Loi sur la formation professionnelle, la formation continue et l orientation professionnelle (LFOP) (Modification) Projet en vue de la consultation

Loi sur la formation professionnelle, la formation continue et l orientation professionnelle (LFOP) (Modification) Projet en vue de la consultation Direction de l instruction publique

Table des matières 1. Synthèse... 1 2. Contexte... 2 2.1 Présentation du système de formation professionnelle supérieure... 2 2.2 Description des offres... 4 2.3 Acteurs et actrices et leur sphère de compétence... 6 2.5 Motifs de révision... 7 3. Caractéristiques de la nouvelle réglementation... 10 3.1. Objectifs... 10 3.2 Cours préparatoires aux examens professionnels fédéraux et aux examens professionnels fédéraux supérieurs... 11 3.3 Filières de formation des écoles supérieures... 12 3.4 Filières d études postgrades... 13 4. Mise en œuvre, évaluation... 13 4.1 Mise en œuvre... 13 4.2 Evaluation... 13 5. Commentaire des articles... 14 6. Place du projet dans le programme gouvernemental de législature (programme législatif) et dans d autres planifications importantes... 16 7. Répercussions financières... 17 7.1 Cours préparatoires aux examens professionnels fédéraux et aux examens professionnels fédéraux supérieurs... 17 7.2 Filières de formation des écoles supérieures... 18 7.3 Filières d études postgrades... 19 7.4 Evolution des coûts du fait du remplacement de l AESS par l AES... 19 8. Répercussions sur le personnel et l organisation... 21 8.1 Répercussions sur le personnel... 21 8.2 Répercussions sur l organisation... 21 9. Répercussions sur les communes... 21 10. Répercussions sur l économie... 21 11. Résultats de la procédure de consultation... 22 12. Proposition... 22

1 Rapport présenté par le Conseil-exécutif au Grand Conseil concernant la loi sur la formation professionnelle, la formation continue et l orientation professionnelle (LFOP) 1. Synthèse L actuelle loi du 14 juin 2005 sur la formation professionnelle, la formation continue et l orientation professionnelle (LFOP ; RSB 435.11) est en vigueur depuis le 1 er janvier 2006. Elle a, pour une large part, prouvé son efficacité, en particulier dans les domaines de la formation professionnelle initiale, de la formation continue et de l orientation scolaire et professionnelle. Jusqu à présent, les nouveaux besoins comme les évolutions intervenues dans le paysage de la formation ont pu être pris en compte par le biais de modifications de l ordonnance du 9 novembre 2005 (OFOP ; RSB 435.111) et de l ordonnance de Direction du 6 avril 2006 (ODFOP ; RSB 435.111.1) afférentes à cette loi. Depuis un certain temps déjà, des problèmes considérables se sont révélés en matière de pilotage et de financement de la formation professionnelle supérieure, domaine qui connaît des mutations rapides. Parallèlement, des réglementations nouvelles essentielles concernant la formation professionnelle supérieure et la formation continue sont en préparation à l échelle fédérale et intercantonale : L accord intercantonal du 22 mars 2012 sur les contributions dans le domaine des écoles supérieures (AES) est actuellement en cours de ratification dans les cantons. Le canton de Berne est, avec celui de Zurich, l un des cantons les plus influents en matière de formation professionnelle. Son adhésion à ce nouvel accord est donc essentielle à l échelle suisse. L AES fixe les tarifs des contributions à verser dans le cadre de la fréquentation intercantonale d établissements de la formation professionnelle supérieure. Ces tarifs se fondent sur un relevé des coûts réalisé dans l ensemble du pays. Les forfaits déterminés au niveau intercantonal couvrent selon les filières entre 50 et 90 pour cent des coûts moyens relevés. Les étudiants et étudiantes ont la possibilité de choisir librement leur lieu d études. Afin que les filières des écoles supérieures (ES) puissent bénéficier des versements intercantonaux, les cantons concluent des contrats de prestations avec les différents prestataires de formation. L actuelle LFOP impliquerait dans ces conditions qu un prestataire de formation soit financé à 100 pour cent par le canton et respecte la réglementation cantonale en matière de fixation des émoluments. Cette approche n est pas la bonne. Les forfaits déterminés au niveau intercantonal étant basés sur un relevé des coûts, il est tout à fait indiqué que le canton de Berne y ait aussi recours dans le financement des filières de formation bernoises. Les coûts restants devront être couverts par les émoluments. Les cours préparatoires aux examens professionnels fédéraux ou aux examens professionnels fédéraux supérieurs sont actuellement financés par le canton sur la base des coûts non couverts. Au niveau intercantonal, la subvention s entend par leçon. Toutefois, ni le contenu ni le volume des cours n obéissent à des prescriptions particulières. Ainsi, les prestataires organisent-ils des cours de durées diverses dans la perspective de préparer les étudiants et étudiantes aux mêmes examens. Cet état de fait s est traduit ces dernières années par une hausse des coûts pour le canton. Une formalisation du contenu des cours n étant souhaitée par aucune des parties, le financement sur la base des charges ne constitue pas une solution adaptée. Un passage à un financement axé sur les personnes (financement par sujet) est indispensable : à l avenir, un forfait devrait être versé à chaque personne passant ces examens. Les participants et participantes aux cours préparatoires seront certes contraints d avancer les frais correspondant à leur formation mais, pour la plupart des offres, ce mode de financement ne génèrera qu une augmentation modérée des émoluments. Il faut par

