Compte rendu de la deuxième réunion de la plénière de la Plateforme intergouvernementale science-politique sur la biodiversité et les services écosystémiques Antalya 09/14 décembre 2013 Rédaction : Marcel Jouve (MAE), avec amendements de François Lengrand (MEDDE), Jurgis Sapijanskas (MEDDE), Jean-François Silvain (FRB) et Jean-Christophe Vandevelde (FRB) 26 février 2014 Résumé : La deuxième réunion de la plénière de la Plateforme intergouvernementale science-politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES 2) s est tenue du 9 au 14 décembre 2013 à Antalya (Turquie). Les principaux résultats concernent : i) l adoption d un programme de travail 2014-2018 ambitieux et financé (à hauteur d environ 16 MUS $ sur 2014-2015), ainsi que d un cadre conceptuel équilibré ; ii) l adoption de règles pour l élaboration et l adoption des «livrables» de la plateforme permettant d associer les différentes parties prenantes ; iii) la composition et le fonctionnement du Groupe d experts multidisciplinaire dans une recherche d équilibre femmes/hommes et entre disciplines ; iv) l adoption d un arrangement institutionnel qui lie la plateforme aux quatre institutions du système des Nations Unies les plus concernées par ses activités : PNUE, UNESCO, FAO et PNUD ; v) la nomination de la française Anne Larigauderie à la tête du secrétariat de la plateforme. Ces décisions permettent à l IPBES de démarrer ses activités sous les meilleurs auspices. TEXTE I. Introduction La deuxième réunion de la plénière de la Plateforme intergouvernementale science-politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES 2) s est réunie du 9 au 14 décembre 2013 à Antalya (Turquie). Elle a rassemblé plus de 600 personnes et 76 délégations d Etats membres munis de pouvoirs parmi les 115 Membres de la plateforme à ce jour. De nombreux partenaires de la société civile ont également participé à cette plénière. Le principal enjeu de cette session consistait à réussir le lancement effectif des travaux de la plateforme : il s agissait donc d adopter un programme de travail assorti d un budget, de se doter d un cadre conceptuel de référence, et de finaliser les règles de procédures et arrangements institutionnels indispensables au fonctionnement de la plateforme. Après une annonce informelle en plénière par le représentant du Mexique, le représentant du PNUE a fini par confirmer la nomination de la française Anne Larigauderie à la tête du Secrétariat de la plateforme, qui était jusqu ici assuré de façon intérimaire par le PNUE. Le recrutement des autres membres du secrétariat va donc pouvoir s opérer dans le courant de 2014. II. Cadre conceptuel et programme de travail 2014-2018 - Cadre conceptuel Reflet de deux visions différentes des relations homme-nature, les discussions du groupe de contact sur le cadre conceptuel ont longuement buté sur l utilisation des termes «biodiversité»,
«écosystèmes», et «services écosystémiques» dans l introduction du texte et plutôt que de leurs équivalents plus inclusifs, «nature» et «bienfaits de la nature pour l homme» (nature s benefits to people). Sous l unique réserve que cela soit un document vivant appelé à évoluer, le cadre conceptuel a ensuite été accepté rapidement tant dans le groupe de travail qu en plénière. L ensemble des propositions présentées par la délégation française ont été retenues, l amendement principal étant l ajout de la notion de fonctionnement des écosystèmes afin d expliciter les liens entre biodiversité et services écosystémiques. Le cadre conceptuel a été largement salué pour l équilibre qu il est parvenu à atteindre entre les visions utilitaristes et holistiques des relations homme nature. Quelques délégations ont tout de même estimé que cet équilibre ne se retrouvait pas suffisamment dans le programme de travail. - Programme de travail Le budget n étant pas limitant (voir point III), l ensemble de la proposition du bureau et du Groupe d experts multidisciplinaire (GEM), augmentée d une évaluation thématique, a été accepté. Les amendements ont principalement porté sur le calendrier, avec le décalage dans le temps de certaines évaluations et l ajout, à la demande des États-Unis, d une plénière fin 2014 afin d évaluer l avancée des travaux de la plateforme après un an et potentiellement revenir sur le programme de travail. Celui-ci est en effet jugé très ambitieux et nombre de délégations ont rappelé que la qualité devait primer sur la quantité et la rapidité. Les premières nominations d experts par les gouvernements et parties prenantes, initialement attendues pour mi-janvier 2014, ont ainsi été repoussées à fin février. De même, la finalisation de la première évaluation (pollinisation) n aura finalement lieu que fin 2015, soit un report de six mois. Sans surprise, les questions de renforcement de capacité ont été fortement mises en avant par les pays en développement. Malgré quelques amendements relatifs à cet objectif, les groupes Asie-Pacifique et Afrique ont fait savoir leur