OBSERVATIONS DÉFINITIVES (art. R. 143-1 du code des juridictions financières)

TROISIEME CHAMBRE PREMIERE SECTION 67350 OBSERVATIONS DÉFINITIVES (art. R. 143-1 du code des juridictions financières) Lancement du programme des investissements d avenir relevant de la mission recherche et enseignement supérieur Le présent rapport qui a fait l objet d une contradiction avec les personnes et les organismes concernés, a été délibéré par la Cour des comptes le 23 mai 2013. 1 3, r u e C a m b o n 7 5 1 0 0 P A R I S 0 1 S P - T é l é p h o n e : + 3 3. 1. 4 2. 9 8. 9 5. 0 0 T é l é c o p i e : + 3 3. 1. 4 2. 6 0. 0 1. 5 9

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SOMMAIRE SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS.. 4 PARTIE I : LE PROGRAMME DES INVESTISSEMENTS D AVENIR : PRINCIPES ET POINT D AVANCEMENT... 15 I. DU GRAND EMPRUNT AUX INVESTISSEMENTS D AVENIR... 15 A. UNE PRIORITE DONNEE A LA RECHERCHE, A L ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET A L INNOVATION... 15 B. LA CREATION DE NOUVEAUX DISPOSITIFS ASSOCIES A DE NOUVELLES MODALITES DE FINANCEMENT... 19 C. POINT D AVANCEMENT GLOBAL SUR LES ACTIONS RELEVANT DE LA MIRES... 32 II. LA GOUVERNANCE DU PROGRAMME... 38 A. UN PILOTAGE SOUS LE CONTROLE DU COMMISSARIAT GENERAL A L INVESTISSEMENT... 38 B. LA CREATION DU CGI : UNE EQUIPE DE HAUT NIVEAU AUPRES DU PREMIER MINISTRE POUR ASSURER LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME... 41 C. L ORGANISATION MISE EN PLACE AU MINISTERE : MISSIONS ET MOYENS... 42 D. LE CHOIX DES OPERATEURS ET LEURS MOYENS... 44 PARTIE II : ANALYSE DES ACTIONS RELEVANT DE LA RECHERCHE ET DE L ENSEIGNEMENT SUPERIEUR... 51 I. PROJETS D EXCELLENCE... 51 A. L ACTION LABORATOIRES D EXCELLENCE (LABEX)... 51 B. L ACTION EQUIPEMENTS D EXCELLENCE (EQUIPEX)... 60 C. L ACTION INITIATIVES D EXCELLENCE (IDEX)... 66 D. LES ACTIONS DU PLATEAU DE SACLAY... 88 II. BIOLOGIE SANTE... 93 A. L ACTION «SANTE ET BIOTECHNOLOGIES»... 94 B. L ACTION INSTITUTS HOSPITALO-UNIVERSITAIRES (IHU)... 99 III. VALORISATION - TRANSFERT... 103 A. LA CREATION DES SOCIETES D ACCELERATION DE TRANSFERT DE TECHNOLOGIE... 104 B. LA CREATION DES CONSORTIUMS DE VALORISATION THEMATIQUE (CVT)... 114 C. FRANCE BREVETS... 117 D. L ACTION INSTITUTS DE RECHERCHE TECHNOLOGIQUE (IRT)... 123 E. L ACTION INSTITUTS CARNOT... 132 F. L ARTICULATION DES DISPOSITIFS DE VALORISATION... 138 IV. FILIERES INDUSTRIELLES... 139 A. ONERA... 139 B. CNES... 141 C. NUCLEAIRE DE DEMAIN - CEA... 144 3

PARTIE III : L IMPACT DU PROGRAMME SUR LE FINANCEMENT ET LORGANISATION DE LA RECHERCHE ET DE L ENSEIGNEMENT SUPERIEUR... 147 I. LA MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME DES INVESTISSEMENTS D AVENIR... 147 A. LES PRINCIPES INITIAUX ONT ETE RESPECTES... 147 B. LE COUT DE LA MISE EN ŒUVRE DU PIA... 150 C. LES MODALITES DE GOUVERNANCE DU PIA ET LES PREROGATIVES DU MESR... 156 II. LA MULTIPLICATION DE NOUVEAUX OBJETS IMPOSE UN SUIVI RIGOUREUX... 158 A. LA MULTIPLICATION DE NOUVELLES STRUCTURES DE COOPERATION... 158 B. LES CONSEQUENCES DE LA MULTIPLICATION DES STRUCTURES... 160 C. DES INVESTISSEMENTS RISQUES QUI RENDENT INDISPENSABLE UN JUGEMENT SERIEUX A LA FIN DE LA PERIODE PROBATOIRE... 162 D. UNE PRIORITE A DONNER A LA MISE EN PLACE DU SUIVI ET DE L EVALUATION DES PROJETS... 163 III. LES INVESTISSEMENTS D AVENIR DANS L EFFORT DE RECHERCHE NATIONAL... 168 A. NATURE DES DEPENSES DU PROGRAMME... 168 B. PART DANS L EFFORT DE RECHERCHE... 174 C. LA COHERENCE DES INVESTISSEMENTS DE L ETAT ET LE RISQUE LIE AUX EFFETS DE SUBSTITUTION... 178 D. REPARTITION PAR DISCIPLINE ET PAR REGION... 181 IV. L IMPACT DU PROGRAMME POUR LA RECHERCHE... 187 A. L EFFET DE LEVIER ATTENDU... 187 B. L AVENIR DES PROJETS FINANCES PAR LE GRAND EMPRUNT A L ECHEANCE DES 10 ANS... 188 C. LA NECESSITE DE NE PAS FIGER LE PAYSAGE DE L ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE... 189 4

SYNTHESE DU RAPPORT ************** Le programme des investissements d avenir (PIA), décidé par le Président de la République en décembre 2009, est un programme d investissement de 35 Md dans les secteurs porteurs de croissance et d emploi, qui vise à rendre le pays plus compétitif et à favoriser une croissance durable. FINANCEMENT ET GRANDS OBJECTIFS Près des deux tiers des crédits (21,9 Md ) du programme ouverts par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 relèvent de la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES). Cette dotation comprend d une part 6,87 Md de dotations consommables et d autre part 15,03 Md de dotations non consommables, versés sur des comptes au Trésor, dont seuls les intérêts (3,413 % par an) seront mis à disposition des bénéficiaires. Ces crédits extrabudgétaires n apparaissent plus dans les crédits du budget général, mais auront un impact en matière de gestion de trésorerie pour l Etat jusqu à 2020. Leur suivi fait l objet de modalités spécifiques prévues dans la loi. Ces financements concernent d une part des actions multithématiques de soutien à l enseignement supérieur, à la recherche et à l innovation gérées par l ANR, et d autre part, des actions de soutien aux filières industrielles, gérées par d autres opérateurs. Avec 3,82 Md de crédits consommables et l intégralité des 15,03 Md de crédits non consommables, les actions gérées par l ANR offrent une palette d instruments visant à renforcer la compétitivité des équipes de recherche en finançant de grands projets de recherche ou de grands équipements multithématiques (LABEX, EQUIPEX) ou thématiques (secteur de la biologie-santé), à faire émerger les grands pôles d enseignement supérieur et de recherche nationaux (IDEX), à définir un nouveau système de valorisation (SATT, CVT, France Brevet gérée par la CDC) et à stimuler les partenariats de recherche public/privé (IRT, IEED, instituts Carnot). La sélection est basée sur des appels à projets s appuyant sur des jurys internationaux. Le principe du financement assuré sur 10 ans est très apprécié, car il permet de développer dans la durée de nouvelles thématiques de recherche. Les financements des actions de soutien à des filières industrielles sont attribués selon des procédures de gré à gré : action nucléaire de demain confiée au CEA et à l ANDRA, aéronautique du futur à l ONERA, espace au CNES. GOUVERNANCE Le pilotage du programme des investissements d avenir a été confié à une structure interministérielle, spécialement créée et placée auprès du Premier ministre : le commissariat général à l investissement (CGI), qui assure la direction des différents programmes. Pour chaque action, la gestion des fonds est confiée à un opérateur, également en charge de l organisation de la sélection des projets et du conventionnement des projets lauréats. Un comité de pilotage est constitué par action, présidé par un représentant du ministère chargé de la politique publique concernée. Il réunit notamment les représentants des autres ministères concernés, du CGI et de l opérateur et propose une sélection des projets. La proposition finale est validée par le Premier ministre sur proposition du CGI. 5

Cette organisation, qui fait remonter au Premier ministre les décisions relatives au programme est inusitée. Il faudra s assurer qu elle ne risque pas de déresponsabiliser les acteurs administratifs normalement compétents. ETAT D AVANCEMENT L effet structurant de ces financements est davantage lié à la rapidité des engagements qu au flux annuel qu ils vont représenter. Compte tenu des modalités particulières du financement constitué en partie d une dotation non-consommable, les 21,9 Md de crédits relevant de la mission MIRES correspondent, en équivalent budgétaire, à 11,81 Md sur la période 2010-2020, soit 46,8 % des dépenses du programme. Avant cette échéance, une partie des dotations «non consommables» sera transférée aux établissements de recherche et d enseignement supérieurs lauréats, si les évaluations des projets IDEX sont positives. Ces financements sont à mettre en regard du montant total annuel de la mission MIRES (25,3Md de dépenses exécutées en 2011 dont 14 Md pour des actions de recherche) : avec une moyenne de 1,2 Md par an, dont environ 1 Md pour des actions de recherche, le PIA correspond à un financement annuel équivalent à 7 % du financement de la recherche par la mission MIRES. L affectation de ces crédits a été rapide : 21 Md (équivalent à près de 11 Md sur 2010-2020) ont été engagés en moins de deux ans. Fin juin 2012, 95 % des crédits relatifs aux actions relevant de l enseignement supérieur et de la recherche ont été affectés à des projets, et 12 % des crédits ont été décaissés par les opérateurs (1,22 Md de crédits consommables et 226,8 M d intérêts), avec une forte accélération depuis mars 2012. Une mise en œuvre inachevée Compte tenu de la complexité des nouveaux instruments financés par le PIA et de l ampleur des appels à projets lancés simultanément, la phase de conventionnement a pris du retard. La grande majorité des projets devait être conventionnée en mars 2013. Le programme des investissements d avenir a été lancé très rapidement et a mobilisé toute la communauté scientifique. S il n a pas été possible de recenser de façon exhaustive les coûts de préparation des dossiers de candidature, les exemples cités dans le rapport démontrent que ce coût a été important pour les établissements porteurs de projets et qu il a été pris en charge par des fonds publics (dotations des établissements, aides des collectivités territoriales ). On observe par ailleurs en 2010 une baisse des demandes de financement des chercheurs français auprès des programmes européens du PCRDT. RISQUES IDENTIFIES LORS DU CONTROLE Parmi les actions gérées par l ANR, certains risques particuliers ont été identifiés : IDEX : L action initiatives d excellence s inscrit dans la poursuite des initiatives visant à faire émerger une politique de site et constitue, par l importance des financements apportés, un effet de levier important. Pour la première fois, l ensemble des acteurs locaux, universités, écoles, organismes de recherche, ont coopéré pour définir ensemble leur stratégie de site en matière de formation et de recherche. L action est fortement exposée au risque de décalage entre le projet défendu par les 6

