Département fédéral des finances DFF Office fédéral du personnel OFPER 2 septembre 2014 Pilotage de la politique du personnel. Examen de la gestion des ressources en matière de personnel Rapport établi en réponse au postulat 12.3646 déposé le 19 juin 2012 par la Commission de gestion du Conseil national
1 Contexte Le 18 septembre 2012, le Conseil national a approuvé le postulat 12.3646 Pilotage de la politique du personnel (3). Examen de la gestion des ressources en matière de personnel déposé le 19 juin 2012 par la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N). Ce postulat trouve son origine dans la recommandation 2 du rapport de la CdG-N du 23 octobre 2009 sur le pilotage de la politique du personnel et l'atteinte des objectifs (FF 2010 2615), qui invitait le Conseil fédéral à préciser comment, sans le paramètre du temps de travail fourni, il pouvait garantir une gestion adéquate des ressources dans le cas où les conditions cadres seraient appelées à changer et la charge de travail à s'alourdir. Par son postulat du 19 juin 2012, la CdG-N a réagi à l'avis du Conseil fédéral sur le suivi de l'inspection (FF 2012 3895, p. 3897). Elle est parvenue à la conclusion que le Conseil fédéral n'était pas suffisamment convaincant dans ses explications sur la manière dont il était en mesure de garantir une gestion adéquate des ressources y compris dans le modèle du temps de travail fondé sur la confiance, et notamment en cas d'augmentation de la charge de travail et sans l'instrument de la saisie du temps de travail. Dans sa réponse, le Conseil fédéral a proposé le rejet du postulat, étant d'avis que la gestion des ressources telle qu'elle est pratiquée, associée à l'instrument de la définition des objectifs qui met l'accent non pas sur l'activité de l'employé (input) mais sur les résultats obtenus (output) suffit à garantir une gestion adéquate des ressources. Lors de la session d'automne 2012, le Conseil national n'a pas partagé ce point de vue et a adopté le postulat le 18 septembre. 2 Bases légales et procédures Le postulat charge le Conseil fédéral de présenter un rapport dans lequel il expose de quelle manière il entend gérer les ressources en personnel de l'administration en tenant aussi compte des heures de travail fournies par les personnes soumises à l'horaire de travail fondé sur la confiance. L'analyse qui suit se fonde sur les art. 4, 17 et 17a de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers; RS 172.220.1), ainsi que sur les art. 3, 35 et 36 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA; RS 172.010) et les art. 11, 12 et 21 de l'ordonnance du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (OLOGA; RS 172.010.1). Elle expose le fonctionnement de la gestion des ressources en matière de personnel et s'achève par des conclusions quant aux questions soulevées par la CdG-N. 3 Analyse de la situation 3.1 Conditions Ces dernières années, en raison de plusieurs réformes, les conditions cadres dans lesquelles évoluent les départements et les unités administratives se sont davantage orientées vers un renforcement des responsabilités en matière de conduite. On citera à cet égard les projets suivants, qui visent tous une orientation plus marquée vers les objectifs et les résultats: en 1997, l'entrée en vigueur de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) posait la première pierre du processus. Cette loi prescrit la gestion au moyen d'objectifs et de priorités à tous les niveaux de l'administration et l'appréciation périodique des prestations et des résultats; le frein à l'endettement (à partir de 2002) et le nouveau modèle comptable (NMC; à partir de 2007) ont entièrement remodelé la gestion du budget. Le premier oblige le Conseil fédéral et le Parlement à définir des priorités de manière à ce que les ressources, limitées, soient affectées là où elles ont une utilité maximale. Le second 2/6
place les processus budgétaires dans une double perspective: celle du financement, qui permet aux acteurs politiques d'exercer un pilotage stratégique du budget, et celle des résultats, clé de voûte d'une gestion administrative et opérationnelle efficace. La conduite s'exerce à tous les niveaux de la Confédération par le biais de la convention d'objectifs et de priorités, de la planification de stratégies, de mesures, de prestations et d'effets, de l'attribution de compétences et de marges de manœuvre, de l'appréciation des résultats et du réexamen des objectifs. Le Conseil fédéral et les directions des départements définissent les objectifs de l'administration fédérale et fixent des priorités (art. 36, al. 1, LOGA). L'administration doit axer son activité sur l'atteinte des objectifs fixés par le Conseil fédéral et les départements et donc être conduite conformément à des objectifs de prestations. Lorsque le Conseil fédéral et les chefs de département délèguent l'exécution directe de tâches à des unités de l'administration fédérale, ils leur donnent les compétences et les moyens nécessaires (art. 36, al. 2, LOGA). Ils procèdent à une appréciation des prestations de l'administration fédérale et réexaminent périodiquement les objectifs qu'ils lui ont fixés (art. 36, al. 3, LOGA), en particulier dans l'optique d'une mise en œuvre efficace et efficiente. Le contrôle de gestion (controlling) est un instrument de direction qui permet de suivre le déroulement des travaux de façon à atteindre les objectifs (art. 21 OLOGA). Il aide les responsables