Équipe de la vérification et de l évaluation Vérification de la gestion financière des ententes de recherche concertée Septembre 2003
Table des matières 1. Conclusions...1 2. Résumé des observations...1 3. Contexte...1 4. Objectifs...2 5. Portée et approche...3 6. Conclusions détaillées et recommandations...5
1.0 Conclusions Les résultats de notre travail de vérification aux centres de recherche visités révèlent qu il faut améliorer les processus actuels de comptabilisation des opérations sur comptes à fins déterminées (CFD) découlant des ententes de recherche concertée (ERC). Nous avons également conclu que les mécanismes d évaluation et de suivi des contributions non financières reçues des partenaires externes ne sont pas adéquats. En outre, notre examen a révélé certains cas de non conformité à la Politique sur les comptes à fins déterminées du Conseil du Trésor et à d autres directives applicables. Enfin, nos constatations indiquent qu il faut prendre des mesures pour améliorer la fiabilité de l information sur les ERC entrée dans le système de gestion financière du Ministère (SATURNE). 2.0 Résumé des observations On ne crédite pas aux comptes à fins déterminées les intérêts versés par le ministère des Finances à Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC). Aucune mesure de contrôle efficace n a été mise en œuvre aux fins d évaluation et de suivi des contributions non financières reçues des collaborateurs. Des sommes dues par les partenaires externes ne sont pas comptabilisées dans les comptes débiteurs de SATURNE, et on n assure pas un suivi adéquat des paiements en retard. On ne prélève pas d intérêts sur les paiements en retard des collaborateurs. On ne joint pas les pièces justificatives appropriées pour les coûts salariaux consignés dans les comptes à fins déterminées. Aucun centre n effectue régulièrement le rapprochement entre les salaires entrés dans SATURNE et ceux inscrits dans le Système de gestion des salaires. On a établi des comptes à fins déterminées malgré l absence d ententes de recherche concertée adéquates. Les sommes reçues des collaborateurs ne sont pas toujours déposées au Trésor en temps opportun. 3.0 Contexte La vérification de la gestion financière des ententes de recherche concertée était un des quatre projets de la Direction générale de l examen des programmes qui a été identifié lors de l étude préliminaire et de l évaluation des risques des recettes du Ministère et des autres encaissements. Ce vaste projet d examen 1
des recettes faisait partie du plan de travail annuel approuvé de la Direction générale. Agriculture et Agroalimentaire Canada conclut de nombreuses ERC avec différents collaborateurs des secteurs privé et public. L an dernier, le Ministère était signataire d environ 1 000 ententes en vigueur avec des collaborateurs externes. Ces partenaires font à AAC des contributions en espèces et/ou en nature (c.-à-d. non financières) pour s acquitter de leur part des coûts des projets prévue dans le cadre de ces ententes. Dans la plupart des cas, AAC fournit un montant correspondant aux contributions des tiers dans le cadre de son Programme de partage des frais pour l investissement (PPFI). L État dépose dans des comptes à fins déterminées du Trésor les sommes reçues des partenaires qui ont conclu des ententes de recherche concertée. Les sommes reçues à des fins précises sont inscrites dans le passif du Ministère puisqu elles constituent une obligation financière du gouvernement. Au début de l exercice 2002-2003, AAC a déclaré presque 30 millions de dollars en fonds déposés dans des CFD dans le cadre d ententes de recherche concertée. Puisqu il s agit de comptes en fiducie, il faut employer des pratiques de gestion financière rigoureuses. Selon la Politique sur les comptes à fins déterminées du Conseil du Trésor (CT), peu importe leur source, ces fonds à fins déterminées constituent des deniers publics. Par conséquent, tous les règlements et politiques liés au contrôle des recettes et des dépenses s appliquent aux fonds reçus et versés dans des comptes à fins déterminées. En vertu de la Politique du CT, les CFD ne doivent pas afficher de solde débiteur. 