REDEVANCES SUR LE STATIONNEMENT

Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale ASBL Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest VZW REDEVANCES SUR LE STATIONNEMENT Concessions maintenues, mais limitées En 2011, les communes peuvent lever des taxes en matière de stationnement mais également opter pour la perception de redevances et gérer le stationnement au moyen d une concession. Ces procédés ont fait l objet d une évolution tant jurisprudentielle que législative. Le recours à un concessionnaire (le plus souvent une société privée) suscitait des questions tant sur le plan de la gestion du service public (délégation éventuelle de la compétence communale à une personne privée) que sur le plan du respect à la vie privée (l accès au données de la DIV dont disposait le concessionnaire). La loi qui prévoyait cette habilitation à leur profit, a été annulée par la Cour constitutionnelle. Le stationnement en Région de Bruxelles-Capitale est en cours de réorganis éorganisation ation suite à l ordonnance du 22 janvier 2009 qui crée l Agence régionale de stationnement et dont on attend les arrêtés d application. A terme, le souhait de la Région est d harmoniser ce système et d en effectuer une gestion centralisée au niveau régional 1. La présente contribution est consacrée à l évolution de la problématique liée aux taxes et aux redevances de stationnement (la loi du 22 février 1965, la jurisprudence récente de la Cour constitutionnelle et de la Cour de cassation). ation). 1. Législation- rétrospective La gestion du stationnement au niveau communal a particulièrement alimenté la jurisprudence ces dernières années. Même si le système décrit ci-après est appelé à évoluer, nous examinons sommairement : - les mécanismes des taxes et des redevances communales ; - l arrêt de la Cour constitutionnelle du 27 mai dernier qui a annulé certaines dispositions de la loi du 22 décembre 2008 modifiant la loi du 22 février 1965 permettant aux communes de lever des taxes et des redevances en la matière ; - la jurisprudence de la Cour de cassation du 29 mai 2009 relative à la gestion du stationnement au moyen d une concession (absence de délégation de la compétence de la commune et accès aux données de la DIV) ; 1 Voir la réponse du Ministre Brigitte GROUWELS à la question écrite n 302, Parlement de la Région de Bruxelles- Capitale. Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale ASBL www.avcb.be 1

- enfin, nous reviendrons ultérieurement sur l ordonnance du 22 janvier 2009 2 ayant trait à l organisation de la politique du stationnement et à la création de l Agence de stationnement et à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle du 29 juillet 2010 y afférente 3 ; 1.1. La loi du 22 février 1965 permet aux communes de percevoir des redevances en matière de stationnement 4 : «Lorsque les conseils communaux arrêtent des règlements en matière de stationnement, conformément à la législation et aux règlements sur la police du roulage, ils peuvent, indépendamment de l'aménagement de zones de stationnement à durée limitée dénommées " zones bleues ", établir des redevances de stationnement applicables aux véhicules à moteur.» Cette habilitation étant indispensable pour que les règlements redevances communaux disposent d une base légale 5. 1.2. Loi du 20 juillet 2005 modifiant les lois coordonnées du 16 mars 1968 relative à la police de la circulation routière 6 prévoit que les communes opteront pour des taxes ou des redevances en la matière. 1.3. La loi du 22 décembre 2008 7 (articles 14, 15, 16) a modifié celle de 1965 : - son article 1 er (article 14 de la loi de 2008) se lisait désormais comme suit : «Lorsque les conseils communaux arrêtent ( ) des règlements ( ) relatifs aux stationnements ( ), ils peuvent établir des rétributions ou taxes de stationnement ou déterminer les redevances ( ) dans le cadre des concessions ou contrats de gestion concernant le stationnement sur la voie publique.» ; - l article 15, quant à lui, disposait que «les communes, les concessionnaires et les régies autonomes sont habilités à demander l identité du titulaire de la plaque à l autorité chargée de l immatriculation des véhicules et ce conformément à la loi sur la protection de la vie privée ; - l article 16 prévoyait que la redevance est «mise à charge du titulaire de la plaque d immatriculation du véhicule.» 2 M.B., 30 janvier 2009, p. 7287. 3 C.C., 29 juillet 2010, n 89/2010, M.B., 20 août 2010, p. 54358. 4 M.B., 23 mars 1965. 5 L article 37 de la loi du 7 février 2003 5 a remplacé l article 1 er de la loi de 1965, M.B., 25 février 2003, p. 8989. 6 M.B., 11 août 2005, p. 34722. 7 M.B., 29 décembre 2008, p. 68722. 2

