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COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES Bruxelles, le 20.10.2009 SEC(2009) 1390 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L ANALYSE D IMPACT accompagnant la COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, À LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES ET À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE concernant un cadre de l Union européenne pour la gestion des crises transfrontalières dans le secteur bancaire {COM(2009) 561 final} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407} FR FR
1. QUEL EST LE PROBLEME, QUI EST LE PLUS CONCERNE, POURQUOI L INTERVENTION DES POUVOIRS PUBLICS EST-ELLE NECESSAIRE? Au cours de la crise financière actuelle, l aptitude des autorités à gérer des crises tant nationales que transfrontalières a été mise à rude épreuve. Les marchés financiers à l intérieur de l UE sont devenus tellement intégrés que les effets, sur les établissements de crédit, de problèmes survenus dans un État membre ne peuvent pas toujours être contenus et isolés, et que des chocs de portée nationale peuvent rapidement se transmettre aux opérateurs et aux marchés d autres États membres. Alors que l exploitation de banques transfrontalières est devenue extrêmement intégrée (avec comme corollaire un entrelacement des lignes d activité et des services internes tellement poussé qu il n est plus possible de les séparer avec efficacité selon les frontières géographiques des États membres), la gestion des crises bancaires reste nationale. Par conséquent, si une banque transfrontalière fait faillite, les autorités de surveillance financière et les autres autorités (de résolution) se concentrent uniquement sur les activités ayant pour cadre leur territoire respectif. Cela risque de compliquer la coopération transfrontalière et de déboucher sur des approches de résolution inefficaces et potentiellement concurrentes, ainsi que sur des résultats non optimaux au niveau de l UE. L un des aspects les plus importants des actions destinées à maintenir la stabilité financière est l aptitude des autorités à anticiper (intervention précoce 1 ) ou à gérer les situations de crise des banques (résolution de défaillance bancaire 2 ). L intervention des autorités peut être cruciale pour maintenir la stabilité du système financier dans son ensemble, protéger les dépôts des particuliers et des entreprises et assurer la continuité des systèmes de paiement et d autres services financiers de base. Bien qu un certain nombre d autorités de surveillance en Europe disposent d instruments leur permettant d intervenir dans une crise bancaire, les instruments existants peuvent être différents d un État membre à l autre, quand ils ne font pas totalement défaut. Ces différences et carences, y compris les différences législatives entre États membres et/ou l absence de cadre législatif/institutionnel dans certains pays, sont susceptibles de compliquer, voire d entraver la gestion transfrontalière efficace d une crise bancaire. Si différentes autorités interviennent à des stades différents, poursuivent des objectifs différents et recourent à des instruments et mesures différents, dont l application est conditionnée par des critères différents en fonction de leur propre compréhension du problème, les résultats ne seront probablement pas optimaux. 1 2 Intervention précoce: actions correctives précoces des autorités de surveillance du secteur bancaires (par exemple: mobilisation de capitaux privés, modification de lignes d activité, cession d actifs) qui visent à remédier à des irrégularités au niveau d une banque et, partant, à aider celle-ci à revenir à leur activité économique normale, et à éviter de devoir passer à la phase de résolution de défaillance. Résolution des défaillances bancaires: assainissement d une banque en difficulté (dans le cadre d une procédure administrative ou judiciaire) qui vise à maintenir la stabilité financière et la continuité des services bancaires et à revitaliser la banque. Outre les techniques d assainissement traditionnelles, la résolution des défaillances bancaires fait appel à des instruments spécifiques (par exemple banque relais, fusion forcée, aide au rachat, vente partielle d actifs) pour atteindre les objectifs précités. La procédure est gérée par une «autorité de résolution» qui peut être différente d un État membre à l autre (banque nationale, autorité de surveillance financière, système de garantie des dépôts, ministère des finances, autorité spéciale). FR 2 FR
