Au service des peuples et des nations L E S N O T E S D U P O L E NOTE #4 M A I 2 0 1 0 CADRES DE DÉPENSES À MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L UEMOA DÉVELOPPEMENT PRÉMATURÉ OU POTENTIEL INEXPLOITÉ?
Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) Le PNUD est le réseau mondial de développement dont dispose le système des Nations Unies. Il prône le changement, et relie les pays aux connaissances, expériences et ressources dont leurs populations ont besoin pour améliorer leur vie. Nous sommes présents sur le terrain dans 166 pays, les aidant à identifier leurs propres solutions aux défis nationaux et mondiaux auxquels ils sont confrontés en matière de développement. Pour renforcer leurs capacités, ces pays peuvent s'appuyer à tout moment sur le personnel du PNUD et son large éventail de partenaires. Le Pôle - Stratégies de développement et finances publiques Le Pôle soutient les initiatives prises par les pays pour renforcer les liens entre stratégies de lutte contre la pauvreté et budgets nationaux. Il est intégré au Centre Régional de Dakar du PNUD. Le Pôle appuie les efforts des Etats pour une meilleure prise en compte de la vision à moyen et long terme de leur développement dans la gestion des finances publiques. Plus particulièrement, son action vise à conforter le rôle des stratégies de croissance et de lutte contre la pauvreté dans la programmation budgétaire pluriannuelle. Cette note a été rédigée par Emmanuel Bor. Pour des observations ou des informations sur cette note veuillez écrire à l adresse e-mail suivante : pole@undp.org.
NOTE #4 M A I 2 0 1 0 s o m m a i r e LISTE D ACRONYMES UTILISES 5 INTRODUCTION 6 I. CDMT ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L UEMOA: DES PRATIQUES ET DES TERMINOLOGIES HETEROGENES, AUXQUELLES LE NOUVEAU CADRE JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE DEVRAIT METTRE FIN 7 A. CDMT ET BUDGETS-PROGRAMMES: DEFINITIONS ET HETEROGENEITE DES PRATIQUES DANS LES PAYS DE L UEMOA 7 Définitions et objectifs des CDMT et budgets-programmes 7 CDMT sectoriels et budgets-programmes : des pratiques et des terminologies variables dans les pays de l UEMOA 8 B. CLARIFICATION DES OUTILS DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE PAR LA NOUVELLE DIRECTIVE DE L UMEOA PORTANT LOIS DE FINANCES 9 Critères de distinction des outils CDMT global et sectoriel selon la directive de l UEMOA portant lois de finances 9 Typologie des nouveaux documents de programmation pluriannuelle introduits par la directive de l UEMOA relative aux lois de finances 10 II. UN DEVELOPPEMENT RAPIDE DES CDMT EN ZONE UEMOA FONDE SUR DES OBJECTIFS MULTIPLES, MAIS FRAGILISE PAR LES FAIBLESSES DE LA CREDIBILITE DU BUDGET ANNUEL ET DE SON EXECUTION 11 A. UN DEVELOPPEMENT RAPIDE MAIS INEGAL DES CDMT EN ZONE UEMOA, FONDE SUR DES OBJECTIFS DE NATURE TRES DIFFERENTE 11 Un développement récent et inégal des CDMT et des budgets-programmes dans les pays de l UEMOA 11 Les arguments en faveur d une perspective pluriannuelle dans la programmation budgétaire 12 La budgétisation par programmes : un changement de méthode au service d une programmation budgétaire plus stratégique, plus lisible et plus efficace 13 Elaboration de CDMT dans le cadre des stratégies de développement et de réduction de la pauvreté en zone UEMOA : principes et limites 13 Les CDMT, des outils au service de la mobilisation des ressources soutenus par les partenaires techniques et financiers 15 3
L E S N O T E S D U P O L E..................................... B. DES CONTRAINTES FORTES PESENT SUR LE DEVELOPPEMENT DES CDMT DANS LES PAYS DE L UEMOA, QUI CONDUISENT A DES EVALUATIONS CRITIQUES 16 Limites générales à l efficacité des CDMT en Afrique subsaharienne 16 Les faiblesses de la crédibilité du budget annuel et du contrôle de l exécution budgétaire dans les pays de l UEMOA pèsent sur le réalisme des CDMT. 17 L introduction des CDMT : des résultats très faibles dans les pays à faible revenu? 20 III. LE POTENTIEL ENCORE INEXPLOITE DES CDMT EN AFRIQUE DE L OUEST: IMPACT DU NOUVEAU CADRE JURIDIQUE EN ZONE UEMOA ET PISTES D AMELIORATION DES OUTILS EXISTANTS 22 A. L INTRODUCTION DES CDMT ET DES BUDGETS-PROGRAMMES: UNE REFORME INACHEVEE EN ZONE UEMOA 22 B. PISTES D AMELIORATION DES OUTILS EXISTANTS DE PROGRAMMATION A MOYEN TERME DANS LES PAYS DE L UEMOA 24 Eviter le formalisme des outils et se concentrer sur leur opérationnalité 24 Relier les travaux sectoriels isolés avec le processus budgétaire 25 Mettre à profit le potentiel des CDMT et budgets-programmes pour réduire la fracture entre Budget de l Etat et Stratégie de réduction de la pauvreté 26 CONCLUSION 28 REFERENCES 30 4
............................... NOTE #4 M A I 2 0 1 0 CADRES DE DÉPENSES À MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L UEMOA DÉVELOPPEMENT PRÉMATURÉ OU POTENTIEL INEXPLOITÉ? Liste d Acronymes Utilisés CBMT CDMT CSLP DPBEP DPPD DSRP FMI OMD PNUD PTF PEFA UEMOA UNESCO Cadre Budgétaire à Moyen Terme Cadre de Dépenses à Moyen Terme Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle Documents de programmation pluriannuelle des dépenses Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté Fonds Monétaire International Objectifs du Millénaire pour le Développement Programme des Nations Unies pour le Développement Partenaires Techniques et Financiers Public Expenditure & Financial Accountability Union Economique et Monétaire Ouest Africaine Organisation des Nations Unies pour l Education, la Culture et la Science 5
L E S N O T E S D U P O L E..................................... Introduction Depuis le milieu des années 1990, des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) et des budgets-programmes ont été introduits en Afrique de l Ouest et sont mis en œuvre aujourd hui dans la plupart des pays de la région. En zone UEMOA, la nouvelle directive relative aux lois de finances adoptée en juin 2009 marque une nouvelle étape de ce processus. D ici 2012 pour le CDMT global et 2017 pour les CDMT ministériels, les Etats Membres de l UEMOA 1 se sont engagés à opérationnaliser la budgétisation axée sur les résultats et à donner une véritable existence juridique aux documents de programmation pluriannuelle. Ces derniers devront accompagner la loi de finances et seront placés au cœur de la procédure budgétaire. Le développement rapide d instruments de programmation pluriannuels dans les pays de l UEMOA s accompagne aujourd hui d un besoin de clarification sur la nature exacte de ces outils, leur statut, leurs objectifs et leurs impacts. Les diagnostics sur les capacités de planification et de programmation budgétaire de plusieurs pays de la région UEMOA ont montré les difficultés éprouvées par les administrations à mettre en œuvre des CDMT et des budgets-programmes. Cette situation pose la question du caractère éventuellement prématuré de l introduction de ces outils alors que d une part certains fondamentaux en matière de préparation et d exécution du budget annuel font défaut, et que d autre part les cadres légaux ne sont pas en place. Dans ce contexte, on peut s interroger sur le risque d une sous-exploitation du potentiel de ces outils pour améliorer la gestion efficace des ressources publiques. Cette note est structurée en trois parties. La première partie rappelle certaines définitions des outils de programmation budgétaire pluriannuelle (CDMT et budgetsprogrammes) et présente l hétérogénéité actuelle de leurs utilisations au sein des pays de l UEMOA, à laquelle le nouveau cadre juridique communautaire devrait mettre fin. La seconde partie examine les fondements du développement rapide des CDMT dans les pays de l UEMOA et les confronte aux contraintes rencontrées par ces pays dans la mise en œuvre concrète de ces outils, qui font l objet de nombreuses évaluations critiques. La troisième partie met en lumière le potentiel inexploité des CDMT que devrait permettre de valoriser le nouveau cadre juridique de la réforme budgétaire en Afrique de l Ouest ainsi que certaines pistes d amélioration de l efficacité des instruments existants. 1 Bénin, Burkina Faso, Cote d Ivoire, Guinée Bissau, Mali, Niger, Sénégal, et Togo. 6
