport du Corps commun d inspection (CCI) intitulé L établissement du budget dans les organisations du système des Nations Unies - Quelques comparaisons, ainsi que les résultats de l étude complémentaire du Secrétariat sur les solutions à long terme aux problèmes posés par les fluctuations monétaires pour le budget de l organisation. 4. Le rapport du Corps commun d inspecton (JIU/Rep/89/9) est paru en juin La recommandation 8 qui y figure se lit comme suit : Pour minimiser les pertes dues aux fluctuations monétaires, les organisations concernées devraient envisager : (a> soit d établir leur budget dans la monnaie du pays où se trouve leur siège, si plus de 85 % de leurs dépenses sont réglées dans cette monnaie ; (b) soit d adopter une méthode de calcul des contributions en deux monnaies, basée sur les deux principales monnaies utilisées pour le règlement des dépenses ordinaires, ou de recourir, le cas échéant, à l achat à terme des devises dont elles auront besoin. Etant donné qu environ 60 % de ses dépenses au titre du budget ordinaire sont en francs français, 1 Unesco fait partie des organisations visées à l alinéa (b) de la recommandation du CCI. Souscrivant à cette recommandation, le Directeur général a soumis à la Conférence générale, en octobre 1989, le document 25 C/50 Add., dans lequel il attirait son attention sur la possibilité intéressante qui s offrait à l époque d acheter à terme les francs français dont l organisation aurait besoin pour l exercice biennal à venir.

3 135 EX/21 - page 2 5. Comme en octobre-novembre 1987, le dollar a eu tendance à baisser par rapport au franc français en octobre-novembre Il n aurait donc pas été possible de passer des contrats d achat à terme pendant la Conférence sans réviser le taux de 6,40 francs français (taux de change opérationnel d octobre 1989) proposé pour le calcul des ajustements monétaires (titre VIII du budget pour ) dans le document 25 C/5 Rev.2. La Conférence générale a estimé que la meilleure solution serait de reconduire pour les deux années à venir le système mixte de fixation des contributions qu elle avait approuvé pour Cependant, par la résolution 33.2, elle a prié le Conseil exécutif de continuer à étudier, durant l exercice , les procédures permettant de protéger le budget ordinaire de l organisation contre les effets défavorables des fluctuations du taux de change du franc français, et notamment d examiner les avantages et les inconvénients d un système mixte de fixation des contributions par rapport à un système d achat de devises à terme ; cette étude devra prendre en considération toutes les techniques budgétaires de l Organisation, eu égard en particulier au taux de change du franc français servant au calcul du budget et au montant inscrit au titre VIII pour les ajustements monétaires ; des propositions à ce sujet devront être formulées par le Conseil exécutif à la Conférence générale à sa vingt-sixième session. Techniques budgétaires 6. Les techniques budgétaires utilisées pour l élaboration du budget de 1 Unesco comprennent la réévaluation de la base budgétaire pour tenir compte de l inflation et l utilisation d un taux de change constant entre le dollar et le franc français. Une provision spéciale est inscrite pour les augmentations prévisibles des coûts pendant l exercice financier correspondant à chaque budget. Il est ainsi possible de- maintenir le pouvoir d achat du budget d un exercice biennal à l autre, à condition que le problème des fluctuations monétaires puisse être neutralisé. Pour cela, il faut mettre au point un système permettant au Directeur général de disposer, pour les dépenses du budget ordinaire de l exercice biennal considéré, des montants estimatifs nécessaires non seulement en dollars des Etats-Unis mais aussi en francs français, de façon à éviter le risque de déficit au cas où le taux de change moyen, sur la durée de l exercice, du franc français par rapport au dollar dépasserait le taux utilisé pour calculer le budget. 7. Le tableau ci-après indique le budget et les contributions à recouvrer pour , calculés sur la base du taux constant du dollar (sans ajustements monétaires), du taux opérationnel de novembre 1989 (6,25 FF), du taux opérationnel de janvier 1990 (5,72 FF) et du taux effectif du budget approuvé, soit 6,40 FF, qui était le taux opérationnel d octobre Le titre VIII du budget fait apparaître les ajustements monétaires résultant des différents taux de change utilisés pour convertir le montant estimatif des francs français nécessaires pour l exercice biennal en dollars au taux de change du budget, comparé au taux constant de 6,45 FF pour un dollar. Dans chaque cas, le montant estimatif des recettes diverses est déduit pour obtenir le montant à recouvrer auprès des Etats membres en dollars : Taux de change pour le calcul du budget 6,45 FF 6,40 FF 6,25 FF 5,72 FF $ $ $ 8 Titres 1 à VII Titre VIII - Ajustements monétaires Budget total Moins : Recettes diverses Montant à recouvrer

