Eric LANDOT associé, fondateur Diplômé de Sciences Po Paris Docteur en droit public Guillaume GLENARD associé Agrégé de droit public Professeur à l Université d Artois Evangélia KARAMITROU- MAGUERES associé DESS administration publique Yann LANDOT associé DEA droit public DESS administration publique Nicolas POLUBOCSKO associé Docteur en droit public Marie- José TULARD senior DEA droit public Ancien administrateur du Sénat Adélaïde CONDROYER DESS droit public de l économie Master 2 contentieux interne et international Hélène COULAUD DESS droit public de l économie DEA droit public interne Emmanuelle CROCHEMORE Master 2 droit des affaires Master 2 droit public de l économie Laure DUFAUD DESS droit contentieux publics Mélanie HAMON Master 2 entreprises et développement local Lauren CRANCE Master 2 droit public approfondi Matthieu KLUCZYNSKI Master 2 droit public des affaires DU m agistère juriste droit public des affaires Clémentine LACOSTE Master 2 droit et gestion financière des collectivités territoriales Auriane REBOUD Master 2 droit immobilier public Master 2 droit des contentieux publics Anne- Laure VOJIQUE Master 2 droit des nouvelles technologies et de la société de l information Par courriel dircab@mairie-cosnesurloire.fr Objet : Note relative à la consultation des électeurs dans le cadre du projet de fusion de communes N. réf.: 2013-3-5754 GGCL Paris, le 2 avril 2013 Affaire suivie par François CormierBouligeon Affaire suivie au sein du cabinet par G. Glénard et C. Lacoste Note relative à la consultation des électeurs dans le cadre du projet de fusion de communes Martine TOUKAM Responsable administrative Licenciée en droit Claudia TETEVI Assistante 137, rue de l Université - 75007 Paris - Tél. : 01 42 84 99 84 - Fax : 01 42 84 99 93 contact@landot-avocats.net - www.landot-avocats.net - Palais : P0140 - SIRET 504 575 432 00027 - APE 6910z - TVA FR 83504575432
1. En fait, il convient de retenir pour l essentiel que les communes de Cosne-sur- Loire et de Cours-lès-Loire ont fusionné depuis le 1 er janvier 1973, sous le régime de la fusion-association. Aujourd'hui, il est envisagé le passage de la fusion-association à la fusion simple. La commune s interroge donc sur plusieurs points : dans quel délai organiser cette consultation, au regard notamment des élections municipales à venir? comment doit être organisée cette consultation (déroulement, financement, campagne, etc.)? 2. En droit, il résulte de notre analyse que : I- La commune de Cosne-Cours-sur-Loire pourra organiser une consultation des électeurs jusqu au 30 août 2013. En revanche, il n est cependant pas certain que cette procédure permette la consultation d une partie seulement de la population (il existe donc un risque contentieux sur ce point). Enfin, cette consultation n est qu un avis sans portée décisionnelle....3 II- Sur l organisation de la consultation...5 A) La question posée aux électeurs doit être claire, précise et ne peut pas les induire en erreur... 6 B) La commune devra ensuite réaliser un dossier d information, composé de la délibération par laquelle la consultation a été décidée, des observations éventuelles des élus sur cette délibération et d une notice d information.... 6 C) Pourront participer à la campagne les groupes d élus, partis et groupements politiques qui y sont habilités au préalable par le maire.... 7 D) Quant au contenu et au financement de la campagne en elle-même, la commune de Cosne-Cours-sur-Loire peut intervenir dans la campagne mais pas au point d altérer la sincérité du scrutin. En revanche, dans l hypothèse où la fusion simple serait un thème de campagne pour les élections municipales, il conviendrait par prudence que les dépenses afférentes à la consultation exposées par des personnes qui sont par ailleurs candidates aux municipales, soient retracées dans leur compte de campagne.... 8 2 / 2