............................... NOTE #4 M A I 2 0 1 0 CADRES DE DÉPENSES À MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L UEMOA DÉVELOPPEMENT PRÉMATURÉ OU POTENTIEL INEXPLOITÉ? I. CDMT ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L UEMOA : DES PRATIQUES ET DES TERMINOLOGIES HÉTÉROGÈNES, AUXQUELLES LE NOUVEAU CADRE JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE DEVRAIT METTRE FIN A. CDMT et budgets-programmes: définitions et hétérogénéité des pratiques dans les pays de l UEMOA La littérature propose un certain nombre de définitions théoriques des concepts et des objectifs de CDMT et de budgets programmes, qui ne permettent pas, cependant, de bien refléter la variété des pratiques dans les pays de l UEMOA. Définitions et objectifs des CDMT et budgets-programmes Les concepts et objectifs des CDMT et des budgets programmes ont fait l objet de définitions générales plus ou moins bien établies. Le CDMT est un instrument d intégration de la pluriannualité dans la préparation du budget. Son élaboration peut être considérée comme une partie intégrante de la procédure budgétaire. Le Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque mondiale propose une définition du CDMT en tant que processus qui comprend «une enveloppe financière globale fixée au sommet par les services centraux, des discussions à la base pour l estimation des coûts présents et à moyen terme des options de politique publique et enfin un processus d ajustement des coûts et des ressources disponibles dans le cadre du cycle budgétaire annuel» (Banque mondiale, 1998). Les éléments fondamentaux d'un CDMT sont l'estimation à moyen terme des contraintes globales de ressources et des coûts des politiques existantes, ainsi que les mécanismes institutionnels qui facilitent l'ajustement des priorités et la réallocation des ressources. Les CDMT sont ainsi élaborés dans un processus qui peut être décrit de manière simplifiée en trois étapes (Fozzard and Foster, 2001). Premièrement, dans une approche descendante («top down»), une enveloppe de ressources compatible avec la stabilité macroéconomique et la disponibilité des ressources internes et externes est identifiée par les autorités en charge des finances et de la planification. Deuxièmement, une estimation ascendante («bottom-up») du coût à court et moyen termes des priorités nationales est préparée par les départements ministériels. Troisièmement, un processus de négociation permet de trouver un équilibre entre la demande de ressources et la disponibilité de celles-ci à travers un cycle d ajustements itératifs. La première année du CDMT représente ainsi le budget de l année N+1, tandis que les années suivantes du CDMT sont seulement indicatives. Il convient de noter que les deux approches descendantes et ascendantes sont toujours présentes simultanément dans les processus de préparation du budget comme du CDMT ; c est l équilibre vers l une ou l autre de ces approches, et l ordre dans lesquelles elles sont adoptées, qui seules peuvent varier 2 (Ljungman, 2009). Quatre objectifs principaux peuvent être assignés aux CDMT (Banque mondiale, 1998, cité par Le Houerou et Taliercio, 2002) : (i) un meilleur équilibre macro budgétaire ; (ii) une meilleure allocation inter et intra sectorielle des ressources ; (iii) une plus grande prévisibilité pour les ministères d exécution ; et (iv) une utilisation plus efficiente des deniers publics. A chaque objectif, des conditions de réalisation peuvent être associées. 2 Selon G. Ljungman (2009), qui cite des études empiriques portant sur la Communauté Européenne et les pays de l ASEAN, quand une décision sur le niveau global des dépenses intervient avant les décisions d allocations aux secteurs, et que les plafonds des dépenses sectorielles sont fixés avant le chiffrage en détail des programmes sectoriels, la discipline budgétaire d ensemble est améliorée et l alignement du budget avec les priorités politiques est renforcé. 7
L E S N O T E S D U P O L E..................................... Tableau 1 : Objectifs et conditions de réalisation des CDMT Objectifs Améliorer l équilibre macro-budgétaire Améliorer les allocations inter et intra sectorielles Conditions Etablir des estimations sérieuses et crédibles de l enveloppe globale de ressources disponibles Etablir un ordre de priorité des dépenses et restreindre les allocations de crédit aux seules priorités principales Améliorer la prévisibilité budgétaire Respecter des plafonds budgétaires plus crédibles par secteur Améliorer l efficacité de la dépense publique Augmenter la liberté de gestion des ministères techniques Source : Taliercio et Le Houerou (2002) Une distinction classique est opérée entre le CDMT global, dont le processus d élaboration vise à déterminer la répartition intersectorielle des enveloppes, et le CDMT sectoriel, qui identifie les enveloppes intra-sectorielles. S agissant du budget-programme, la doctrine n a pas établi de définition propre. Robinson et Last (2009) définissent le budget programme essentiellement par opposition au budget classique : le budget programme classifie les dépenses par objectif, plutôt que par type de dépenses comme le budget classique. La mise en place d un budget programme permet de passer d une logique de moyens à une logique de résultats et d accroître la lisibilité de la programmation budgétaire. On peut également définir le budget-programme comme l ensemble des crédits destinés à mettre en œuvre des programmes qui sont (i) constitués d un ensemble cohérent d'actions ; (ii) assortis d objectifs précis et définis en fonction de finalités d'intérêt général et (iii) soumis à une évaluation des résultats, mesurés à l aide d indicateurs préalablement définis. CDMT sectoriels et budgets-programmes : des pratiques et des terminologies variables dans les pays de l UEMOA Les définitions générales des outils masquent des pratiques différentes et une terminologie non harmonisée au sein de l UEMOA en matière d instruments sectoriels de programmation pluriannuelle («budgets-programmes», «CDMT sectoriels»). Les différences portent notamment sur la prise en compte de la contrainte financière et sur le périmètre de ces outils. Selon les pays, la contrainte budgétaire issue du CDMT global est soit intégrée en amont de la formulation des documents de programmation sectorielle, soit fait l objet de travaux d ajustement ultérieurs. Au Burkina Faso, les budgets-programmes n intègrent pas la contrainte budgétaire, qui apparaît seulement dans les CDMT sectoriels, ainsi compris comme un outil qui permet d ajuster les ambitions du budget-programme aux ressources disponibles (voir encadré 1). Dans d autres pays d Afrique de l Ouest, cette dualité des outils sectoriels de programmation pluriannuels n existe pas. Ainsi, le Bénin a développé depuis 2000 des budgets-programmes qui prennent en compte la contrainte budgétaire du CDMT global (introduit en 2001), sans recourir à des CDMT sectoriels. Le Sénégal élabore des CDMT sectoriels qui sont présentés sous formes de programmes, et qui comprennent l essentiel des composantes des budgets-programmes du Bénin (définition des programmes, des objectifs, des résultats attendus, des indicateurs, des actions et des coûts). La terminologie utilisée est ainsi différente entre ces deux pays mais les outils sont très comparables. 8
