Note de recherche du ROP LA COOPERATION ENTRE L ONU ET L UNION AFRICAINE SUR LES OPERATIONS DE PAIX Par Madeleine ODZOLO MODO * L Union africaine (UA) a élaboré une architecture continentale de paix et de sécurité dont le financement représente un défi majeur. Face à une demande croissante, la pénurie de ressources prévisibles et durables, cumulée avec des contraintes opérationnelles critiques, limite fortement la capacité d action de l UA à s acquitter des engagements pris en matière de maintien de la paix et de la sécurité sur le continent. En effet, depuis 1989, l UA et les organisations sousrégionales africaines ont déployé huit opérations de maintien de la paix dont quatre ont débouché sur des missions onusiennes et une, toujours en cours, est devenue une opération hybride ONU-UA. Ces expériences ont conduit à conclure à la nécessité de mettre en place une capacité d appui aux opérations afin de déployer des missions dotées de moyens suffisants dans les délais voulus. C est pour tenter d apporter une réponse à cette demande que le Conseil de sécurité, par sa résolution 1809 (2008) du 16 avril 2008, a validé la proposition du Secrétaire général de charger un groupe d experts UA-ONU de réfléchir aux modalités d appui aux opérations de maintien de la paix de l Union africaine menées sous mandat des Nations Unies. Dans cette résolution, le Conseil reconnaissait la nécessité de rendre plus prévisible, plus durable et plus souple le financement des organisations régionales lorsqu elles entreprennent des missions de maintien de la paix sous mandat des Nations Unies. Le Groupe d experts UA-ONU constitué le 12 décembre 2008 a rendu ses conclusions et fait des recommandations visant à renforcer les liens entre les deux organisations et à leur permettre de coopérer efficacement sur les questions d intérêt commun, et * Mme Ozolo Modo est doctorante au CESICE (Centre d Études sur la Sécurité Internationale et les Coopérations Européennes), Université de Grenoble II, France. Cette note de recherche a été publiée le 19 novembre 2009 et peut être consultée dans la section «Lexique» du site www.operationspaix.net.
particulièrement en ce qui concerne des mécanismes de financement permanents. En septembre 2009, l ONU a répondu à ce rapport. I. Les recommandations du Groupe d experts Le groupe d experts devait réfléchir aux modalités d appui aux opérations de maintien de la paix sous mandat de l ONU et particulièrement à la façon dont l ONU et l UA pourraient rendre plus prévisible, plus durable et plus souple le financement de ces opérations, en mettant l accent sur la rapidité du déploiement effectif de contingents bien équipés et sur l adoption de dispositions efficaces d appui aux missions. Leur travail portait par ailleurs sur la nature mais également sur la structure du partenariat entre l ONU et l UA, l objectif étant de renforcer la coopération entre le Conseil de sécurité et le Conseil de paix et de sécurité de l Union africaine (CPS) ainsi que les secrétariats des deux organisations. Les recommandations émises portent ainsi principalement sur, d une part, la redéfinition des relations entre les deux organisations et, d autre part, le financement des missions de l UA entreprises sous mandat de l ONU. A. Sur les relations entre les deux organisations Ces relations évoluent de façon positive mais n ont pas encore atteint le niveau d engagement stratégique nécessaire pour appuyer une approche commune. En effet, les relations entre les deux organisations souffrent d un manque de cadre de coopération clair et de ce fait, d un manque de clarté dans les relations entre le Conseil de sécurité et le CPS. Le groupe conclut ainsi à la nécessité d une relation stratégique claire entre l ONU et l UA. Une telle relation nécessite de : - clarifier les relations entre le Conseil de sécurité et le CPS ainsi qu entre le secrétariat général de l ONU et la Commission de l Union africaine, de manière à ce que les responsabilités soient clairement définies et que les deux organisations puissent mettre à profit leurs avantages comparatifs respectifs ; - procéder ensemble à une évaluation stratégique afin de recenser les questions d intérêt commun qui sous-tendent leurs relations ; - procéder à des échanges de personnel, en particulier pour les services chargés de la gestion financière et de la logistique. Pour ce faire, l UA devra dresser une liste hiérarchisée de ses besoins en matière de formation, en particulier dans les domaines concernant la gestion financière, la logistique et l administration. B. Sur le financement des missions de maintien de la paix de l UA entreprises sous mandat de l ONU Les deux organisations doivent adopter des mesures concrètes pour rendre plus prévisible, plus durable et plus souple le financement des opérations entreprises par l Union africaine sous mandat des Nations Unies. Pour l ONU, deux mécanismes de financement sont proposés : a) Procéder à la mise en recouvrement de contributions obligatoires pour financer des opérations spécifiques. Ce mécanisme vise à renforcer le rôle prééminent du Conseil de sécurité tout en ménageant une grande latitude d action à l organisation régionale. La mise en recouvrement, effectuée au cas par cas, permettrait d appuyer, en nature, pendant une durée maximale de six mois, les opérations de paix de l UA autorisées par le Conseil de sécurité. L appui apporté