Le but de la modification législative de 2008 était de trouver une solution légale pour que le concessionnaire puisse encaisser la redevance de stationnement impayée sans entraver la gestion communale du stationnement 8. De nombreux jugements avaient confirmé que le concessionnaire n était pas habilité à consulter les données de la DIV. Il ne pouvait pas non plus mettre en demeure le redevable le redevable défaillant. Le législateur a donc voulu mettre fin à ce désastre pour les entreprises privées. Un recours devant la Cour constitutionnelle a été introduit contre ces articles et a abouti à leur annulation. 2. Taxe et redevance pour le stationnement 2.1. La taxe Les communes peuvent lever des taxes en matière de stationnement. Pour ce faire, elles se basent sur l autonomie communale consacrée aux articles 41 et 162 de la Constitution les autorisant à régler tout ce qui relève de l intérêt communal, l article 170 conférant le pouvoir de prélever des taxes. Le conseil communal, en vertu de l article 117 de la Nouvelle loi communale, règle dans la pratique ce qui relève dudit intérêt par l adoption d un règlement- taxe : - la gestion du stationnement s effectue alors «en interne». La commune perçoit la taxe due par le redevable qui utilise la voirie 9. Le personnel communal spécialement désigné à cet effet établit les constatations ; - aux termes de l article 136 de la Nouvelle loi communale, le receveur communal sera chargé du recouvrement de la taxe 10 ; - la taxe représente un certain nombre d avantages : la commune, dans le respect de l intérêt communal, est libre de lever des taxes en pratiquement toute matière 11. - à la différence de la redevance, l'impôt ne constitue aucunement la contrepartie d'un service dont le redevable bénéficie à titre individuel 12 ; 8 Doc. parl., Chambre, 2008-2009, DOC 52-1608/001, p. 16. 9 La loi du 24 décembre 1996 relative à l'établissement et au recouvrement des taxes provinciales et communales, M.B., 31 décembre 1996. 10 L article 136 de la Nouvelle loi communale prévoit : «Le receveur communal est chargé seul et sous sa responsabilité:1 de la tenue de la comptabilité communale et de l'établissement des comptes annuels; 2 d'effectuer les recettes communales; 3 de poursuivre l'encaissement des créances régulières; 4 de la perception, le cas échéant par voie de recouvrement forcé, des impôts communaux en application de la loi du 24 décembre 1996 relative à l'établissement et au recouvrement des taxes provinciales et communales. ( )» 11 Sous le contrôle de l autorité de tutelle et bien entendu si cette compétence n a pas été expressément soustraite du champ d action de la commune. 12 C.E., 9 mars 2009, n 191.206. 3

- il n existe pas d obligation d un rapport de proportionnalité entre le montant de l impôt et le coût du service 13 ; - le redevable, désigné librement par l autorité, peut introduire une réclamation contre une taxe communale devant le collège 14 ; - toujours sous l angle du recouvrement : en matière de taxes l autorité bénéficie de prérogatives (entre autres le privilège du préalable, exécution d office) absentes en matière de redevances 15. Ce mécanisme employé par un certain nombre de communes, suscitant peu de problèmes, nous nous attardons davantage sur l autre, soit celui de la perception des redevances de stationnement via un concessionnaire privé. 