............................... NOTE #4 M A I 2 0 1 0 CADRES DE DÉPENSES À MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L UEMOA DÉVELOPPEMENT PRÉMATURÉ OU POTENTIEL INEXPLOITÉ? Encadré 1 : Caractéristiques et limites de la distinction entre CDMT sectoriels et budgets-programmes au Burkina Faso. Au Burkina Faso, les ministères préparent un budget-programme sans prise en compte de la contrainte budgétaire, tandis que dans une seconde étape le CDMT sectoriel effectue une priorisation en fonction des ressources disponibles. Le CDMT 2008-2010 du Ministère de l Enseignement de Base et de l Alphabétisation (MEBA) du Burkina Faso fournit une illustration de ce processus en opposant le rôle du Budget-Programme, qui décrit les ambitions du ministère, au CDMT sectoriel, qui apporte la cohérence financière : «le budget programme tel qu il est élaboré au MEBA, retrace les ambitions du département et décrit les coûts financiers. Pour plus de cohérence, les projections afférentes au budget programme sont placées dans un cadre de dépenses à moyen terme. Le CDMT du MEBA permet alors de redimensionner les ambitions du budget programme» (République du Burkina Faso, Ministère de l Enseignement de Base et de l Alphabétisation, CDMT 2008-2010, décembre 2007, p.6). Cette distinction pose cependant deux types de difficultés. Premièrement, les objectifs des instruments semblent se recouper: le CDMT du MEBA justifie son existence par la nécessité de fournir «une définition claire des objectifs quantitatifs et qualitatifs à atteindre» (Ibid., p. 25), alors que ces objectifs sont également cités dans le document du budget programme. Deuxièmement, la dualité des instruments, se rapportant à des unités administratives de périmètre identique, complique inutilement l exercice de programmation pluriannuelle dans un contexte de rareté des ressources humaines, alors que la prise en compte de la contrainte budgétaire pourrait être introduite dès la préparation du budget-programme. Concernant le périmètre retenu pour les outils de programmation pluriannuelle, la notion de «secteur» n apparaît pas bien harmonisée ni entre les Etats de l UEMOA ni au sein de certains de ces Etats. Le périmètre des budgets-programmes n est pas uniforme dans la zone UEMOA. Au Togo, des budgetsprogrammes sont en cours d introduction au niveau ministériel, tandis qu existent également des «CDMT sectoriels», qui peuvent regrouper soit plusieurs ministères, comme pour le CDMT du secteur éducation, soit un seul, comme pour le CDMT Santé. La notion de «budget-programme» a un périmètre ministériel dans certains pays, comme au Bénin ou au Burkina Faso, tandis que pour d autres pays comme le Mali le budgetprogramme est un document unique qui couvre l ensemble des ministères et institutions de l Etat. L expression de «CDMT ministériel», qui est proposée en Côte d Ivoire pour le développement d une approche budgétaire pluriannuelle orientée vers la performance (Tommasi et Parssegny, 2010, p. 20) ne semble pas être utilisée dans les autres pays de l UEMOA mais paraît mieux à même de définir le périmètre couvert que celle de «CDMT sectoriel» ou de budget-programme. 3 Le DPBEP pourra cependant inclure des projections sur le respect des critères de convergence de l UEMOA établis par l acte additionnel au traité de l'uemoa du 8 décembre 1999, "portant pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les États membres de l'uemoa" et par le règlement communautaire en date du 21 décembre 1999 "portant mise en œuvre du pacte de convergence". B. Clarification des outils de programmation pluriannuelle par la nouvelle directive de l UMEOA portant lois de finances Critères de distinction des outils CDMT global et sectoriel selon la directive de l UEMOA portant lois de finances La distinction entre les nouveaux outils de programmation pluriannuelle effectuée par la directive relative aux lois de finances (Directive 06/2009/CM/UEMOA) adoptée par l UEMOA en juin 2009 repose sur trois critères simples : (i) le périmètre couvert par l outil ; (ii) le type de classification budgétaire utilisé et (iii) la prise en compte de la performance. Ces critères permettent de distinguer deux outils : le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP), décrit à l article 52 de la directive, et le document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) introduit par l article 53 de la directive. Le DPBEP est un instrument de programmation pluriannuelle des dépenses structuré sur la base de la nomenclature économique (nature de dépenses) et administrative (dépenses présentées par ministères), mais qui ne présente pas d informations sur les programmes ni sur la performance attendue 3. Il constitue un modèle de CDMT global, avec la spécificité que son périmètre est plus large que celui des seuls ministères et institutions habituellement retenues, puisque le DPBEP comprend le secteur public au sens 9
L E S N O T E S D U P O L E..................................... Typologie des nouveaux documents de programmation pluriannuelle introduits par la directive de l UEMOA relative aux lois de finances large, y compris les organismes publics, les collectivités locales, les établissements publics à caractère administratif et les organismes de protection sociale. Les documents de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) se basent sur une classification programmatique et comprennent des informations précises sur la performance à côté de l évaluation des coûts. La définition retenue par la directive «Loi de finances» consacre le choix du périmètre ministériel pour le champ du document de programmation sectorielle ; le DPPD constitue ainsi une forme de CDMT ministériel ou de budget-programme ministériel. Il n est pas fait état du niveau sectoriel dans les documents de programmation pluriannuelle prévus par la directive, ce qui n empêche pas cependant de l utiliser là où cela peut être utile, dans une approche sectorielle pluriministérielle (éducation, développement rural, développement urbain, ). La nouvelle directive de l UEMOA relative aux lois de finances doit ainsi permettre de formaliser et d harmoniser les documents de programmation pluriannuelle au sein des Etats Membres et de mettre fin à l hétérogénéité des outils qui caractérise la situation actuelle. La directive «Lois de finances» conduit à clarifier les définitions et à arrêter un socle commun d outils de programmation budgétaire pluriannuelle pour tous les pays concernés sans pour autant exclure la possibilité de développer en complément d autres outils liés par exemple à l étude de scénarios alternatifs de politique sectorielle. Le cadre temporel de ces outils n est cependant pas strictement délimité, puisque la directive ne fait que préciser la borne basse de l horizon temporel à utiliser pour les CDMT global et ministériel (période minimale de trois ans). Tableau 2 : Typologie des documents de programmation pluriannuelle selon la nouvelle directive de l UEMOA relative aux lois de finances Critères Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) Documents de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD ) Périmètre Secteur public Ministères, budgets annexes et comptes spéciaux Classification budgétaire Economique / Administrative Programmatique Performance Informations absentes Résultats attendus et objectifs poursuivis sur chaque programme Source: articles 52,53 et 55 de la Directive n 06/2009/CM/UEMOA 14 Article 86, Directive n 06/2009/CM/UEMOA. 15 Article 42, Directive n 05/97/CM/UEMOA. 16 Article 9, Directive n 05/97/CM/UEMOA. 17 Article 9, Directive n 05/97/CM/UEMOA. 10