2 ailleurs partir du principe que les employeurs participeront eux aussi au financement de ces cours. Ce n est que pour quelques cours préparatoires, principalement ceux préparant aux examens de maîtrise des métiers artisanaux, que les émoluments vont connaître une augmentation supérieure à la moyenne. Dans ces cas, les organisations du monde du travail concernées devront prendre des mesures pour limiter cette augmentation, que ce soit en réduisant le nombre de leçons ou en prévoyant un financement supplémentaire via le Fonds en faveur de la formation professionnelle. L accord intercantonal du 27 août 1998 sur les écoles supérieures spécialisées (AESS) est aujourd hui encore la convention régissant les offres dans le domaine de la formation professionnelle supérieure. Chaque canton propose un éventail d écoles et de filières qui bénéficient de contributions intercantonales. Dans l éventail bernois figurent toutes les écoles (et leurs filières) avec lesquelles le canton a conclu un contrat de prestations ou une convention de prestations. Et, contrairement à ce que prévoit le droit en vigueur, l offre bernoise comprend aussi des prestataires qui n ont pas conclu de tels contrats ou conventions. Cela tient à la volonté politique de renforcer la formation professionnelle supérieure face à la formation en haute école, toujours plus attractive pour les étudiants et étudiantes. Pour des raisons financières, le Conseil-exécutif a modifié cette pratique et rejette désormais les demandes de subventions déposées par de nouveaux prestataires avec lesquels le canton n a pas conclu de contrat ou de convention de prestations. Des procédures de recours contre ce changement de pratique sont actuellement en cours. Dans l objectif de soutenir au mieux la formation professionnelle supérieure tout en s assurant que le canton puisse maîtriser les répercussions financières liées à ce soutien, le Conseil-exécutif a dénoncé l AESS pour fin septembre 2014 et présente aujourd hui la présente révision législative. L actuelle politique de subventionnement, qui résulte d une évolution historique, est de moins en moins compatible avec un marché de la formation en plein développement. La solution visée, celle d un subventionnement axé sur les personnes, mise sur la concurrence présente sur ce marché. Les étudiants et étudiantes bénéficieront d un soutien direct ou par l intermédiaire de l AES. Les prestataires subventionnés jusqu à présent devront s imposer sur le terrain de la qualité. Dans les métiers de la santé et du social, mais aussi dans d autres branches répondant à un intérêt public particulier, le problème ne se pose pas en ces termes. Les filières concernées doivent «démarcher» les étudiants et étudiantes de manière à fournir une main d œuvre qualifiée suffisante au marché de l emploi. La nouvelle réglementation autorise, comme c est déjà le cas actuellement, la mise en place de mesures de soutien supplémentaires pour assurer la relève dans ces secteurs où elle fait défaut. La présente révision législative respecte le principe de neutralité budgétaire. Dans ce contexte, il faut tabler sur une hausse des émoluments dans la plupart des filières, pour autant que les prestataires de formation ne soient pas disposés à optimiser les coûts de leurs cours et formations. Tant les étudiants et étudiantes que le monde du travail profiteront de la hausse de qualité attendue. Aucun recul de la demande n est à craindre. Les prestataires de formation concernés ont été impliqués dans les travaux préliminaires à cette révision au sein de l organisation du projet. Ils ont en majorité salué les modifications proposées. 2. Contexte 2.1 Présentation du système de formation professionnelle supérieure Le schéma suivant présente le système de formation dans son ensemble. La formation professionnelle supérieure appartient au degré tertiaire de formation. Elle est désignée par le terme «tertiaire B», tandis que le «tertiaire A» correspond aux hautes écoles.

3 La formation professionnelle supérieure a une grande importance dans le canton de Berne. Ainsi, les diplômés et diplômées d une école supérieure sont environ 20 pour cent plus nombreux que ceux de la Haute école spécialisée bernoise. Les examens professionnels fédéraux et les examens professionnels fédéraux supérieurs ainsi que les écoles supérieures permettent aux adultes non titulaires d une maturité d obtenir une qualification de haut niveau. Ces voies contribuent grandement à l arrivée de nouveaux spécialistes et cadres sur le marché du travail. Les diplômés et diplômées de la formation professionnelle supérieure sont demandés dans la quasi-totalité des domaines du marché du travail. Cela s explique notamment par le fait que les organisations du monde du travail (OrTra) peuvent, dans une large mesure, définir ellesmêmes le contenu et les titres. D après une comparaison des taux de chômage en fonction de la formation suivie, ce sont les personnes diplômées du degré tertiaire qui sont les moins touchées par le chômage (2,9 % à la fin de l année 2010 1 ). A l intérieur du degré tertiaire, il s avère de plus que la formation professionnelle supérieure offre de bonnes chances de trouver rapidement un poste après l obtention du diplôme. Les personnes diplômées des hautes écoles, elles, mettent souvent plus de temps à trouver du travail. La Confédération finance la formation professionnelle sous forme de forfaits versés aux cantons, dont une part est consacrée au cofinancement de la formation professionnelle supérieure 2. L Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT) calcule chaque année le coût total de la formation professionnelle à la charge des pouvoirs publics. Conformément à la LFPr 3, la Confédération prend en charge 25 pour cent de ce coût. Cette participation versée aux cantons est calculée au prorata des contrats d apprentissage. En 2011, le canton de Berne a bénéficié d une aide de 90 millions de francs (montant prévu en 2012 : 95 millions de francs, 2013 : 100 millions de francs). Cette augmentation prévue des 1 Office fédéral de la statistique (2011d). 2 Article 53, alinéa 2, lettre a, chiffres 6 et 7 LFPr. 3 Loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation professionnelle (loi sur la formation professionnelle, LFPr ; RS 412.10).