2.2. La redevance Les communes disposent de la possibilité de percevoir des redevances en contrepartie de la mise à disposition d une partie de la voirie à des fins de stationnement 16 : - la nature de la relation entre le citoyen et l autorité communale, la régie ou le concessionnaire est alors contractuelle ; - l administré recourt volontairement à un service qui lui est ainsi offert. Pour reprendre les caractéristiques essentielles de la redevance 17 : celle-ci est due en contrepartie d un service rendu, son prix est proportionnel au coût du service ; - le citoyen consent au service librement, du moins en principe 18 ; - le régime, en apparence plus souple de la redevance, est compensé par une exigence étrangère aux taxes 19, à savoir la nécessité d une habilitation légale préalable pour l établissement de la redevance 20 ; - étant donné qu il s agit d un contrat (et non pas d une manifestation de la volonté unilatérale de l autorité de taxer dans l intérêt général et afin de remplir ses missions de service public qui justifie aussi le caractère d ordre public de la taxe), la commune ne peut user du privilège du préalable ; 13 C.A., 17 décembre 2003, n 164/2003. 14 Recours administratif organisé prévu à l article 9 de la loi du 24 décembre 1996. 15 L enrôlement de la dette fiscale constitue un titre exécutoire contre le redevable. Le titre exécutoire pour le recouvrement de la redevance sera un jugement soit du Juge de paix, soit du Tribunal de première instance. 16 Art.37 de la loi du 7 février 2003, M.B., 25 février 2003, p. 8989. 17 E. WILLEMART, «Taxes et redevances communales», TUB, 2003, n 4, p. 4. 18 Liège, 13 septembre 2002, F.J.F., 2002/242, p. 720. 19 En matière de taxes, la commune bénéficie d une autonomie consacrée par la Constitution. Sous certaines réserves, le conseil communal adopte des règlements-taxes qui lui semblent opportuns. Il n en est pas de même pour les redevances. 20 Pour une analyse de cette question, voir E. WILLEMART, op.cit., p. 8. 4

- la dette afférente au non-paiement du prix de la redevance est de nature civile. En ce qui concerne le stationnement, le régime de la redevance présente l avantage considérable pour la commune de pouvoir externaliser la gestion du stationnement soit par la création d une régie autonome, soit via une convention de concession. Le «gérant externe» se voit attribuer les missions suivantes : - perception de la redevance de stationnement sur la voirie communale pour le compte de l autorité ; - constatation des contraventions au règlement-redevance ; - se renseigner sur l identité du titulaire de la plaque d immatriculation du véhicule. Tout ce mécanisme a été remis en cause suite à l annulation de la loi du 22 décembre 2008. S y rajoute l ordonnance du 22 janvier 2009 qui réorganise le stationnement à Bruxelles. Ce volet de la réforme du stationnement en Région de Bruxelles-Capitale et sa future gestion à l aide notamment de l Agence régionale fera l objet d une présentation dans le prochain numéro. 3. La loi de 2008 annulée pour une question de compétences La Cour constitutionnelle a annulé les dispositions de la loi de 2008 qui autorisait explicitement les concessions et l accès des concessionnaires aux données personnelles, pour cause d incompétence du législateur fédéral de légiférer sur une matière attribuée aux régions. «Les règlements complémentaires de circulation que les conseils communaux peuvent adopter, conformément à l article 2 des lois sur la circulation routière coordonnées le 16 mars 1968, visent à adapter les règlements sur la circulation aux circonstances locales ou particulières et ne peuvent, de par leur nature même, comporter des règles de police générale. Par conséquent, ils relèvent du domaine de compétences des Régions et non de l Etat fédéral.» Dès lors, c est la loi de 1965 qui reste entièrement applicable mais dans sa rédaction d avant la modification de 2008. La Cour retient la violation de la loi spéciale du 8 août 1980 relative aux réformes institutionnelles 21. La loi spéciale attribue aux régions la compétence de principe en matière de législation organique des communes 22. La Cour constitutionnelle précise que : 21 Sont invoqués les articles 6, 1 er, VIII, alinéa 1 er, 1 et 6, 4, 3 de la loi du 8 août 1980. 22 La loi spéciale du 8 août 1980 sur les réformes institutionnelles, telle que modifiée par la loi spéciale du 13 juillet 2001, M.B., 3 août 2001, p. 26636 (voir l art. 6, 1 er, VIII, alinéa 1 er, 1 ). 5