............................... NOTE #4 M A I 2 0 1 0 CADRES DE DÉPENSES À MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L UEMOA DÉVELOPPEMENT PRÉMATURÉ OU POTENTIEL INEXPLOITÉ? II. UN DÉVELOPPEMENT RAPIDE DES CDMT EN ZONE UEMOA FONDÉ SUR DES OBJECTIFS MULTIPLES, MAIS FRAGILISÉ PAR LES FAIBLESSES DE LA CRÉDI- BILITÉ DU BUDGET ANNUEL ET DE SON EXÉCUTION Le développement des CDMT au sein des pays de l UEMOA apparaît comme un processus à la fois rapide et inégal, qui répond à des ambitions fortes de nature très différente. Les CDMT en zone UEMOA se heurtent cependant à certains obstacles qui remettent en cause leurs effets et leur opérationnalité. A. Un développement rapide mais inégal des CDMT en zone UEMOA, fondé sur des objectifs de nature très différente Un développement récent et inégal des CDMT et des budgets-programmes dans les pays de l UEMOA L introduction du CDMT global en zone UEMOA remonte au début des années 2000. Elle fait suite à des initiatives prises par d autres pays de la région dès le milieu des années 1990 (Ghana en 1996, Guinée en 1997). Tableau 3 : Une diffusion rapide du CDMT global en zone UEMOA Burkina Faso 2000 Bénin 2001 Mali 2005 Sénégal 2005 Niger 2007 Togo 2009 Côte d Ivoire Guinée-Bissau Source: UNESCO (2007) et PNUD/Pôle 2010 (attendu) Pas de CDMT global L indicateur PI-12 du cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques (Secrétariat PEFA, 2005) fournit une évaluation du niveau de prise en compte de la perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et la politique des dépenses publiques. Les évaluations selon la méthodologie PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) disponibles pour les pays de l UEMOA mettent en évidence des disparités importantes au sein de l UEMOA en matière d intégration de la perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire. Trois groupes de pays peuvent ainsi être identifiés, dont la composition semble refléter l ancienneté du processus d introduction du CDMT global dans la zone UEMOA. Le Bénin, le Burkina Faso et le Mali forment le groupe de pays pour lesquels la prise en compte de la perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire est comparativement la meilleure. Un deuxième groupe est constitué du Niger et du Sénégal, dont les systèmes de planification budgétaire n intègrent qu à un niveau faible la perspective pluriannuelle. Enfin, la Côte d Ivoire, le Guinée Bissau et le Togo sont caractérisés par l absence de prévisions budgétaires globales pluriannuelles à la date des évaluations PEFA. 11
L E S N O T E S D U P O L E..................................... Tableau 4 : Synthèse des évaluations PEFA dans les 8 pays de l UEMOA en matière de perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et la politique des dépenses publiques Indicateur et composantes PEFA sur la Performance de la Gestion des Finances Publiques Bénin Burkina Faso Côte d Ivoire Guinée- Bissau Mali Niger (*) Sénégal Togo (*) Indicateur PI-12 : Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et la politiques des dépenses publiques i) Préparation des prévisions budgétaires pluriannuelles et allocations fonctionnelles des fonds publics ii) Portée et fréquence de l analyse de la soutenabilité de la dette iii) Existence de stratégies sectorielles, assorties d états pluriannuels des coûts des dépenses de fonctionnement et d investissement iv) Liens entre les budgets d investissement et les prévisions de dépenses à moyen terme. B C D NA A C C D A A D NA B B B D B B D NA B C C D B C D NA C D C D Moyenne B+ B D D+ B C C+ D (*) : Evaluations provisoires non validées par les autorités nationales. La notation des indicateurs et composantes du PEFA est échelonnée de A à D, A étant la meilleure note, D la plus faible. Les cellules correspondant à des notations faibles ou très faibles sont grisées. Sources : Bénin : SOFRECO (2007) ; Burkina : LINPICO (2007) ; Côte d Ivoire : Banque Mondiale (2008a), Guinée-Bissau : République de Guinée-Bissau et al. (2006) ; Mali : Banque Mondiale (2008b) ; Niger : IDC (2008) ; Sénégal : Commission Européenne et al. (2007) ; Togo : ECORYS (2008). Le développement des outils de programmation budgétaire pluriannuelle et axée sur les résultats peut être analysé sur la base de quatre points d entrée, fondés sur (i) les arguments en faveur de la prise en compte d une perspective budgétaire de moyen terme, (ii) la volonté d intégrer une approche de budgétisation axée sur la performance, (iii) les besoins d élaboration et de mise en œuvre des stratégies nationales de développement et (iv) les stratégies de mobilisation des ressources et les incitations fournies par les partenaires techniques et financiers. Les arguments en faveur d une perspective pluriannuelle dans la programmation budgétaire Les faiblesses d une approche des projections budgétaires limitées au seul cadre annuel ont été résumées par Wildavsky (1986, p. 317, cité par Schiavo- Campo et Tommasi, 1999, chapitre 4). Quatre risques peuvent ainsi être associés à cette approche : (i) la myopie budgétaire, du fait que seules les dépenses de l année suivante sont examinées; (ii) l inflation budgétaire, parce que des dépenses futures potentiellement importantes sont cachées ; (iii) le conservatisme, en raison d une approche incrémentale des changements qui ne conduit pas à élargir les perspectives en termes de politiques publiques; (iv) l esprit de clocher, du fait d une tendance à examiner les programmes de manière isolée plutôt qu en comparant leurs coûts et bénéfices futurs. 12
............................... NOTE #4 M A I 2 0 1 0 CADRES DE DÉPENSES À MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L UEMOA DÉVELOPPEMENT PRÉMATURÉ OU POTENTIEL INEXPLOITÉ? L élaboration de perspectives budgétaires pluriannuelles doit ainsi contribuer à éviter les écueils d une projection strictement annuelle du budget et de répondre à trois objectifs importants. En premier lieu, elle doit permettre aux ministères sectoriels de disposer d une visibilité sur leurs enveloppes de dépenses qui est nécessaire pour la conduite des politiques qui s inscrivent dans un horizon plus long que l annualité budgétaire. Cette crédibilité des enveloppes de dépenses se fonde sur une discipline budgétaire renforcée, via une meilleure estimation des ressources prévisibles et la prise en compte des contraintes du cadrage macro-économique. Deuxièmement, la perspective pluriannuelle est nécessaire dans un contexte de marges budgétaires faibles, particulièrement dans les pays à faible revenu dont les ressources fiscales sont limitées, et qui rendent obligatoire l étalement dans le temps des implications budgétaires des changements de stratégie, en permettant une optimisation des allocations inter et intra sectorielles. Enfin, même si l annualité budgétaire demeure un principe fondamental pour le vote des lois de finances, le renforcement de la crédibilité du budget annuel exige de prendre en compte plusieurs considérations pluriannuelles essentielles (Schiavo- Campo et Tommasi, 1999) : (i) le coût récurrent des dépenses de capital ; (ii) les besoins de financement des dépenses de transfert incompressibles (exemple : subventions aux caisses de sécurité sociale) ; (iii) les dépenses futures qui peuvent résulter de certains engagements (exemple : garanties de l Etat accordées dans le cadre de prêts souscrits par des établissements publics). La budgétisation par programmes : un changement de méthode au service d une programmation budgétaire plus stratégique, plus lisible et plus efficace. Le développement des exercices de budgétisation par programmes répond à quatre objectifs essentiels. Premièrement, l introduction de budgetsprogrammes vise un changement de paradigme caractérisé par le passage d une logique de moyens à une logique de résultats. La budgétisation et la gestion par programmes permettent un pilotage axé sur des objectifs clairs et font porter l attention sur les politiques et les résultats plutôt que sur les processus internes d attribution des crédits. En second lieu, la budgétisation par programmes contribue à simplifier la lecture du budget et par suite à le rendre plus transparent. La nomenclature par programmes améliore la lisibilité du document budgétaire et offre ainsi une meilleure visibilité aux grands enjeux financiers de l action publique (Bouvier et al, 2006). En particulier, la présentation des dépenses publiques par programmes permet de renforcer le lien entre les stratégies nationales de développement, les politiques sectorielles et le Budget de l Etat. Troisièmement, la budgétisation fondée sur la performance doit également renforcer la discipline budgétaire et contribuer à identifier des sources supplémentaires d espace budgétaire, grâce à la revue annuelle des programmes au début du processus budgétaire, sur la