4 135 EX/21 - page 3 Système mixte de fixation des contributions 8. Ce système vise à faire en sorte que, une fois toutes le,s contributions versées, l'organisation dispose des montants estimatifs dont elle a besoin en dollars des Etats-Unis et en francs français. Les tableaux ci-après indiquent les contributions à demander dans le cadre d'un tel système si le taux (de change avait été fixé à 6,4,5, 6,25 ou 5,72 FF alors que le taux effectivement retenu a été celui de 6,40 FF. Dans chaque cas, la formule appliquée est conforme à celle qui a été approuvée.par la Conférence générale à sa vingt-cinquième se,ssion, à savoir que le montant total des contributions à recouvrer dans chaque monnaie est déterminée comme suit : (il en françs français pour 60 % du total des titres 1 à VII du budget, calculé au taux de 6,45 francs français pour un dollar des Etats-Unis ; (ii) en dollars des Stats-Unis pour le reste du montant des contributions dues par les Etats membres conformément au paragraphe (h) de la partie A de la résolution portant ouverture de crédits pour , déduction faite de l'équivalent en dollars des Etats-Unis du montant en francs français calculé en application du paragraphe (i) ci-dessus, couverte au taux de change du budget approuvé pour le franc français. Le montant total à recouvrer en dollars des Etats-Unis est calculé ainsi : Taux de change pour le calcul du budget 6,45 FF 6,40 FF 6,25 FF 5,72 FF 8 0 $ $ Montant total à recouvrer (voir par. 7 ci-dessus) Moins : Part du budget en francs français [calculée conformément aux alinéas (i) et (ii) ci-dessus] Montant à recouvrer en dollars Ce tableau montre que quel que soit le taux de change du francs Français retenu pour calculer les ajustements monétaires du titre VIII et, par conséquent, le budget global, l'utilisation du système mixte aboutit à un montant à recouvrer de dollars auquel s'ajouterait le montant suivant en francs français dans les trois cas considérés : Part du budget en francs français $ Taux de change pour le calcul du budget 6,45 6,40 6,25 5,72 Part en francs français après conversion en francs FF Le système permet donc à l'organisation de disposer du montant estimatif nécessaire aussi bien en dollars des Etats-Unis ( ) qu'en francs français ( ). Ainsi, le maintien du pouvoir d'achat du budget est à peu près assuré quelles que soient les fluctuations du taux de change entre le dollar des Etats-Unis et le franc français.

5 135 EX/21 - page 4 9. Il ressort de l illustration qui vient d être donnée du fonctionnement du mécanisme quel qu eût été le taux de change retenu pour le calcul du budget pour , les montants demandés aux Etats membres en dollars et en francs français seraient restés les mêmes. Il s ensuit que si le taux de change du budget venait à être modifié lors des futures sessions de la Conférence générale, cela n entraînerait pas d augmentation des montants à recouvrer en dollars et en francs français, dans l hypothèse où le système mixte est appliqué. Qu ils aient retenu le taux de 6,45, 6,40, 6,25 ou 5,72 francs français pour le calcul tu titre VIII du budget, les Etats membres auraient de toute façon eu à verser dollars plus francs français pour En conséquence, si le taux de change du budget était ajusté de manière que soit retenu le taux de change du marché pendant la session de la Conférence générale, il n en résulterait aucune dépense supplémentaire pour les Etats membres puisque le montant total des contributions en francs français, traduit en dollars des Etats-Unis, augmente ou diminue en fonction des fluctuations des taux de change du marché. Toutefois, les Etats membres pourraient souhaiter ajuster le taux de change du budget afin de mettre à profit à l avenir toute possibilité intéressante qui pourrait s offrir sur le marché d acheter à terme les francs français nécessaires pour le budget ordinaire de l exercice biennal suivant, pendant que la Conférence générale est encore réunie. Comme on le verra dans la section suivante de cette étude, une telle modification n imposerait aucune charge supplémentaire aux Etats membres et pourrait, dans certains cas, produire d importantes recettes diverses déductibles de leurs contributions. Achat de devises à terme 10. L achat de devises à terme est largement utilisé dans le secteur public et le secteur privé, aussi bien pour les échanges internationaux de biens et de services que sur les marchés financiers, pour faire en sorte que les recettes accumulées dans une monnaie à un moment futur permettent d acheter à ce même moment un montant donné d une autre monnaie. Il est possible