porteurs devant le jury international et leur réelle capacité à le mettre en œuvre. La réussite des IDEX est conditionnée à la capacité des différents partenaires à tenir les engagements à la fois en termes de mise en œuvre de la feuille de route, mais également en termes de moyens consacrés aux IDEX. SATT : La réussite des sociétés d accélération de transfert de technologie est conditionnée à plusieurs enjeux : l adhésion réelle des partenaires, la capacité à monter en compétence sur les thématiques prioritaires de chaque SATT, tout en limitant les dépenses de masse salariale, la viabilité des différents modèles économiques retenus, la clarification de l articulation avec les structures de valorisation des EPST. France Brevets : Compte tenu du caractère risqué du modèle économique, l Etat doit être vigilant sur le suivi de France Brevets qui sera dotée de 50 M de crédits des investissements d avenir. L investissement devra pouvoir être arrêté si les premiers programmes de «licensing» ne génèrent pas les revenus attendus. IRT : La mise en place des instituts de recherche technologique s est heurtée à de nombreuses difficultés sur les plans juridique, managérial (coordination interne de l Etat), et fiscal, qui ne sont pas toutes résolues. Le modèle des IRT est fortement remis en cause par différents acteurs qui dénoncent des changements dans les modalités de coopération après la sélection des projets. Par ailleurs, suite à l échec du premier appel à projets, une grande partie de la dotation prévue pour les instituts Carnot n a pas encore été engagée (318,3 M de dotation non consommable jusqu en 2016, et 500 M à partir de 2017). Le contrôle a relevé un contexte d incertitude plus large sur le «modèle Carnot», sur sa place, ses objectifs et ses moyens pour inciter aux recherches collaboratives et partenariales, qu il conviendrait de clarifier. Enfin, des effets de substitution ont été constatés dans le cadre des programmes d investissement pour les filières industrielles. Une vigilance particulière sera nécessaire pour une bonne réalisation de ces projets, dont la durée dépasse pour certains celle du PIA. 7

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ACCOMPAGNEMENT ENJEUX ET RECOMMANDATIONS ********* Le programme des investissements d avenir a mis en place de nouveaux instruments de coopération. Par ailleurs, ces nouvelles modalités de coopération entraînent une complexification de la gestion administrative et financière, compte tenu du nombre important de partenaires, en particulier pour les LABEX, EQUIPEX, et projets en biologie-santé. En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes au MESR et à l ANR : 1. Mettre en place, par action, des procédures et des outils d accompagnement des porteurs de projets. 2. Simplifier, de façon prioritaire, la gestion administrative et financière des projets (à travers des solutions de mutualisation ou de délégation globale de gestion). MISE EN COHERENCE DU FINANCEMENT, CONSOLIDATION AVEC LE BUDGET RECURRENT Le MESR, responsable des principaux programmes budgétaires de financement de l enseignement supérieur et de la recherche, doit se doter d une vision d ensemble des financements de l Etat (financements récurrents, investissements d avenir, financement ANR), tant au niveau national que territorial, pour veiller à la cohérence de la politique scientifique. Compte tenu de l impact des investissements d avenir sur le financement des établissements porteurs, il apparaît nécessaire d assurer une cohérence entre les moyens dévolus au titre des investissements d avenir et les crédits de «droit commun» et de veiller au respect des engagements des partenaires et de l Etat sur chaque projet. Il conviendra par ailleurs d être vigilant sur les effets de substitution consécutifs au lancement de ces programmes au niveau des opérateurs, ainsi qu aux modalités de financements de l Etat, à échéance du financement du PIA, pour certains programmes pour lesquels il est engagé. Enfin, pour les établissements, ces financements seront majoritairement consacrés à des dépenses de personnel. Ces moyens ne pourront constituer un investissement à long terme si aucune disposition ne permet de stabiliser l emploi de ces personnels formés dans les meilleures équipes. Il est donc indispensable, pour obtenir un effet de structuration durable, que les projets d excellence soient dotés des moyens de se développer et que les établissements porteurs accompagnent les projets d investissements d avenir par un renforcement de leurs moyens de structure. 9

En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes au MESR : 3. Se doter d une vision d ensemble des financements de l Etat, incluant les crédits des investissements d'avenir, tant au niveau national que territorial, pour veiller à la cohérence de la politique scientifique, en faisant apparaître dans les RAP et les PAP les montants dont les opérateurs bénéficient au titre du PIA et inscrire les investissements d avenir dans des indicateurs de performance. 4. Veiller particulièrement aux effets de substitution, pour que le caractère «additionnel» du PIA soit respecté et qu il puisse atteindre ses objectifs en termes de valeur ajoutée scientifique et de rentabilité économique et financière des investissements. 5. Assurer une cohérence entre les moyens des investissements d avenir et les moyens récurrents des opérateurs. La Cour formule les recommandations suivantes au CGI et au MESR : 6. Veiller au respect des engagements des partenaires et de l Etat, sur chaque projet. LA MISE EN PLACE DU SUIVI, LA CAPACITE A ARRETER LES PROJETS La mise en place des procédures et des outils de suivi a pris un certain retard, compte tenu de la mobilisation des acteurs sur la gestion des appels à projets et sur le conventionnement. Compte tenu du caractère risqué de la mise en place de certaines structures, ce suivi doit permettre à l Etat de réorienter ou d arrêter les projets qui s écarteraient trop de leurs objectifs. La Cour formule les recommandations suivantes : A l ANR : 7. Accélérer la mise en place du suivi de l utilisation des crédits des investissements d avenir par opérateur, par nature et par destination. Au MESR et au CGI : 8. Mettre un terme aux projets des investissements d avenir qui n auront pas atteint leurs objectifs lors des bilans d étape, en particulier les projets les plus risqués comme les SATT, France Brevet, les IDEX et les IRT. 9. Concernant l évaluation à mi-parcours, veiller à articuler les procédures avec les vagues d évaluation programmées par l AERES en ayant à l esprit de simplifier les procédures pour ne pas induire de charges administratives trop lourdes qui nuiraient à l activité scientifique. 10

EVALUATION EX-POST Une enveloppe de près de 16 M est réservée pour l évaluation ex post du PIA par l Etat. Les modalités de pilotage et la méthodologie de cette évaluation n ont pas encore été arrêtées. La Cour formule les recommandations suivantes au CGI : 10. Définir en lien avec le MESR le pilotage de l évaluation ex-post, ainsi que le rôle des opérateurs et les informations demandées aux porteurs de projet. ENJEU DE SIMPLIFICATION DES STRUCTURES Le programme des investissements d avenir a pour conséquences la multiplication des structures de coopération et la création de nouvelles structures juridiques. Si certains nouveaux instruments répondent à des besoins non couverts par les établissements du système d enseignement et de recherche (IRT, IEED, IHU), d autres reviennent à donner à des instruments existants un financement supplémentaire pour augmenter la compétitivité du système. Pour ceux-là, il y a un enjeu de mise en cohérence avec les instruments existants visant à une simplification globale du système d enseignement supérieur et de recherche (PRES et IDEX, LABEX et périmètre des UMR, etc.). La Cour formule les recommandations suivantes : Au CGI et au MESR : 11. Mettre en cohérence les différents instruments créés par le PIA et les unités de gestion et structures existantes, pour la simplification globale du système d enseignement supérieur et de recherche, en visant notamment la suppression des doublons. Au MESR : 12. Veiller à la bonne articulation des nouvelles structures de valorisation régionales avec les structures de valorisation des organismes de recherche et avec les nouvelles structures créées au plan national (CVT). 11

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INTRODUCTION Le périmètre du contrôle de la Cour sur les investissements d avenir a été limité aux actions du programme relevant en 2010 de la mission recherche et enseignement supérieur (MIRES). Certaines actions n ont pas été analysées en détail : l action instituts d'excellence dans le domaine des énergies décarbonées (IEED), compte tenu de ses similitudes avec l action instituts de recherche technologique (IRT) et de son avancement plus limité, et l action Plan Campus, qui fera l objet d un contrôle ultérieur par la Cour au titre de l opération Campus dans son ensemble. Le rapport est structuré en trois parties. La première partie présente les actions du programme des investissements d avenir dans le périmètre du contrôle, les particularités du financement extrabudgétaire mis en place, un point d avancement des engagements et des paiements, la gouvernance spécifique pour la mise en œuvre du programme ainsi que les frais engagés. La seconde partie présente en détail la mise en œuvre de chacune des actions du programme des investissements d avenir relevant de la mission recherche et enseignement supérieur, à l exception des actions citées ci-dessus : objectifs initiaux, procédures de sélection, et points de vigilance éventuels. La troisième partie traite de l impact du programme des investissements d avenir sur le financement et l organisation de la recherche : les coûts indirects de mise en œuvre du programme, la création de nouvelles structures et les risques que certaines présentent, l organisation du suivi et de l évaluation, la part des investissements d avenir dans l effort global de recherche, et les enjeux en matière de structuration de la recherche. Les données chiffrées présentées sont actualisées à la fin de la phase de contradiction et, dans certains cas, à la fin de la phase d instruction. 13