4 subventions accordées aux cantons par la Confédération est déjà inscrite au budget et au plan financier. 2.2 Description des offres 2.2.1 Cours préparatoires aux examens professionnels fédéraux et aux examens professionnels fédéraux supérieurs En ce qui concerne les examens professionnels fédéraux (EP) et les examens professionnels fédéraux supérieurs (EPS), seuls les règlements d examen sont reconnus au plan fédéral. La préparation à l examen sous forme de cours n est pas obligatoire partout. Pourtant, selon une enquête menée auprès de candidats et candidates, plus de 80 pour cent d entre eux ont suivi un cours préparatoire 4. Ces cours ne sont pas toujours organisés de la même manière et ils sont proposés par différentes institutions de formation ou par l OrTra compétente. Les EP et les EPS sont sanctionnés par des diplômes axés sur la pratique et exigent d excellentes aptitudes pratiques associées à de solides connaissances théoriques. Ils s adressent à des personnes dotées d une expérience professionnelle et doivent en principe être effectués en cours d emploi. Jusqu à présent, l OFFT a approuvé 440 règlements d examen de ce type. Dans le canton de Berne, 107 cours préparatoires aux EP et 49 cours préparatoires aux EPS ont été cofinancés durant l année scolaire 2011-2012. Pour l année 2011, le montant de ce financement, comprenant les contributions versées pour la fréquentation d écoles extracantonales, s élevait à environ 9 millions de francs. Les EP (sanctionnés par le brevet fédéral) et les EPS (sanctionnés par un diplôme fédéral ou une maîtrise fédérale) sont organisés par les OrTra. Ils bénéficient d un soutien financier direct de l OFFT, à hauteur de 25 pour cent maximum actuellement. Environ 2 300 étudiants et étudiantes domiciliés dans le canton de Berne ont réussi un EP ou un EPS en 2010 ; 1 893 ont obtenu un brevet fédéral (13 144 en Suisse) et 410 un diplôme fédéral (3 160 en Suisse). En 2000, ils étaient 1 220 à décrocher un brevet fédéral et 471 un diplôme fédéral. Ces chiffres indiquent que la demande en spécialistes ayant réussi un EP ou un EPS a fortement augmenté. Dans le canton de Berne, environ 300 diplômes différents peuvent être obtenus. 60 pour cent sont subventionnés par le canton. Les 35 prestataires proposant ces formations sont, pour la plupart, des organismes de droit privé. Le canton finance les coûts nets des prestataires par le biais d un contrat de prestations ou d une convention de prestations (couverture du déficit) ou verse à une sélection de prestataires sans contrat de prestations un forfait par étudiant ou étudiante, basé sur les tarifs de l AESS. Les étudiants et étudiantes s acquittent de l émolument auprès de l institution de formation avec un contrat ou une convention de prestations, dans le respect des prescriptions cantonales. Dans le cas des prestataires n ayant pas conclu de contrat de prestations (associations, organisations patronales et autres institutions de formation privées), ils règlent l émolument calculé par ces derniers. Les employeurs soutiennent les étudiants et étudiantes dans la fréquentation des cours préparatoires et dans la participation aux examens. Dans la mesure où la préparation aux examens fédéraux n est pas formalisée, ni la Confédération ni le canton n exercent une influence sur son contenu ou sa durée et, par conséquent, sur le coût des cours préparatoires. Malgré tout, le canton prend actuellement en charge le déficit des prestataires en signant avec eux un contrat ou une convention de prestations. En moyenne, la fréquentation des cours préparatoires et la participation aux examens sont financées à hauteur de 83 pour cent par les émoluments et les taxes d examen. Ces sommes sont, selon la filière, plus ou moins prises en charge par les employeurs. En effet, la fréquentation de cours préparatoires donne droit à des subsides de formation. Cela dit, ces 4 Enquête réalisée auprès des candidats et candidates aux examens fédéraux dans le domaine de la formation professionnelle supérieure ; rapport final réalisé par econcept sur mandat de l OFFT, 10 novembre 2011.

5 cours étant suivis parallèlement à une activité professionnelle, le revenu des participants et participantes est en général trop élevé pour pouvoir prétendre à une bourse. 2.2.2 Filières de formation des écoles supérieures Les filières de formation des écoles supérieures (ES) permettent d acquérir des qualifications professionnelles supérieures et préparent aux fonctions de spécialiste et de cadre. Ces filières de formation, axées sur la pratique, sont accessibles aux personnes disposant d un certificat fédéral de capacité. La maturité professionnelle n est pas un prérequis. Les plans d études cadres soumis à l approbation de l OFFT sont conçus par les prestataires de la formation en collaboration avec les OrTra. Les prescriptions afférentes à ces filières sont présentées dans l ordonnance relative aux conditions minimales 5. Les titres (p. ex. «technicien/ne dipl. ES») sont protégés (cf. art. 63 LFPr). En 2010, 1 255 étudiants et étudiantes sont sortis diplômés d une école supérieure du canton de Berne. Ils étaient 7 337 dans toute la Suisse, ce qui correspond environ à trois fois plus de diplômés qu en 2000. Cela s explique principalement par l augmentation du nombre de diplômes professionnels du degré tertiaire, mais aussi par le fait que les formations aux professions de santé appartiennent désormais au degré tertiaire. La même année, à la Haute école spécialisée bernoise, seuls 943 diplômes de bachelor ont été délivrés. Cela démontre la grande importance des filières ES. En 2011, le canton de Berne a dépensé 71,2 millions de francs (sans compter les filières extracantonales) pour l année scolaire 2011-2012 pour les 48 filières de formation ES cofinancées. Les dix autres filières ES du canton sont proposées par des prestataires privés qui ne bénéficient d aucune aide publique. Sur les 28 prestataires, 21 sont des organismes de droit privé (association, société, fondation). Seules sept filières ES (soit 25 % de l offre) sont proposées par des écoles cantonales. Les offres non subventionnées couvrent deux domaines concurrentiels : la formation d économiste d entreprise diplômé-e ES (neuf prestataires au total, dont deux uniquement sont subventionnés) et la formation d informaticien/ne de gestion diplômé-e ES (quatre prestataires, dont un seul est subventionné). 93,9 pour cent des étudiants et étudiantes des filières ES du canton de Berne qui se sont présentés à un examen en 2011 ont obtenu leur diplôme. Le canton de Berne finance les coûts nets des filières ES (couverture du déficit) à condition qu un contrat de prestations ou qu une convention de prestation ait été signée avec le prestataire de droit public ou privé. En outre, il verse à une sélection de prestataires sans contrat de prestations un forfait par étudiant ou étudiante, basé sur les tarifs de l AESS. Les étudiants et étudiantes s acquittent de l émolument auprès de l institution de formation avec un contrat ou une convention de prestations, dans le respect des prescriptions cantonales. Dans le cas des prestataires n ayant pas conclu de contrat de prestations (associations, organisations patronales et autres institutions de formation privées), ils règlent l émolument calculé par ces derniers. Les filières d études subventionnées sont principalement financées par des subventions publiques. Les personnes inscrites dans une filière ES peuvent faire valoir leur droit aux subsides de formation. 2.2.3 Filières d études postgrades Outre les filières ES, les écoles supérieures proposent aussi des filières postgrades (EPG). Egalement reconnues par l OFFT, celles-ci permettent aux étudiants et étudiantes de se spécialiser et d approfondir leurs connaissances. A l issue de leur formation, ils obtiennent un diplôme et peuvent utiliser le titre correspondant. Ces filières ne bénéficient d aucune subvention de la Confédération. La législation cantonale en vigueur stipule également que les 5 Ordonnance du DFE du 11 mars 2005 concernant les conditions minimales de reconnaissance des filières de formation et des études postdiplômes des écoles supérieures (OCM ES ; RS 412.101.61).