de conclure, par l intermédiaire de la plupart des grandes banques internationales, des contrats d achat de montants fixes en francs français à une date prédéterminée contre des montants fixes en dollars des Etats-Unis. Selon les estimations, le marché de ces opérations dites de crédit croisé (currencv swaps) a dépassé 150 milliards de dollars pour l ensemble des monnaies en L achat de devises à terme n a pas un caractère spéculatif. C est même le contraire qui est vrai, puisqu il vise à protéger des utilisateurs très divers contre des fluctuations monétaires imprévisibles en cette époque de taux de change flottants. Les contrats sont passés sur la base du taux de change au comptant en vigueur le jour de la transaction. Le versement à effectuer à l échéance fixée est calculé de manière à inclure une prime ou un départ par rapport au cours au comptant, à cause des éventuels différentiels de taux d intérêt entre les deux monnaies. Si l on achète à terme des francs français contre des dollars, on obtient une prime par rapport au taux au comptant si les taux d intérêt des placements en francs français sont supérieurs à ceux des placements en dollars. C était le cas en octobre-novembre 1989 pendant la vingt-cinquième session de la Conférence générale. Des cours ont été demandés à trois banques de renom pour les achats à terme de devises couvrant la période de janvier 1990 à décembre Ces cours montraient qu une prime moyenne de sept centimes par dollar aurait pu être obtenue. Autrement dit, l Organisation aurait pu passer des contrats d achat à terme dégageant un profit d au moins 2,4 millions de dollars, qui auraient pu servir à réduire les contributions. 12. La procédure envisagée à l époque aurait consisté à passer 24 contrats d environ 9,3 millions de dollars chacun (l ensemble des besoins de l organisation en francs français étant estimé à l équivalent de 222,5 millions de dollars pour ) pendant que la Conférence générale était réunie. Ces contrats seraient venus à échéance chaque mois de l exercice biennal suivant. Chaque tranche mensuelle de 9,3 millions de dollars n aurait été payée qu à la date d échéance du

6 135 EX/21 - page 5 ïontra!z ccnsidéri contre. rd;@j~ti :,n dtvr mor:tar,r s correspondants en francs français?ffnven.u? dans 1 F-T cnnt rat :: Y 1 devait airaqi Gt JL ~-? possible de faire face à la AépYl~e totale SI - ia base de l evolutiorr normale des ressources de trésorerie ~~revue pour 1 exercice biennal. 73, Si le Conseil exécutif voulait recommandpr l adoprion. de ce système, qui Jourrait être préféré au système actuel - le systeme mixte de fixation des contri-?:ut ions - avec lequel il est en concurrence, il faudrait- apporter quelques modifications.aux résolutions soumises à la Conférence g- séral.e, notamment la résolution portant ouverture de crédits et la resolution proposée sur la monnaie de paiement des contributions. L adoption d un système d achat de devises à terme n entraînerait pas,nécessairement de modification du syst6me du titrr VIII de comptabilisation des dépenses budgétaires en francs franfais, ou de? a!jt.rttechniques budgétaires approuvées pour Pratiques en vigueur dans les autres orpanisations du système des Nations Unies 14. Aussi bien 1 ONUDI que l AIEA utilisent un système mixte en vertu duquaj Ir-s contributions sont fixées en partie en dollars et en partie en shi i3ng;, autrichiens. Ces organisations sont dans l ensemble satisfaites des reor:ltaf : obtenus et ont décidé de conserver ce système pour les exercices financiers et1 cours. 15. La FAO et 1 OIT ont toutes deux eu recours à des systèmes d achat de devises à terme pour protéger le pouvoir d achat de leur budget contre les fluctuations monétaires défavorables. La FAO a pu acheter des lires pour couvrir une partie des besoins de son budget ordinaire de en réalisant un profit, car les taux d intérêt des placements en lires étaient supérieurs à ceux des placements en dollars. Toutefois, pour , elle n a pas acheté de lires à terme car le taux de change entre la lire et le dollar fixé par la Conférence à la dernière session est resté défavorable à une telle opération jusqu à la date d établissement du présent document. A l OIT, en revanche, étant donné que les taux d intérêt des placements en francs suisses sont traditionnellement inférieurs à ceux des placements en dollars, cette organisation a décidé pour de fixer les contributions au budget ordinaire exclusivement en francs suisses et d acheter à terme avec un profit les dollars nécessaires pour l exercice en cours. 