inquiétude, estimant que le budget était déséquilibré en faveur des évaluations et que les objectifs et mécanismes de renforcement des capacités envisagés n étaient pas assez clairement définis. L UICN a également souligné le déséquilibre entre les 4 objectifs du programme de travail, surtout pour déplorer le manque de moyens alloués pour soutenir l engagement des parties prenantes. Concernant les évaluations proposées, les priorités françaises étaient les évaluations géographiques (du niveau sous-régional au niveau global) et les évaluations thématiques et méthodologiques relatives à la dégradation et la restauration des terres, aux valeurs de la biodiversité et aux scénarios et modèles. Toutes ces évaluations ont été largement soutenues et ont donc été retenues. L évaluation rapide sur la pollinisation, les pollinisateurs et la production alimentaire a également été retenue. Le document de cadrage correspondant a été approuvé après de nombreuses modifications pour élargir le champ de l étude. Celui-ci couvrira notamment l impact des cultures OGM sur les pollinisateurs, le miel et la sécurité alimentaire, ce qui n a pas fait débat. Soutenue principalement par le groupe Asie-Pacifique mais aussi par le Royaume-Uni, l évaluation thématique sur les espèces exotiques envahissantes a été retenue telle que proposée, mais démarrera en 2015. Alors qu elle n était pas proposée comme prioritaire par le bureau, l évaluation concernant l utilisation durable de la biodiversité a été ajoutée au programme de travail suite à l appui du GRULAC et grâce à l absence de limitation budgétaire. Cette dernière débutera également en 2015.
L élément le plus discuté a été l évaluation méthodologique sur les valeurs de la biodiversité (Policy support tools and methodologies regarding value, valuation and accounting of biodiversity and ecosystem services). Sous l impulsion de la délégation Bolivienne, celle-ci a évolué pour faire une place plus grande aux approches non-économiques et est devenue «Policy support tools and methodologies regarding the conceptualization of values of biodiversity and nature s benefits to people including ecosystem services». Pour cette évaluation, le cadrage (scoping) sera approuvé lors de la prochaine plénière. La France, soutenue de manière coordonnée par Monaco et le Portugal et de manière plus dispersée par le Costa-Rica, l Indonésie et plusieurs îles du Pacifique, a également fait valoir, à plusieurs reprises, ses inquiétudes sur la prise en compte de la biodiversité marine dans ce programme de travail. Les tentatives pour inclure explicitement les écosystèmes marins dans l évaluation globale et les évaluations régionales et sous-régionales se sont heurtées aux réticences du GEM et du Bureau et à l opposition de plusieurs délégations dont l Ethiopie. Si le GEM et le Bureau ont reconnu qu il y avait matière à faire entrer les problématiques marines plus largement dans le programme de travail, ils ont fait valoir qu ils ne pouvaient pas s y engager tant qu ils n auraient pas échangé plus étroitement avec les experts impliqués dans le World Ocean Assessment, mené dans le cadre de l Assemblée Générale des des Nations Unies (AGNU). Le Mexique et les Etats-Unis ont ainsi rappelé qu il était impératif pour l IPBES de ne pas dupliquer d évaluation en cours. L Ethiopie et les Etats-Unis se sont particulièrement opposés à la suggestion d inclure, dès que pertinent, les écosystèmes marins au-delà des juridictions nationales dans les évaluations régionales. La France, soutenue par les Pays-Bas et le Royaume-Uni, a souligné que les territoires ultramarins étaient insuffisamment pris en compte dans la structure régionale proposée pour les évaluations régionales et sous-régionales. Cette structure n étant décrite que dans un document qui n a pas fait pas l objet de discussion, la délégation française a proposé l ajout de la phrase suivante dans le rapport de la plénière : «Les territoires ultramarins sont inclus dans les évaluations relatives aux régions ou sous-régions dans lesquelles ils se situent». L Argentine s y étant fermement opposée, le rapport de la plénière indiquera seulement, et de manière factuelle, que l inclusion des territoires ultra-marins a fait l objet de discussions sans qu un accord ait pu être trouvé. III. Budget et questions financières - Soutenu par le groupe africain, par le groupe d Amérique latine et des Caraïbes, par la majorité des pays du groupe Asie-Pacifique et par quelques pays européens, dont l Allemagne, le Programme des Nations-Unies pour l Environnement (PNUE) a été choisi pour héberger le Fonds d affectation spéciale de la Plateforme, malgré les réticences initiales de la France, du Royaume-Uni, du Japon et des États-Unis, qui lui préféraient le Bureau des fonds d affectation spéciale pluri-partenaires du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD). Le principal argument avancé par les tenants de la solution retenue aura été la fluidité des contacts avec le Secrétariat, lui-même confié au PNUE. Parmi les trois options proposées concernant les relations entre le Secrétariat et le PNUE, la Plénière a retenu celle (numérotée 2B dans le document IPBES/2/6) consistant à ce que le PNUE prélève 8 % du budget de la Plate-forme au titre des frais de gestion (dans cette option, la Plateforme finance elle-même, au sein du Secrétariat, deux postes de gestionnaires, que le PNUE aurait pris à sa charge dans l option 2A,