6 émoluments fixés pour la fréquentation d une filière EPG doivent en principe couvrir les coûts. Une partie de ces coûts peut cependant, pour de justes motifs, être prise en charge par le canton. Pour l instant, 39 filières EPG d écoles supérieures sont reconnues par l OFFT. Pour l année scolaire 2011-2012, six d entre elles ont été cofinancées dans le canton de Berne (anesthésie, soins intensifs et soins d urgence, soins, promotion de la santé et prévention, conseil en soins et cardiologie). Il s agissait de filières EPG nécessaires à la formation de la relève dans le domaine de la santé. Leur financement est rendu obligatoire par la LSH 6, qui comprend un mandat de formation. 2.3 Acteurs et actrices et leur sphère de compétence Le graphique ci-dessous fournit une vue d ensemble des organes impliqués dans le système de la formation. 2.4 Réformes à l échelle fédérale et intercantonale 2.4.1 Loi sur la formation continue Le projet de loi fédérale sur la formation continue (LFCo) sera prochainement, à l issue de la procédure de consultation 7, présenté au Conseil fédéral puis au Parlement. Conformément à ce projet de loi, les cours préparatoires aux EP et aux EPS sont reconnus comme de la formation continue. Selon le droit cantonal applicable, toutefois, ils appartiennent à la formation professionnelle supérieure et sont cofinancés. La formation continue doit quant à elle être proposée sous une forme permettant de couvrir les coûts, sauf dans le cas des offres jugées comme dignes d être encouragées (art. 29 LFOP). Le canton doit trouver une réponse à ces dispositions contradictoires. Les modifications proposées tiennent compte de ces aspects. 6 Loi du 5 juin 2005 sur les soins hospitaliers (LSH ; RSB 812.11). 7 Voir le rapport du 11 juin 2012 de l OFFT.

7 2.4.2 Augmentation des subventions de la Confédération consacrées aux EP et aux EPS Le 14 novembre 2012, le Conseil fédéral a décidé d augmenter à compter de 2013 les subventions relatives à l organisation des EP et des EPS : elles couvriront 60 pour cent des coûts et jusqu à 80 pour cent dans certains cas, contre 25 pour cent actuellement. L objectif de cette mesure est de donner plus de poids aux examens fédéraux et d apporter un soutien financier aux candidats et candidates. Il est de plus prévu d adapter les honoraires des experts et expertes afin d améliorer la qualité des examens. L augmentation du montant accordé suppose une révision de l ordonnance sur la formation professionnelle 8. Si la Confédération prend en charge 60 pour cent des coûts effectifs, le montant consacré à l organisation des examens passera d environ 15 millions actuellement à 40 millions de francs par an, selon les estimations. Cette augmentation profitera aux organismes faisant passer des examens et aux personnes passant ces examens, qui verront les taxes d examen réduites. 2.4.3 Nouvel accord intercantonal sur les contributions dans le domaine des filières ES La Conférence suisse des directeurs cantonaux de l instruction publique (CDIP) a approuvé le 22 mars 2012 un nouvel accord intercantonal sur les contributions dans le domaine des écoles supérieures (AES). Le 27 avril 2012, elle a invité les cantons à ouvrir la procédure nécessaire à l adhésion. L AES remplace l AESS, qui est l accord en vigueur en matière de formation professionnelle supérieure régissant le versement de contributions dans le cadre de la fréquentation d établissements de formation professionnelle supérieure situés dans un autre canton. A la fin 2012, il a déjà été ratifié par quatre cantons. Contrairement à l AESS, l AES prévoit le versement de contributions définies en fonction d un relevé des coûts réalisé à l échelle nationale : elles ne sont donc pas le fruit d une négociation politique. Pour chaque filière, le montant accordé est calculé sur la base des coûts de formation moyens et pondérés par filière et par étudiant ou étudiante. Les critères suivants sont pris en considération pour définir le forfait semestriel : durée de la formation, nombre de leçons déterminantes et nombre moyen d étudiants et étudiantes dans une classe. La contribution accordée s établit entre 50 et 90 pour cent du coût complet brut engagé par semestre et par étudiant ou étudiante. Dans les domaines de la santé, du social ainsi que de l agriculture et de l économie forestière, la conférence des directeurs cantonaux compétente peut demander à la Conférence des cantons signataires que les contributions pour certaines filières (à savoir les filières présentant un intérêt public majeur) correspondent à un taux de couverture de 90 pour cent au maximum du coût standard moyen par étudiant ou étudiante et par semestre (art. 7 AES). L AES favorise la libre circulation des étudiants et étudiantes. Dès lors qu une filière est reconnue par l OFFT et que le canton dans lequel se situe le prestataire de formation a conclu un contrat de prestations avec ce dernier et enregistré la filière auprès de la CDIP, tous les étudiants et étudiantes des cantons signataires peuvent suivre cette filière. La procédure de demande de garantie de prise en charge des frais n est plus nécessaire. Le canton débiteur est automatiquement le canton de domicile de l étudiant ou de l étudiante au début de la formation. Il revient toujours au canton de décider des prestataires avec lesquels il souhaite conclure un contrat de prestations. 2.5 Motifs de révision 2.5.1 Remplacement de l AESS par l AES dans le domaine des ES L AES règle la nouvelle compensation des charges entre les cantons pour la fréquentation intercantonale d établissements proposant des filières ES (voir le ch. 2.4.3). Les prestataires doivent accepter la transparence des coûts. Ils ne peuvent plus être subventionnés de manière ponctuelle uniquement. Il est prévu que tout prestataire perçoive une subvention à condition de conclure un contrat de prestations avec le canton dans lequel il se trouve. Le canton a alors l obligation de soutenir le prestataire, au minimum sous forme de 8 Ordonnance du 19 novembre 2003 sur la formation professionnelle (ordonnance sur la formation professionnelle, OFPr ; RS 412.101) (art. 65 OFPr)