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PARTIE I : LE PROGRAMME DES INVESTISSEMENTS D AVENIR : PRINCIPES ET POINT D AVANCEMENT I. DU GRAND EMPRUNT AUX INVESTISSEMENTS D AVENIR Après le plan de relance pour l économie (lancé fin 2008 et mis en œuvre début 2009), qui était constitué de mesures d urgence, le programme des investissements d avenir visait à mettre en place des mesures structurelles destinées à améliorer la compétitivité, à maintenir une économie performante et à contribuer à une croissance durable. Il entendait notamment remédier à la faiblesse de la recherche et de l innovation en France, et renforcer le lien, insuffisant, entre la recherche publique et la recherche privée, ainsi qu entre la recherche et l innovation. L objectif premier du programme des investissements d avenir, qui fait suite aux propositions de la commission «Juppé-Rocard», était ainsi d une part de renforcer la recherche et l innovation, en particulier le lien entre la recherche amont et aval, et d autre part d accélérer la mutation des secteurs porteurs de l économie. A. UNE PRIORITE DONNEE A LA RECHERCHE, A L ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET A L INNOVATION 1. Le rapport de la commission «Juppé-Rocard» Pour engager le «grand débat sur les priorités qui doivent préparer l avenir de la France», qui seront ensuite financées par un emprunt, le Président de la République a confié le 6 juillet 2009 à une commission, coprésidée par MM. Alain Juppé et Michel Rocard, le soin de procéder à une large consultation et de formuler des propositions sur le choix des priorités à retenir. La commission composée, au-delà des deux co-présidents, de 20 membres choisis parmi des personnalités et acteurs des secteurs économiques, de la recherche, de la formation et des associations et de cinq rapporteurs, a remis son rapport «Investir pour l avenir» au Président de la République en novembre 2009. Le rapport définissait sept axes stratégiques d investissement 1, visant à assurer la transition vers un nouveau modèle de développement et s inscrivant dans une perspective de long terme. Le rapport recommandait de financer ces investissements au moyen de l emprunt et estimait le besoin d investissement de l Etat à 35 Md, avec une prévision d effet de levier de 25 Md, soit un volume d investissement global d environ 60 Md. Près de la moitié de cette somme concerne l enseignement supérieur, la recherche et l innovation. L autre part, thématisée, vise en priorité l innovation et la transformation. 1 Axe 1 : Soutenir l enseignement supérieur, la recherche, l innovation ; Axe 2 : Favoriser le développement de PME innovantes ; Axe 3 : Accélérer le développement des sciences du vivant ; Axe 4 : Développer les énergies décarbonées et l efficacité dans la gestion des ressources ; Axe 5 : Faire émerger la ville de demain ; Axe 6 : Inventer la mobilité du futur ; Axe 7 : Investir dans la société numérique. 15

2. Le programme des investissements d avenir a. «Excellence et gouvernance» Suite à la remise de ce rapport, les décisions de mise en place du programme des investissements d avenir ont été très rapides : annoncé mi-décembre 2009, le projet de loi est adopté par le conseil des ministres le 20 janvier 2010 et la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 ouvre les crédits correspondants : 34,64 Md de crédits budgétaires auxquels s ajoutent 360 M de taxe affectée à OSEO 2. Ces dépenses concernent des investissements dans des filières d excellence dans le cadre d une gouvernance particulière, définie dans la loi, qui traduit la préconisation de gouvernance «exemplaire» du rapport de la commission Juppé-Rocard. Le programme des investissements d avenir doit en effet permettre, y compris dans un contexte budgétaire tendu, le financement de dépenses d investissement indispensables à une reprise durable de la croissance. Il est structuré autour de cinq priorités stratégiques déclinées en 35 actions : l enseignement supérieur et la formation (11 Md ), la recherche (7,9 Md ), les filières industrielles et les PME (6,5 Md ), le développement durable (5,1 Md ) et le numérique (4,5 Md ). Une politique sélective est clairement affichée pour réserver ce programme exceptionnel aux investissements jugés les plus stratégiques. En matière de gouvernance, le décret n 2010-80 du 22 janvier 2010 crée la fonction de commissaire général placé directement sous l autorité du Premier ministre et de commissaire général adjoint, et crée un comité de surveillance des investissements d'avenir, placé sous la présidence conjointe de MM. Alain Juppé et Michel Rocard, et comprenant en outre deux députés et deux sénateurs, désignés par le président de leur assemblée respective et six personnalités qualifiées désignées par arrêté du Premier ministre. L article 8 de la loi précise le cadre spécifique de la gouvernance du programme, et prévoit la gestion des crédits par des opérateurs dans le cadre d une convention avec obligation de dépôt des crédits sur des comptes au Trésor et les modalités de suivi extrabudgétaire 3 associant étroitement le Parlement (voir I.B.3). b. Près des deux tiers du programme concernent la mission MIRES Sur les 34,64 Md de crédits ouverts, 21,9 Md, soit 62,6 % du total des crédits des investissements d avenir, sont rattachés à la mission interministérielle «recherche et enseignement supérieur» (MIRES). Cette priorité donnée à l enseignement supérieur et à la recherche vise à accélérer et à conforter les réformes menées par le Gouvernement depuis 2006 dans ces secteurs : loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006, qui fixe l'objectif d'un effort de 19,4 Md sur la période de 2005 à 2010, et crée de nouveaux acteurs comme l AERES et l ANR ; loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) 2 Taxe sur les «bonus» assise sur la part variable des rémunérations attribuées, au titre de l année 2009, par certaines personnes morales à leurs salariés, professionnels des marchés financiers. 3 Les crédits ayant été intégralement versés aux opérateurs en 2010, les programmes correspondants n existent plus dans le budget de l État au-delà de l exercice 2010. 16

entrée en vigueur en août 2007, qui donne aux universités la possibilité de prendre leur autonomie ; et le «plan Campus», adopté en 2008, qui permet de mener la rénovation et la construction d une dizaine de pôles universitaires. L'autonomie avait également pour ambition de remettre les universités au cœur de la recherche et de rendre la recherche universitaire visible à l'échelle internationale. La volonté politique affichée est un changement du centre de gravité de la recherche des établissements publics scientifiques et techniques et des grandes écoles vers les universités. Le programme des investissements d avenir a donc été lancé dans un contexte d évolution importante du financement et de la structuration du secteur de l enseignement supérieur et de la recherche. Tableau n 1 : Programmes créés par la LFR du 9 mars 2010, par mission au sein du budget général Source : projet de loi de finances rectificative La particularité des crédits relevant de la mission MIRES est leur décomposition en 6,87 Md de crédits consommables et 15,03 Md de crédits non consommables, dont seuls les intérêts issus du placement de la dotation seront dépensés. Le seul opérateur du programme des investissements d avenir, qui gère l intégralité des 15,03 Md de crédits non consommables, est l ANR 4. L ANR gère également 3,82 Md de crédits consommables (dotation initiale avant redéploiement), soit au total plus de la moitié du programme des investissements d avenir. Les autres actions du programme des investissements d avenir (MIRES et hors MIRES) sont gérées par neuf opérateurs : l ADEME, la Caisse des dépôts et consignations (CDC), l ANRU, OSEO, l ANAH, l ONERA, le CNES, le CEA et l ANDRA. La majorité de ces actions vise à financer des investissements dans des filières d excellence. 4 Pour mémoire, l ANR est également gestionnaire des 3,7 Md de crédits non consommables dédiés à l opération Campus. 17

Globalement, le programme des investissements d avenir respecte un équilibre entre d une part les actions de soutien multithématique à l enseignement supérieur, la recherche et l innovation gérées par l ANR, et d autre part, des actions de soutien à l économie et aux filières industrielles, gérées par d autres opérateurs. Les autres opérateurs gestionnaires relevant de la mission MIRES sont le CNES, le CEA, l ANDRA et l ONERA. Parmi les actions relevant des missions «écologie, développement et aménagement durable» et «économie», un fort accent est également mis sur la recherche et l innovation, en particulier pour les actions plates-formes mutualisées d innovation des pôles de compétitivité (PFMI) et économie numérique gérées par la CDC, les actions gérées par l ADEME sur les véhicules du futur, les démonstrateurs énergies renouvelables ou les réseaux intelligents électriques, les actions gérées par OSEO relatives aux projets de recherche et développement structurants des pôles de compétitivité. Ces actions ne sont pas analysées dans le cadre de ce rapport. Les outils financiers prévus dans les conventions sont de différentes natures : cofinancements, avances remboursables, prêts participatifs ou dotations en fonds propres. Tableau n 2 : Liste des actions relevant de la mission MIRES, par opérateur (convention initiale avant redéploiement du 9 mars 2012) Opérateur Convention Dotation consommable en M Source : Cour des comptes à partir des données du CGI Dotation non consommable en M Dotation totale en M Actions gérées par l'anr Programme "projets thématiques d'excellence" ANR Equipements d'excellence 400 600 1 000 ANR Santé biotechnologie 450 1 100 1 550 Programme "pôles d'excellence" ANR Initiatives d'excellence 7 700 7 700 ANR Opération Campus 1 300 1 300 ANR Opération du plateau de Saclay 1 000 1 000 ANR Valorisation - Fonds national de valorisation 950 950 ANR Valorisation - Instituts Carnot 500 500 ANR Valorisaiton - Instituts de recherche technologique 500 1 500 2 000 ANR Laboratoire d'excellence 100 900 1 000 ANR Instituts Hospitalo-Universitaires 170 680 850 Programme "Instituts d'excellence en matière d'énergies décarbonnées" Instituts d'excellence en matière d'énergies ANR décarbonnées 250 750 1 000 Sous-Total ANR 3 820 15 030 18 850 Action gérée par la CDC - Programme "pôles d'excellence" CDC France Brevet 50 50 Action gérée par le CNES - Programme "projets thématiques d'excellence" CNES Espace 500 500 Actions gérées par l'onera - Programme "recherche dans le domaine de l'aéronautique" ONERA Recherche dans le domaine de l'aéronautique 1 500 1 500 Actions gérées par le CEA - Programme "nucléaire de demain" CEA Réacteur de 4ème génération ASTRID 650 650 CEA Réacteur Jules Horowitz 250 250 Sous-Total CEA 900 900 Actions gérées par l'andra - Programme "nucléaire de demain" Recherche en matière de traitement et de ANDRA stockage des déchets 100 100 Total rattaché à la mission MIRES 6 870 15 030 21 900 18

Les crédits apportés par le programme des investissements d avenir sur le périmètre de la mission MIRES sont constitués de la somme des dotations consommables et des intérêts des dotations non consommables. Ils constituent, selon l appellation courante du CGI, l «enveloppe cash» et s élèvent à un montant total de 11,81 Md. B. LA CREATION DE NOUVEAUX DISPOSITIFS ASSOCIES A DE NOUVELLES MODALITES DE FINANCEMENT 1. Que financent les actions du programme des investissements d avenir? a. Les appels à projets gérés par l ANR concernent trois grandes catégories d actions S agissant des actions gérées par l ANR, la sélection des projets a été organisée par appels à projets (une ou deux vagues par action), puis analyse et classement des projets par des jurys composés d experts internationaux. Cette approche par appels à candidature, permettant de révéler les projets d excellence à partir du terrain («bottom up»), a été préférée dès le départ à une approche tendant à financer des projets déterminés du fait de leur appartenance à une filière stratégique. De même, dans les principes adoptés, la répartition des crédits selon des critères d aménagement du territoire a été exclue. 1 316 projets ont été déposés et 369 lauréats ont été retenus après 26 appels à projets, organisés en deux vagues. Les investissements financés, qui sont des nouvelles formes d intervention de l Etat, peuvent être répartis en trois catégories : Des projets d excellence, multithématiques, qui visent à renforcer les moyens pour l enseignement supérieur et la recherche : à travers les équipements d excellence (EQUIPEX - 93 projets retenus en 2 vagues), les laboratoires d excellence (LABEX - 171 projets retenus en 2 vagues), les initiatives d excellences (IDEX, dont la gouvernance s inspire des initiatives mises en place en Allemagne huit projets retenus auxquels s ajoutent deux projets qui bénéficient d un financement moindre), les dispositifs innovants de formation (IDEFI - 37 projets), et le projet Istex ; Le secteur de la biologie et de la santé, doté d un montant de 2,4 Md (différentes formes d interventions), se répartissent comme suit : les Instituts hospitalo-universitaires (IHU) (850M pour six projets retenus, et six projets «prometteurs» soutenus), deux pôles hospitalo-universitaires en cancérologie (20 M ), et les appels à projets «santé et biotechnologie» avec une dotation de 1,55 Md, attribuée à travers six appels à projets qui ont permis de retenir 70 projets : cohortes (10), infrastructures nationales de biologie et santé (23), démonstrateurs (4), bio-ressources (13), bio-informatique (12), nanotechnologies (8). Le secteur de la valorisation et du transfert : fonds national de valorisation (Sociétés d accélération du transfert de technologie (SATT) à hauteur de 900 M et consortiums de valorisation thématiques (CVT) à hauteur de 50 M, les huit Instituts de recherche technologique (IRT) à hauteur de 2 Md, 19