I- La commune de Cosne-Cours-sur-Loire pourra organiser une consultation des électeurs jusqu au 30 août 2013. En revanche, il n est cependant pas certain que cette procédure permette la consultation d une partie seulement de la population (il existe donc un risque contentieux sur ce point). Enfin, cette consultation n est qu un avis sans portée décisionnelle. 3. Aux termes de l article L. 1112-15 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) : Les électeurs d'une collectivité territoriale peuvent être consultés sur les décisions que les autorités de cette collectivité envisagent de prendre pour régler les affaires relevant de la compétence de celle-ci. La consultation peut être limitée aux électeurs d'une partie du ressort de la collectivité, pour les affaires intéressant spécialement cette partie de la collectivité. Le juge vérifie que la question posée dans le cadre de la consultation porte sur un projet de décision qui relève bien des autorités communales, et sanctionne l initiative lorsque ce n est pas le cas (par exemple, CE 16 novembre 1994, Commune d Awala-Yalimapo, req. n 148995, Rec. 498 : la question posée portait sur le maintien sur le territoire national de populations étrangères ; ou encore CE, 16 décembre 1994, Commune d Avrillé, req. n 146832 : la question portait sur un projet d autoroute). En l espèce, la question posée, qui serait relative au passage du régime de la fusion-association à un régime de fusion simple, porte bien sur une affaire d intérêt local relevant des compétences de la commune. Par ailleurs, il résulte du texte précité qu une partie seulement des électeurs d une commune peut être consultée. Toutefois, le texte précise que cela n est possible qu à la condition que la question ne porte que sur une affaire intéressant spécialement une partie de la collectivité. En l espèce, il s agit de savoir si les habitants seraient prêts à ce que Cours perde son statut de commune associée, au profit d une fusion simple avec Cosne. A notre sens, il existe un risque qu en cas de contentieux, le juge administratif estime qu il ne s agit pas d une affaire intéressant spécialement Cours, et justifiant par conséquent que seuls les habitants de Cours soient consultés. En effet, il n est pas déraisonnable de considérer qu un projet de fusion simple intéresse l ensemble des habitants de Cosne-Cours-sur-Loire. Toutefois, une ligne de défense pourrait consister à soutenir que le projet porte d abord et avant tout sur le maintien ou non 3 / 3
du statut de commune associée de Cours. Comme le risque contentieux vient du préfet, c est lui qu il convient de convaincre. Cela étant, une solution sécurisée conduit à préférer une consultation de l ensemble des électeurs. 4. Par ailleurs, l article L. 1112-17 prévoit la procédure à suivre : par délibération, l assemblée délibérante arrête le principe et les modalités d organisation de la consultation, en précisant expressément que cette consultation n est qu une demande d avis ; la délibération fixe le jour du scrutin et convoque les électeurs, et doit être transmise deux mois au moins avant la date du scrutin au représentant de l Etat ; les électeurs font connaître par oui ou par non s'ils approuvent le projet de délibération ou d'acte qui leur est présenté (article L. 1112-20) ; après avoir pris connaissance du résultat de la consultation, l'autorité compétente de la collectivité territoriale arrête sa décision sur l'affaire qui en a fait l'objet (même article). 5. L article L. 1112-21 du même code ajoute que les «dispositions des onze premiers alinéas de l'article L.O. 1112-6 sont applicables à la consultation des électeurs», c est-à-dire que ces dispositions relatives au référendum sont applicables également à la consultation. Aux termes de l article L.O. 1112-6, auquel cet article renvoie : Une collectivité territoriale ne peut organiser de référendum local : 1 A compter du premier jour du sixième mois précédant celui au cours duquel il doit être procédé au renouvellement général ou au renouvellement d'une série des membres de son assemblée délibérante ; 2 Pendant la campagne ou le jour du scrutin prévus pour des consultations organisées dans son ressort sur le fondement du dernier alinéa de l'article 72-1, de l'article 72-4 et du dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution. Aucune collectivité territoriale ne peut organiser de référendum local pendant la campagne ou les jours du scrutin prévus pour : 1 Le renouvellement général ou le renouvellement d'une série des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; 2 Le renouvellement général des députés ; 3 Le renouvellement de chacune des séries des sénateurs ; 4 / 4