8 forfaits dont le montant est fixé à l échelle intercantonale. Les étudiants et étudiantes ayant leur domicile légal en matière de subsides de formation dans le canton de Berne et effectuant une formation dans le canton ne sauraient subir une discrimination. A l heure actuelle, selon l article 46 LFOP, les dispositions de l article 48 LFOP relatives aux émoluments s appliquent à des prestations fournies par des organismes cantonaux ou des tiers avec lesquels un contrat de prestations a été conclu. En outre, le canton prend en charge les coûts restants de ces prestataires (art. 38 LFOP). Ces dispositions financières rigides ne sont pas compatibles avec le concept de l AES. Cela dit, les nouvelles dispositions légales sont applicables indépendamment de la ratification de l AES. Le Conseil-exécutif peut également fixer lui-même le montant des forfaits. La Direction de l instruction publique a l intention de demander la ratification au Conseil-exécutif, compétent en la matière (art. 54 LFOP), s il est possible de déterminer que la présente révision de loi est en bonne voie. Selon les estimations des coûts, la ratification permettrait une augmentation des recettes du canton de Berne du fait de la fréquentation de ses filières de formation par des personnes issues d autres cantons (voir ch. 7.4.2). 2.5.2 Financement d offres bernoises conformément à l AESS L AESS demeure l accord intercantonal applicable en matière de financement des offres de formation professionnelle supérieure. Chaque canton dresse la liste des écoles et filières bénéficiant d une compensation des charges intercantonale. Dans l annexe correspondant au canton de Berne, sont listées l ensemble des écoles et filières avec lesquelles le canton a conclu un contrat ou une convention de prestations, mais à cette liste s ajoutent des prestataires sans contrat de prestations. Cela s explique par la volonté politique, exprimée notamment au Grand Conseil 9, de renforcer la formation professionnelle supérieure face à la formation dans les hautes écoles, toujours plus populaire. Ce soutien étendu va à l encontre du droit cantonal et du fait que la charge financière est de plus en plus lourde dans le degré tertiaire. Par conséquent, le Conseil-exécutif a cessé cette pratique et refuse désormais les demandes de subventions formulées par de nouveaux prestataires n ayant pas conclu de contrat de prestations. Des procédures de recours contre ce type de refus sont en cours. Les prestataires déplorent le fait que cette pratique aille à l encontre de l article 11 LFPr, qui spécifie que les mesures prises ne doivent pas faire subir aux prestataires privés de la formation professionnelle une distorsion de concurrence injustifiée. Ils invoquent également la liberté économique, selon laquelle tous les concurrents et concurrentes doivent bénéficier du même traitement. L admission de ces recours engendrerait des frais additionnels pour le canton. Du point de vue de la politique éducative et financière et de la politique de concurrence, mais aussi de la charge administrative, la législation cantonale en vigueur n offre aucune solution satisfaisante au problème actuel de mise en œuvre. Selon le droit applicable (art. 27 LFOP), le canton peut promouvoir des filières de formation professionnelle supérieure si elles répondent aux besoins du monde du travail et si elles présentent des gages d utilité à long terme. L article 88 OFOP ajoute d autres critères d encouragement de ces filières : la demande existe et répond à des besoins du marché du travail ; la formation présente des gages d utilité à long terme, pour les participants et les participantes comme pour le monde du travail. Or l application de ces critères s est avérée pratiquement impossible avec un soutien ponctuel, face à l étendue de l offre de formation actuelle. Etant donné les évolutions du marché de la formation (notamment une augmentation du nombre de prestataires, des prestataires actifs au niveau suprarégional et la volonté des étudiants et étudiantes de pouvoir choisir librement le prestataire), les critères d encouragement actuels, parfois trop laxistes, entraînent des distorsions de concurrence entre les prestataires subventionnés et non subventionnés, une augmentation incontrôlable des dépenses en raison du nombre plus élevé de filières et de leçons mais aussi une charge administrative excessive. Le canton ne suit 9 Voir entre autres la motion 130/2008 Pfister, Zweisimmen (PRD) / Schwarz-Sommer, Steffisburg (UDC) déposée le 10 avril 2008 : Harmonisation des taxes semestrielles de l enseignement supérieur.

9 aucune procédure spécifique pour financer des prestataires. Les structures actuelles sont avant tout le résultat d un processus historique et on ne dispose à ce jour d aucune politique éducative clairement définie et/ou réglementée dans ce domaine. Etant donné la nécessité d une nouvelle réglementation, le canton de Berne a dénoncé l AESS au 30 septembre 2014, par mesure de précaution. Il peut ainsi mettre en œuvre le changement de système prévu, visant à passer d un financement des prestataires au versement de forfaits directement aux étudiants et étudiantes. Certains éléments portent à croire que d autres cantons vont adopter la solution prévue dans le canton de Berne, à savoir limiter le subventionnement aux personnes qui passent les examens. 2.5.3 Aucune prescription relative aux cours préparatoires aux ES et aux EPS Comme évoqué précédemment, il n existe à ce jour aucune prescription relative aux cours préparatoires, ce qui entraîne une grande diversité de l offre. C est ce qu illustre très bien le graphique ci-dessous, qui présente les cours préparatoires à l examen professionnel de spécialiste en logistique. Ont été analysés tous les cours préparatoires mentionnés par les cantons dans l annexe à l AESS. Ce schéma révèle qu il existe 29 offres dans toute la Suisse et que le nombre de leçons dispensées varie entre 330 et 720. En vertu de l AESS, le canton de Berne verse une contribution de 2 520 francs au prestataire le moins cher et de 5 670 au prestataire le plus cher. Cette variété se retrouve dans la quasi-totalité des offres de formation aux EP ou aux EPS lorsque les prestataires sont plusieurs à se partager le marché. Aucune démarche de formalisation des cours préparatoires n a été entamée jusqu à présent. Par ailleurs, de nombreux cours préparatoires fonctionnent par modules, ce qui, pour le canton, complique le travail de contrôle des versements et occasionne pour les institutions une plus grande charge administrative. Conformément à l AESS, les cantons versent une contribution par leçon. Chaque année, les prestataires peuvent communiquer au canton les changements apportés ; le canton corrige l annexe en conséquence et verse les contributions supplémentaires. Dans le cas des prestataires avec contrat ou convention de prestations, le canton se voit contraint de prendre en charge des coûts restants en constante augmentation. Il semble évident qu un tel fonctionnement ne peut perdurer.

