PRÓLOGO L'étude sur les opérations intracommunautaires a le grand mérite de conduire un examen approfondi de quelques problèmes spécif iques liés au régime transitoire, et tout particulièrement la preuve du droit à l'exonération des livraisons intracommunautaires lorsque l'acheteur se charge lui-même du transport par ses propres moyens. Elle souligne que le régime transitoire TVA comporte des faiblesses, et qu'il est susceptible de donner lieu à des fraudes et de remettre en cause la sécurité juridique des opérateurs de bonne foi. En outre, l'étude présente une analyse originale des conséquences de la dissociation des régimes TVA et accises. Elle recommande la révision de la législation concernée, l'établissement d'une passerelle explicite entre le régime TVA et celui des accises, ainsi qu'un renforcement de la coopération administrative entre Etats membres. Toutefois, l'étude plaide surtout en faveur d'un passage au régime de TVA fondé sur un lieu unique de taxation, tel qu'il était présenté par la Commission en 1996 1. Je voudrais remercier les auteurs de l'étude pour la qualité de leur analyse et l'apport essentiel de ces travaux aux réflexions en cours sur l'avenir du système TVA. La preuve du droit à l'exonération TVA des livraisons intracommunautaires de biens Les livraisons intracommunautaires sont susceptibles de bénéf icier d'une exonération lorsque les deux conditions suivantes sont réunies: premièrement, les biens sont expédiés ou transportés en dehors du territoire de l'etat membre de départ mais à l'intérieur de la Communauté; et deuxièmement, la livraison de biens est effectuée pour un autre assujetti, agissant en tant que tel, dans un Etat membre autre que celui de départ des biens. La preuve du transport des biens peut être apportée par tout moyen, toutefois aucun élément n'est suff isant en soi; en cas de contrôle, c'est le faisceau d'éléments présenté par l'assujetti qui permettra d'établir la preuve du transport. En particulier 1 Un système commun de TVA - un programme de travail pour le marché unique (COM (1996) 328 f inal du 22.7.1996). 19
lorsque l'acheteur se charge lui-même du transport par ses propres moyens, le vendeur ne peut alors s'en remettre qu'à la seule indication que les biens vont effectivement être transportés à destination d'un autre Etat membre. Même une lettre de transport ou un document en tenant lieu présenté lors de l'enlèvement des marchandises, voire un engagement formel souscrit par l'acheteur, n'établissent pas la matérialité du transport. Par conséquent, lorsqu'un opérateur est confronté à un acheteur qui se charge luimême du transport par ses propres moyens, il est sensé faire preuve d'une certaine vigilance pour s'assurer de la f iabilité de l'acquéreur. Dès lors que le vendeur estime ne pas détenir de justif ication suff isante lui permettant de prouver le transport des biens ou le "statut TVA" de son client, il peut toujours soumettre à la TVA la livraison qu'il réalise. L'acquéreur aura alors la charge de récupérer la taxe ainsi acquittée. Alternativement le vendeur peut également exiger de son client une garantie f inancière dans l'attente des éléments de preuve suff isants. Je me félicite que l'étude souligne à nouveau les diff icultés que les opérateurs communautaires rencontrent à rassembler les éléments de preuve qui leur permettront d'établir que les conditions posées pour l'exonération d'une livraison intracommunautaire de biens sont réunies. Toutefois, une modif ication de la législation communautaire exigerait soit un alourdissement disproportionné des obligations des opérateurs, soit un changement substantiel du régime de TVA actuellement en vigueur, tel que le passage au régime déf initif de TVA. Les conséquences issues de la dissociation des régimes TVA et accises La situation devient plus complexe lorsqu'il s'agit d'une livraison intracommunautaire de produits soumis à accises pour lesquelles les droits d'accises ont déjà été acquittés dans l'etat membre de départ. Les échanges intracommunautaires de biens déjà mis à la consommation se font sous le couvert d'un "Document d'accompagnement Simplif ié". Ce document doit permettre de garantir une correcte perception des accises, à savoir à la fois d'éviter la double imposition et la non-imposition. Le destinataire ne pourra obtenir le remboursement des droits acquittés dans l'etat d'acquisition que s'il présente un exemplaire du document d'accompagnement annoté par le destinataire et une attestation de l'administration f iscale du pays de destination qui certif ie que les droits ont été payés dans cet Etat. Par conséquent, lorsqu'il s'agit d'une livraison intracommunautaire de produits soumis à accises, la même opération commerciale est soumise à deux régimes sensiblement différents. Le groupe de travail sur les opérations intracommunautaires a constaté que ni la législation ni la pratique administrative des Etats membres concernés n'ont développé une passerelle entre le régime TVA et celui des accises. Néanmoins, cette passerelle pourrait clarif ier et simplif ier les obligations des opérateurs. D'autant 20
plus que le respect du régime des accises pourrait constituer un élément de preuve décisif pour l'exonération en matière de TVA. Je ne peux que partager cette analyse et il importe que la Commission et les Etats membres notent que l'étude sur les opérations intracommunautaires recommande que la sixième directive TVA incorpore explicitement le respect de la législation en matière de droits d'accises comme condition pour l'application de l'exonération en matière de TVA. La coopération administrative entre les Etats membres En outre, il convient de remarquer la conclusion du groupe selon laquelle la fraude sur les opérations intracommunautaires est essentiellement due à la faible coopération administrative entre les Etat membres et à l'ineff icacité des systèmes de contrôle nationaux. C'est pourquoi un des quatre objectifs principaux de la nouvelle stratégie TVA est le renforcement de la coopération administrative. Il est à noter que des progrès importants ont été réalisés dans ce domaine ces dernières années. Premièrement, en 