base d indicateurs de performance, qui peuvent conduire à des coupes budgétaires en cas d inefficacité de certains programmes (Robinson et Last, 2009). Enfin, mettre en place des budgets-programmes doit permettre d augmenter l efficacité et l efficience de l action publique en obligeant les départements ministériels à définir leurs missions, objectifs et activités, à chiffrer le coût de leurs programmes et à établir et suivre les liens existants entre le niveau de la dépense et la performance obtenue. Cet exercice est ainsi un moyen d améliorer la priorisation des dépenses, en travaillant dans un cadre budgétaire réaliste et contraint et en prenant en compte la performance passée et les prévisions de résultats des différents programmes. Elaboration de CDMT dans le cadre des stratégies de développement et de réduction de la pauvreté en zone UEMOA : principes et limites Le processus d élaboration des stratégies nationales de développement, y compris des stratégies de réduction de la pauvreté, constitue a priori un cadre incitatif fort pour l élaboration de CDMT. L examen des liens existants entre ces stratégies et les CDMT dans les pays de l UEMOA montre cependant que cette dynamique s est peu matérialisée dans les faits. Plusieurs documents de référence font état de l intérêt d élaborer un CDMT dans le cadre de la formulation d une stratégie nationale de développement. Le Recueil de référence pour les stratégies de lutte contre la pauvreté, élaboré par la Banque Mondiale pour guider les pays dans l élaboration de leurs DSRP peu après le lancement de l initiative, souligne ainsi qu il est important dans le cadre de l élaboration du CSLP de prendre en considération l état du CDMT afin d «améliorer la capacité à réaliser des allocations budgétaires favorables aux pauvres dans le temps» (Banque Mondiale, 2002, p.23). La nécessité d élaborer un CDMT pour faciliter la mise en œuvre des stratégies nationales de développement et de réduction de la pauvreté est exprimée de façon encore plus claire dans le dispositif de suivi de la Déclaration de Paris sur l efficacité de l aide au développement. Le premier indicateur retenu pour le suivi de la Déclaration de Paris porte sur le principe d appropriation, évalué à travers l opérationnalité des stratégies de développement des pays «partenaires». La définition de cet indicateur met en évidence la nécessité pour les pays de disposer d un CDMT global pour que l objectif d opérationnalité des stratégies de développement soit atteint : «Nombre de pays ayant adopté des stratégies nationales de développement (y 13
L E S N O T E S D U P O L E..................................... compris des stratégies de lutte contre la pauvreté) qui ont des priorités stratégiques claires se rattachant à un cadre de dépenses à moyen terme et comptabilisées dans les budgets annuels» 4. En dépit des recommandations pour inscrire la préparation et la mise en œuvre des stratégies de développement et de réduction de la pauvreté dans le cadre du budget, force est de constater que les liens entre ces stratégies et les CDMT demeurent assez faibles dans les pays de l UEMOA. Trois sources permettent d apporter un éclairage sur l existence et la nature des liens entre les stratégies de développement et les CDMT dans la zone UEMOA. Premièrement, une revue des derniers DSRP disponibles dans les huit pays de l UMEOA montre que seulement la moitié de ces pays (Bénin, Burkina Faso, Mali et Togo) ont inclus un type de CDMT global dans leur DSRP (voir tableau 4, p.15). Les DSRP des quatre autres pays de l UEMOA (Côte d Ivoire, Guinée- Bissau, Niger et Sénégal) ne font aucune référence à l élaboration d un CDMT global. Deuxièmement, la dernière livraison de l enquête de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris met en évidence une situation globalement moyenne en matière d opérationnalité des stratégies nationales de développement en zone UEMOA (OCDE, 2008, p. 80). Ainsi, sur les six pays de l UEMOA pour lesquels une évaluation est disponible, quatre ont reçu une note moyenne (note C sur une échelle allant de A à E) pour l opérationnalité des stratégies de développement (Bénin, Mali, Niger, Sénégal), tandis que le Burkina a reçu une note positive (note B) et que la Côte d Ivoire enregistre une très faible évaluation (note E). Enfin, une étude de la Banque Mondiale portant sur les stratégies nationales de développement axées sur les résultats, qui a servi de source pour la notation de l indicateur sur l opérationnalité des stratégies de développement dans l enquête de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris publiée par l OCDE, met spécifiquement en évidence un lien insuffisant entre stratégies de réduction de la pauvreté, budget annuel et Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT) 5 dans l UEMOA (Banque Mondiale, 2007, p. 65 et 90-93). L influence de la stratégie nationale de développement est considérée au mieux comme limitée sur le budget dans l ensemble des sept pays de l UEMOA examinés par l étude et évalués sur ce critère (Bénin, Burkina Faso, Côte d Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger et Sénégal). 4 La définition des indicateurs de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris est disponible sur le site de l OCDE : http://www.oecd.org/dataoecd/1/17/42416094.pdf 5 Le CBMT inclut une présentation détaillée des prévisions de ressources, en plus des prévisions de dépenses sur lesquelles se concentre le CDMT. La différence est cependant essentiellement sémantique dans la mesure où une projection des ressources est nécessaire pour élaborer un CDMT. 14
............................... NOTE #4 M A I 2 0 1 0 CADRES DE DÉPENSES À MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L UEMOA DÉVELOPPEMENT PRÉMATURÉ OU POTENTIEL INEXPLOITÉ? Tableau 5 : Synthèse des évaluations PEFA dans les 8 pays de l UEMOA en matière de perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et la politique des dépenses publiques Pays DSRP Horizon Date CDMT global attaché au DSRP (a) Opérationnalité de la Stratégie nationale de développement (b) Lien entre Stratégie nationale de développement, budget et CBMT (c) Bénin Stratégie de croissance pour la réduction de la pauvreté 2007-2009 Mars 2007 Oui C SRP chiffrée, liée à un CBMT, influence limitée sur le budget Burkina Faso Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté Actualisé chaque année par un PAP triennal glissant Juillet 2004 Oui B SRP chiffrée, liée à un CBMT, influence limitée sur le budget Côte d Ivoire Stratégie de relance du développement et de réduction de la pauvreté 2009-2011 Janvier 2009 Non E Peu ou pas de chiffrage de la SRP et de lien avec le budget et le CBMT Guinée- Bissau Document de stratégie nationale de réduction de la pauvreté 2006-2008 Septembre 2006 Non - Chiffrage de la SRP, liens avec le budget et élaboration du CBMT tous à un stade préliminaire Mali Cadre stratégique de croissance et de réduction de la pauvreté 2007-2011 Décembre 2006 Oui C SRP chiffrée, liée à un CBMT, influence limitée sur le budget Niger Stratégie de développement accéléré et de réduction de la pauvreté 2008-2011 Novembre 2007 Non (*) C SRP chiffrée, liée à un CBMT, influence limitée sur le budget Sénégal Stratégie pour la croissance et la réduction de la pauvreté 2006-2010 Octobre 2006 Non (*) C SRP chiffrée, liée à un CBMT, influence limitée sur le budget Togo Document complet de stratégie de réduction de la pauvreté 2009-2011 Juin 2009 Oui - - Sources : (a) Revue des documents DSRP disponibles sur le site du FMI (http://www.imf.org/external/np/prsp/prsp.asp); (b) OECD (2008), p. 80 ; (c) : Banque Mondiale (2007), p. 65 et p. 90-93. Les cellules correspondant à des évaluations moyennes ou faibles sont grisées. (*) Ecart apparent entre la revue des DSRP par l auteur et les résultats de l étude de la Banque mondiale (2007). Les CDMT, des outils au service de la mobilisation des ressources soutenus par les partenaires techniques et financiers