à piloter le processus de planification et de mise en œuvre, en leur permettant d'intervenir à temps et de procéder aux corrections nécessaires. Intégré aux processus de planification et de mise en œuvre, il intervient tout au long de ceux-ci. 3.2 Fonctionnement de la gestion des ressources en matière de personnel Le pilotage des ressources obéit aux mêmes principes et recourt aux mêmes instruments que ceux évoqués au ch. 3.1. Il fait partie intégrante des processus annuels de budgétisation et de définition des objectifs, et il suit par conséquent un rythme fixe. Budgétisation des ressources en matière de personnel Au début du processus budgétaire, le Conseil fédéral dresse un état des lieux en matière de politique du personnel et définit tout d'abord un cadre quantitatif qui précise les composantes essentielles des charges de personnel pour l'année à venir (objectifs de la politique du personnel, marge de progression, etc.). Il approuve ensuite ses directives pour l'élaboration du budget et du plan financier: elles forment, avec les directives budgétaires techniques de l'administration fédérale des finances (AFF) et de l'office fédéral du personnel (OFPER), les prescriptions à l'intention des départements. Puis, de façon décentralisée, les unités administratives élaborent leur budget conformément aux prescriptions des départements. Sur la base des tâches et prestations arrêtées lors du processus de définition des objectifs, les besoins en personnel sont planifiés. Cette planification repose sur les tâches et objectifs convenus et indique l'écart entre les besoins en personnel et les effectifs. Le fait que le Conseil fédéral n'accorde pas systématiquement de nouveaux moyens lorsqu'il assigne de nouvelles tâches est une incitation supplémentaire à utiliser les ressources en personnel de façon rationnelle. Lorsque les ressources disponibles ne suffisent pas à garantir l'accomplissement des tâches confiées à une unité administrative ou à atteindre les effets escomptés, l'unité en question peut présenter au Conseil fédéral une proposition visant l'obtention de moyens supplémentaires. Cette dernière est examinée de manière critique par le département compétent puis soumise à l'administration fédérale des finances et à l'office fédéral du personnel qui l'analysent sous l'angle de la situation actuelle en matière de ressources. L'AFF et l'ofper se fondent pour ce faire sur un catalogue très fourni de critères. 3/6
A l'issue de cette évaluation en cascade, le Conseil fédéral prend connaissance des propositions et des besoins supplémentaires, mais ajourne sa décision quant à l'attribution définitive des ressources jusqu'à l'adoption du budget. L'OFPER recueille toutes les propositions des départements qui ont un besoin en personnel supplémentaire. Ces propositions sont ensuite soumises au Conseil fédéral dans le cadre de l'évaluation globale des ressources en matière de personnel. L évaluation permet au Conseil fédéral de prendre connaissance non seulement de l'évolution des finances fédérales, mais aussi des demandes budgétaires dans le domaine du personnel, avant de prendre une décision quant à l'attribution définitive de ressources supplémentaires. Dans ce contexte, le Conseil fédéral examine également si la croissance des charges de personnel respecte la fourchette qui avait été définie en début d'année et décide si des mesures ou des coupes budgétaires s'imposent pour les années suivantes. Conduite par objectifs L'évaluation des collaboratrices et collaborateurs dans l'administration fédérale (système d'évaluation) est fondée sur des entretiens entre eux et leurs supérieurs. Ces entretiens permettent une rémunération équitable en fonction des prestations et un développement des employés axé sur les objectifs, et ils visent à éviter tout arbitraire dans les rapports de travail (art. 4, al. 3, LPers). Des conventions quant aux tâches et objectifs annuels sont conclues pour chaque année entre les collaboratrices et collaborateurs et leurs supérieurs, à tous les niveaux de conduite; cet instrument a été implanté et développé lors des dix dernières années. Les objectifs convenus décrivent pour la période concernée les résultats escomptés et se réfèrent aux prestations qui devront être fournies dans le cadre des tâches définies et attendues. L'analyse des objectifs donne la priorité au travail fourni (output), qui devient ainsi le critère principal. Le contrôle du temps de présence est un autre paramètre qui peut s'ajouter à l'appréciation. Mesurer le temps de travail ne dit toutefois rien à propos de la charge de travail ou des apports des collaboratrices et collaborateurs: la simple saisie du temps de travail ne permet généralement aucune conclusion ni appréciation quant à l'atteinte des objectifs sous les angles qualitatif et quantitatif. Temps de travail et modèles d'horaires Au sein de l'administration fédérale, il existe deux modèles d'horaires: premièrement, l'horaire à l'année ou l'horaire de travail mobile (avec la saisie du temps de travail) et deuxièmement, l'horaire de travail fondé sur la confiance (sans la saisie du temps de travail). En tout, 92 % des collaboratrices et collaborateurs saisissent leur temps de travail. Pour ce qui est de l'horaire à l'année et de l'horaire de travail mobile, toutes les présences et absences sont enregistrées. Certains domaines connaissent les tours de service (par ex. au sein de l'administration des douanes) ou le travail