4.0 Objectifs Les objectifs de la vérification, établis par la Direction générale de l examen des programmes et qui ont été approuvés par l Équipe ministérielle de vérification et d évaluation (EMVE), visaient à évaluer les éléments suivants : le caractère adéquat des processus mis en œuvre pour comptabiliser, dans le système financier du Ministère, les opérations sur les comptes à fins déterminées liées à des ententes de recherche concertée. le caractère adéquat des processus d évaluation et de suivi mis en œuvre relativement aux contributions en nature reçues des partenaires ayant conclu des ententes de recherche concertée. la conformité aux politiques et aux directives applicables du Ministère et des organismes centraux. la fiabilité de l information utilisée pour la prise de décisions et la production de rapports. 2
5.0 Portée et approche La Direction générale de l examen des programmes d Agriculture et Agroalimentaire Canada a mandaté PricewaterhouseCoopers LLP pour effectuer une vérification de la gestion financière des ententes de recherche concertée. La Direction générale de l examen des programmes a choisi pour l exercice quatre centres de recherche parmi les 19 établis au Canada. Ce choix était fondé sur la nature et l importance des dépôts dans les CFD et des contributions en nature des collaborateurs tels qu ils sont inscrits dans SATURNE. L équipe a aussi tenu compte de la représentation équitable des régions. Les vérificateurs se sont rendus dans les quatre centres suivants au cours du premier trimestre de 2003-2004. Centre de recherches de l Est sur les céréales et les oléagineux (CRECO), Ottawa (Ontario); Centre de recherches sur l agriculture des prairies semi-arides (CRAPSA), Swift Current (Saskatchewan); Centre de recherche et de développement sur les aliments (CRDA), St-Hyacinthe (Québec); Centre de recherches sur les cultures et les bestiaux (CRCB), Charlottetown (Île-du-Prince-Édouard). Le tableau suivant résume les détails pertinents liés aux centres susmentionnés qui ont été extraits du système de gestion financière du Ministère. Le tableau donne un aperçu de la valeur approximative des ERC en vigueur l an dernier. Centres de recherche Dépôts dans les CFD Collaborateurs AAC Total Contributions en nature Dépenses en vertu des PPFI Ottawa 1 564 592 $ 654 559 $ 1 437 728 $ 3 656 879 $ Swift Current 1 611 087 106 669 988 462 2 706 218 St-Hyacinthe 547 166 2 518 531 2 076 110 5 141 807 Charlottetown 458 939 253 321 341 032 1 053 292 Total 4 181 784 $ 3 533 080 $ 4 843 332 $ 12 558 196 $ Pendant la réalisation de ce projet, l équipe de la vérification a interviewé le personnel clé de chaque centre, choisi un échantillon des ERC en vigueur et examiné les pièces justificatives. Nous avons centré nos efforts de vérification sur les activités et les processus liés aux opérations comptabilisées dans les 3
CFD des centres sélectionnés. Nos conclusions sont fondées uniquement sur nos observations relatives aux ERC retenues aux fins d examen dans les centres visités. Ces conclusions ne s appliquent peut-être pas à toutes les ERC des quatre centres visités ni ne s étendent aux ERC des autres centres. Nous avons effectué cette vérification conformément à la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et aux Standards for the Professionnal Practice of Internal Auditing de l Institut des vérificateurs internes (IVI). Nous avons mené suffisamment d activités de vérification et recueilli les preuves nécessaires pour appuyer les conclusions présentées dans le présent rapport de vérification. La Direction générale de l examen des programmes a mis en œuvre un processus de suivi officiel et affecté des ressources pour vérifier et rendre compte de la mise en œuvre de tous les plans d action de la direction qui ont été élaborés pour répondre aux engagements de la Direction générale. 4