16. Toutes les organisations du système des Nations Unies qui rkglent 85 % de leurs dépenses dans la monnaie locale du Siège utilisent maintenant cette monnaie pour l établissement du budget et en ont fait la monnaie de paiement des contributions. Les autres (ONU, OMS et OACI) continuent à fixer le montant des contributions uniquement en dollars sans procéder à des achats de devises à terme. L ONJJ et 1 OMS doivent régler des dépenses substantielles dans plusieurs zones mon&- taires, de sorte qu un système de fixation des contributions en deux monnaies ne leur assurerait pas une protection suffisante ; aussi ont-elles mis au point d autres techniques pour faire face aux problèmes des fluctuations monétaires. Av-antages et inconvénients des deux systèmes 17. Il ressort de l analyse qui vient d être faite des pratiques en vigueur dans 1~ système des N??ir,ns Unies que les organisations ont mis au point différentes procédures pour protéger leur budget contre les fluctuations monétaires, en fonction de leurs besoins particuliers. Dans le cas de l Unesco, le choix recommandé doit se faire entre le système mixte actuellement en vigueur et le système d achat de devises à terme. 18. Le système mixte de fixation des contributions a pour la première fois été appliqué au budget de 1 Unesco pour Toutefois, cette innovation n a été d aucun bénéfice dans l immédiat, puisque le pouvoir d achat du budget ordinaire de cet exercice n aurait pas souffert dans le cadre du système antérieur de

7 135 EX/21 - page 6 fixation des contributions en dollars, le taux de change moyen du dollar, soit 6,ll francs français, n ayant pas sensiblement varié par rapport au taux de 6,04 francs français utilisé pour calculer le budget. En revanche, l expérience acquise au cours de cette période où il a fallu gérer le système sans réaménagement fondamental des programmes informatisés existants concernant le budget et la comptabilité générale sera très utile pour l avenir. Le budget de , par exemple, sera très largement protégé contre toute baisse prolongée du dollar par rapport au franc français au-dessous du taux de 6,40 francs français retenu pour le budget, comme celle qui a été enregistrée depuis le début de l exercice en cours L achat de devises à terme aurait pour avantage d éliminer la complexité des mécanismes de calcul et de comptabilisation des contributions en deux monnaies qu exige le système mixte. Les contributions seraient fixées en dollars des Etats-Unis seulement. Le risque de change, c est-à-dire le risque que le franc français s apprécie par rapport au dollar entre la date d approbation du budget par la Conférence générale et la date à laquelle les contributions doivent être versées (comme cela a été le cas entre octobre 1989, date à laquelle le taux de change était de 6,40 francs français pour un dollar, et janvier 1990, date à laquelle ce taux était tombé à 5,72 francs français) ne serait plus transféré aux Etats membres. En outre, la gestion d un système mixte exige beaucoup de temps : selon les estimations, au-delà de deux fois plus que dans l hypothèse d un système d achat à terme. De nombreux Etats membres éprouvent des difficultés avec la méthodologie employée qui donne matière à de fréquentes contestations et demandes de précisions concernant les chiffres et les calculs. 20. Quel que soit le système recommandé par le Conseil et retenu par la Conférence générale pour les exercices à venir, il ne fait pas de doute qu une organisation inteenationale comme 1 Unesco continuera d avoir besoin d un budgetprogramme unifié. Ce budget devra conserver nombre d éléments de souplesse, qu il s agisse des sous-programmes, des modalités d exécution, de la décentralisation, des achats internationaux, etc., sans être limité par des subdivisions correspondant aux recettes escomptées en dollars et en francs français. Il continuera donc a être exposé de manière résiduelle et limitée aux fluctuations des taux de change, principalement pour les raisons suivantes : ci> dans les deux systèmes si le pourcentage effectif des dépenses en francs français est différent du pourcentage estimatif utilisé pour le calcul du montant en francs français nécessaire pour déterminer les contributions des Etats membres ; (ii) dans le système mixte si les montants versés au titre des contributions doivent être convertis sur le marché des changes d une monnaie dans l autre, lorsque les contributions dans les deux monnaies ne sont pas reçues simultanément dans leur intégralité et lorsque les taux de change opérationnels diffèrent des taux du marché ; (iii) dans le système d achat de devises à terme si le profil mensuel des dépenses en francs français est différent de celui prévu et reflété dans les contrats d achat à terme. Ces gains ou pertes de change limites pourraient être ajoutés au montant estimatif des recettes diverses de l exercice biennal suivant, ou retranchés de ce montant, selon le cas, conformément à la technique déjà approuvée pour les budgets de et