4 L'élection des membres du Parlement européen ; 5 L'élection du Président de la République ; 6 Un référendum décidé par le Président de la République. [ ] Une collectivité territoriale ne peut organiser plusieurs référendums locaux portant sur un même objet dans un délai inférieur à un an. Une consultation locale ne peut donc être organisée à compter du premier jour du 6 ème mois précédent des élections municipales. NB. Les 4 ème et 5 ème alinéas de cet article, qui prévoient qu aucune consultation ne peut être organisée «pendant la campagne» prévue pour le renouvellement des membres de l assemblée délibérante, auraient pu être interprétés comme interdisant la consultation des électeurs pendant l année qui précède les élections municipales. Dans ce cas de figure, la campagne en question ayant commencé au 1 er mars 2013, la commune de Cosne-Cours-sur-Loire n aurait pas pu organiser la consultation de ces électeurs. Toutefois, deux éléments d interprétation vont dans le sens contraire : d une part, si le législateur avait souhaité interdire toute consultation dans l année précédant des élections, alors il n aurait pas pris le soin de préciser que cette interdiction ne valait que pour une période de 6 mois ; d autre part, la notion de «campagne» utilisée dans cet article doit être comprise comme visant la période de campagne officielle, qui commence, pour les élections municipales, le deuxième lundi qui précède la date du scrutin en application de l article R. 26 du code électoral. 6. En l espèce, les prochaines élections municipales auront lieu en mars 2014. La période de six mois pendant laquelle il est interdit d organiser une telle consultation débutant le 1 er septembre 2013, la commune de Cosne-Cours-sur- Loire peut donc organiser une consultation jusqu au 30 août 2013. Ainsi, lors d une des prochaines séances du conseil municipal, il conviendrait que soit adoptée une délibération reprenant les modalités de l organisation de la consultation, telle que prévue à l article L. 1112-7 précité. II- Sur l organisation de la consultation 7. A titre liminaire, en application de l article R. 1112-18 du CGCT, la consultation des électeurs est régie par les mêmes règles que celles applicables au référendum local visées aux articles R. 1112-1 à R. 1112-17 du code, sous réserve de certaines modifications particulières. 5 / 5
A) La question posée aux électeurs doit être claire, précise et ne peut pas les induire en erreur. 8. En outre, la question posée ne doit pas être vague, le juge administratif censurant les consultations qui ne préciseraient pas aux électeurs la nature du problème en cause ou les décisions qui pourraient ensuite être prises à leur sujet par les autorités municipales (TA Lille, 16 juillet 1992, Préfet de la Région Nord-Pas-de- Calais, Rec. 619). De même, un texte de nature à induire les électeurs en erreur sur le sens et la portée de la question posée sera censuré (TA Marseille, 26 novembre 1992, Commune de Septèmes, cité dans le Rapport n 956 présenté par le député Alain Gest à propos de la loi sur le référendum local). En somme, la question posée : doit entraîner une réponse par «oui» ou par «non» ; doit être claire et précise ; ne doit pas induire les électeurs en erreur. Une question du type «Etes-vous favorables à la fusion simple?» ne semble pas suffisamment précise, notamment au regard des dispositions de l article L. 1112-15 du CGCT. Une formulation du type «Etes-vous favorable à ce que le conseil municipal de Cosne-Cours-sur-Loire demande au Préfet de décider d une fusion simple de la commune associée de Cours avec Cosne-Cours-sur-Loire?» pourrait en revanche être retenue. B) La commune devra ensuite réaliser un dossier d information, composé de la délibération par laquelle la consultation a été décidée, des observations éventuelles des élus sur cette délibération et d une notice d information. 9. Il reviendra à la commune de Cosne-Cours-sur-Loire de mettre à disposition du public un dossier d information sur l objet de la consultation. Ce dossier devra être mis à disposition du public à la mairie et, le cas échéant dans les mairies annexes, au moins quinze jours avant le scrutin. En outre, les électeurs devront être informés «par tous moyens» de cette mise à disposition (article R. 1112-2). Ce dossier doit comporter : 1. la délibération par laquelle la consultation a été décidée ; 6 / 6