Au-delà des arguments en faveur de l introduction d outils de programmation à moyen terme axés sur les résultats, le développement des CDMT dans les pays d Afrique subsaharienne peut être analysé comme un effet non seulement de la demande mais également de l offre émanant des partenaires techniques et financiers (PTF). La mise en place de stratégies pour l introduction d un CDMT global et de CDMT sectoriels fait régulièrement l objet de recommandations dans le cadre des rapports de missions d assistance technique des principaux partenaires techniques. En comportant un indicateur qui évalue la «perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et la politique des dépenses publiques» (PI-12), les évaluations PEFA conduites avec le soutien des partenaires constitue ainsi une forme d incitation pour les pays à faible revenu à effectuer des prévisions pluriannuelles de dépenses, établies selon une classification fonctionnelle ou programmatique, qui s apparentent à des CDMT, même si ce terme n est pas utilisé dans la définition de l indicateur et des composantes à examiner (PEFA, 2005, p.30). La demande des PTF en matière de développement de CDMT peut avoir un poids particulièrement 15
L E S N O T E S D U P O L E..................................... important lorsqu elle se traduit par une condition, explicite ou non, pour la mobilisation de ressources ou la réalisation de programmes. Le développement des CDMT sectoriels peut s inscrire ainsi dans le cadre d une stratégie de mobilisation des ressources pour répondre aux exigences des bailleurs. Deux exemples permettent d illustrer ce phénomène. Les conditionnalités décrites dans les programmes de réformes qui reçoivent le soutien financier du FMI constituent un premier exemple, celles-ci pouvant porter sur la préparation de CDMT. Ainsi, l accord FRPC (Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance) en faveur de la Côte d Ivoire, pour un montant de 566 millions de dollars, approuvé par le Conseil d Administration du FMI en mars 2009 pour la période 2009-2011, prévoit un certain nombre de conditionnalités dites structurelles, parmi lesquelles figure «la formulation de Cadres de Dépenses à Moyen Terme pour les ministères de l éducation et de la santé», avec une échéance fixée à octobre 2009. Les directives de l Initiative Fast Track (FTI) fournissent un deuxième exemple. L Initiative Fast Track ou initiative de mise en œuvre accélérée de l éducation pour tous vise à appuyer la réalisation de l objectif du Millénaire de scolarisation primaire universelle d ici 2015 et comprend un accès à un Fonds Catalytique qui a déboursé une aide de 639 millions de dollars à 38 pays partenaires depuis sa création en novembre 2003 jusqu en octobre 2009 (FTI Secretariat, 2009a). Dans le secteur de l éducation, le guide du processus de l Initiative Fast Track au niveau national précise qu «il est essentiel que le Plan Sectoriel Education soit entièrement chiffré et clairement intégré dans la stratégie globale de réduction de la pauvreté du pays (DSRP ou équivalent) ainsi que dans les cadres de dépenses à moyen terme» (FTI Secretariat, 2009b, p. 10). De fait, même si la condition formelle de préparation d un CDMT du secteur éducation en plus du Plan Sectoriel Education n est pas clairement énoncée, les demandes de financement formulées auprès du Fonds Catalytique de l Initiative Fast Track conduisent les Etats non seulement à élaborer ou mettre à jour leur Plan Sectoriel Education mais également à formuler un CDMT pour le secteur éducation. Dans un processus parallèle à la demande des PTF pour la préparation de CDMT globaux et sectoriels, les bailleurs ont renforcé leur offre en termes de ressources financières et d assistance technique pour appuyer le développement de ces outils. Ce phénomène qui s auto-entretient en partie a, par exemple, conduit ces dernières années à la multiplication de guides méthodologiques pour la formulation de CDMT souvent élaborés par une expertise externe, permanente ou non, financée par les PTF (FMI au Niger, Union Européenne au Sénégal et en Côte d Ivoire, Coopération française au Tchad, Banque mondiale et Union européenne au Maroc, PNUD au Togo, etc.). Il est difficile de mesurer le poids exact des préférences des bailleurs dans les décisions nationales d introduire des outils de programmation à moyen terme. Néanmoins il est intéressant de noter qu une étude commandée par le Secrétariat du PEFA et portant sur la question des incitations dans les réformes de la gestion des finances publiques dans les pays pauvres considère que les pays donateurs constituent aujourd hui le facteur dominant dans les processus de budgétisation de ces pays, bien que leur influence précise en la matière soit encore peu connue et analysée (Stevens, 2004, p.3 et p.26). La forte influence des bailleurs dans les réformes budgétaires est également confirmée par d autres auteurs (Brumby, 2008 ; Allen, 2009). B. Des contraintes fortes pèsent sur le développement des CDMT dans les pays de l UEMOA, qui conduisent à des évaluations critiques Limites générales à l efficacité des CDMT en Afrique subsaharienne Alors que les CDMT connaissent un développement rapide en Afrique subsaharienne, fondé sur les avantages qu apportent ces instruments ainsi que sur le rôle qu ils jouent dans la mobilisation des ressources, force est de constater qu ils n ont finalement que peu d influence sur la conduite des politiques publiques. Plusieurs types de contraintes sur le développement des CDMT peuvent être mis en évidence. Les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre des CDMT dans les pays à faible revenu peuvent être regroupées en trois grandes catégories: (i) faiblesse des capacités des pays pour l établissement d un cadrage macro-économique et de prévisions crédibles de ressources et de dépenses ; (ii) maîtrise insuffisante des fondamentaux budgétaires requis pour l introduction d outils de gestion axés sur les résultats ; (iii) alignement inadéquat des outils de programmation pluriannuelle axés sur les résultats avec le processus budgétaire national. Premièrement, élaborer un CDMT détaillé peut se révéler très difficile dans les pays dont les administrations disposent d une faible visibilité sur l évolution des ressources nationales et extérieures. Trois contraintes spécifiques peuvent être distinguées. Premièrement, les statistiques macro-économiques ne sont pas toujours disponibles pour permettre d effectuer des prévisions crédibles. Deuxièmement, les capacités institutionnelles des services chargés des projections de revenus et de dépenses (Direction de la prévision, Direction du Budget, régies financières) peuvent s avérer insuffisantes. Troisièmement, 16
............................... NOTE #4 M A I 2 0 1 0 CADRES DE DÉPENSES À MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L UEMOA DÉVELOPPEMENT PRÉMATURÉ OU POTENTIEL INEXPLOITÉ? l imprévisibilité des flux d aides extérieures peut rendre inopérante la préparation d un CDMT ; dans ce cas, le risque est que la préparation de projections pluriannuelles dégénère dans un exercice purement formel, et discrédite l approche elle-même, par suite mettant en danger de futures tentatives d amélioration (Schiavo-Campo et Tommasi, 1999, chapitre 4). Par conséquent, il peut sembler plus approprié pour certains pays de ne pas entreprendre d élaborer d exercice de programmation détaillée des dépenses à moyen terme ; cet exercice pourrait se révéler contreproductif en retardant la mise en œuvre d autres réformes importantes. Même lorsque les administrations disposent de la capacité d élaboration de différents scenarios de cadrage macro-économique, le CDMT se doit d être cohérent avec le cadrage approuvé par le FMI (pour les pays qui disposent d un programme soutenu par le FMI). Or, d une part les cadrages macroéconomiques des programmes négociés avec le FMI, qui reposent en grande partie sur les données fournies par les institutions nationales, ne sont