10 2.5.4 Aucun contrôle des participants et participantes aux cours préparatoires Le canton ne vérifie pas si les participants et participantes aux cours préparatoires passent un examen professionnel fédéral ou un examen professionnel fédéral supérieur au terme de leur préparation. Si ce n est pas le cas, la fréquentation des cours est considérée comme de la formation continue à des fins professionnelles. Or, selon la législation en vigueur, cette dernière n ouvre droit à des subventions que dans certains cas exceptionnels (cf. art. 32 LFPr et art. 31 LFOP). Le système actuel de financement des coûts restants ou des leçons ne permet pas d éviter cet effet indésirable. 3. Caractéristiques de la nouvelle réglementation 3.1. Objectifs La possibilité pour les cantons de décider librement s ils souhaitent soutenir ou non la formation professionnelle supérieure a fait l objet d une expertise juridique 10. Les conclusions en étaient les suivantes : en dépit de la formulation potestative (cf. art. 28, al. 4 et art. 29, al. 4 LFPr), les cantons ont en principe l obligation de vérifier s il convient de faire usage de ce droit si, pour une profession en particulier, l offre de formation n est pas garantie par les prestataires privés (cf. art. 11, al. 1 LFPr). On peut en conclure que les cantons sont, au moins en partie, contraints de veiller à ce qu il existe une offre minimale. En outre, la Constitution du canton de Berne stipule clairement que la formation des adultes doit être soutenue. Si, pour des raisons d ordre financier, le canton manquait à son devoir de soutenir la formation professionnelle supérieure, une large opposition serait à prévoir. Des discussions politiques sont en cours au niveau fédéral, l objectif étant de soutenir encore davantage la formation professionnelle supérieure. Si le canton devait renoncer au financement de la formation professionnelle supérieure, il se pourrait que les étudiants et étudiantes reportent leur choix vers les hautes écoles spécialisées dans la mesure où ils sont nombreux aujourd hui à s engager dans une formation professionnelle supérieure à l issue d une maturité professionnelle. Le taux de passage en haute école spécialisée des titulaires de la maturité professionnelle oscille aujourd hui entre 36 et 75 pour cent 11 selon l orientation. Par conséquent, un report d étudiants et d étudiantes aurait des effets négatifs sur les coûts car les filières des hautes écoles spécialisées bénéficient d un meilleur soutien financier du canton que celles de la formation professionnelle supérieure. En élaborant une nouvelle réglementation, le canton poursuit plus précisément les objectifs suivants : Les prestataires cantonaux et privés disposent de conditions comparables sur le marché. Ils deviennent compétitifs dès lors qu ils intègrent le marché. La qualité de l offre est alors augmentée et son rapport qualité-prix est optimisé. Comme dans les hautes écoles, les étudiants et étudiantes jouissent de la libre circulation absolue pour le choix de leur filière de formation. Les domaines présentant un intérêt public particulier (p. ex. la santé, le social, l agriculture et l économie forestière, mais aussi les formations de spécialistes pour lesquelles le canton, en tant qu employeur, détient le monopole sur le marché) peuvent bénéficier d un soutien particulier. 10 Expertise portant sur le financement des cours préparatoires aux examens professionnels fédéraux et aux examens professionnels fédéraux supérieurs et sur les filières des écoles supérieures, réalisée sur mandat de l OFFT, Prof. Dr. Paul Richli et al., 29 mars 2010. 11 Source : Office fédéral de la statistique, 2011.

11 Prises dans leur ensemble, les mesures de la nouvelle réglementation n entraînent aucune charge financière supplémentaire pour le canton : elles sont sans incidence sur le budget. Il convient en outre d observer les prescriptions du programme d allègement 2012. Les instruments de financement, du fait de leur conception, exercent un effet incitatif clair et tangible sur les bénéficiaires de subventions, dans l intérêt d un emploi le plus efficace et le plus efficient possible des moyens financiers, sans enfreindre le principe de subsidiarité. La modification des bases légales simplifie l élaboration du budget et ainsi l administration. L application de la législation est facilitée par des procédures automatisées, menées à l aide d un logiciel. 3.2 Cours préparatoires aux examens professionnels fédéraux et aux examens professionnels fédéraux supérieurs Les prestataires ne reçoivent plus aucun soutien direct. Les émoluments sont fixés selon le principe de couverture des coûts. Ils doivent permettre aux prestataires cantonaux de couvrir au minimum les frais de traitement ainsi qu une partie des frais administratifs. Les personnes passant un EP ou un EPS perçoivent un montant forfaitaire à condition qu elles présentent un brevet, un diplôme ou, si elles n ont pas réussi l examen, un bulletin de notes, qu elles possèdent leur domicile légal en matière de subsides de formation dans le canton de Berne au moment de l examen et enfin qu elles puissent justifier des frais qu elles ont pris en charge pour les cours préparatoires et l examen. Il faudra déterminer par voie d ordonnance si le financement porte uniquement sur les cours pour lesquels le prestataire peut fournir la preuve qu il répond à une norme de qualité reconnue. Le principe de subsidiarité s applique conformément à la LCSu 12. La LCSu liste par ailleurs les règles indispensables pour éviter les pratiques abusives (p. ex. participer à un examen sans avoir suivi de cours préparatoire) 13. Ces dispositions devront être développées par voie d ordonnance. En outre, différents montants de forfaits ont été examinés en fonction de l examen. Les examens fédéraux étant au nombre de 440, il serait nécessaire de les catégoriser afin d établir des paliers pertinents. Cette solution doit cependant être écartée dans la mesure où le seul critère acceptable de catégorisation serait le rendement de la formation pour le diplômé ou la diplômée. La définition de ce critère impliquerait un investissement excessif, dont l intérêt serait trop faible au vu des montants à verser. Une solution consisterait pour le canton à financer les cours préparatoires à hauteur d un certain pourcentage des émoluments demandés, dans la limite de x mille(s) francs. Un forfait unique serait sans aucun doute la solution la plus simple à mettre en œuvre mais s accompagnerait d injustices dans la mesure où les cours préparatoires les moins chers seraient subventionnés en intégralité. Cette solution a néanmoins fait ses preuves dans le canton d Argovie, qui finance l émolument de façon générale à hauteur de 2 000 francs maximum en cas de réussite de l examen. Ce canton ne subventionne qu un petit nombre de cours préparatoires. La majeure partie des prestataires doivent fonctionner sans son aide. Par conséquent, lorsque le subventionnement par forfait a été mis en place, il n a pas été question de modifier le système mais d introduire un soutien supplémentaire. Les différents modèles devront être analysés de manière plus approfondie en vue de régler la mise en œuvre par voie d ordonnance. Ce système de forfaits est prévu pour toutes les offres bénéficiant déjà actuellement du subventionnement de la Direction de l instruction publique. Ainsi, à l avenir également, aucune subvention ne sera accordée aux formations de policiers et policières et de spécialistes de douanes, qui donnent lieu à un examen professionnel fédéral. En outre, dans le cas des cours préparatoires aux EP et aux EPS présentant un intérêt public particulier (p. ex. domaines de la 12 Loi du 16 septembre 1992 sur les subventions cantonales (LCSu ; RSB 641.1). 13 La section «Garantie de l utilisation conforme à l affectation» présente différentes normes, traitant notamment de l affectation (art. 20 LCSu), de la prescription (art. 25 LCSu) et des dispositions pénales (art. 27 LCSu), qui s appliquent également aux subventions dans le domaine de la formation professionnelle supérieure.