pourrait couvrir notamment le transport de troupes, le coût des contingents, les transmissions et différentes formes de soutien logistiques. Ce financement nécessite que deux conditions soient réunies : l approbation par le Conseil de sécurité et de l Assemblée générale et l accord entre les deux organisations sur le transfert de l opération à l ONU dans les six mois. b)créer un fonds d affectation spéciale multidonateurs alimenté par des contributions volontaires et placé sous contrôle africain pour financer les capacités de maintien de la paix de l Union africaine. Ce fonds permettrait de regrouper les financements de sources diverses et de mobiliser des ressources additionnelles sur le modèle de l instrument financier pour la paix institué par l Union européenne. Les moyens mobilisés dans ce cadre seraient destinés aux activités de l UA relatives à l alerte rapide, à la prévention et au règlement des conflits ainsi qu au renforcement des institutions. Un effort est également demandé à l organisation africaine qui est invitée à se doter d un système de financement de ses opérations de maintien de la paix par des contributions obligatoires qui viendraient alimenter son fonds pour la paix. Elle doit ainsi se doter d un plan global pour la constitution d une capacité permanente de paix financé par le fonds d affectation multidonateurs et géré par un conseil d administration composé de représentants de l UA, de l ONU et des donateurs. Par ailleurs, l amélioration des mécanismes de financement doit s accompagner d un renforcement des organes de gestion financière de l Union africaine. C. Sur les besoins en matière logistique Il est proposé : - que l Union africaine puisse bénéficier de la base de soutien logistique de l ONU située à Brindisi (Italie) ; - d instaurer des relations de travail étroites entre les logisticiens des deux organisations, y compris des échanges de personnel ainsi qu un transfert de savoir-faire de l ONU vers l Afrique ; - d organiser des programmes complets de formation à l intention du personnel de l UA et des organisations sous régionales africaines. II. Le Rapport du Secrétaire général de l ONU du 18 septembre 2009 L évaluation des recommandations du Groupe d experts par le Secrétaire général de l ONU fait apparaître une évolution dans la recherche d une relation plus stratégique entre les organes de l ONU et ceux de l organisation africaine. Elle fait état des mesures déjà prises pour mettre en œuvre les recommandations relatives au financement des opérations de maintien de la paix. Cependant, des insuffisances sont constatées dont certaines font l objet de perspectives d amélioration. Document S/2009/470 «Appui aux opérations de maintien de la paix de l Union africaine autorisées par l organisation des Nations Unies».
Les avancées observées 1. Un partenariat stratégique et la clarification des relations entre les deux organisations Concernant la nécessité de clarifier les relations entre le Secrétariat de l ONU et la Commission de l UA et de mettre en place un dispositif de consultation officielle sur les questions d intérêt commun, le Secrétaire général de l ONU et le Président de la Commission de l UA entretiennent un contact étroit et une consultation régulière est établie entre leurs adjoints respectifs dans les domaines d intérêt commun. Des échanges sont également établis entre le Secrétariat et le Bureau des observateurs permanents de l UA auprès de l ONU d une part, et la Commission et les représentants du secrétariat de l ONU au siège de l UA d autre part. Le Programme décennal de renforcement des capacités, adopté en 2006 sert de cadre général à l assistance apportée par l ONU à l Union africaine dans le domaine de la paix et de la sécurité. Plusieurs mécanismes sont déjà mis en place pour soutenir la mise en œuvre de ce Programme. Ainsi par exemple, des réunions consultatives annuelles pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits ou les échanges de fonctionnaires sont effectués sous la houlette du Département des affaires politiques de l ONU. Une démarche d information semble être établie entre les deux organisations, la Commission de l UA intégrant désormais les vues du Conseil de sécurité dans ses rapports au Conseil de paix et de sécurité et le CPS transmettant au Conseil de sécurité ses communiqués portant sur des questions d intérêt commun. Sur le plan opérationnel, le partenariat entre les deux organisations est déjà effectif et celles-ci collaborent sur les situations au Darfour, en Somalie, sur le renforcement des capacités des missions, les missions de médiation et sur les systèmes d alerte rapide, notamment au Kenya, en Mauritanie et à Madagascar. 