les Instituts en énergie décarbonée (13 IEED 685 M ), France Brevet (50 M ) et les quatre projets retenus au titre des instituts Carnot (181 M ). b. La recherche en aéronautique, l espace et le nucléaire : des procédures de «gré à gré» pour le financement de démonstrateurs ou de grands projets Les démonstrateurs La création de nouvelles technologies, dans sa phase d industrialisation, présente un besoin au niveau de la démonstration technologique. Ces investissements sont risqués, mais indispensables pour «sécuriser» la phase d industrialisation. Ils présentent des taux de retour à horizon long, et des externalités scientifiques et techniques. C est la raison pour laquelle une enveloppe du programme des investissements d avenir est consacrée à ces démonstrateurs, en particulier dans le domaine aéronautique (à travers l opérateur ONERA). Le financement de nouveaux projets industriels Pour aller au-delà des technologies aujourd hui utilisées dans l industrie, aéronautique, spatiale, et nucléaire, il est indispensable de soutenir le développement de nouvelles générations d aéronefs, de satellites, et de réacteurs. C est l objet du soutien aux programmes de l hélicoptère du futur (ONERA), du réacteur Astrid (CEA) ou d Ariane 6 (CNES). Des procédures de gré à gré Compte tenu du caractère oligopolistique (voire duopolistique) du secteur de l aéronautique au niveau mondial, la procédure privilégiée a été celle du «gré à gré» entre l Etat et les industriels concernés. De même, cette procédure a été privilégiée pour les actions «espace» et «nucléaire de demain». c. Le financement d engagements pris précédemment Le programme des investissements d avenir a permis de financer certains investissements stratégiques décidés avant la remise du rapport de la commission Juppé- Rocard : L action «Plan Campus», avec un montant de 1,3 Md provenant des investissements d avenir, qui s ajoute aux 3,7 Md déjà financés au titre du compte d affectation spéciale Participations financières de l Etat et permet d honorer l engagement du Gouvernement d un financement total de 5 Md pour les campus retenus (dix campus, dont Saclay, sélectionnés en deux vagues en 2008, auxquels se sont ajoutés deux sites supplémentaires dans le cadre du plan de relance et neuf campus «prometteurs et innovants») ; L action «Plateau de Saclay», dotée d 1 Md consommable, s inscrit dans le cadre du projet d aménagement du plateau de Saclay retenu préalablement au programme des investissements d avenir 5 ; 5 Le projet de développer sur le plateau de Saclay un «cluster» ou bouquet scientifique et technologique d envergure mondiale prend corps entre 2007 (remise du rapport de M. Philippe Lagayette au ministre de l éducation nationale, de l enseignement supérieur et de la recherche le 10 avril 2007) et 2009 2010 (approbation du Plan Campus, vote de la loi sur le Grand Paris). 20

S agissant de la valorisation, l action «Instituts Carnot» vise à renforcer ces Instituts, déjà existants, comme le préconisait le rapport de la commission Juppé-Rocard. La dotation accordée en 2010 (7,1 M ) consistera à verser à ces Instituts un complément à «l abondement Carnot» (voir Partie II), qui restera inférieur à l abondement théorique défini dans les conventions. La tentative en 2011 d une nouvelle forme d intervention pour les Instituts Carnot sera un échec (voir Partie II) ; S agissant du secteur de l aéronautique, le Gouvernement prendra la décision de réserver 450 M au programme A350, dont le financement par l Etat était initialement prévu sur les crédits budgétaires du programme 190 (action 14). Cette décision a été suivie d une baisse des crédits sur le programme 190 prévus pour l A350. Par ailleurs, des crédits budgétaires seront ouverts sur un autre programme pour financer le surcoût du programme militaire A400 M ; S agissant du nucléaire, le réacteur Jules Horowitz était un investissement d ores et déjà en cours de construction et le réacteur de 4 ème génération ASTRID était également programmé. 2. La logique de financement a. La particularité des crédits non consommables La notion de dotation «non consommable» ou «non consomptible» signifie que seuls les intérêts de la dotation initiale, produits par leur rémunération sur un compte du Trésor, peuvent être consommés. S agissant du programme des investissements d avenir, le montant de cette dotation est de 15,03 Md, et le principe retenu est que les intérêts générés par cette dotation ne sont pas capitalisables. Trois méthodes différentes de calcul des intérêts produits en fonction des actions Hors opération Campus (soit 13,73 Md ), les dotations sont rémunérées à un taux de 3,413 % par an (taux de l OAT TEC 10 à la date de la LFR du 9 mars 2010), et les dates de computation des intérêts ont été retenues selon trois modalités différentes en fonction des actions : à partir de la date de transfert des fonds à l ANR pour l action IDEX ; à partir de la date de sélection des projets pour les LABEX, les IHU, les cohortes, les instituts Carnot 6, les IRT et les IEED ; à partir d une ventilation en trois tiers de l enveloppe pour les actions EQUIPEX et santé-biotechnologie : le premier tiers lors du versement des fonds à l ANR, le deuxième tiers un an après, et le troisième tiers deux ans après. Pour les crédits de l opération Campus, les intérêts courent à partir de la date de transfert à l ANR et sont rémunérés avec un taux de 4,03238 %, correspondant à la moyenne pondérée entre un taux de 3,413 % pour 1,3 Md et le taux de 4,25 % 6 Les instituts Carnot sont considérés comme ayant été sélectionnés avant le transfert des fonds à l ANR, la dotation non consommable correspondante produit des intérêts depuis la date de transfert. 21

appliqué à la dotation non consommable de 3,7 Md issue de la vente en décembre 2007 de 3 % du capital d EDF détenu par l Etat. Selon le commissariat général à l investissement, ce traitement différencié répond à trois considérations : Les actions dont les intérêts commencent à la sélection, soit ont des besoins en crédits de fonctionnement à long terme (cas des cohortes), soit bénéficient par ailleurs d une part de dotation consommable (cas des LABEX, IHU, IRT et IEED) ; Pour les actions EQUIPEX et Santé-Biotechnologie, le commissariat général à l investissement indique que l arbitrage en trois tranches fait par le Gouvernement (alors que le rapport Juppé-Rocard préconisait de faire démarrer les intérêts dès le versement à l ANR) était basé sur le calendrier des appels à projets, et que «le ratio consommable/non consommable sur chacune de ces actions n avait aucune raison particulière de se retrouver dans le ratio investissement/fonctionnement demandé par les porteurs de projets (ce qui s est vérifié par la suite)» ; Pour les actions IDEX et campus, le choix a été fait de démarrer le calcul des intérêts dès le versement des fonds à l ANR afin de générer des intérêts transitoires permettant le financement des premières actions dès la sélection des projets. La rémunération des fonds non consommables due au titre des années 2010 à 2012 est présentée dans le tableau page 25. Le cas particulier des intérêts de 2010 2011 : 307 M d intérêts «libres d emploi» n ont pas servi au financement des actions prévues initialement La date de computation des intérêts retenue initialement pour une action ne signifie pas que les intérêts générés à partir de cette date vont être affectés aux projets retenus au titre de cette action. La convention Etat-ANR du 23 septembre 2010 prévoit que «les fonds non consommables seront dans un premier temps conservés à l ANR et les produits financiers générés par ces fonds seront versés aux bénéficiaires finaux conformément à la convention qui sera signée entre l ANR, l Etat et le bénéficiaire final.» Les dates de computation des intérêts retenues pour les projets LABEX au sein des IDEX 7, pour les IDEX, hors LABEX, seront définies dans chacune des conventions, et se situent les 13 avril 2011 (et 1 er mai 2011 pour le complément suite au redéploiement) pour les LABEX 1 sélectionnés le 8 février 2011, 1 er mars 2012 (pour les LABEX 2 sélectionnés le 4 février 2012), 1 er janvier 2012 (pour les IDEX 1 sélectionnés en juillet 2011) et 1 er mars 2012 (pour les IDEX 2 sélectionnés le 3 février 2012). Ce sont donc 307 266 780 qui étaient «libres d emplois» avant le redéploiement de mars 2012, dans la mesure où ils n étaient affectés à aucun projet LABEX ou IDEX. S agissant des instituts Carnot, action dotée de 500 M non consommables, compte tenu du fait qu ils étaient considérés comme déjà sélectionnés, la date de computation des intérêts a été celle du transfert des fonds à l ANR le 27 juillet 2010. Si 7 Le financement des LABEX et des IDEFI situés dans le périmètre des IDEX est assuré par le financement de l IDEX. Les modalités de cette imbrication sont précisées dans les conventions IDEX et LABEX. Le redéploiement opéré en mars 2012 a permis le réajustement des enveloppes en conséquence. 22

les intérêts au titre de 2010 ont bien été affectés aux instituts Carnot, l intégralité des intérêts au titre de 2011, et une partie au titre de 2012 ont été affectés à d autres actions dans le cadre du redéploiement de mars 2012. Le devenir des dotations non consommables à échéance du PIA Au terme du programme des investissements d avenir, ces dotations reviendront à l Etat, sauf dans le cas des actions «Opération campus» et «IDEX», dont les dotations pourront être transférées aux porteurs de projets. Si leur évaluation est positive, les LABEX pourront continuer à bénéficier des intérêts issus du placement de leur dotation non consommable au-delà des 10 ans de la convention. La contractualisation entre l ANR et les porteurs de projets ne porte que sur les intérêts des dotations non consommables L article 3 relatif aux dispositions financières et comptables des conventions particulières par action du PIA entre l Etat et l ANR prévoit pour toutes les actions que «seuls les produits financiers générés par le placement de ces fonds [non consommables] peuvent être utilisés». Bien que la décision du Premier ministre mentionne un montant de dotation non consommable, l ANR n est autorisée à passer convention avec les établissements bénéficiaires que sur les intérêts générés par cette dotation non consommable. Seules certaines actions (citées ci-dessus) prévoient la possibilité du transfert de la dotation non consommable aux bénéficiaires finaux à l issue des périodes probatoires sous forme de dotation en capital non consommable. Calcul du montant réel de crédits disponibles pour les projets Compte tenu de ces principes, il est possible d estimer le montant des crédits disponibles sur la période 2010-2020 pour les différentes actions de la mission MIRES. A la date du 18 juin 2012, le montant total des crédits disponibles (crédits consommables et intérêts des dotations non consommables) s élève à 11,81 Md. Ce montant tient compte des redéploiements opérés, mais n intègre pas les éventuels intérêts des 65 M de dotation non consommable de l action IEED qui ne sont pas encore affectés à un projet. 23