8 135 EX/21 - page 7 Conclusior; 21. A la lumière des informations fournies dans ce document, le Conseil exécutif souhaitera peut-être présenter des propositions appropriées sur c ette question à la vingt-sixikme session de la Conférence générale. Les conditions auxquelles des achats à terme de francs français pourraient être effectués pendant cette session sont les suivantes : Si les écarts entre les taux d intérêt sont tels que l Organisation puisse aeheeer à terme avec un profit les francs français dont elle aura besoin pour , cette possibilité pourrait être exploitée ; dan.s ce cas, le Conseil exécutif pourrait recommander en outre que le taux de change du budget soit ajusté en tant que de besoin - c est-à-dire que le taux de change opérationnel d octobre 1991 soit remplacé par le taux de change moyen effectif susceptible d être obtenu sur les contrats d achat de devises à ierme pour pendant la session de la Conférence générale ; le profit dégagé par les contrats serait déduit des contributions des :Etats membres ; toutefois, pour éviter à tous les intéressés les perturbationo inhérentes au changément, il serait bon que le système d achat à terme soit <adopté pour une période d essai de quatre ans, ce qui signifie qu il faudrait s engager à le conserver en quel que soit l état du marché en o ctobre-novembre 1993 ; à sa session d automne de 1994, le Conseil exécutif examinerait les résultats obtenus en afin de déterminer si le Syst:ème d achat de devises à terme est acceptable ou non à long terme, car changer de système à chaque exercice perturberait la planification budgétaire au sein des Etats membres. Cette suggestion est dictée par l expérience acquise en car c est seulement au cours de la deuxième ou troisième année de fonctionnement du système mixte que beaucoup d Etats membres ont commencé à verser leurs contributions dans les deux monnaies. 22. D un autre côté, maintenant que les Etats membres et le Secr&tariat se sont adaptés au système mixte qui est censé garantir le pouvoir d achat du budget, le Conseil souhaitera peut-être recommander que ce système soit maintenu pour une durée indéterminée. Dans ce cas, le Directeur général devrait être invité à proposer d apporter à l article 5.6 du Règlement financier une m odification qui traduise l intention de conserver ce système à long terme. Projet de décision 23. Le projet de décision ci-après propose deux variantes, A et B ; le Conseil souhaitera peut-être recommander l une d elles à la Conférence générale, à la lumière de l étude qui précède : Le Conseil exécutif, 1. Ayant examiné le rapport du Directeur général sur les procédures susceptibles d être suivies pour protéger le pouvoir d achat du budget ordinaire de l organisation contre les fluctuations défavorables du franc français, établi conformément à la résolution 33.2 adoptée par la Conférence générale à sa vingt-cinquième session, 2. Recommande à la Conférence générale que : A Ci> si les conditions du marché sont telles que le Directeur général puisse passer des contrats d achat à terme des francs français dont l organisation aura besoin pour l exercice en réalisant une économie par rapport à l achat théorique d un montant équivalent #en francs français au taux de change du marché au comptant, elle autorise cette opération, étant entendu que le taux de change du budget serait ajusté de façon que soit retenu le taux de change moyen obtenu dans les contrats d achat à terme et que le budget serait recalculé en conséquence ;

9 135 EX/21 - page 8 (ii) si les conditions du marché sont telles que les achats à terme de francs français ne permettent pas de réaliser des économies par rapport à un budget calculé au taux de change au comptant du franc français en vigueur pendant la session de la Conférence générale, le système mixte de fixation des contributions des Etats membres en partie en dollars des Etats-Unis et en partie en francs français, selon les montants estimatifs nécessaires pour l exercice biennal, soit maintenu pour une durée indéterminée et que l article 5.6 du Règlement financier soit modifié de manière à se lire comme suit : Les contributions au budget et les avances au Fonds de roulement sont calculées et payées dans la ou les monnaies fixées par la Conférence générale. B Recommande à la Conférence générale que le système mixte de fixation des contributions des Etats membres en partie en dollars des Etats-Unis et en partie en francs français, selon des montants estimatifs nécessaires pour l exercice biennal, soit maintenu pour une durée indéterminée et que l article 5.6 du Règlement financier soit modifié de manière à se lire comme suit : Les contributions au budget et les avances au Fonds de roulement sont calculées et payées dans la ou les monnaies fixées par la Conférence générale. 1