2. Évaluation des mesures financières proposées La recommandation du Groupe d experts sur un mécanisme de mise en recouvrement des contributions obligatoires par l ONU semble avoir été suivie d effet. L Assemblée générale a autorisé la mise en place de plans de soutien pour les opérations de l UA approuvées par le Conseil de sécurité, en vue d assurer la continuité des opérations et de faciliter le transfert de la responsabilité d une opération à l ONU. Ces plans de soutien autorisaient la mise en recouvrement de contributions dans le cadre du dispositif d appui limité et renforcé pour la Mission de l Union africaine au Soudan (MUAS) et du dispositif de soutien logistique pour la Mission de l Union africaine en Somalie (AMISOM). Dans le cadre de ces opérations, les contributions mises en recouvrement ont servi à financer la plupart des catégories de dépenses applicables à une mission de maintien de la paix de l ONU. Pour le fonds d affectation spéciale multidonateurs, conformément à la résolution 1863 (2009) du Conseil de sécurité, l ONU et l UA ont organisé en avril 2009, une conférence internationale de donateurs sur la Somalie afin de soutenir la création de
ce fonds pour l AMISOM. Au final, trois mécanismes différents ont appuyé l AMISOM : un plan de soutien logistique des Nations Unies financé par des contributions mises en recouvrement par l ONU, le versement de contributions volontaires par le biais d un fonds d affectation spéciale des Nations unies et des modalités de financement et d appui à l échelon bilatéral. Quant à l Union africaine, elle a décidé d accroître le montant prélevé sur le budget ordinaire destiné au fonds africain pour la paix. 3. Le renforcement des capacités institutionnelles des opérations de maintien de la paix L ONU, à travers ses départements des affaires politiques, des opérations de maintien de la paix et de l appui aux missions, apporte déjà son soutien à une série d activités dans le cadre du Programme décennal de renforcement des capacités africaines de l UA. La collaboration avec la Commission de l UA a permis d arrêter les principes suivants : - des consultations entre les deux secrétariats préalablement au déploiement d une opération de maintien de la paix de l UA ; - la détermination de ses besoins par l UA ; - la prise en compte des demandes concurrentes de soutien aux opérations de l ONU sur le terrain lors du soutien à l opération de l UA ; - le développement par l UA de capacités adaptées à se propres besoins, y compris spécifiques, et non une simple transposition de mécanismes de l ONU ; - une assistance technique de l ONU dispensée par du personnel qualifié et ayant une expérience dans les opérations de maintien de la paix en Afrique. Globalement, des avancées notables sont constatées mais des insuffisances demeurent et nécessitent que des mesures supplémentaires soient prises par l ONU pour aider l Union africaine à renforcer ses capacités. A. Les insuffisances relevées Si l amélioration des relations stratégiques entre l ONU et l UA est effectivement bien amorcée, le partenariat stratégique entre les deux organisations est à renforcer. La création d une équipe spéciale conjointe sur la paix et la sécurité qui se réunira au niveau des secrétaires généraux adjoints pour l ONU et des commissaires pour l UA et sera chargée de revoir les questions stratégiques et opérationnelles n est pas réalisée. Quant aux mécanismes de financement, ils ne sont pas encore totalement effectifs. Ainsi par exemple, les exemples de la MUAS et de l AMISOM montrent que les plans de soutien autorisés dans le cadre de ces missions l ont été avec un retard d entre 18 et 24 mois après la mise en place des opérations sur le terrain. Or, il importe que ces plans soient autorisés le plus rapidement possible et soient dotés de tous les moyens requis pour être pleinement efficaces. De même, le fonds d affectation spéciale permanent recommandé à l UA, avec l ONU en appui, pour assurer l utilisation optimale des contributions volontaires reste à l état de recommandation d après le Rapport du Secrétaire général du 18 septembre dernier.