Tableau n 3 : Montant prévisionnel des dotations aux actions du programme des investissements d avenir rattachés à la mission recherche et enseignement supérieur Actions du Programme investissements d'avenir rattachés à la MIRES Dotation consomptible Montant prévisionnel 2010/2020 Dotation non consomptible Intérets cumulés sur dotation Total CASH prévisionnel 1 2 3 4=1+3 Projets thématiques d'excellence Pôles d'excellence Equipement d'excellence 452 666 235 400 000 000 129 357 374 582 023 609 Cohortes 10 000 000 200 000 000 64 501 025 74 501 025 Santé biotechnologie 430 000 000 900 000 000 276 424 947 706 424 947 dt Infrastructures dt Démonstrateurs dt Bioressources dt Nanobiotechnologies dt Bioinformatique Espace 500 000 000 500 000 000 TOTAL Thématiques 1 392 666 235 1 500 000 000 470 283 346 1 862 949 581 Initiatives d'excellence 103 457 107 6 787 649 148 2 046 546 826 2 150 003 933 IDEFI 95 000 000 200 000 000 54 402 285 149 402 285 ISTEX 60 000 000 60 000 000 Plateau de Saclay 1 000 000 000 1 000 000 000 CAMPUS IA (1,3 Mds ) 1 300 000 000 524 209 400 524 209 400 Fonds national de valorisation 900 000 000 900 000 000 Consortium de valorisation 50 000 000 50 000 000 France Brevet 50 000 000 50 000 000 Instituts Carnot 500 000 000 148 042 632 148 042 632 IRT 475 000 000 1 500 000 000 448 954 827 923 954 827 Laboratoire d'excellence 130 498 800 1 812 350 852 559 085 923 689 584 723 IHU 170 000 000 680 000 000 217 777 452 387 777 452 IHU - PHUC 20 000 000 20 000 000 TOTAL Pôles 3 053 955 907 12 780 000 000 3 999 019 345 7 052 975 252 TOTAL MESR 4 446 622 142 14 280 000 000 4 469 302 691 8 915 924 833 Développement IEED 250 000 000 685 000 000 198 204 598 448 204 598 durable IEED - dotation non affectée 65 000 000 Aéronautique Rech. Aéronautique 1 500 000 000 1 500 000 000 Nucléaire de demain Réacteur nucléaire 626 600 000 626 600 000 Réacteur Jules Horowitz 248 400 000 248 400 000 ANDRA 75 000 000 75 000 000 TOTAL 2 700 000 000 750 000 000 198 204 598 2 898 204 598 TOTAL MIRES 7 146 622 142 15 030 000 000 4 667 507 289 11 814 129 431 CAMPUS PFE (3,7 Mds ) 3 700 000 000 1 493 833 838 1 493 833 838 Source : CGI Le périmètre de la MIRES inclura à moyen terme la moitié des dépenses du programme des investissements d avenir Les actions relevant de la mission MIRES représenteront des dépenses de 11,81 Md sur la période, soit 46,8 % des dépenses du programme des investissements d avenir. Néanmoins, ce ratio reste de moyen terme, puisqu une partie des 15,03 Md «non consommables» sera, si les évaluations des projets sont positives, transférée aux établissements de recherche et d enseignement supérieurs lauréats. b. Impact budgétaire du programme des investissements d avenir - Les 34,64 Md du PIA ne sont plus retracés dans les comptes de l Etat Dans le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire (RRGB) de mai 2011 (p. 20), la Cour indique que le PIA a été mis en place «par l intermédiaire d un montage particulièrement hétérodoxe au regard des principes budgétaires». 24

En effet, l impact budgétaire des 34,64 Md du programme des investissements d avenir a été entièrement enregistré en 2010 et s est traduit par une augmentation de l endettement 8. Cependant, ce montant étant considéré comme une opération exceptionnelle n a pas été intégré à la norme de dépenses 9. En revanche, les intérêts des dotations consommables y seront intégrés chaque année. La Cour soulignait également que l impact réel en trésorerie pour l Etat correspondait à la partie décaissée du programme des investissements d avenir et non à l ensemble de la dotation, et indiquait qu «ainsi conçu, le mécanisme des investissements d avenir affectera durablement la lisibilité du solde budgétaire» En effet, le décaissement des dotations consommables sur 10 ans n aura plus d impact budgétaire. A l inverse, les intérêts générés par les dotations non consommables auront un impact budgétaire futur. Ce montant est estimé dans le tableau ci-dessous à 518 M par an (avec une évolution possible de + 2M par an dès l affectation des 65 M non affectés de l action IEED). Tableau n 4 : Estimation du montant d intérêts versés ou à verser sur les comptes du Trésor entre 2010 et 2020 Montant des intérets vers sur les comptes du Trésor en année n (intérets des T4 n-1, T1, T2 et T3 n) Année 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Investissements d'avenir hors CAMPUS 6 947 556 331 837 106 443 178 518 466 386 450 466 386 450 466 386 450 467 664 221 466 386 450 466 386 450 466 386 450 422 331 671 Investissements d'avenir CAMPUS 8 473 522 52 420 940 52 564 559 52 420 940 52 420 940 52 420 940 52 564 559 52 420 940 52 420 940 52 420 940 43 660 180 Total Investissements d'avenir 15 421 078 384 258 046 495 743 077 518 807 390 518 807 390 518 807 390 520 228 780 518 807 390 518 807 390 518 807 390 465 991 851 Campus hors PIA 24 934 470 149 198 060 149 606 822 149 198 060 149 198 060 149 198 060 149 606 822 149 198 060 149 198 060 149 198 060 125 299 304 Total PIA + CAMPUS 40 355 548 533 456 106 645 349 898 668 005 450 668 005 450 668 005 450 669 835 602 668 005 450 668 005 450 668 005 450 591 291 155 Source : Cour des comptes à partir des données fournies par le CGI (au 18 juin 2012) Les produits des intérêts des dotations ne transiteront pas par la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur. Ils sont gérés comme les intérêts de la dette comme des charges budgétaires, mais à la différence de ceux-ci, sont inclus dans la norme de dépense. Ils pèseront donc sur les dépenses du compte de commerce et sur la mission «Engagements financiers de l État». Les autorisations d engagement et les crédits de paiement correspondants figurent dans le programme 117 Charges de la dette et trésorerie de l Etat 10. 8 Lors de la présentation de la loi de finances, il a été évoqué un montant d accroissement de la dette de 22 Md, 13 Md étant financés par le retour des prêts consentis par l Etat aux banques. 9 La Cour avait critiqué ce point et proposait donc d ajouter, chaque année à compter de 2011, la consommation de la part des dotations consommables aux dépenses entrant dans le champ de la norme. Le rapport de la MEC de décembre 2011 ne partage pas ce point de vue et se range aux arguments du Gouvernement sur la nécessité d une «désannualisation de ces crédits» et d une parfaite étanchéité entre crédits budgétaires et extrabudgétaires (d autant plus qu ils sont gérés par des opérateurs). 10 L impact budgétaire de la gestion de trésorerie de l État correspond à la différence entre le produit des placements (y compris la rémunération du compte du Trésor à la Banque de France), qui génèrent des recettes de trésorerie, et la rémunération des comptes de correspondants (tous ne sont pas rémunérés, en particulier les comptes «courants» des collectivités locales). Ce solde est, aujourd hui, structurellement débiteur du fait de la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des investissements d avenir. 25

Comme précisé précédemment, les taux de rémunération des dotations non consommables du PIA ont été fixés une fois pour toutes, contrairement aux autres postes de trésorerie qui suivent l évolution des conditions du marché, ce qui confère aux projets financés un avantage, en particulier en cas de choc de taux (qui aurait, à l inverse, des conséquences plus brutales et dommageables pour l Etat) 11. La particularité budgétaire du PIA est que les crédits ne sont plus retracés dans les comptes de l Etat depuis 2010, mais qu ils auront quand même un impact en matière de gestion de trésorerie pour l Etat jusqu en 2020, d où l enjeu d un suivi rigoureux des décaissements, et un impact en comptabilité nationale tant sur le déficit public que sur l endettement public. c. Les avantages et les limites de ce montage financier Dans le rapport public thématique sur le financement de l économie, la Cour a critiqué le montage financier choisi pour le programme et soulevé quatre remarques (voir encadré). Les limites de ce type d intervention extrait du rapport public thématique sur le financement de l économie Sans se prononcer sur la pertinence des priorités fixées et la sélection des projets, la logique du programme appelle quatre remarques. La première tient aux contraintes de la dette publique. En effet, alors qu au cours des réflexions préalables au lancement du programme, certains experts militaient pour un montant global de l ordre de 100 Md, l Etat, compte tenu du niveau déjà élevé de sa dette, a dû se résoudre à limiter son endettement total à 22 Md, complétés par 13 Md provenant du remboursement par les banques des fonds que leur avait prêtés l Etat lors de la crise financière. Du reste, quand bien même la capacité de recours à l emprunt eût été plus élevée, il n aurait pas été assuré que des projets d investissements rentables puissent absorber ces moyens complémentaires. La lenteur relative de la consommation effective des ressources du programme illustre le fait que les programmes rapidement finançables étaient en nombre réduit. La recherche de financement doit être calibrée en fonction de l existence effective de projets techniques matures et finançables. En termes de politique publique, le programme des investissements d avenir risque de voir ses objectifs premiers se dénaturer à terme. La disponibilité apparente des crédits crée en effet un risque que l Etat y recoure pour débudgétiser des dépenses de fonctionnement ou soutenir l activité de façon conjoncturelle. Par exemple, une enveloppe a été prélevée pour financer la formation professionnelle (500 M ). 11 En effet, la trésorerie disponible est placée chaque matin sur les marchés et a un objectif de rémunération au taux de l EONIA, soit aujourd hui 0,25%. Le coût net budgétaire pour l Etat entre les intérêts versés au titre du PIA et les intérêts reçus en gestion de trésorerie est aujourd hui de 3,25 %, ce qui explique l impact budgétaire de la gestion de la trésorerie de l Etat soit lourdement déficitaire. Quand les bénéficiaires du PIA «tirent» sur leur dotation consommable ils réduisent le solde de trésorerie disponible au Trésor qui est placé chaque matin et obligent l Etat qui a moins de trésorerie disponible à emprunter plus de BTF si l ANR l a mal anticipé, sinon des BTAN, voire des OAT, en fonction de la politique de gestion de la dette par l AFT. Le taux des BTF 3 mois est légèrement négatif depuis l été 2012 mais l AFT prévoit qu il remonte jusqu à 0,5% en fin 2013. La remontée attendue des taux devrait être sensible : pour le 2 ans +125 points de base, pour le 5 ans +150 points de base et pour le 10 ans +100 points de base. 26