«( ) le Constituant et le législateur spécial ( ) ont attribué aux communautés et aux régions toute la compétence d édicter les règlements propres aux matières qui leur ont été transférées. Sauf dispositions contraires, le législateur spécial a transféré aux communautés et aux régions l ensemble de la politique relative aux matières qu il a attribuées. L établissement et le recouvrement des taxes communales notamment relèvent de l organisation, de la compétence et du fonctionnement des institutions communales et provinciales.» L organisation et la politique relative à la police, y compris l article 135, 2 de la Nouvelle loi communale 23, relèvent de la compétence du législateur fédéral. Les règlements généraux pris sur base de la loi relative à la circulation routière 24 relèvent des règles de police générale (une compétence fédérale). Par contre, la loi sur la circulation routière prévoit la possibilité d édicter des règlements complémentaires. Ainsi, le conseil communal adopte-t-il des règlements applicables à la voirie communale. La Cour constitutionnelle observe que les règlements complémentaires de circulation de par leur nature même, ne peuvent pas comporter des règles de police générale et relèvent donc de la compétence régionale. Sur les règlements complémentaires, voyez le Cahier du Moniteur de la Mobilité n 6 (2007), disponible sur www.avcb.be 3.1. Conséquences de l annulation- situation actuelle Le retour à la situation d avant la loi de 2008 pose deux questions dont la réponse est à rechercher dans deux arrêts de la Cour de cassation du 29 mai 2009, précédés par une jurisprudence abondante 25. 3.1.1. La commune peut-elle elle recourir à une concession pour gérer le stationnement? Cette première question renvoie à celle d une éventuelle délégation de sa compétence communale, ce qui serait impossible sans texte légal, au profit d un concessionnaire. La concession de service public (communal) peut se présenter de deux manières: soit l autorité fournit un service à un particulier (la concession domaniale), soit l autorité confie à un tiers «le soin de satisfaire un besoin collectif de la population 26». Le concessionnaire doit, en principe et sous le contrôle de l autorité 27, percevoir une rémunération à charge des usagers 28. 23 135, 2 de la Nouvelle loi communale : «De même, les communes ont pour mission de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics ( ).» 24 Loi du 16 mars 1968, M.B., 27 mars1968. Une version coordonnée de cette loi est disponible sur www.avcb.be > publications > législation coordonnée 25 Voir notamment : J.P., Ostende, 22 janvier 2008 ; J.P., Alost, 18 avril 2007 ; J.P., Arlon, 14 mai 2004, non publiés. 26 V. SEPULCHRE, Mémento de la fiscalité locale et régionale, 2009, Kluwer, p. 49. 27 Aux termes de l article 232 de la Nouvelle loi communale, l organe compétent au sein de la commune pour procéder à la concession est le conseil. 28 M. A. FLAMME, Droit administratif, Bruylant, Bruxelles, 1989, n 473. 6

La Cour constitutionnelle reprend le dispositif d un arrêt de la Cour de cassation du 29 mai 2009: «En accordant à un particulier une concession pour l organisation matérielle du stationnement payant et en lui confinant le contrôle du respect du règlement de stationnement, la commune ne délègue pas sa compétence à un tiers mais gère un service public de la manière qui lui paraît la plus appropriée Le fait qu en vertu de la loi du 22 février 1965, les conseils communaux sont autorisés à exécuter les prélèvements de stationnement et que des concessions sont requises pour l exécution concrète de ces prélèvements lorsque la commune ne dispose pas des ressources administratives nécessaires à cet effet, a pour conséquence que le concessionnaire doit pouvoir être susceptible de percevoir des redevances de stationnement et d en encaisser les revenus pour le compte de la commune 29.» La gestion via une concession n est pas fondamentalement remise en cause 30 car la commune ne délègue pas sa compétence au gestionnaire externe. L autorité locale ne fait qu exploiter un service public qui lui a été confié de la façon qui lui paraît la plus convenable. 