12 santé, du social, de l agriculture et de l économie forestière), l employeur ou la Direction cantonale compétente doit, le cas échéant, apporter un soutien supplémentaire si le subventionnement prévu par la LFOP s avère insuffisant. A compter de 2015, dans le domaine de la santé, les examens professionnels fédéraux et les examens professionnels fédéraux supérieurs remplaceront les formations continues actuelles. La Direction de l instruction publique n a toutefois pas encore dégagé les moyens financiers nécessaires à ces nouveaux cours préparatoires. 3.3 Filières de formation des écoles supérieures Le canton conclut un contrat de prestations ou une convention de prestations avec les prestataires de droit public ou privé. Pour cela, le principe de subsidiarité s applique conformément à la LCSu. Les prestataires doivent posséder un site dans le canton de Berne ; leur filière ES doit de plus être reconnue par la Confédération ou la procédure ordinaire de reconnaissance doit être en cours. S agissant des filières ES régies par l ancien droit, le canton de Berne ne conclura aucun contrat de prestations. Le contrat de prestations comprendra des prescriptions relatives au décompte des frais, aux dispositions de la LCSu, à l effet des droits fondamentaux dans le cas de particuliers subventionnés chargés de tâches publiques, à la gestion des bénéfices et des réserves et enfin à la gestion de la qualité. Ce contrat de prestations sera plus concis qu à l heure actuelle et le reporting et le controlling seront simplifiés. Conformément à l AES, les prestataires perçoivent un forfait semestriel par étudiant ou étudiante ayant son domicile légal en matière de subsides de formation dans le canton de Berne. Pour les étudiants et étudiantes dont le domicile légal en matière de subsides de formation est situé en dehors du canton de Berne, le canton de domicile verse le même montant forfaitaire selon l AES. L émolument fixé pour chaque filière répond au principe de couverture des coûts. Si des filières présentant un intérêt public particulier (p. ex. domaine de la santé et du social) et possédant le monopole dans le canton entraînent des coûts largement supérieurs à la moyenne nationale et si la nécessité de couvrir les frais restants se traduit par une hausse excessive des émoluments pour les participants et participantes, il convient avant tout de mobiliser le potentiel d économie. Si cela s avère irréalisable à court terme, un forfait par étudiant ou étudiante, correspondant au coût net (coûts moins les émoluments et autres recettes) de la formation par personne, doit être versé. Un autre point à clarifier était le maintien de la couverture du déficit, en vigueur jusqu à présent. Cette mesure a cependant été rejetée car elle n incitait aucunement les prestataires de formation à réaliser des économies. Pour les étudiants et étudiantes dont le domicile légal en matière de subsides de formation est situé en dehors du canton de Berne, les cantons de domicile ne sont malgré tout tenus qu au versement des forfaits prévus par l AES. Les émoluments des filières présentant un intérêt public particulier doivent correspondre aux émoluments des hautes écoles spécialisées. Ils sont fixés au niveau cantonal et s appliquent pour les prestataires cantonaux comme pour les prestataires privés avec lesquels un contrat de délégation a été conclu. La classe de traitement du corps enseignant est déterminée par l OSE 14 et concerne l ensemble des prestataires soumis à la LSE 15 et aux autres structures tenues de respecter les dispositions de cette loi (p. ex. le Berner Bildungszentrum Pflege et le medi, Zentrum für medizinische Bildung). Afin de pouvoir mettre en œuvre ces changements avec des effets sur le plan extracantonal, le Conseil-exécutif doit ratifier l AES. De plus, la présente modification de loi est nécessaire à la ratification du nouvel accord. 14 Ordonnance du 28 mars 2007 sur le statut du corps enseignant (OSE ; RSB 430.251.0). 15 Loi du 20 janvier 1993 sur le statut du personnel enseignant (LSE ; RSB 430.250).