Enfin, les projets d investissement, à financement public ou privé, sont sélectionnés à partir de calculs de valeurs actualisées nettes, définies à partir des derniers taux du marché observés sur les emprunts d Etat à 10 ans. Or les projets sont de durée souvent beaucoup plus longue. Il en résulte que, si les émissions d emprunt ultérieures ressortaient à un taux supérieur au taux d actualisation, la rentabilité effective des investissements concernés pourrait être très inférieure à la prévision initiale. Aux limites déjà énoncées, le programme des investissements d avenir peut donc ajouter un risque de taux. Pour l ensemble de ces motifs, il ne pourrait être envisagé sans de fortes précautions de renouveler ce mode d intervention, d autant qu il accroît l endettement global des administrations publiques. A ces critiques, on peut ajouter une remarque sur le caractère complexe et peu transparent de la notion de «dotation non consommable», et des dates de computation des intérêts afférents. Le principal intérêt pour la recherche et l enseignement supérieur réside davantage dans les types de financement que procure le programme que dans le montage lui-même : Les financements sont pluriannuels, sur une durée de «moyen-long terme» de 10 ans, et permettent ainsi la visibilité dans le temps, cohérente avec l engagement de nouvelles thématiques de recherche ; Les dotations non consommables des actions IDEX et Campus ont vocation à être transférées aux porteurs de projet, renforçant ainsi l autonomie à terme des établissements. Ces deux objectifs auraient peut-être pu être atteints dans un cadre budgétaire classique, mais celui-ci n aurait pas permis, compte tenu des fortes contraintes liées à la situation financière du pays, d assurer le même niveau de confiance aux bénéficiaires du programme. 3. Le suivi des crédits extrabudgétaires a. Organisation du suivi par le Parlement Le suivi des crédits extrabudgétaires est indépendant du cadre budgétaire classique et est organisé par l article 8 de la loi de finances rectificative du 9 mars 2010. Celle-ci prévoit en effet que : La gestion des fonds destinés aux investissements d avenir est confiée à des organismes gestionnaires dans le cadre d une convention avec l Etat, publiée au Journal Officiel, dont la durée ne peut pas dépasser 10 ans. Toutes ces conventions ont été signées au cours de l année 2010 (voir annexe 2 liste des conventions et avenants) ; Chacune des conventions signées entre l État et les opérateurs gestionnaires des crédits précise les modalités de suivi et d évaluation des projets (voir partie III). La loi organise également des relations spécifiques entre le Gouvernement et le Parlement sur le programme des investissements d avenir : 27

Les commissions des finances et les autres commissions compétentes de l'assemblée nationale et du Sénat reçoivent, pour information et avant leur signature, les conventions et leurs éventuels avenants ; Le Gouvernement doit annexer au projet de loi de finances, chaque année, jusqu'en 2020, un rapport relatif à la mise en œuvre des investissements d avenir, qui retrace notamment le contenu et la mise en œuvre des conventions signées avec les organismes gestionnaires, l'état d'avancement des investissements, les objectifs poursuivis et les résultats obtenus, les modalités de financement mises en œuvre ou encore les cofinancements publics et privés ainsi que les retours sur investissement attendus. Trois rapports ont été remis au Parlement («jaunes budgétaires» joints aux projets de loi de finances pour 2011, 2012 et 2013) ; Le Gouvernement doit également présenter chaque année, en annexe au projet de loi de finances, un rapport décrivant les conséquences sur les finances publiques des investissements d avenir. En pratique, ces informations sont présentées au sein du rapport économique, social et financier 12 ; Les commissions chargées des finances de l'assemblée nationale et du Sénat sont informées tous les trimestres de la situation et des mouvements des comptes des organismes gestionnaires sur lesquels sont déposés les fonds auprès du Trésor. Au 1 er septembre 2012, sept rapports avaient été transmis. Leur contenu est très précis. Ces rapports sont systématiquement accompagnés d une note de synthèse résumant les principales évolutions du trimestre précédent et, dans certains cas, des évolutions en cours. Ils donnent des informations sur : les engagements et les décaissements ; les décaissements par nature de financement (subventions, prêts ou prises de participation) ; le taux de cofinancement (hors de l enveloppe des 34,64 Md ) ; les engagements et décaissements par région, par priorité (numérique, développement durable, enseignement supérieur et formation, recherche, filières industrielles et PME), par opérateur et par action. Les redéploiements modifiant la répartition initiale des fonds entre les différentes actions du programme ne peuvent intervenir, sur approbation du Premier ministre, qu après information des commissions chargées des finances et des autres commissions compétentes de l'assemblée nationale et du Sénat ; De plus, conformément au décret relatif au commissaire général à l investissement, le comité de surveillance des investissements d avenir dresse un bilan annuel de l exécution du programme, transmis au Premier ministre et à chaque assemblée. Ces rapports ont été produits en mai 2011 et mai 2012. Les éléments transmis au Parlement sont précis et exhaustifs, avec un niveau comparable aux projets et rapports annuels de performances des programmes budgétaires (voire plus précis du fait de leur caractère trimestriel). Néanmoins, la relation instaurée entre le Gouvernement et le Parlement est uniquement informative. Le 12 Cette présentation au sein du RESF correspond à l intention du législateur (il fait suite à l amendement de G. Carrez qui a instauré cette obligation d information). 28

Parlement n a pas la possibilité de s opposer à la signature d une convention ou à un redéploiement au sein d un programme : «Les commissions concernées peuvent adresser au Premier ministre toutes observations qui leur paraissent utiles à propos de ces conventions et de leurs avenants» et «les redéploiements modifiant la répartition initiale des fonds entre les différentes actions du programme d investissements sont approuvés par le Premier ministre, après information des commissions chargées des finances et des autres commissions compétentes de l Assemblée nationale et du Sénat.» Ce mode de fonctionnement n a pas soulevé de problèmes majeurs, même si on constate que certaines des informations ont donné lieu à des remarques du Parlement sans que le Gouvernement modifie les projets. On peut citer, à cet égard, le courrier du 13 avril 2010 du président de la commission des finances du Senat au CGI, qui dénonce le financement du programme A350 par les investissements d avenir. On constate également que, malgré la grande précision de ces rapports trimestriels, certaines informations concernant des montants importants n ont pas été fournies. C est le cas par exemple de l engagement des crédits de l action «Instituts Carnot», qui a évolué au cours des documents successifs d information du Parlement : lors du premier «reporting» T4 2010, l action Carnot présentait les 500 M de crédits de dotation non consommable comme engagés. Il en est de même lors de tous les reporting de l année 2011. Le reporting du T1 2012 affiche le montant de 181,7 M engagés pour les Carnot, sur quatre projets «des appels à projets actions spécifiques PME et internationales». S il fait bien mention du redéploiement d une partie des intérêts de l action (voir ci-dessous), il ne donne pas d explication sur le «non engagement» des crédits Carnot. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le MESR explique que c est «indûment» que les documents transmis aux commissions des finances faisaient apparaître un engagement de la dotation non consommable pour 2010 et 2011. b. Analyse des redéploiements dans le périmètre de la recherche et de l enseignement supérieur Plusieurs redéploiements ont été effectués simultanément, à la date du 15 mars 2012, sur les actions du volet «recherche et enseignement supérieur». Ces redéploiements ont fait l objet de 9 décisions du Premier ministre, après information du Parlement par courrier du 9 mars 2012, qui fait suite à une première information du Parlement par courrier du 6 octobre 2011. Le redéploiement enseignement supérieur et recherche a pour but de financer les appels à projets «formations innovantes - IDEFI» (150 M ) et «pôles hospitalouniversitaires sur le cancer» (20 M ) ainsi que les projets portés par les sites de Lyon et HESAM non labellisés initiatives d'excellence (45 M ). Il vise aussi à renforcer la capacité d'investissement des équipements d excellence (50 M ) et à recalibrer les enveloppes entre les actions LABEX et IDEX qui dépendaient des résultats définitifs des jurys (1 ère et 2 ème vagues). Redéploiement entre les actions Laboratoires d excellence et Initiatives d excellence La possibilité de redéploiements était prévue entre ces deux actions, dès les conventions IDEX et LABEX entre l Etat et l ANR. Cette possibilité s explique par les modalités de financement des LABEX rattachés à une IDEX, qui sont financés au travers de la dotation de l IDEX, et par le fait qu au moment du lancement, le nombre 29

de LABEX et d IDEX sélectionnés, ainsi que le nombre de LABEX hors et dans les IDEX étaient inconnus. Le montant nécessaire en dotation non consommable pour les LABEX hors IDEX étant supérieur, dès la première vague, aux 900 M prévus, une partie de la dotation IDEX a été redéployée. Les intérêts transitoires, issus de la rémunération des 7,7 Md des IDEX, ont couru à partir du transfert des fonds à l ANR, le 30 septembre 2011. Les intérêts «libres» correspondant à la dotation IDEX affectée vers les LABEX (912 M hors IDEX et 1 748 M dans les IDEX) s élevaient à 73 125 335 (différence entre la date de sélection des projets et le 30 septembre 2010). A cette somme, s ajoutait le montant des intérêts entre la date retenue pour la computation des intérêts des IDEX dans le calcul de leur dotation et le 30 septembre 2010, soit 234 141 445. Tableau n 5 : Dotation initiale des IDEX et LABEX et évolution suite aux redéploiements Dotation initiale Dotation consomptible Dotation non consomptible Intérets cumulés sur dotation Action Laboratoires d'excellence 100 000 000 900 000 000 décisions : Labex 1 : 8-juin-11; Labex 2 : 4-février-12 Initiatives d'excellence - 7 700 000 000 départ : Transfert des fonds à l'anr - 30-sept-10 Total dotation initiale 100 000 000 8 600 000 000 Résultats des appels à projets Dotation consomptible Dotation non consomptible Nouvelle affectation Dotation non Date retenue consomptible pour la provenant de computation l'action Idex des intérets Source : Cour des comptes à partir des décisions du Premier ministre Intérets libres jusqu'à cette date pour la dotation Idex Action Laboratoires d'excellence Labex 1 hors Idex, HESAM et Lyon 44 010 000 1 254 630 544 354 630 544 01-mai-11 7 063 162 Labex 2 hors Idex, HESAM et Lyon 86 488 800 557 720 308 557 720 308 01-mars-12 26 953 346 sous total 130 498 800 1 812 350 852 912 350 852 Initiatives d'excellence Labex 1 - HESAM et Lyon 10 040 000 286 218 828 286 218 828 01-mai-11 5 700 609 Labex 2 - HESAM et Lyon - 151 430 520 151 430 520 01-mars-12 7 318 281 Labex 1 dans Idex 1 18 030 000 513 996 562 513 996 562 01-mai-11 26 089 937 Labex 1 dans Idex 2 27 920 000 795 939 216 795 939 216 Idex 1 (hors Labex 1) - 1 686 003 438 1 686 003 438 01-janv-12 72 047 361 Idex 2 (hors Labex 1) - 3 354 060 784 3 354 060 784 01-mars-12 162 094 084 sous total 55 990 000 6 787 649 348 6 787 649 348 Total résultats appels à projets 186 488 800 8 600 000 200 7 700 000 200 307 266 780 Quatre transferts ont eu lieu : 354 630 544 de dotations non consommables et des intérêts générés depuis le 1 er mai 2011 de l action IDEX vers l action LABEX (pour la vague 1) ; 557 720 308 de dotations non consommables et des intérêts générés depuis le 1 er mars 2012, de l action IDEX vers l action LABEX (vague 2) ; 55 990 000 de dotations consommables issues des intérêts transitoires de la dotation IDEX vers l action LABEX, en remboursement du préfinancement des LABEX 1 inclus dans les IDEX ; 30 498 800 de dotations consommables vers l action LABEX pour compléter le financement des LABEX de deuxième vague. Cette dotation a été prise à hauteur de 10 M sur le reliquat de crédits consommables de l action santé et biotechnologies et à hauteur de 20 498 800 sur les intérêts transitoires générés par la dotation IDEX. 30