6.0 Conclusions détaillées et recommandations Nous avons résumé dans la présente section nos observations fondées sur les résultats de notre travail de vérification aux centres de recherches visités. Nous y formulons également des recommandations visant à corriger les irrégularités relevées dans le cadre de notre examen. 6.1 On ne crédite pas aux comptes à fins déterminées les intérêts versés par le ministère des Finances à Agriculture et Agroalimentaire Canada En vertu de la Politique sur les comptes à fins déterminées du CT, le ministère des Finances peut accepter, selon certaines conditions, de payer des intérêts sur les fonds déposés dans des CFD du Trésor. À cet égard, AAC reçoit chaque année du ministère des Finances des intérêts sur les fonds détenus dans des CFD pour la recherche concertée. Nous comptions trouver des mécanismes adéquats mis en place pour assurer l inscription appropriée des intérêts au crédit de chaque compte à fins déterminées. Nous avons toutefois constaté qu AAC a retenu environ 1,5 million de dollars en intérêt reçus du ministère des Finances au cours des deux dernières années pour financer des travaux de recherche. À notre avis, cette pratique n est pas conforme aux exigences de la Politique du CT. On nous a informés que des mesures correctives seraient prises pour 2003-2004 en ce qui a trait aux intérêts à recevoir du ministère des Finances. Le Conseil de la gestion intégrée devrait : surveiller la mise en œuvre des mesures proposées pour s assurer que tous les intérêts reçus du ministère des Finances cette année seront inscrits au crédit de chaque compte à fins déterminées conformément à la politique établie; consulter les Services juridiques afin de déterminer quel plan d action devrait être mis en œuvre en ce qui concerne les intérêts reçus du ministère des Finances au cours des deux derniers exercices. Réponse de la direction : d accord. La Division des services consultatifs en gestion financière (de l Équipe des finances) a déjà pris des mesures afin de s assurer que tous les intérêts reçus du ministère des Finances cette année seront correctement inscrits au crédit de chaque compte à fins déterminées conformément à la politique établie. La Division des services consultatifs en gestion financière prévoit consulter les Services juridiques afin de déterminer quel plan d action devrait être mis en œuvre en ce qui concerne les intérêts reçus du ministère des Finances au cours des deux derniers exercices. 5
6.2 Aucune mesure de contrôle efficace n a été mise en œuvre aux fins d évaluation et de suivi des contributions non financières reçues des collaborateurs En vertu de certaines ERC, les partenaires externes peuvent payer leur part des coûts d un projet en offrant des contributions en nature, par exemple de la main-d oeuvre, des matériaux et de l équipement. Lors des entrevues, des membres du personnel nous ont informé que la valeur des contributions en nature est déterminée à la signature de l entente. Nous espérions trouver des pièces justificatives expliquant la valeur des contributions en nature enrégistrées dans SATURNE. Nous pensions aussi que le personnel d AAC assurait une surveillance appropriée de la réception des contributions en nature et apportait les ajustements nécessaires dans SATURNE le cas échéant. Nous avons trouvé peu ou pas de pièces justificatives quant à la valeur des contributions en nature établie au moment de la signature de l entente. Nous n avons pu obtenir que des témoignages de vive voix corroborant la valeur attribuée. Nous avons également constaté que le personnel d AAC ne vérifie pas toujours que les contributions en nature soient reçues tel que prévu dans les ententes. De plus, nous avons constaté que les fichiers de SATURNE ne sont pas mis à jour de façon à refléter la valeur réelle des contributions en nature reçues des collaborateurs. En raison des lacunes relevées, l évaluation initiale des contributions en nature risque d être inexacte. AAC pourrait ne pas recevoir les contributions en nature qui lui sont dues en vertu des ententes; les sommes comptabilisées dans SATURNE ne correspondent peut-être pas aux sommes réelles reçues. Enfin, il est possible que la contribution du Ministère dépasse le plafond de financement de 50 % établi dans les directives du PPFI. Le Conseil de la gestion intégrée devrait s assurer que: la valeur initiale des contributions en nature inscrites dans SATURNE est documentée et appuyée par des pièces justificatives adéquates; le personnel d AAC assure une surveillance régulière de la réception des contributions en nature afin que l on entre dans SATURNE la juste valeur des contributions réelles reçues par les centres de recherche. Réponse de la direction : d accord. La Direction générale de la recherche et l Équipe des finances se partagent la responsabilité de s assurer que la valeur initiale des contributions en nature saisie dans SATURNE est bien documentée et justifiée. Bien que ce soit l Équipe des finances qui soit chargée de la mise en œuvre des politiques et des procédures financières liées à l obligation du Ministère de documenter et de justifier les contributions en nature saisies dans SATURNE, c est la Direction générale de la recherche qui doit se conformer à ces politiques et à ces procédures. C est également la Direction générale de la recherche qui doit soutenir ses équipes habilitantes locales en ce qui concerne la vérification des contributions en nature reçues afin que l on inscrive dans 6