13 3.4 Filières d études postgrades Les prestataires ne bénéficient d aucun soutien direct. Ils fixent les émoluments selon le principe de couverture des coûts et peuvent définir la classe de traitement du corps enseignant en se référant à la fourchette fixée par l OSE. Dans le cas des filières EPG présentant un intérêt public particulier, si la nécessité de couverture des coûts se traduit par une hausse excessive des émoluments pour les participants et participantes, il est possible de verser des forfaits par étudiant ou étudiante, dont le montant ne doit pas dépasser le coût net de la formation par personne. Les principes relatifs au soutien des filières présentant un intérêt public particulier sont applicables par analogie. 4. Mise en œuvre, évaluation 4.1 Mise en œuvre Les dispositions relatives à la transparence et aux pratiques abusives, en particulier, doivent être développées par voie d ordonnance (OFOP). Il faut en outre définir dans quelle mesure un bénéfice ou des réserves peuvent être tolérés aux prestataires privés dans l intérêt du développement de leurs filières et si les forfaits d un montant plus élevé peuvent être appliqués de manière dégressive ou pour une durée limitée. Dans le cadre du financement axé sur la demande, le versement du forfait doit être limité à une seule et unique participation à l examen. Le montant du forfait ne doit pas dépasser le coût restant à la charge des requérants et requérantes et il doit être versé dans les cinq ans suivant la participation à l examen. Il reste à déterminer si le montant du forfait doit s élever uniquement à un certain pourcentage du coût des cours (sur présentation d un justificatif et dans la limite d un montant maximum) et si un certificat de qualité doit être demandé au prestataire. Peuvent bénéficier de ces subventions uniquement les personnes ayant leur domicile légal en matière de subsides de formation dans le canton de Berne et pouvant prouver leur participation à l examen. En cas de besoin, le canton doit pouvoir exiger des preuves complémentaires. Il doit refuser une subvention ou en demander le remboursement dans le cas où un abus de droit serait très vraisemblable (p. ex. réussite particulièrement insuffisante à l examen, qui laisse à penser qu aucun cours préparatoire n a été suivi). Les dispositions régissant les engagements (LSE/LPers 16 ) conservent toute leur validité pour tous les prestataires cantonaux et pour les organismes tiers auxquels des tâches cantonales ont été confiées de manière contractuelle par le Conseil-exécutif. Les autres organismes tiers ne doivent plus être soumis à cette législation. Cela suppose une modification du champ d application de la LSE. Cette situation est aujourd hui également valable pour toutes les écoles supérieures subventionnées. Un élément déterminant dans le bon fonctionnement des nouveaux instruments est l ajustement des classes de traitement attribuées pour l enseignement dans la formation continue et les cours préparatoires. A l heure actuelle, ces fonctions correspondent encore à la classe 15. Sans cet ajustement, qui concerne l OSE, les prestataires cantonaux et les tiers soumis aux dispositions de la LSE ne peuvent être compétitifs sur le marché de la formation et se voient contraints de renoncer à des offres importantes pour le marché du travail. 4.2 Evaluation Il est prévu d évaluer les effets de la modification de la loi quatre ans après sa mise en application, c est-à-dire vraisemblablement en 2018. Quatre années correspondent à une période de prestations selon la législation sur la formation professionnelle. Tous les quatre ans, la Direction de l instruction publique remet au Conseil-exécutif un rapport sur le groupe de produits Formation professionnelle, formation continue et orientation professionnelle. Il 16 Loi du 16 septembre 2004 sur le personnel (LPers ; RSB 153.01).

14 sera particulièrement intéressant de découvrir quelle influence exerce cette modification sur le nombre d étudiants et étudiantes et de prestataires de formation et quels sont ses effets sur les émoluments et sur la qualité des filières. 5. Commentaire des articles Article 27 La Confédération ayant la responsabilité des EP et des EPS et procédant à la reconnaissance des filières ES et EPG, le respect des critères supérieurs fixés dans la LFOP, à savoir la satisfaction des besoins du monde du travail et l utilité à long terme des filières, est garanti. Les OrTra sont compétentes dans la définition et la conduite des examens fédéraux ainsi que dans la spécification des conditions d organisation des filières ES. La collaboration nécessaire avec le monde du travail est ainsi également assurée dans le domaine de la formation professionnelle supérieure. La fixation d autres critères, plus précis, n étant plus indispensable, l alinéa 2 peut lui aussi être abrogé. Article 35, alinéa 2 L Etat peut déléguer des tâches publiques à des organes privés. Un contrat de délégation ne peut plus désormais être conclu avec des écoles supérieures que pour des tâches que le canton est tenu d accomplir de par la loi et lorsqu il existe un intérêt public particulier. Cela concerne les filières citées dans la législation sur les soins hospitaliers auxquelles un mandat de formation de la relève est assigné. Il s agit aussi de filières relevant de domaines pour lesquels la Constitution et la loi formulent un mandat impliquant, pour pouvoir être réalisé, la mise en place de ces filières de formation. Une pénurie de main d œuvre spécialisée peut, du point de vue économique, justifier un intérêt public particulier à l encouragement d une filière donnée. Le Conseil-exécutif peut également fixer des priorités de développement, par exemple la promotion des technologies vertes, et donc apporter un soutien spécifique à la formation de la main d œuvre adéquate. Ainsi, la loi cantonale sur les forêts (LCFo) exige-t-elle un service forestier souple et efficace pour atteindre les objectifs fixés par les lois fédérale et cantonale sur les forêts. Or, un tel service ne peut être mis en place que si un nombre suffisant de forestiers et forestières sont formés. Les personnes ou institutions mandatées par l Etat pour accomplir des tâches publiques disposent, dans le cadre des tâches confiées, des mêmes compétences et attributions que l administration. Seuls des contrats de prestations sont conclus avec les autres prestataires (cf. al. 3). Article 38, alinéa 3 Certes, il est déjà possible aujourd hui de financer les prestations visées par la LFOP au moyen de forfaits, mais d après l actuel article 46 de ce même texte, les prestataires de formation ayant conclu un contrat de prestations sont tenus de se conformer aux dispositions de l article 48 sur les émoluments. Cette restriction exclut un réel financement au moyen de forfaits tel qu il est souhaité aujourd hui. Les deux articles cités doivent donc être modifiés. Par ailleurs, il est nécessaire de prévoir la possibilité de verser ces forfaits directement aux étudiants et étudiantes. En effet, dans le cas des cours préparatoires aux examens fédéraux, il est envisagé de soutenir les personnes qui passent ces examens et, exceptionnellement seulement, également les prestataires de cours. Article 41a L alinéa 1 de cette nouvelle disposition constitue la base légale permettant le versement de forfaits dans le domaine de la formation professionnelle supérieure (cf. commentaire de l art. 27). S agissant des cours préparatoires aux examens fédéraux, en règle générale, seules les personnes qui passent ces examens bénéficient désormais de subventions. Compte tenu du principe de neutralité budgétaire prescrit, le montant envisagé dans ce cadre est de