Lyon Redéploiement en faveur des projets portés par le PRES HESAM et l Université de Les projets d initiative d excellence portés par le PRES Hesam et l Université de Lyon n ont pas été retenus par l Etat au titre de la 2 ème vague des IDEX, suite aux évaluations du jury. Ils n ont pas le label IDEX. Toutefois, compte tenu de la qualité de ces projets, il a été décidé de leur apporter un soutien spécifique. Ces deux projets sont donc soutenus dans le cadre contractuel de la convention IDEX par un financement supplémentaire de 45 M en dotation consommable. Cette somme est issue du transfert de 25 M de dotations consommables non engagées de l action IRT, du transfert des intérêts transitoires générés sur l action Carnot en 2011 et non affectés pour 17 065 000 ainsi que du transfert des intérêts 2012 non affectés pour 5 402 107. Augmentation de la capacité d investissement de l action EQUIPEX Il a été procédé à un rééquilibrage en vue d augmenter l enveloppe consacrée aux investissements (dotation consommable) jugée trop faible par rapport à l enveloppe de fonctionnement (intérêts des dotations non consommables) à l issue de la vague 1 et en vue de la vague 2 : 52 666 235 de crédits provenant des intérêts transitoires générés par la dotation non consommable IDEX ont été redéployés vers l action EQUIPEX ; 200 000 000 de dotation non consommable de l action EQUIPEX ont été parallèlement redéployés vers l action IDEX. Cette dotation produira des intérêts entre le 15 juillet 2012 et le 2 juillet 2020 à hauteur de 54 364 197. Les intérêts générés par cette dotation ont vocation à financer les initiatives d excellence en formations innovantes (IDEFI) sélectionnées en mars 2012. Redéploiement en faveur des pôles hospitalo-universitaires sur le cancer Pour financer les projets hospitalo-universitaires dédiés au cancer (retenus le 6 octobre 2011), 20 M de crédits issus des intérêts transitoires générés par la dotation non consommable de l action IDEX sont redéployés vers l action IHU. Redéploiement en faveur de la nouvelle action «sûreté nucléaire» Une nouvelle action «sûreté nucléaire», gérée par l ANR, a été mise en place. Elle est financée par redéploiement de 50 M en dotation consommable à partir des actions nucléaires de demain (25 M ) et déchets (25 M ). Les autres redéploiements hors champs de la recherche et de l enseignement supérieur Un second redéploiement, qui a nécessité un transfert entre programmes budgétaires, a été réalisé dans la LFR 2012. Il permet de consacrer 1 Md à la capitalisation de la banque de l'industrie et est gagé sur les actions suivantes (les fonds sont affectés à l'action recapitalisation d'oseo) : 150 M sur la ville de demain ; 450 M destinés au soutien aux usages, services et contenus numériques innovants ; 150 M sur les plates-formes mutualisées d'innovation ; 50 M sur l enveloppe de prêts verts ; 31

200 M sur les actions de l'ademe dont 75 M répartis entre les démonstrateurs en énergies renouvelables, 50 M pour le véhicule du futur, 35 M pour les réseaux intelligents (smart grids) et 40 M pour l'action économie circulaire. Au 25 juillet 2012, les redéploiements associés aux actions gérées par l ANR n avaient pas encore fait l objet d écritures comptables dans les comptes de l ANR, les schémas d écriture étant en cours de validation par la DGFIP. Enfin, dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le CGI a indiqué qu un nouveau redéploiement à hauteur de 2,2 Md a été décidé par le Premier ministre en janvier 2013. Concernant la MIRES, ces réorientations portent sur : une redéfinition des modalités de l action Carnot, dont le montant pourra être porté à près de 150 M en équivalent consommable ; une diminution de l enveloppe des SATT de 45 M ; une diminution de l enveloppe des IEED de 31 M en équivalent consommable, incluant les 65 M de dotations non consommables non affectées. Une part des crédits des investissements d avenir destinés à la recherche et à l enseignement supérieur est constituée d intérêts produits par des dotations non-consommables, avec des modalités de calcul différentes selon les actions. Cette situation rend complexe le suivi des crédits disponibles et présente un risque d erreur dans la gestion financière, ce qui rend nécessaire de renforcer le contrôle interne de la gestion des crédits des investissements d avenir. C. POINT D AVANCEMENT GLOBAL SUR LES ACTIONS RELEVANT DE LA MIRES 1. Avancement des engagements Le tableau ci-dessous illustre, au 18 juin 2012, l avancement des engagements des différentes actions dans le secteur de la recherche et de l'enseignement supérieur (périmètre de la mission MIRES). La colonne (1) «dotation initiale» tient compte du redéploiement de mars 2012. La colonne (8) intègre une estimation des frais d évaluation et de gestion (détaillés en partie III), à partir des données fournies par le commissariat général à l investissement. 32

Tableau n 6 : Engagements et «restes à engager» du programme des investissements d avenir rattachés à la mission recherche et enseignement supérieur Source : Extrait du tableau de suivi du CGI Au total, sur les 22,18 Md des investissements d'avenir (15,03 Md de crédits non consommables et 7,15 Md de crédits consommables après le redéploiement de mars 2012), 95 % des crédits ont été affectées à des projets ; le reliquat non attribué est de 1 207,8 M, correspondant, après déduction des frais d évaluation et de gestion, à 881,8 M environ. A titre de comparaison, le niveau d avancement de l ensemble du programme des investissements d avenir était, à cette même date de 76,6 %, 8,1 Md restant à attribuer sur le total de 34,64 Md. On constate, en comparaison avec le reste du programme des investissements d avenir, un engagement beaucoup plus rapide des actions concernant la recherche et l enseignement supérieur. Trois cas peuvent être distingués concernant ces crédits non attribués, plus de deux années après le vote de la loi de finances : Soit la procédure de sélection n'a pas encore abouti (l appel à projets étant encore en cours) ; 33

Soit les actions fonctionnent sous forme de dépenses de "guichet" (appel à projets permanent) ; Soit la procédure de sélection a échoué ou n'a pas permis d'attribuer les crédits, faute de projets répondant à l'objectif. Concernant la recherche et l enseignement supérieur, les crédits de la plupart des actions sont engagés. Seules sept actions ont des crédits disponibles, dont deux sont dans le dernier cas de figure (échec ou caractère incomplet de la procédure de sélection): - l action Instituts Carnot, pour laquelle seuls 181,7 M des 500 M de dotation non consommable ont été affectés. La raison principale est sans doute liée à un mauvais ciblage du cahier des charges, qui n a pas permis de faire émerger un nombre important de projets. Compte tenu du caractère non consommable des Carnot, l'impact en "équivalent consommable" est faible : les intérêts transitoires des 500 M sur 2011, et des 318,3 M non affectés sur les 6 premiers mois de 2012 ont été redéployés vers le financement des IDEX, et le montant des intérêts «libres d emplois» est équivalent à 108,4 M, soit environ 10 à 15 M par an. - l action fonds national de valorisation, pour laquelle 345 M des crédits destinés aux SATT restaient à engager en juin 2012. Il s'agit de crédits consommables sur 8 ans, soit 40 M par an. Le CGI indique que «la contractualisation est en cours», et que la décision de financer deux de ces projets classés "C" par le jury est, au 26 septembre 2012, soumise à la signature du Premier ministre (pour un montant initialement prévu de 119 M ). Les cinq autres actions qui ne sont pas totalement engagées sont : l action sur la sureté nucléaire (50 M consommables), pour laquelle l appel à projets est en cours, l action IEED (65 M consommables et 13,1 M non consommables), l action «Plateau de Saclay» (260 M disponibles), l action aéronautique où les 31 M disponibles sont immobilisés pour le financement éventuel d un programme d aéronef, et l action espace, avec 136 M correspondant à une tranche fonctionnelle d Ariane 6 qui pourrait être lancée en 2012. 2. L accélération des décaissements en 2012 Au 30 juin 2012, sur l ensemble du programme des investissements d avenir, 3,233 Md de dotations consommables et 226,8 M d intérêts sur dotation non consommables ont été décaissés, dont respectivement 1 Md et 140,1 M entre le 31 mars et le 30 juin 2012. Concernant la recherche et l enseignement supérieur, les décaissements sont légèrement plus rapides que la moyenne du PIA : au-delà des 226,8M d intérêts, 1,22 Md de crédits consommables ont été décaissés, soit 37,8% des décaissements totaux alors qu ils représentent 34,4 % du périmètre. Les montants cumulés décaissés par les opérateurs sont présentés dans le tableau suivant (dans la part de la CDC, le montant décaissé pour l action «France Brevets» est de 5,08 M pour un engagement de 50 M ). 34

Tableau n 7 : Engagement et décaissement des opérateurs au 30 juin 2012 Crédits consommables Crédits non consommables Source : Rapport d exécution du CGI au Parlement T2 2012 Le tableau ci-dessous reprend les décaissements enregistrés en 2010 et en 2011 ainsi que les prévisions de décaissement 2012 de l ANR. Tableau n 8 : Accélération des décaissements de l ANR entre 2010 et 2012 Source : ANR 35