Il n existe pas de dispositions législatives régissant la résolution de défaillance bancaire au niveau de l UE. Mis à part l introduction d un ensemble minimal de pouvoirs pour les autorités de surveillance, visant à rétablir la situation d une banque 3, associée à certains changements récents de la directive «exigences de fonds propres» (règles concernant l alerte des autres autorités dans les situations d urgence, la coordination des activités de surveillance et l échange d informations dans les situations d urgence) et l instauration de mécanismes pour la liquidation et l assainissement d établissements de crédit ayant des succursales dans d autres États membres, il n existe pas, au niveau de l UE, de cadre qui définisse comment, et dans quelles conditions, les autorités devraient agir en cas de crise survenant dans une banque transfrontalière. La gestion des crises est presque entièrement régie par la législation nationale. Il y a de fortes chances pour que les approches et instruments divergents, ainsi que les intérêts conflictuels entre autorités, rendent inefficaces la prévention et la résolution des crises et aboutissent à des résultats non optimaux au niveau de l UE. Cet état de fait peut à son tour alourdir les coûts pour les citoyens et contribuables de l UE, étant donné que le renflouement de banques transfrontalières revêtant une importance systémique peut s avérer extrêmement coûteux par rapport au coût d une résolution de défaillance efficace menée en temps utile 4. D après les estimations les plus récentes du FMI 5, les réductions de valeur liées à la crise sur les actifs provenant du monde entier atteindront 4 100 milliards USD d ici à 2010, deux tiers des pertes devant être supportées par le secteur bancaire mondial, dont la moitié (ou 1 400 milliards USD, correspondant à 9 % du PIB de l UE) est désormais attribuable à des banques européennes. En raison de ses effets de grande ampleur sur le secteur financier et l ensemble de l économie, une crise frappant une grande banque internationale touchera un vaste éventail de parties concernées dans toute l UE, à savoir: les établissements financiers confrontés à des difficultés, y compris leur actionnariat et leur personnel; les établissements financiers en bonne santé qui sont tributaires de la stabilité financière; les utilisateurs de services financiers, parmi lesquels les déposants, les investisseurs, les retraités, les sociétés non financières, les PME; les pouvoirs publics, y compris les autorités de surveillance, les banques centrales et les ministères des finances; les contribuables. La communication intitulée «Un cadre de l Union européenne pour la gestion des crises transfrontalières dans le secteur bancaire», que la présente analyse d impact accompagne, présente une vue d ensemble des problèmes et les domaines où des mesures d intervention 3 4 5 À l article 136 de la directive «exigences de fonds propres» 2006/48/CE. Des mécanismes transfrontaliers efficaces devraient produire un résultat optimal au niveau de l UE, tenant compte des intérêts des parties concernées dans tous les États membres et réduisant donc autant que possible le coût global. FMI, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), avril 2009. FR 3 FR
précoce et de résolution de défaillance bancaire sont à l examen. Elle propose des objectifs stratégiques et une approche globale. À ce stade, elle ne propose pas de solutions détaillées spécifiques. Dès lors, la présente analyse d impact se concentre sur la définition du problème, la nécessité d une action au niveau de l UE dans ce domaine et les objectifs d une telle action. Compte tenu de la nature consultative de la communication, les options ne sont examinées qu au sens le plus large. Les propositions ultérieures susceptibles de se faire jour à la suite de la consultation feront l objet d une analyse d impact plus approfondie au stade approprié. 2. L ACTION DE L UE SE JUSTIFIE-T-ELLE POUR DES RAISONS DE SUBSIDIARITE? Une action à l échelon européen est indispensable dans ce domaine, compte tenu du degré élevé d intégration du marché bancaire au sein de l UE. Les systèmes de gestion des crises à l intérieur d établissements bancaires restent de portée nationale et sont mal adaptés à la gestion de situations transfrontalières. La coordination dans ces circonstances risque d être complexe et les objectifs poursuivis par chaque autorité peuvent être différents. Par conséquent, le cadre juridique ne permet pas de garantir que les problèmes critiques qui touchent un groupe bancaire transfrontalier seront résolus de manière équitable, efficace et rapide grâce à des mécanismes de coopération solides. Soutenir l instauration d un nouveau cadre en introduisant les incitations nécessaires pour stimuler la coopération transfrontalière est une tâche qui peut être entreprise avec la plus grande efficacité à l échelon européen (surtout lorsqu il s agit de traiter les différences entre les cadres nationaux de résolution de défaillance et d insolvabilité, ainsi que d élaborer des mécanismes de partage des charges). 3. OBJECTIFS Dans la perspective de l UE, les objectifs généraux d une action à l échelon de l UE pourraient être les suivants: maintenir la stabilité financière et la confiance dans les établissements bancaires, éviter la contagion des problèmes; réduire au minimum les pertes pour la société dans son ensemble et notamment pour les contribuables; renforcer le marché intérieur des services bancaires. Dans le contexte de l intervention précoce, les objectifs spécifiques pourraient être les suivants: élaborer des instruments et des éléments déclenchants pour détecter les problèmes dans les établissements bancaires et intervenir à un stade précoce; assurer, en cas de crise, une coopération efficace entre les autorités nationales de surveillance financière responsables de banques transfrontalières. En ce qui concerne la résolution de défaillance bancaire, les objectifs spécifiques pourraient être les suivants: FR 4 FR