Par ailleurs, il apparaît que les différentes initiatives de renforcement des capacités dans le domaine de la paix et de la sécurité ne sont pas encore parfaitement coordonnées et se chevauchent souvent. Dans le cas de l AMISOM, la diversité des sources de financement, bien que coordonnée, a créé des structures de gestion et de responsabilité parallèles pour la même opération. B. Les perspectives d amélioration Des mesures de collaboration sont envisagées à court et à moyen ou long terme afin de rendre la coopération entre les deux organisations de plus en plus effective et efficace. Ces mesures prévoient également l implication d autres partenaires. A court terme, il s agit de : - permettre à la Commission de l UA d accéder au site intranet des missions de paix des Nations Unies pour l autoformation de l UA ; - de continuer à mettre en commun les retours d expérience et les connaissances sur les opérations des bases logistiques ; - mettre en place un dispositif et des modèles d élaboration des budgets de maintien de la paix des Nations Unies dont bénéficiera la Commission de l UA et établir des liens entre les systèmes budgétaires des deux organisations, de manière à faciliter l établissement de rapports financiers harmonisés ; - organiser des visites de familiarisation sur le terrain des opérations de maintien de la paix ainsi qu au siège de l ONU ; - permettre l accès aux capacités de la base de soutien logistique des Nations Unies à Brindisi ; - permettre aux responsables des ressources humaines de l UA de découvrir directement au siège le système de fonctionnement des Nations Unies ; - procéder à des échanges d informations concernant les fournisseurs et les contrats des Nations Unies ; A moyen et long terme, il est envisagé : - la création par l ONU d un système de forces et moyens en attente pour aider l UA à déployer une mission ; - l accès au personnel de l UA à des programmes de formation et de renforcement des capacités offerts par les départements de l ONU ; - la mise en place d un programme d affectations temporaires pour permettre au personnel de l UA d être déployé au siège et auprès des opérations de Nations Unies ; - l appui de l ONU à la création d une capacité de formation spécialisée et intégrée couvrant toutes les activités de la Commission Le groupe d experts a répertorié 130 aides différentes assorties chacune de règles spécifiques en matière d établissement de rapports et de suivi. Le Rapport S/2009/470 du SG NU répertorie cinq mécanismes de financement des opérations de maintien de la paix de l UA : les contributions statutaires de l Union, les contributions des pays fournisseurs de contingents, les contributions volontaires, des plans de soutien financés par les contributions mises en recouvrement par l ONU et une combinaison de tous ces mécanismes.
Par ailleurs, l ONU ainsi que d autres partenaires, doit apporter son appui à l Union africaine pour mettre au point un plan et une feuille de route interdépartementaux sur le renforcement des capacités. Cette feuille de route constituera le cadre dans lequel les partenaires et donateurs axeront leurs efforts sur les programmes d assistance, le calendrier de mise en œuvre ainsi que les mécanismes de financement. L ONU envisage de lancer un certain nombre d initiatives susceptibles d aider l UA à remédier à certaines de ses principales faiblesses, notamment dans les domaines des finances, de la logistique, des ressources humaines et de la passation des marchés. D ores et déjà, le Secrétariat et la Commission doivent travailler ensemble à l établissement d une liste des besoins de l UA en matière de renforcement des capacités. Afin de relever les défis pragmatiques et administratifs inhérents à l ensemble des programmes financés par les donateurs de l UA, une coordination des programmes par ces derniers est nécessaire. L ONU peut faciliter ce processus, notamment par la possibilité de mettre au point, en concertation avec l UA et ses partenaires, un cadre de gestion administrative et financière susceptible de consolider le financement. Une priorité, le renforcement La question de la nature et de la structure du partenariat entre l ONU et les organisations régionales, et particulièrement l Union africaine, est récurrente dans les recommandations du Secrétaire général de l ONU. Un partenariat stratégique est en train de se mettre en place entre les deux organisations et la relation entre leurs organes respectifs a été renforcée. Cependant, les paramètres de ce partenariat peuvent être améliorés grâce à une élaboration coordonnée d évaluations stratégiques et de schémas communs d opération. Une coordination et une consultation stratégiques et opérationnelles rigoureuses entre le Secrétariat général et la Commission de l UA et entre le Conseil de sécurité et le Conseil de paix et de sécurité restent nécessaires avant la mise sur pied d une opération de maintien de la paix de l Union africaine. Une telle coopération permettrait de définir en amont les conditions nécessaires pour soutenir les capacités financières et les capacités de maintien de la paix de l UA et de préparer une éventuelle transition vers une opération des Nations Unies. En tout état de cause, la constitution d un système de financement et le renforcement de moyens matériels au bénéfice de l UA, pour lui donner les moyens d agir rapidement et avec souplesse en cas de crise, ne doivent pas exonérer le Conseil de sécurité de la responsabilité principale qui lui incombe en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Le renforcement du partenariat doit être accentué, notamment par la mise au point d une capacité de réponse qui permettrait aux deux organisations de travailler ensemble à prévenir les conflits plutôt que de devoir y réagir a posteriori. Enfin, la création de capacités complémentaires est nécessaire et, l Union africaine, parallèlement à la recherche d une issue aux crises, doit faire du renforcement de ses capacités institutionnelles une priorité.