pas toujours réalistes (Meier et Raffinot, 2005), d autre part ils posent le problème d un manque de maîtrise nationale de la fixation de la contrainte macroéconomique (Raffinot et Samuel, 2006). Deuxièmement, les CDMT ne peuvent être des instruments efficaces que si les fondamentaux budgétaires sont en place avant de pouvoir améliorer le système et d introduire des outils de gestion axée sur les résultats (Schick, 1998). Un certain nombre de pré-requis sont ainsi nécessaires pour introduire des principes de budgétisation liés à la performance (Robinson et Last, 2009): (i) une politique macrobudgétaire solide, qui se traduit par un faible degré d incertitude des ministères sectoriels sur leurs budgets ; (ii) la capacité des Etats à exécuter le budget comme prévu (respect des règles et des procédures, capacité à les appliquer lors de l exécution et existence de bonnes procédures comptables et d audit) ; (iii) des capacités humaines pour la gestion axée sur les résultats, ce qui constitue le principal pré requis institutionnel ; (iv) des systèmes d informations adéquats et des capacités renforcées pour gérer des analyses de la performance plus poussées ; (v) des conditions globales de gouvernance satisfaisantes, en particulier dans les comportements des décideurs publics. formulation de politiques sectorielles, avec l appui de partenaires extérieurs impliqués dans les secteurs concernés mais sans lien avec le processus budgétaire et sans impact sur les allocations budgétaires. Les faiblesses de la crédibilité du budget annuel et du contrôle de l exécution budgétaire dans les pays de l UEMOA pèsent sur le réalisme des CDMT. Certains des pré-requis à l introduction d outils de programmation pluriannuelle et axés sur les résultats ne sont pas satisfaits dans les pays de l UEMOA. Les rapports des évaluations PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) effectuées dans les pays de l UEMOA 6 fournissent des éléments comparatifs pour vérifier le respect de deux pré-requis cités par Robinson et Last (2009), le faible degré d incertitude des ministères sectoriels sur leurs budgets et la capacité des Etats à exécuter le budget comme prévu. Sur les 31 indicateurs renseignés dans les rapports PEFA, 12 indicateurs peuvent ainsi être retenus pour évaluer la crédibilité du budget (indicateurs PI-1 à PI-3), la prévisibilité de l appui budgétaire direct (indicateur D1), prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l engagement des dépenses (indicateur PI-16), le contrôle interne de l exécution du budget (indicateurs PI-18 à PI-21), la surveillance et la vérification externes de l exécution budgétaire (indicateurs PI-26 à PI-28). La revue des dernières évaluations disponibles de ces 12 indicateurs pour les 8 pays de l UEMOA fait apparaître une situation globalement insuffisante en matière de crédibilité du budget, de prévisibilité de l aide budgétaire directe et de contrôle de l exécution budgétaire (voir tableau 6 p.18). Enfin, la mise en place des CDMT présente le risque de s effectuer de manière parallèle aux processus de décision nationaux. Ceci est particulièrement vrai lorsque les CDMT sont introduits sous la pression des partenaires techniques et financiers. Les CDMT peuvent ainsi apparaître comme de simples documents ponctuels, isolés des mécanismes institutionnels d allocation budgétaire (Raffinot et Samuel, 2006). Ainsi, dans un certain nombre de pays, des CDMT sectoriels sont établis par les secteurs dans le cadre de la 6 Des évaluations PEFA ont été menées dans les 8 pays de l UEMOA, mais le Niger et le Togo n ont pas validé ces évaluations, qui ne constituent donc pas pour ces deux pays des documents officiels et finalisés. 17
L E S N O T E S D U P O L E..................................... Tableau 6 : Synthèse des évaluations PEFA dans les 8 pays de l UEMOA en matière de crédibilité du budget, de prévisibilité de l appui budgétaire et de contrôle de l exécution. Indicateurs sur la Performance de la Gestion des Finances Publiques Bénin Burkina Faso Côte d Ivoire Guinée- Bissau Mali Niger (*) Sénégal Togo (*) Crédibilité du Budget PI-1 PI-2 PI-3 Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé B A NA D A C B D C C NA D B A D B B D B C B D A NA Prévisibilité de l appui budgétaire D-1 Prévisibilité de l appui budgétaire direct D A NA D D D+ D D Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l engagement des dépenses PI-16 Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l engagement des dépenses C D+ D+ D C+ C+ C+ C Contrôle interne de l exécution du Budget PI-18 PI-19 PI-20 PI-21 Efficacité des contrôles des états de paie Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôles de la passation des marchés publics Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales Efficacité du système de vérification interne D C+ D+ D B+ D+ D+ D+ B C+ C C C B C D+ C C+ C+ D C C+ C+ D+ C+ D+ D+ D D+ C D+ D+ Surveillance et vérification externes PI-26 PI-27 PI-28 Etendue, nature et suivi de la vérification externe Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif D D+ D C D D D+ D C+ B+ D+ D B+ C+ C+ D+ D C+ D D D C+ D NA (*) : Evaluations provisoires non validées par les autorités nationales. La notation des indicateurs et composantes du PEFA est échelonnée de A à D, A étant la meilleure note, D la plus faible. Les cellules correspondant à des notations faibles ou très faibles sont grisées. Sources : Bénin : SOFRECO (2007) ; Burkina : LINPICO (2007) ; Côte d Ivoire : Banque Mondiale (2008a), Guinée-Bissau : République de Guinée-Bissau et al. (2006) ; Mali : Banque Mondiale (2008b) ; Niger : IDC (2008) ; Sénégal : Commission Européenne et al. (2007) ; Togo : ECORYS (2008). 18
............................... NOTE #4 M A I 2 0 1 0 CADRES DE DÉPENSES À MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L UEMOA DÉVELOPPEMENT PRÉMATURÉ OU POTENTIEL INEXPLOITÉ? La crédibilité du budget est le domaine qui présente la plus forte hétérogénéité parmi les pays de l UEMOA. La crédibilité des recettes prévues varie considérablement entre des pays pour lesquelles celleci est considérée bonne (Bénin, Côte d Ivoire, Mali) ou très bonne (Sénégal) et d autres pour lesquelles elle se révèle faible (Guinée-Bissau) ou très faible (Burkina Faso, Niger). La crédibilité des dépenses prévues au budget, évaluée à la fois en volume et en fonction de la composition des dépenses, est globalement faible sauf au Mali. Les évaluations ne font pas apparaître de lien entre la crédibilité des recettes et celle des dépenses. Concernant la prévisibilité de l aide budgétaire direct, les notations sont très faibles dans l ensemble des pays de l UEMOA sauf au Burkina Faso où la prévisibilité de l aide budgétaire correspond à la meilleure pratique. En matière d exécution budgétaire, la prévisibilité de la disponibilité des fonds et le contrôle interne de l exécution du budget sont globalement insatisfaisants dans les pays de l UEMOA. La prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l engagement des dépenses est évaluée à un niveau faible ou très faible dans les 8 pays de l UEMOA. Le même constat peut être fait en ce qui concerne les différentes formes de contrôle interne (contrôle des états de paie, contrôle de la passation des marchés publics, contrôles internes des dépenses non salariales, efficacité du système de contrôle interne), sauf pour trois cas isolés : l efficacité des contrôles des états de paie est jugé bon au Mali et la mise en concurrence, l utilisation optimale des ressources et les contrôles de la passation des marchés publics sont à un niveau acceptable (mais améliorable) au Bénin et au Niger. Enfin, en matière de surveillance et de vérification externes, les évaluations des huit pays de l UEMOA sont négatives ou très négatives, sauf sur un point particulier, l examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif, qui respecte en partie les bonnes pratiques dans deux pays uniquement (Burkina Faso et Mali). 