élaborer des instruments et éléments déclenchants pour assurer l assainissement de banques transfrontalières et la résolution de leur défaillance d une manière énergique et opportune; améliorer la coopération des autorités nationales de résolution de défaillance bancaire afin d aboutir à des solutions optimales à l échelle de l UE; assurer la sécurité et la prévisibilité en matière de résolution de défaillance bancaire pour toutes les parties concernées; assurer la continuité des services bancaires de base au cours de la procédure de résolution. 4. OPTIONS Aux fins de la présente analyse d impact, l examen des options se limite à une évaluation générale concernant l introduction d un nouveau cadre et les autres solutions possibles. Différents domaines susceptibles d être traités dans un nouveau cadre sont également passés en revue, mais sans qu aucune mesure concrète ne soit favorisée ou proposée. La liste des options n est pas limitative, et la consultation des parties intéressées devrait mettre au jour d autres options, qui pourront être évaluées ultérieurement, lorsque la Commission soumettra des propositions fermes. Considérations générales sur la nécessité d un nouveau cadre de résolution de défaillance bancaire Le point de départ de la communication est qu un cadre de résolution de défaillance bancaire est nécessaire à l échelon de l UE. Ce cadre devrait remédier aux lacunes qui ont été largement mises en évidence dans le cadre de la définition du problème, et il devrait être conçu de manière à satisfaire à un ensemble commun d objectifs dans la manière de traiter les banques en difficulté. Cette option est comparée à deux autres options envisageables: la première est le scénario de référence, selon lequel la coopération transfrontalière en matière de résolution de défaillance bancaire dépendrait de mécanismes volontaires définis dans le protocole d accord de 2008, combinés aux règles nouvelles introduites dans la directive «exigences de fonds propres», qui mettent en place des collèges pour les groupes bancaires transfrontaliers, de nouvelles obligations en matière d alerte et d échange d informations et des dispositions sur la prise de décision conjointe. La seconde option consisterait à réduire la taille des groupes bancaires transfrontaliers pour permettre une gestion de crise plus efficace en vertu des régimes nationaux actuels. Les avantages et inconvénients de cette dernière option ont été évalués, en insistant sur le fait qu elle nécessiterait une modification du traité et qu elle entraînerait une hausse du coût des services bancaires. Intervention précoce Les options relatives à trois domaines d action principaux sont étudiées: options visant à traiter les différences dans le mode de déclenchement des actions des autorités de surveillance, options visant à traiter les différences relatives aux instruments, et options visant à remédier au décalage entre les responsabilités nationales et la nature mondialisée de l activité bancaire. FR 5 FR
En ce qui concerne les éléments déclenchants de l action des autorités de surveillance, deux alternatives au scénario de référence sont étudiées. La première impliquerait d harmoniser un ensemble minimal d indicateurs d alerte précoce et d élaborer un cadre pour l évaluation commune comme moyen de faciliter la coopération, pour permettre des réponses conjointes tout en maintenant un degré de flexibilité et une marge d appréciation suffisants. La seconde impliquerait d élaborer un ensemble d éléments déclenchants automatiques contraignants, qui détermineraient un point à partir duquel les autorités de surveillance devraient agir afin de constituer un cadre clair (mais non discrétionnaire) dans lequel une intervention coordonnée des autorités de surveillance prendrait place. Pour ce qui est des différences entre les instruments d intervention précoce, deux options possibles sont étudiées hormis le scénario de référence. La première compléterait les instruments figurant à l article 136 de la directive CRD par des instruments supplémentaires qui ne sont pas à la disposition des autorités dans tous les États membres actuellement comme le pouvoir d exiger la soumission d un plan de redressement, ou de plans de liquidation à titre de précaution en cas de faillite d un groupe bancaire, ou des pouvoirs accrus à l égard de la direction des banques. La seconde option envisagée est un accord sur un ensemble unique d instruments d intervention précoce totalement harmonisés. L approche de cette seconde option a l avantage d éliminer les différences entre autorités, mais elle pourrait être très difficile à mettre en œuvre, étant donné les différences générales entre les systèmes juridiques et de surveillance. S agissant du décalage entre les responsabilités nationales et la nature mondialisée de l activité bancaire, le scénario de référence implique de s appuyer sur le protocole d accord de 2008, bien que les modifications prévues de l architecture de surveillance accordent un rôle plus actif à l Autorité bancaire européenne qui devrait être créée prochainement. Une autre option serait de reprendre les modifications récentes tout en élaborant des règles qui exigeraient que les autorités de surveillance prennent des décisions conjointes sur la base d une évaluation commune et d un plan de redressement