2. en annexe, les observations qui auraient été éventuellement formulées par les membres de l assemblée délibérante à l occasion de cette délibération ; 3. ainsi qu une notice d information sur l objet de la consultation. C) Pourront participer à la campagne les groupes d élus, partis et groupements politiques qui y sont habilités au préalable par le maire. 10. L article L.O. 1112-10, auquel l article R. 1112-3 renvoie, prévoit quels groupes d élus, partis et groupements politiques sont autorisés à participer à la campagne en vue d une consultation. Il s agit : des groupes d'élus constitués au sein de l'assemblée délibérante ; des partis et groupements politiques auxquels ont déclaré se rattacher au moins 5 % des élus de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ayant décidé d'organiser la consultation ; et lorsque la consultation est décidée notamment par une commune de 3 500 habitants et plus [comme c est le cas de Cosne-Cours-sur-Loire], des partis et groupements politiques auxquels ont déclaré se rattacher au moins la moitié des candidats d'une liste ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés lors du premier tour du renouvellement général de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale. En outre, chaque élu ou candidat ne peut se rattacher qu'à un seul parti ou groupement politique. 11. Les groupes d élus, partis et groupements politiques qui remplissent les conditions précitées et souhaitent participer à la campagne en vue de la consultation présentent une demande d'habilitation au président de l'organe exécutif de la collectivité qui a décidé le référendum au plus tard avant 17 heures le troisième lundi qui précède le jour du scrutin (article R. 1112-3). Doivent être jointes à la demande effectuée : par un groupe d élus : la liste de ses membres ; 7 / 7
par un parti ou un groupement politique auquel ont déclaré se rattacher des élus ou des candidats : la liste de ces élus ou de ces candidats ainsi que leur déclaration de rattachement. La liste définitive des participants est fixée par arrêté du président de l organe exécutif, publié ou affiché au plus tard le troisième vendredi précédant le jour du scrutin. D) Quant au contenu et au financement de la campagne en ellemême, la commune de Cosne-Cours-sur-Loire peut intervenir dans la campagne mais pas au point d altérer la sincérité du scrutin. En revanche, dans l hypothèse où la fusion simple serait un thème de campagne pour les élections municipales, il conviendrait par prudence que les dépenses afférentes à la consultation exposées par des personnes qui sont par ailleurs candidates aux municipales, soient retracées dans leur compte de campagne. 12. En ce qui concerne les dépenses liées à l organisation de la consultation des électeurs, celles-ci constituent une dépense obligatoire pour la collectivité qui l a décidée (article L. 1112-19 du CGCT). En ce qui concerne le financement d une campagne, la commune a tout d abord une obligation qui celle d informer les électeurs par une notice jointe en annexe du dossier de consultation (article R. 1112-2 précité). Cette notice est destinée à informer le public des enjeux de la consultation et de la question posée. De plus, l article R. 1112-5 du CGCT prévoit la mise en place d emplacements réservés à l affichage électorale à la charge de la commune : Le nombre maximum des emplacements réservés à l affichage électoral, en dehors de ceux établis à côtés des bureaux de vote, est fixé à : - cinq dans les communes ayant 500 électeurs et moins ; - dix dans les autres, plus un par 3 000 électeurs ou fraction supérieure à 2 000 dans les communes ayant plus de 5 000 électeurs. Il est attribué, par tirage au sort, un panneau d affichage à chacun des groupes d élus, partis ou groupements politiques habilités. 13. Certes, il n est pas interdit à une commune d aller au-delà. Toutefois, le juge administratif, tout en considérant que les articles L. 49, L. 50 et L. 50-8 du Code électoral qui règlent les opérations de propagandes et de financement des dépenses pour l élection des députés, conseillers généraux et conseillers municipaux, ne sont pas applicables à la consultation des électeurs sur un projet de fusion de communes, vérifie toutefois que la campagne se déroule «dans des conditions permettant de garantir la sincérité du scrutin», puis «si les conditions dans lesquelles la commune est 8 / 8