SATURNE la juste valeur réelle des contributions reçues par les centres de recherche. Afin d aider la Direction générale de la recherche et ses équipes habilitantes locales à répondre à ces exigences, l Équipe des finances a élaboré le projet des comptes débiteurs commerciaux. Un des principaux résultats prévus de ce projet sera d élaborer et de mettre en œuvre des procédures et des processus normalisés pour inscrire adéquatement la valeur initiale des contributions en nature dans SATURNE et s assurer que le montant inscrit correspond bien à chaque projet de recherche concertée. Cela comprendra également l élaboration et la mise en œuvre de processus de suivi et d évaluation conformes aux pratiques et aux processus opérationnels du gouvernement du Canada. 6.3 Des sommes dues par les partenaires externes ne sont pas comptabilisées dans les comptes débiteurs de SATURNE, et on n assure pas un suivi adéquat des paiements en retard À la signature d une entente de recherche concertée, le collaborateur s engage à verser des contributions en espèces pendant la durée de l entente. Nous pensions que ces sommes auraient été comptabilisées dans les comptes débiteurs au moment où elles deviennent exigibles. Nous avons constaté que ce n était pas le cas dans les centres de recherche visités. De plus, nous avons remarqué que l on n effectue qu un suivi partiel ou pas de suivi des paiements en souffrance des collaborateurs. Il est important de percevoir les sommes dues en temps opportun puisqu elles garantissent la disponibilité des fonds nécessaires pour assurer la continuité des projets. Le Conseil de la gestion intégrée devrait s assurer que: les sommes dues par les collaborateurs sont inscrites aux comptes débiteurs lorsqu elles deviennent exigibles; l on effectue régulièrement un suivi des paiements en souffrance des collaborateurs. Réponse de la direction : d accord. L Équipe des finances prévoit aborder ces questions avec le groupe de travail du projet des comptes débiteurs commerciaux. Une partie importante du mandat du groupe de travail consitera à mettre au point des mécanismes qui permettront de s assurer que les sommes dues par les collaborateurs sont facturées et enregistrées adéquatement à titre de comptes débiteurs dans le système financier du Ministère. Lorsque les comptes débiteurs auront été créés, l Équipe des finances effectuera régulièrement des perceptions conformément aux politiques et aux procédures financières en vigueur au Ministère. 7
Cependant, il convient de souligner qu il n est pas possible de cerner les montants dus par des collaborateurs uniquement en établissant une infrastructure de comptes débiteurs commerciaux. Les chercheurs doivent participer au processus afin de s assurer que les accords de collaboration ne sont jamais déficitaires. Le cas échéant, lorsque ces situations se présentent, les chercheurs doivent collaborer de près avec l Équipe des finances et les équipes habilitantes locales afin de bien déterminer et de bien appuyer la création de dossiers de comptes débiteurs, et de participer à la perception des paiements en souffrance des collaborateurs. 