commun présenté par la société mère pour l ensemble du groupe. Résolution de défaillance bancaire Des options pour remédier aux problèmes répertoriés dans les cinq grands domaines d action suivants sont étudiées: instruments de résolution de défaillance bancaire et éléments déclenchants, décalage entre la responsabilité des autorités nationales et la nature mondialisée de l activité bancaire, obstacles à la résolution de défaillance bancaire au sens large (droit des sociétés, droit de l insolvabilité), financement de la résolution transfrontalière, continuité des services bancaires. En ce qui concerne les instruments de résolution de défaillance bancaire et les éléments déclenchants, il est envisagé d élaborer un ensemble minimal d instruments (pouvoirs d organiser le rachat par un acquéreur du secteur privé, de transférer des éléments d actif et de passif à une banque relais ou à une banque assainie et une structure de défaisance, aide à la vente d une partie de l activité à un acquéreur du secteur privé, ou nationalisation) conçu pour permettre une intervention rapide et efficace des autorités de résolution. Ces instruments pourraient compléter des instruments nationaux existants (une solution plus pratique, mais qui laisserait subsister des différences/discordances entre les arsenaux de mesures nationaux). Une autre solution serait de mettre au point un ensemble d instruments communs à toutes les autorités nationales et utilisés dans les mêmes conditions (ce qui implique la nécessité de FR 6 FR
modifications considérables des législations nationales en matière de résolution de défaillance bancaire). Pour ce qui est du décalage entre les responsabilités nationales et la nature mondialisée de l activité bancaire, la réflexion porte sur l élaboration de mécanismes de coopération entre autorités de résolution bancaire (sur la base d un ensemble d obligations juridiquement contraignantes) ainsi qu entre autorités judiciaires (tribunaux et administrateurs judiciaires). Une solution envisagée implique un cadre de coordination pour la coopération et l échange d information (s appuyant sur de nouvelles règles de l UE) ou option plus ambitieuse une coordination plus ciblée des procédures nationales en relation avec les entités d un groupe par un administrateur ou liquidateur principal. La possibilité de confier à un organisme de l UE (éventuellement la nouvelle Autorité bancaire européenne) un rôle dans la résolution de la défaillance d un établissement transfrontalier, ainsi que les difficultés inhérentes à cette solution, sont également étudiés. S agissant des options destinées à traiter les obstacles au sens large, il est examiné si le droit des sociétés doit être modifié pour permettre aux autorités de résolution de passer outre certains droits des actionnaires (moyennant des mécanismes d indemnisation et de recours appropriés) et si la législation en matière d insolvabilité peut aussi être modifiée pour permettre la résolution de la défaillance d une banque en difficulté dans le cadre d une procédure spéciale, ou la résolution de la défaillance du groupe dans son ensemble. Une autre question étudiée est de savoir si un régime de l insolvabilité distinct et autonome pour les groupes bancaires transfrontaliers, qui se substituerait aux régimes nationaux, est nécessaire pour permettre l assainissement ou la liquidation intégrés de tels groupes. Cette approche poserait elle aussi de sérieuses difficultés. En ce qui concerne les options destinées à soutenir le financement de la résolution de défaillance dans un contexte transfrontalier, un certain nombre d options non mutuellement exclusives sont examinées, parmi lesquelles le soutien de solutions de financement impliquant le secteur privé grâce à des adaptations du droit des sociétés et de la législation en matière d insolvabilité, l introduction d un cadre destiné à faciliter le transfert d actifs intragroupe après l ouverture d une procédure d insolvabilité, l étude de la faisabilité d utiliser les systèmes de garantie des dépôts au-delà de leur fonction traditionnelle de «tiroir-caisse» et l élaboration de mécanismes de financement public via un accord sur des mécanismes clairs de partage des charges. Enfin, à propos des politiques destinées à soutenir la continuité des services bancaires, des mesures possibles pour faciliter l application de certains instruments de résolution sont examinées. Il s agit notamment de modifications du droit des sociétés et du droit de l insolvabilité pour assurer la poursuite de services de support en cas de scission d une banque (à la suite d une stratégie de résolution impliquant le recours à une banque relais ou la vente partielle d actifs); de la restriction, pour une courte période, des droits de clôture afin de laisser du temps à l autorité de résolution pour transférer des pans d activité à une autre entité (telle qu une banque relais) et de l imposition coordonnée d un moratoire pour l ensemble d un groupe bancaire. La présente analyse d impact soutient une communication de la Commission qui a, par nature, un caractère consultatif et ouvert quant aux options qui pourraient être poursuivies. D autres évaluations plus approfondies seront nécessaires si la Commission décide de présenter des propositions concrètes. FR 7 FR