2002, le Conseil a approuvé une directive portant sur l'amélioration de l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances 2. En deuxième lieu, en 2003, le Conseil a adopté une proposition regroupant en un instrument juridique unique tous les aspects de la coopération administrative dans le domaine de la TVA 3. Ce nouveau règlement prévoit des règles plus claires et plus contraignantes pour les Etats membres, des contacts plus faciles et plus directs entre fonctionnaires et une intensif ication de l'échange d'informations entre administrations. En troisième lieu, le Parlement européen et le Conseil ont approuvé le programme Fiscalis 2003-2007 4. Ce programme vise à aider les États membres à collaborer plus étroitement dans la lutte contre la fraude f iscale. En parallèle, la Commission a présenté en 2003 au Parlement européen et au Conseil une proposition de règlement 5 relatif à la coopération administrative dans le domaine des droits d'accises. Cette proposition vise également à décentraliser, préciser et renforcer la coopération administrative et à lutter contre la fraude. Le passage au régime définitif de TVA L'analyse de l'imperfection du régime TVA n'est quant à elle pas nouvelle. Les préoccupations des Etats membres en matière de fraude ont incité les autorités 2 Directive 2001/44/CE du Conseil du 15.6.2001 (JO L 175 du 28.6.2001). 3 Règlement 1798/2003 du 7.10.2003 (JO L 264, 15.10.2003, p. 1). 4 Décision 2235/2002/CE du Parlament européen et du Conseil du 3.12.2002 (JO L 341 du 17.12.2002). 5 COM (2003) 797 f inal. 21
nationales ainsi que les milieux académiques à initier des réflexions sur des changements substantiels à apporter au régime de TVA actuellement en vigueur. Le Marché intérieur fonctionnerait certainement mieux avec un système de TVA fondé sur la taxation dans l Etat membre d'origine, tant en termes de simplicité administrative que de moindre sensibilité à la fraude. Toutefois, il faut reconnaître qu'en raison du climat et des conditions actuelles (en particulier, le fait que les conditions ne sont pas réunies pour avancer rapidement sur la voie du rapprochement des taux d'imposition et des législations, ainsi que la diff iculté de mettre en place un mécanisme de ré-attribution des recettes reconnu comme pleinement f iable), il est peu probable que des progrès signif icatifs sur la voie d un tel régime soient accomplis dans un avenir proche. Dans ce contexte et dans un souci d'amélioration du fonctionnement du Marché intérieur à court terme, la Commission a présenté, en juin 2000, une communication par laquelle elle a exposé son programme stratégique visant à améliorer le fonctionnement du système TVA dans le cadre du Marché Intérieur 6. La stratégie prévoyait un programme d'action pragmatique, axé sur quatre objectifs principaux, à savoir la simplif ication et la modernisation des règles existantes, une application plus uniforme des dispositions actuelles et un renforcement de la coopération administrative. L'objectif principal de la stratégie était de donner une nouvelle impulsion au sein du Conseil af in de déboucher à court terme sur des améliorations concrètes et indispensables du régime de taxation en vigueur, sans pourtant remettre en question l'idée même d'un régime déf initif de taxation dans l'etat membre d'origine comme objectif à long terme de la Communauté. En 2003, trois ans après le lancement du programme d'action, la Commission a présenté une nouvelle communication faisant un premier bilan des progrès réalisés. Ce bilan démontre que, pendant ces trois ans, le Conseil a adopté neuf propositions en matière de TVA. Les propositions adoptées ont notamment permis de simplif ier les obligations des opérateurs et de renforcer la coopération entre les Etats membres. Dans un domaine où la prise de décision se fait encore à l'unanimité, ce résultat est très satisfaisant. Outre le bilan des propositions déjà faites, cette communication vise également à présenter les initiatives envisagées pour les années à venir, ainsi qu'à déf inir certaines orientations qui sont en train de se dégager pour des actions futures. En particulier, deux lignes directrices ont été retenues pour les travaux futurs: l'aff irmation du principe de la taxation au lieu de consommation et la simplif ication des obligations des opérateurs. Cette simplif ication devrait surtout être réalisée par un usage plus développé des moyens de communication électronique dans les relations entre les opérateurs et 6 COM (2000) 348 f inal. 22
l'administration f iscale, ainsi que dans les relations entre les administrations f iscales des Etats membres. C'est ainsi que la mise en place d'un mécanisme de "guichet unique", permettrait un opérateur établi dans l'union européenne de s'adresser à l'administration de son Etat membre d'établissement pour remplir ses obligations déclaratives et effectuer le paiement de la taxe. L'introduction de ce mécanisme apporterait en premier lieu des facilités considérables dans les cas où un opérateur effectue des opérations imposables pour lesquelles il est redevable de la taxe dans des Etats membres dans lesquels il n'est pas établi. Le bénéf ice du mécanisme de "guichet unique" serait complet s'il était accompagné d'un droit à déduction transfrontalier, permettant à un assujetti de déduire dans son Etat membre d'établissement, la TVA grevant des dépenses faites dans les Etats membres où il n'est pas établi. Tant qu'il n'y a pas la volonté politique pour passer à un régime de taxation à l'origine, les améliorations au fonctionnement du système commun de TVA doivent impérativement respecter la construction du régime actuel. Or, pour assurer que la taxe revient à l'etat membre de consommation, le lieu de taxation des opérations doit s'approcher le plus possible du lieu du destinataire de l'opération, et non pas du lieu d'origine de l'opérateur effectuant l'opération. L'usage du mécanisme susmentionné permettrait à la fois de conf irmer le principe de la taxation au lieu de consommation et de simplif ier les obligations des opérateurs, tout en sauvegardant ou même en amplif iant les moyens de contrôle. MICHEL AUJEAN 23