plus habituelle, où les frais de gestion s établissent à 13 %). L option 2B était la plus économique pour un budget de l ordre de grandeur de celui proposé. - La Plénière a adopté les dispositions financières et budgétaires de la Plateforme, qui complètent les règles financières de l ONU et celles du PNUE. Par pragmatisme, le choix du dollar américain comme devise de référence a été confirmé. Un fonds de roulement représentant 10 % du budget annuel moyen de l exercice biennal, ajusté au besoin par la Plénière, a été établi. - La Plénière a adopté le budget de la Plate-forme pour 2014-2015, ainsi qu un budget prévisionnel indicatif pour 2016-2018. Les dépenses s élèveront à 7 314 873 US$ en 2014 et à 8 873 226 US$ en 2015. Contrairement à ce que l on pouvait craindre en amont de la réunion, il a été relativement aisé d équilibrer le budget, d une part grâce à de nouvelles annonces de contributions des Membres intervenues au cours de la semaine (notamment de la part de la Norvège, pour un montant d environ 8 MUS$, à payer au titre de 2013) et d autre part grâce au fait qu une grande partie des contributions versées, ou attendues, au titre des années 2012 et 2013 n auront pas été dépensées au 31 décembre 2013 (report de l ordre de 13,5 MUS$). On notera que la contribution annoncée par la France (200 000 EUR pour 2014, soit 274 000 US$) peut être mise en regard de celles annoncées par l Allemagne (1 300 000 US$ chaque année jusqu en 2018), le Royaume-Uni (638 000 US$ pour 2014), les États-Unis (500 000 US$ pour 2014), ou encore les Pays-Bas (687 800 US$ pour 2013), mais aussi en regard du fait que seuls neuf États (les quatre cités, ainsi que le Canada, le Chili, la Finlande, l Inde et la Suisse) ont été en mesure d annoncer des contributions pour les années 2014 et suivantes. IV. Questions de procédures - Deux questions se posaient concernant la désignation des membres du Groupe d Experts Multidisciplinaire (GEM). La première portait sur la confirmation du choix des régions des Nations-Unies pour la structuration du GEM (cinq représentants pour chacune des régions Asie- Pacifique, Afrique, Amérique latine et Caraïbe GRULAC, Europe Centrale et Orientale CEE, et Europe Occidentale et Autres WEOG) : ce choix, largement vu comme le plus pragmatique, n a été contesté en Plénière que par l Australie et la Nouvelle-Zélande, dont le rattachement au groupe WEOG n a aucun sens biogéographique ; ces deux pays ont donc seulement obtenu la mention que la structuration retenue soit revue à l issue de la période de mise en œuvre du premier programme de travail de la Plateforme. La deuxième question portait sur la manière d assurer l équilibre (entre disciplines, entre hommes et femmes) de la composition du GEM à l avenir, et la continuité de son travail : la Plénière a défini un processus encourageant la tenue de consultations successives, d abord internes aux régions puis entre régions, associant les membres du bureau, afin d d adapter les candidatures en vue d atteindre un «équilibre approprié» entres expertises scientifiques et entre hommes et femmes. Chaque région est par ailleurs encouragée à proposer la reconduction de un à trois des membres actuels du GEM qu elle a nominés, pour assurer une certaine continuité. L idée que des parties prenantes puissent proposer elles-mêmes des candidats au GEM n a pas été retenue. Ainsi, le choix définitif des candidats de chacun des groupement régionaux incombera au groupement concerné. - Le document le plus âprement négocié aura été celui des procédures pour la préparation des «livrables» de la plate-forme. Ce document n a d ailleurs été que partiellement adopté (son adoption définitive est reportée à la prochaine Plénière) : il contient encore des sections à négocier (entre crochets), concernant par exemple les différents niveaux de validation (acceptation / adoption / approbation) des livrables par la Plénière. Les sections adoptées du document permettent néanmoins de lancer les travaux d élaboration des premiers rapports. La