6.4 On ne prélève pas d intérêts sur les paiements en retard des collaborateurs Lorsqu ils signent une ERC, les collaborateurs s engagent à effectuer des paiements pour le financement des projets. Nous nous attendions à ce que la politique du Conseil du Trésor (CT) selon laquelle il faut prélever des intérêts sur les paiements en retard soit respectée. Nous avons constaté qu on n avait prélevé aucun intérêt sur les paiements en retard. De plus, on ne mentionne pas dans les ententes que des intérêts s ajouteront aux soldes des comptes en retard. S il n existe aucune conséquence, les contributeurs pourraient retarder sans fin les paiements. Le Conseil de la gestion intégrée devrait s assurer que : le personnel d AAC se conforme aux exigences de la politique sur l imputation d intérêts aux paiements en retard; les prochaines ententes contiennent des dispositions pertinentes sur le prélèvement d intérêts. Réponse de la direction : d accord. La Division de la politique financière de l Équipe des finances a déjà commencé à élaborer les exigences d une politique financière concernant l imputation d intérêts aux paiements en retard. Lorsque cette tâche sera terminée, nous prévoyons automatiser les exigences de cette politique dans notre système financier, laquelle constituera un des résultats attendus pour le projet des comptes débiteurs commerciaux. Nous prévoyons également collaborer avec la Direction générale de la recherche afin que toutes les nouvelles ententes de recherche concertée soient conformes aux dispositions de la politique sur le prélèvement d intérêts. 6.5 On ne joint pas les pièces justificatives appropriées pour les coûts salariaux consignés dans les comptes à fins déterminées Nous aurions pensé que tous les coûts consignés dans un CFD seraient effectivement liés à un projet précis. Dans trois des quatre centres visités, nous avons constaté l absence de pièces justificatives pour l affectation des dépenses salariales à des CFD spécifiques. C est par le Système de gestion des salaires 8
(SGS) que l on affecte les coûts salariaux à des CFD précis, conformément aux modalités des ERC. Rien ne prouve que le CFD auquel le salaire d une personne est affecté reflète le travail réellement accompli par cette personne dans le cadre d un projet en particulier. Nous avons aussi constaté que les dépenses salariales ont été à nouveau réparties entre les CFD au cours de l exercice, et ce à la discrétion des chercheurs. Par conséquent, il est possible que les salaires affectés aux CFD ne soient pas liés au travail effectué dans le cadre du projet. Le Conseil de la gestion intégrée devrait veiller à l établissement d une piste de vérification appropriée pour justifier tous les salaires consignés dans les CFD. Réponse de la direction : d accord. L Équipe des finances établira, en collaboration avec l Équipe de la gestion des biens et l Équipe de la recherche, des mécanismes de production de rapports appropriés afin de s assurer qu il existe une piste de vérification appropriée pour appuyer tous les salaires chargés aux projets de recherche concertée. De plus, dans le cadre du projet des comptes débiteurs commerciaux, l Équipe des finances élabore en ce moment un barème des coûts normalisé pour l ensemble du Ministère qui servira à déterminer les coûts de main-d oeuvre associés aux projets de recherche concertée et de recherche interne à contrat. Notre objectif est de structurer ces coûts de main-d oeuvre selon une combinaison des salaires et des frais généraux et d utiliser le processus automatisé d allocation des coûts de notre système financier ministériel pour inscrire ces coûts de main-d oeuvre à chaque projet de recherche concertée. 6.6 Aucun centre n effectue régulièrement le rapprochement entre les salaires entrés dans SATURNE et ceux inscrits dans le Système de gestion des salaires Une bonne partie des dépenses engagées dans les projets d ERC a trait aux salaires d employés temporaires et de ceux nommés pour une période indéterminée. AAC utilise le SGS pour comptabiliser et consigner les coûts salariaux des ERC dans SATURNE. Nous pensions que l on effectuait périodiquement des procédures de rapprochement afin de s assurer que les salaires inscrits dans SATURNE correspondent à ceux entrés dans le SGS. Nous avons constaté que ce rapprochement n avait pas toujours été effectué dans deux des quatre centres visités. Par conséquent, il ne sera peut-être pas possible de cerner et de corriger les écarts de salaires. Le Conseil de la gestion intégrée devrait s assurer qu il y ait un rapprochement mensuel entre le SGS et SATURNE dans tous les centres et qu on enquête rapidement sur les écarts qui sont identifiés. 9