intervenue en faveur du oui ont été de nature à altérer la sincérité du scrutin» (CE, 4 juin 2007, M. Cosse, req. n 296254, Rec. tables 868). Les faits de l espèce concernaient une consultation organisée dans le cadre du projet de fusion entre les communes associées de Sainte-Marie-sur-Mer et Pornic, qui souhaitaient passer au régime de la fusion simple : la commune de Pornic avait engagé, avant même que le conseil municipal délibère pour demander la fusion auprès du préfet, des actions d explication par le biais de bulletins municipaux et de brochures, qui avaient été distribuées de façon large aux habitants ; Le juge a considéré que cette communication était restée purement institutionnelle, sans pouvoir à aucun moment être considérée comme de la propagande électorale ; pendant la campagne, la commune avait mis en place un numéro vert qui comportait des informations relatives au scrutin et qui tendait à mettre en valeur les résultats positifs d une fusion entre les deux communes, ainsi que des affiches apposées près des bureaux de vote et appelant clairement à un vote positif. Le juge a considéré que «l usage, durant la période de la campagne officielle, de moyens institutionnels et financiers par la commune de Pornic en vue d influencer les électeurs est regrettable». Mais il a mis en balance l utilisation de ces moyens avec le fait que les opposants au projet ont pu, de leur côté, manifester leur point de vue auprès de la population par le biais de tracts, par la tenue d une réunion publique et par la mise en place d un site internet. En conséquence, le juge a estimé que les moyens de propagande utilisés par la commune de Pornic ne pouvaient pas être regardées comme ayant altéré la sincérité du scrutin. En conclusion, afin d éviter toute difficulté, il convient que la commune se borne à informer les électeurs de manière neutre. 14. En revanche, dans l hypothèse où la question de la fusion simple serait un thème de campagne pour les élections municipales, il conviendrait par prudence de tenir compte des règles afférentes au financement des campagnes électorales. Cela concerne bien entendu les seuls partisans ou opposants à la fusion simple qui seraient candidats aux élections municipales. Aux termes de l article L. 52-4 du Code électoral : «Tout candidat à une élection déclare un mandataire conformément aux articles L. 52-5 et L. 52-6 au plus tard à la date à laquelle sa candidature est enregistrée. Ce mandataire peut être une 9 / 9
association de financement électoral, ou une personne physique dénommée " le mandataire financier ". Un même mandataire ne peut être commun à plusieurs candidats. Le mandataire recueille, pendant l'année précédant le premier jour du mois de l'élection et jusqu'à la date du dépôt du compte de campagne du candidat, les fonds destinés au financement de la campagne. Il règle les dépenses engagées en vue de l'élection et antérieures à la date du tour de scrutin où elle a été acquise, à l'exception des dépenses prises en charge par un parti ou groupement politique. Les dépenses antérieures à sa désignation payées directement par le candidat ou à son profit font l'objet d'un remboursement par le mandataire et figurent dans son compte bancaire ou postal. En cas d'élection anticipée ou partielle, ces dispositions ne sont applicables qu'à compter de l'événement qui rend cette élection nécessaire. Les dispositions du présent article ne sont pas applicables à l'élection des conseillers généraux dans les cantons de moins de 9 000 habitants et à l'élection des conseillers municipaux dans les communes de moins de 9 000 habitants.» Il en résulte que, même si à notre connaissance le juge n a pas tranché ce point, les futurs candidats aux élections municipales qui s engageraient dans la campagne relative à la consultation, et qui ferait de la question de la fusion un thème de campagne municipale, devraient par prudence mentionner dans leur compte de campagne toute dépense de propagande afférente à cette consultation. En effet, le juge pourrait considérer que les dépenses exposées lors de la campagne relative à la consultation, l ont également à tout le moins indirectement été pour la campagne pour les élections municipales. 10 / 10