3.1.2. Le concessionnaire peut-il encore récolter l identité du titulaire de la plaque d immatriculation 31 31? L article 15 de la loi de 2008 habilitait expressément les concessionnaires à demander l identité du titulaire du numéro de la marque d immatriculation à la DIV. Conformément à l article 16 de la loi, cette même personne supportait le prix de la redevance. Qu en est-il depuis l annulation de ces dispositions? Sur ce point encore, la Cour constitutionnelle renvoie à un arrêt de la Cour de cassation du 29 mai 2009 32 : «L article 10 de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l administration, telle qu elle était d application avant son abrogation par la loi du 7 mars 2007 n empêche pas qu une commune mette des documents administratifs à la disposition d une société dans la mesure où cela est nécessaire afin de permettre à cette société de prester le service public auquel elle s est engagée dans le cadre d une concession de service public 33.» Le pourvoi en cassation ayant abouti à l arrêt du 29 mai 2009, a été introduit contre un jugement du juge de paix d Alost du 26 juin 2007. Il avait admis non seulement que la commune pouvait 29 Cass., 29 mai 2009, C.08.0129.N/1, Inforum n 249311. 30 A titre d exemple, le Gouvernement Flamand a voté un décret du 9 juillet 2010, M.B., 26 juillet 2010, p. 47689. Nous en revenons dans la seconde partie de l étude. 31 Pour une analyse de la situation, voir H. SCHMIDT, «Stationnement, redevances et sous-traitances : Pas si simple!», TUB, 2008, n 2, p. 7. Cet article est disponible sur www.avcb.be > documents sous le titre «Contrôle du stationnement payant par une société privée: problème de protection de la vie privée» 32 Pour une analyse de cet arrêt, voir H. SCHMIDT, «La Cour de Cassation rejette l'excuse de la vie privée pour refuser le paiement de redevances de stationnement», www.avcb.be > actualité > 13/7/2009 33 Cass., 29 mai 2009, C.08.0130.N/4, Inforum n 249312. 7

réclamer des données au répertoire de la DIV mais qu elle avait le droit de communiquer ces données aux concessionnaires privés qui exploitent les parkings en vue du recouvrement des rétributions 34. Cependant, une clause dans le contrat de concession oblige l entreprise de n utiliser les données privées que pour «l exploitation du service public concédé pour le recouvrement des rétributions de parking communales.» A défaut d une disposition légale l autorisant expressément, le concessionnaire ne peut plus avoir accès aux données de la DIV de façon directe. En outre, la DIV a indiqué refuser depuis le 1 er janvier 2011 toute transmission de données à des tiers en dehors des conventions de communication de données conclues avec l autorisation explicite de la Commission de la Protection de la Vie privée. 35 Nous pouvons conclure que la gestion au moyen d une concession n est pas mise à néant. La commune peut toujours continuer d exploiter le stationnement de cette manière. Cependant, avec l annulation des dispositions de la loi de 2008 et le retour à la version ancienne, le champ d application de la concession, semble se rétrécir. Le concessionnaire ne peut désormais que : - constater les contraventions aux règlements communaux ; - transmettre les constatations à la commune avec le relevé de la plaque d immatriculation 36. A l initiative régionale, le système présenté ci-après est appelé à être harmonisé dans le futur. Nous y reviendrons. Voir aussi Modèle de règlements-taxes et de règlements-redevances Retrouvez sur «www.avcb.be > publications > modèles» l ensemble des modèles de règlementstaxes et de règlements-redevances relatifs au stationnement Loi relative à la police de la circulation routière Retrouvez sur «www.avcb.be > publications > législation coordonnée» la version coordonnée de la Loi relative à la police de la circulation routière coordonnée par l arrêté royal du 16.03.1968, dite «loi de base» 34 Ainsi le juge de paix constate-t-il que : «le contrat de concession prévoit ( ) que les défenderesses remettent une liste des plaques d immatriculation à la ville afin d obtenir les indentifications requises. ( ) Que les défenderesses ne s occupent que du recouvrement des montants sous la direction et la supervision de la ville et que la coopération de la ville est requise pour le recouvrement, étant la seule à obtenir un accès au répertoire de la DIV. ( ) Que la ville d Alost est autorisée à communiquer aux défenderesses les données d identification du propriétaire d un véhicule qui ont été réclamées à la DIV, afin de permettre le recouvrement des rétributions.» 35 Voir Stationnement dépénalisé : autorisation dorénavant nécessaire pour l accès à la DIV, in www.uvcw.be > actualités > 19 novembre 2010 36 Voir D. LAGASSE, note sous arrêt C.C., 27 mai 2010, n 59/2010, J.T., 2010, p. 561. 8