Réponse de la direction : pas d accord. La pratique courante dans les centres est d effectuer un rapprochement annuel entre le SGS et SATURNE. Cette pratique s explique par le fait que le volume de transactions à rapprocher est élevé et que le personnel n a qu un temps limité pour effectuer cette tâche compte tenu de ses autres responsabilités courantes. Cependant, il faut souligner que l Équipe des finances reconnaît l importance du rapprochement entre les données du SGS et celles entrées dans SATURNE, et elle prendra les mesures nécessaires pour assurer un rapprochement trimestriel entre les deux systèmes. 6.7 On a établi des comptes à fins déterminées malgré l absence d ententes de recherche concertée adéquates Dans chaque centre où nous nous sommes rendus, nous pensions trouver une entente de recherche concertée en vigueur pour chaque compte à fins déterminées ouvert dans SATURNE. Nous avons choisi un échantillon de CFD dans chaque centre et vérifié l existence et le caractère adéquat des ententes signées avec les collaborateurs. Dans le cas des ententes de collaboration financées dans le cadre du PPFI, il y avait des ententes en vigueur consignées dans les dossiers. Quant aux autres ententes de collaboration, c est-à-dire celles qui étaient financées hors du cadre du PPFI, nous avons constaté que, dans deux centres, on avait ouvert quelques CFD sans qu il n y ait d entente officielle avec le collaborateur. De plus, dans un centre, certaines ententes stipulaient que des sommes d argent devaient être reçues mais lesdites ententes ne donnaient aucun détail sur l objectif du projet, les budgets, les réalisations proposées et les calendriers, ce qui est contraire à la Politique du CT sur les comptes à fins déterminées. Le Conseil de la gestion intégrée devrait s assurer qu une entente de recherche concertée officielle a été élaborée et signée avant d ouvrir un CFD dans SATURNE. Réponse de la direction : d accord. L Équipe de recherche a établi un processus officiel par lequel toutes les ententes de recherche concertée sont examinées et approuvées par la haute direction avant d être saisies dans SATURNE. Toutefois, on ne procède pas à une bonne évaluation de l aspect financier de ces ententes et on doit l améliorer en élaborant et en mettant en œuvre des processus opérationnels qui permettront d examiner avec autant d attention l aspect financier de chaque entente de recherche concertée que l aspect scientifique. L Équipe des finances est consciente du problème et procède actuellement à la formation d un groupe de travail qui se consacrera à l atteinte de ces objectifs en collaboration avec la Direction générale de la recherche. 10
6.8 Les sommes reçues des collaborateurs ne sont pas toujours déposées au Trésor en temps opportun La Politique sur les dépôts du CT stipule : «Le gouvernement a pour politique de veiller à ce que les fonds publics qu'il reçoit soient déposés dans les meilleurs délais, afin de prévenir et de limiter le plus possible les cas d'erreurs, de fraude ou d'omission et de réduire les besoins d'emprunt». Selon la politique d AAC, il faut déposer les fonds publics chaque jour où l on a perçu 500 $ ou plus, et une fois par semaine au moins lorsqu on dispose de 500 $ ou moins. Nous pensions trouver des procédures appropriées pour assurer la conformité aux politiques sur le dépôt des fonds reçus des collaborateurs. Nous avons cependant constaté, dans deux centres que nous avons visités, qu on avait déposé des chèques environ deux mois après leur réception. Il semble qu on a voulu retarder ces dépôts jusqu au report du solde des CFD au nouvel exercice. À notre avis, on aurait pu utiliser des comptes d attente pour déposer les sommes plus tôt. Le Conseil de la gestion intégrée devrait examiner les procédures de dépôt en vigueur pour s assurer que tous les fonds destinés aux CFD sont déposés dans les délais prescrits. Réponse de la direction : d accord. Comme nous l avons déjà indiqué, l Équipe des finances a formé un groupe de travail sur les comptes débiteurs commerciaux pour traiter cette question ainsi que d autres questions connexes. L élaboration et la mise en œuvre d une structure automatisée et intégrée des comptes débiteurs dans l ensemble du Ministère permettra d utiliser la fonctionnalité de notre système financier actuel et de gérer de façon précise les revenus et le recouvrement des dépenses en utilisant les pratiques et les processus opérationnels normalisés du gouvernement du Canada. 11