question la plus délicate aura été celle de l association des parties prenantes aux processus de désignation des experts chargés de la réalisation des études de cadrage (scoping) d une part, et de la rédaction des rapports d autre part : alors que les pays développés privilégiaient une approche ouverte (désignation par le GEM parmi les candidats proposés (nominated) par «les États et autres parties prenantes» ), les pays en développement et émergents, emmenés notamment par l Argentine, estimaient que seuls les États devaient pouvoir nommer des candidats (ceux-ci pouvant être, le cas échéant, issus d organisations parties prenantes). Le compromis finalement retenu consiste à permettre aux États et aux «parties prenantes pertinentes» (organisations scientifiques, centres d excellence, et institutions connues pour leur travail et leur expertise) de proposer des candidats ; et à laisser le GEM effectuer une sélection parmi ceux-ci, sans pouvoir toutefois attribuer plus de 20 % des places aux candidats proposés par les parties prenantes. V. Arrangement institutionnel Les quatre institutions du système des NU les plus intéressées aux activités de la plateforme (PNUE, UNESCO, FAO et PNUD) devaient proposer le contenu d un accord qui permette d établir un lien entre eux et avec la plateforme. Le document soumis à la discussion a été jugé inapproprié dans sa forme par certaines délégations (Etats-Unis et Royaume-Uni notamment) du fait de l absence de personnalité juridique du secrétariat de l IPBES qui devait le signer avec les quatre institutions ; c est donc la plénière qui a repris à son compte l essentiel du contenu de l arrangement, qui devra être approuvé par les organes pertinents des quatre institutions. Cet arrangement est important en ce qu il établit un lien entre la plateforme et le système des NU, ce qui était fortement attendu par le groupe des pays africains. Pour l UNESCO et la FAO, qui se sentaient jusqu ici quelque peu marginalisés par le PNUE, il constitue la base de leur engagement futur vis-à-vis de la plateforme. VI. Divers Faute d avoir eu le temps de les négocier, la Plénière n a pu adopter ni la stratégie de communication de l IPBES, ni la stratégie de mobilisation des parties prenantes, ni les orientations relatives à l établissement de partenariats stratégiques, ni les procédures définitives d admission des observateurs. L adoption de ces documents a été reportée à la prochaine Plénière. Les observateurs admis à cette session de la Plénière et à la précédente le seront aussi à la prochaine, et les nouveaux observateurs seront admis suivant les arrangements temporaires agréés à l IPBES-1. La date de la prochaine plénière n a pas été fixée, mais elle devrait se tenir soit en décembre 2014, soit en janvier 2015. VII. Suites à donner - Nominations d experts nationaux pour les évaluations Le programme de travail de la plateforme est chargé et le démarrage des travaux va être rapide. Il convient de se préparer à proposer des propositions d experts pour les différents exercices à engager : Pour le 28 février, proposition d experts (auteurs principaux, auteurs contributeurs, coordinateurs des évaluateurs (review editors) pour la réalisation de l évaluation sur la
pollinisation ; proposition d experts pour le cadrage des évaluations sur les valeurs de la biodiversité, sur les scénarios et modèles et sur les évaluations sous-régionales ; pour ces dernières, il conviendra de veiller à proposer des experts pour toutes les sous-régions dans lesquelles notre expertise est reconnue, en particulier pour les sous-régions où sont situés des départements ou collectivités d outre-mer ; pour l évaluation de la sous-région d Europe occidentale, il conviendra de s assurer de la bonne articulation, qui ne va pas de soi, entre les exercices EFESE (Evaluation Française des Ecosystèmes et des Services Ecosystémiques) du MEDDE, MAES (Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services) de la Commission européenne et l exercice de l IPBES. - Nominations au GEM La prochaine plénière (IPBES 3), fin 2014 ou tout début 2015, désignera les futurs membres du GEM pour les années 2015 à 2017. Il conviendra donc de se préparer à faire des propositions dans le contexte de la nouvelle procédure adoptée pour la sélection des membres du GEM. - Proposition de l UNESCO L UNESCO se positionne pour héberger une unité de soutien technique pour traiter de la question de l intégration des savoirs traditionnels dans les travaux de la Plateforme. Elle souhaite proposer à la France de s associer aux travaux de cette unité de soutien. Un représentant de l UNESCO pourrait être invité lors d une prochaine réunion du Comité national de l IPBES pour en débattre. COMMENTAIRES Cette deuxième réunion de la plénière de l IPBES s est déroulée, comme la précédente, dans une ambiance très constructive. Elle doit permettre le démarrage effectif des travaux de l IPBES. Les négociations sur les procédures d élaboration des produits (rapports) de la Plateforme ont toutefois mis en évidence la tension persistante entre tenants d un contrôle étroit des États sur les processus à l œuvre au sein de l IPBES, et les tenants d une organisation plus ouverte à l ensemble des parties prenantes. Or, pour la France, l implication de ces dernières est déterminante pour la crédibilité scientifique de la Plate-forme et sa valeur ajoutée par rapport aux institutions existantes, en particulier les organes subsidiaires scientifiques et techniques des accords multilatéraux pour l environnement.