par équipes (par ex. dans les arsenaux). Dans ces cas, le temps de travail est réglé de façon relativement rigide, mais la planification s'en trouve facilitée. L'horaire fondé sur la confiance est exclusivement réservé aux cadres et concerne environ 8 % de l'effectif total. Il est obligatoire pour les cadres supérieurs (classes de salaire 30 à 38) et facultatif pour les cadres moyens (classes de salaires 24 à 29). Les personnes appliquant l'horaire de travail fondé sur la confiance ne peuvent pas compenser les heures d appoint, les heures supplémentaires et les soldes de l horaire mobile. Elles reçoivent une compensation annuelle sous la forme d'une indemnité en espèces représentant 6 % du salaire annuel. L'indemnité en espèces peut, à titre exceptionnel, être remplacée par 10 jours de compensation ou par une bonification de 100 heures sur un compte pour congé 4/6
sabbatique. L'horaire à l'année permet de faire concorder au mieux durée de travail, charge de travail et besoins personnels. Pour des raisons relevant de la protection de la santé, la durée de travail hebdomadaire ne peut toutefois dépasser une moyenne de 45 heures. Leurs obligations en la matière sont régulièrement rappelées aux supérieurs hiérarchiques et aux collaborateurs. Des données importantes telles que les soldes de vacances, les absences pour maladie ou pour formation sont également saisies par les bénéficiaires de l'horaire fondé sur la confiance et peuvent être exploitées en conséquence. Outre la saisie du temps de travail, celle des prestations est répandue dans les unités administratives. L'enregistrement du temps consacré à la réalisation des prestations sert à comptabiliser séparément les heures de travail accomplies pour des produits ou des prestations. Une partie des collaboratrices et collaborateurs appliquant l'horaire de travail fondé sur la confiance utilisent également cette méthode. Le temps de travail (la saisie du temps de travail) est sans conteste un paramètre important. C'est l'une des raisons pour lesquelles l'administration fédérale a élaboré un projet de standardisation de la gestion du temps de travail permettant d'analyser, pour l'ensemble de l'administration, les données sur les présences et les absences des collaborateurs 1. Les données recueillies grâce à la saisie peuvent rendre plus plausibles et conforter les conclusions de l'évaluation des objectifs. Les résultats ainsi obtenus sont ensuite pris en compte dans la planification des ressources et permettent des adaptations et des réaffectations au sein des unités administratives. Soldes de vacances et soldes horaires positifs La décision du Conseil fédéral du 5 décembre 2008 relative à l'adaptation des modèles d'horaires et à l'introduction de l'horaire fondé sur la confiance avait pour but, outre un changement culturel important, de stabiliser les soldes de vacances des cadres et de limiter les soldes horaires positifs. Depuis le premier recensement des soldes de vacances et des soldes horaires en 2007, les engagements de la Confédération à ce titre vis-à-vis de son personnel ont été réduits de 46 millions de francs. A la fin de 2013, le solde horaire positif moyen par collaborateur dépassait légèrement deux semaines (11,5 jours). Plus particulièrement, les soldes de vacances et les absences pour cause de maladie sont des indicateurs importants quant à la charge de travail du personnel soumis à l'horaire fondé sur la confiance et quant à la justesse des objectifs fixés. 4 Conclusions La budgétisation des ressources en matière de personnel incombe aux départements, aux unités administratives et à l'office fédéral du personnel. La gestion des ressources et la gestion du temps de travail sont des tâches de conduite relevant de la compétence des supérieurs hiérarchiques. Ces dernières années, la conduite au sein de l'administration fédérale a été renforcée et étendue, notamment pour répondre aux recommandations du Parlement. La gestion des ressources en matière de personnel se fonde sur divers paramètres. Si le pilotage des ressources reposait exclusivement ou majoritairement sur la saisie du temps de travail, cela équivaudrait à un simple pilotage des intrants (input). L'atteinte des objectifs (output) et les effets seraient négligés. Une gestion moderne de l'administration, 1 La mise en place de la gestion standardisée du temps de travail s est achevée au début de 2014. 5/6
notamment dans la perspective de l'introduction du nouveau modèle de gestion de la Confédération, exige que la conduite prenne en compte les deux aspects. Le temps de travail est et reste un critère d'appréciation significatif en matière de pilotage des ressources. L'introduction du modèle fondé sur la confiance pour 8 % environ du personnel ne prétérite guère l'importance du temps de travail étant donné qu'il ne s'applique qu'à une faible proportion des cadres moyens et aux cadres supérieurs. Ces cadres fournissent des données quant à leur solde de vacances et leurs absences pour cause de maladie. Ces données, qui s'ajoutent aux informations issues des entretiens avec les collaboratrices et collaborateurs ainsi que de l'évaluation des résultats, constituent suffisamment d'indicateurs pour que l'on puisse estimer la charge de travail des personnes soumises à l'horaire fondé sur la confiance. De l'avis du Conseil fédéral, l'introduction de l'horaire fondé sur la confiance n'a eu aucune incidence négative sur le pilotage des ressources. 6/6