7 Voir la définition de la composante et ses critères de notation dans le Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques (Secrétariat PEFA, 2005, p. 30-31). 8 Voir tableaux 4 et 6. 9 Cette conclusion est directement tirée de l examen des notes reçus pour la composante 1 de l indicateur PI-12 du PEFA et des critères de notation pour cette composante. 10 Voir Schiavo-Campo et Tommasi (1999), Chapter 4, The Budget Preparation Process, non numéroté. Les faiblesses qui viennent d être constatées pour la majorité des pays de l UEMOA constituent un handicap important pour la formulation et surtout la mise en œuvre des CDMT dans les pays de la zone UEMOA. La crédibilité des CDMT est nécessairement affaiblie par la faible prévisibilité annuelle du budget et les risques d une exécution budgétaire éloignée de la programmation. Une corrélation entre la crédibilité du budget annuel, mesurée par les indicateurs PI-1 à PI- 3, et la qualité des prévisions budgétaires pluriannuelles, évaluée par la première composante de l indicateur PI-12, peut ainsi être mise en évidence. Cette composante porte non seulement sur l existence formelle de prévisions budgétaires globales glissantes mais également sur leur opérationnalité à travers l évaluation de la clarté des liens (et de l explication des écarts) qui existent entre les prévisions budgétaires pluriannuelles et la fixation subséquente des plafonds budgétaires annuels 7. La comparaison des résultats des évaluations PEFA en zone UEMOA montre que le pays qui enregistre les meilleurs résultats en termes de crédibilité du budget annuel (le Mali) est également celui dont l opérationnalité des prévisions budgétaires pluriannuelles, mesurée par la composante 1 de l indicateur PI-12, est la plus élevée 8. A l inverse, les cinq pays (Burkina Faso, Guinée-Bissau, Niger, Sénégal, Togo) pour lesquels au moins un des trois indicateurs mesurant la crédibilité du budget a reçu la plus faible note du système de notation PEFA (note D) se caractérisent soit par l absence de prévisions budgétaires pluriannuelles soit, lorsque celles-ci sont disponibles, par leur nature non opérationnelle, que traduit dans ces pays l absence 9 de liens clairement établis entre les estimations budgétaires pluriannuelles et la fixation subséquente des plafonds annuels. Dans ces conditions, la formulation et la mise en œuvre de CDMT dans ces pays peut être jugée prématurée et conditionnée à un renforcement préalable des conditions d élaboration et d exécution du budget annuel. La majorité des pays de l UEMOA mettent cependant en œuvre des plans nationaux de renforcement de la gestion des finances publiques, qui visent précisément à améliorer la qualité des prévisions budgétaires et du contrôle de l exécution. Schiavo- Campo et Tommasi (1999) 10 considèrent qu il est possible et même nécessaire de développer une perspective budgétaire pluriannuelle dans les pays où des efforts existent pour améliorer conjointement les prévisions budgétaires, les liens entre la formulation des politiques et les dépenses, et les mécanismes de contrôle des dépenses. Les efforts des pays de l UEMOA pour introduire une perspective budgétaire 19
L E S N O T E S D U P O L E..................................... pluriannuelle pourraient alors se justifier, dans la mesure où ils s accompagnent, parfois même en les suscitant indirectement, de mesures pour renforcer certains fondamentaux budgétaires, en particulier dans le domaine de la prévision et du contrôle de l exécution. Au-delà de l analyse des conditions d élaboration des CDMT dans les pays de l UEMOA, les effets généraux de ces outils dans les pays à faible revenu font débat. L introduction des CDMT : des résultats très faibles dans les pays à faible revenu? Tandis que les administrations font face à des défis importants dans la mise en œuvre des CDMT globaux et sectoriels en zone UEMOA, plusieurs évaluations récentes dressent un portrait critique des expériences de CDMT en Afrique subsaharienne et semblent conclure à une efficacité réduite, voire à un quasi-échec de tels outils de programmation budgétaire pluriannuelle. Selon l étude fondatrice de Le Houerou et Taliercio (2002), qui présente une évaluation préliminaire de l impact de l introduction de CDMT en Afrique 11, les résultats concrets sont très faibles. Le résumé de cette évaluation comporte quatre conclusions principales qui sont essentiellement négatives : (i) absence de preuve empirique d une amélioration de l équilibre macroéconomique ; (ii) existence de preuves limitées que les CDMT sont associés à des réallocations aux secteurs prioritaires ; (iii) absence de preuve empirique de liens entre les CDMT et une plus grande prévisibilité budgétaire ; (iv) absence de preuve de gains d efficacité dans la dépense publique suite à l introduction des CDMT. Une étude plus récente de Wescott (2008), qui étudie les résultats atteints par les CDMT soutenus par la Banque mondiale, considère que l introduction de ces CDMT dans les pays en développement s est traduite par des résultats contrastés. Si dans certains cas ils ont été adoptés avec succès et ont permis de renforcer la gestion nationale des finances publiques et la prévisibilité des financements des bailleurs, dans de nombreux autres cas les CDMT n ont pas encore fourni les bénéfices attendus de l introduction de ces instruments. Brumby (2008) confirme la faiblesse de l impact des CDMT dans les pays à faible revenu en faisant un triple constat : (i) les CDMT n ont pas eu d effet sur le processus budgétaire qui continue de se dérouler selon l approche habituelle malgré les nouveaux instruments développés par les unités en charge des CDMT ; (ii) les décideurs politiques ont une compréhension limitée des CDMT et de leur signification en termes de choix de dépenses ; (iii) les CDMT n ont pas changé les comportements budgétaires. A rebours des effets attendus de l introduction des CDMT, ceux-ci peuvent conduire à présenter un budget irréaliste. Pour Allen (2009), le développement de la budgétisation axée sur la performance et sur les programmes a contribué, au même titre que d autres initiatives comme les DSRP ou l aide budgétaire, à créer des exercices qui sont essentiellement «ritualistes» et se traduisent par une accumulation de données redondantes, non liées au budget et non utilisées, entraînant des «cimetières de données» selon l expression de Kohnert. Cette conclusion rejoint celle de Schiavo-Campo (2009), qui compare les CDMT aux «villages Potemkine» 12, dans la mesure où les CDMT dans les pays à faible revenu peuvent s apparenter à des exercices techniques d apparence sophistiquée mais qui masquent une réalité décevante (absence ou faible appropriation, distraction des problèmes fondamentaux des systèmes de gestion des finances publiques, forte pression sur des capacités budgétaires limitées) en dépit de certains résultats positifs (rappel de la nécessité de regarder au-delà des urgences immédiates ; encouragement de la coordination ; attention portée à l efficacité de la dépense publique). Il convient enfin d observer que l introduction des CDMT dans les pays à faible revenu répond à une ambition particulièrement élevée puisqu il s agit d engager une double réforme, caractérisée d une part par la prise en compte de la pluri annualité budgétaire et d autre part par le passage à la logique de résultats et de mesure de la performance. 11 L étude de Le Houerou et Taliercio (2002) proposait une analyse comparative de 9 pays (Afrique du Sud, Ghana, Guinée, Kenya, Malawi, Mozambique, Ouganda, Rwanda, Tanzanie) à partir de dix critères liés aux caractéristiques générales des CDMT, à des paramètres techniques et aux aspects organisationnels. 12 L expression «villages Potemkine» fait référence à la mise en scène qui donnait une apparence de prospérité aux villages misérables présentés par le ministre Potemkine lors de la visite de l'impératrice Catherine II en Crimée en 1787. Cette histoire serait cependant un mythe. 20