2010 ayant été une année consacrée à la sélection, les paiements des dotations aux lauréats ont commencé en 2011. Hors la partie de l opération Campus ne relevant pas du PIA, le montant des décaissements 2011 s élève à 217,1 M, et la prévision 2012, de 675,4 M, reste en deçà du «rythme de croisière» des paiements, qui devrait se situer autour de 850 M /an (incluant dotations consommables et intérêts). En 2011, les décaissements correspondent au quart des versements théoriques, alors qu à mi 2011, 40 % des dotations non consommables et 18 % de dotation consommable étaient engagés et qu à fin 2011 ces pourcentages s élevaient à 87,2 % et à 63,7 %. Ce décalage s explique par le calendrier des différentes actions, qui a conduit à un rythme d engagement très important en peu de temps (14,5 Md en une année), et aux difficultés de faire face pour l ANR, en même temps, à un volume de contrats très significatif, ainsi que des procédures de contractualisation spécifiques au PIA différentes des procédures standard de l ANR (voir partie III). Un préfinancement avant conventionnement définitif a été mis en place pour les LABEX et les IDEX, permettant l arrivée de premiers versements dans les laboratoires de manière anticipée. Le conventionnement et le paiement se sont accélérés à partir de 2012, après stabilisation des documents nécessaires au conventionnement (conventions, règlements financiers), et grâce à une action spécifique au sein de l ANR (voir partie III). Enfin, pour le conventionnement de la deuxième vague, il a été décidé de contractualiser une seule convention par projet pour toutes les actions (et non une convention par partenaire comme pour les actions santé-biotechnologies de la vague 1), afin d accélérer le conventionnement. Ces différentes mesures ont permis l accélération des paiements en 2012 : au second trimestre 2012, 320,05 M de crédits consommables et 140,1 M d intérêts ont été décaissés, soit 61 % de plus qu au premier trimestre. 36

Tableau n 9 : Décaissements des actions du PIA entre 2010 et 2012 Source : CGI Près des deux tiers des 34,64 Md du programme des investissements d avenir ouverts par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010, soit 21,9 Md, relèvent de la mission MIRES. Cette dotation comprend 6,87 Md de dotations consommables et 15,03 Md de dotations non consommables, versées sur des comptes au Trésor, dont seuls les intérêts (3,413 % par an) seront mis à disposition des bénéficiaires. 37

Les actions relevant de la mission MIRES représenteront des dépenses d environ 11,81 Md sur la période 2010-2020, soit 46,8 % des dépenses du programme des investissements d avenir. Avant 2020, une partie des dotations «non consommables» est susceptible d être transférée aux établissements de recherche et d enseignement supérieurs lauréats, si les évaluations des projets sont positives. Les dotations allouées par le programme des investissements d avenir couvrent une palette très large d instruments d intervention et supposeront un effort de suivi particulier, ces dotations n apparaissant plus dans les crédits du budget général, mais ayant un impact en matière de gestion de trésorerie pour l Etat. A la fin du mois de juin 2012, 95 % des crédits relevant de l enseignement supérieur et de la recherche ont été affectés à des projets et 12 % des crédits ont été décaissés par les opérateurs (1,22 Md de crédits consommables et 226,8 M d intérêts), avec une forte accélération depuis mars 2012. Le redéploiement de crédits réalisé en mars 2012 n était pas encore traduit dans les comptes de l ANR fin juillet 2012. II. LA GOUVERNANCE DU PROGRAMME Cette partie décrit de façon factuelle le schéma de gouvernance mis en place pour la gestion du programme des investissements d avenir, sans entrer dans le détail de chaque action, qui seront présentées en partie II, ni présenter les avantages et inconvénients de cette organisation, qui seront analysés en partie III. A. UN PILOTAGE SOUS LE CONTROLE DU COMMISSARIAT GENERAL A L INVESTISSEMENT Le pilotage du programme des investissements d avenir est confié à une nouvelle entité créée auprès du Premier ministre, le commissariat général à l investissement. Les rôles respectifs du commissariat général à l investissement, des ministères et des opérateurs pour la mise en œuvre du programme des investissements d avenir sont définis dans les différentes conventions passées entre l Etat et ses opérateurs prises en application de la loi de finances rectificative du 9 mars 2010. Les conventions précisent le rôle de chaque acteur pendant les différentes phases de la mise en œuvre du programme ainsi que le mode de sélection (appels à projets ou gré à gré). Les schémas 11 et 12 (pages suivantes) présentent les schémas d organisation de la mise en œuvre du programme. 1. Le rôle central du Premier ministre L ensemble des décisions d engagement financier des investissements d avenir sont prises par le Premier ministre, sur proposition du CGI. Au 23 avril 2012, plus de 500 (511) décisions du Premier ministre, correspondant à l engagement de près de 21 Md et au redéploiement de crédits avaient été prises. 38

Tableau n 10 : Les différentes étapes de mise en œuvre des investissements d avenir Source : CGI Tableau n 11 : Déroulé «type» d un processus de sélection après appel à projets Source : CGI 2. Le comité de pilotage Pour chaque action, un comité de pilotage est mis en place. Il est présidé par le ministère en charge de la politique de l action et associe l ensemble des directions d administrations concernées. 39

Le MESR présidait les comités de pilotage des actions qui le concernaient directement (IDEX, LABEX, EQUIPEX, Santé et biotechnologies, SATT, IHU, IRT, etc ). Les présidences sont assurées, soit par le directeur de cabinet du MESR (pour une majorité des actions de l ANR), soit par des directeurs d administration centrale (DGRI, DGESIP, DGAC, DGCIS en fonction des actions). Les comités de pilotage ont permis, en bonne concertation avec les présidents de jury le cas échéant, d ajuster les enveloppes accordées à chaque projet et de faire des propositions de financement d une liste de projets au CGI. Concernant les actions gérées par l ANR, un comité de pilotage hebdomadaire global (MESR/ANR/CGI), présidé par le directeur de cabinet du MESR, a été mis en place pour l ensemble des programmes «investissements d avenir» afin de coordonner l action des différentes parties prenantes. 3. Le rôle des agences gestionnaires des crédits du programme Le rôle des agences est d assurer, le cas échéant, l organisation des appels à projets. Une fois la sélection opérée, elles veillent à la contractualisation des projets retenus, et assurent la gestion financière, ainsi que le suivi comptable et budgétaire des projets. Chaque gestionnaire doit remettre un rapport chaque trimestre, et un rapport annuel, au CGI. 4. La multiplication des comités Au-delà du comité de surveillance institué par la LFR de mars 2010 et des comités de pilotage mis en place pour chacune des actions, le CGI s est également entouré de six comités consultatifs 13 et d un comité consultatif transversal. Le rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d'avenir précise bien que ces comités «n ont aucune responsabilité opérationnelle et leurs membres ne sont pas rémunérés», qu ils ne «constituent pas des jurys bis», et que les membres, limités à moins de dix par comité, ont «signé une charte de déontologie». On peut néanmoins s interroger sur leur plus-value par rapport à des instances déjà existantes qui sont statutairement des organes consultatifs pour la politique de recherche et d enseignement supérieur. C est le cas par exemple du conseil supérieur de la recherche et de la technologie (CRST) 14, du Haut conseil de la science et de la technologie (HCST) ou de l Académie des technologies. 13 Les comités couvrent les thématiques suivantes : enseignement supérieur, recherche et formation ; filières industrielles ; sciences du vivant et santé - biotechs ; énergies décarbonées ; ville durable ; société numérique. 14 Instance consultative placée auprès de la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, et présidée par elle, composée de quarante-quatre membres, qui peut être consultée sur tous les grands choix de la politique scientifique et technologique du Gouvernement. Le CRST est régi par le décret n 82-1012 du 30 novembre 1982, modifié par décret du 14 mai 2007 qui élargit ses attributions. Il est obligatoirement consulté sur le budget de la recherche. 40

B. LA CREATION DU CGI : UNE EQUIPE DE HAUT NIVEAU AUPRES DU PREMIER MINISTRE POUR ASSURER LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME 1. Des experts de haut niveau de divers horizons a. Effectifs du CGI et organisation par «pôles» Le CGI est un service rattaché au Premier ministre, composé de 21,2 ETPT en 2010, 31,2 ETPT en 2011, et une estimation de 30,25 ETPT en 2012, soit en deçà de son plafond d emplois de 36 ETPT, obtenu par taxation interministérielle en gestion pour 2010, puis inscrit dans les projets de loi de finances. Les contrats de travail des agents n ont pas été examinés en détail. Néanmoins, les données fournies montrent que les agents du CGI sont presqu exclusivement des agents de catégorie A (28 agents de catégorie A et 3 de catégorie C au 31 mai 2012), avec un statut de contractuels en application de l article 4 de la loi n 84-16. Sur les 31 membres du CGI au 31 mai 2012, ce statut concerne 24 agents, dont un en contrat à durée indéterminée, et 3 en cumul d activité. Les autres agents sont : 2 titulaires de catégorie C, 2 titulaires détachés, 1 contractuel détaché, et 1 «collaborateur» à temps partiel. Compte tenu de ce pyramidage, le niveau de rémunération moyenne est élevé (moyenne d indice majoré de 1500 hors temps partiel). Le CGI est organisé autour de 9 pôles thématiques, sous la responsabilité d un directeur de programme, et d un pôle transversal b. Modes de recrutement des experts Le premier commissaire général à l investissement, M. René Ricol, et son adjoint, M. Jean-Luc Tavernier, ont été nommés le 20 janvier 2010. L inspection générale des finances a mis à disposition du commissaire général deux personnes à temps plein : M. Philippe Bouyoux, inspecteur général des finances et ancien rapporteur général de la commission Juppé-Rocard, et M. Florent Massou. Afin de recruter les futurs «directeurs de projet» des neufs «pôles thématiques» (qui ont ensuite choisi leurs collaborateurs, le cas échéant), ainsi que certaines compétences «transversales», le CGI a mis en place deux procédures complémentaires : Certaines candidatures présélectionnées par le CGI ont été transmises au cabinet de recrutement SPENCER STUART, de façon à établir pour chaque candidat un dossier bilan après analyse du CV et entretien. Le travail de ce cabinet n a pas fait l objet d une convention dans la mesure où il a travaillé gracieusement pour le CGI ; Chaque candidat s est présenté devant un comité de nomination présidé par M. Henri Lachmann (voir composition en annexe). L objectif de ce comité était de veiller à établir une certaine diversité dans les recrutements, tout en s assurant de la capacité des individus à travailler en équipe sur le programme des investissements d avenir. 2. Le coût de fonctionnement du CGI Le tableau ci-dessous indique les dépenses propres du CGI par destination pour les années 2010 et 2011, ainsi que le budget 2012. 41

Tableau n 12 : Dépenses du CGI par destination en euros (montants consommés 2010 et 2011, budget 2012) Masse salariale Crédits de fonctionnements Crédits d'études Enveloppe Consommation Enveloppe Consommation Montants 2010 2 584 452 325000 191 286 71760 71 760 2 847 498 Montants 2011 3 931 035 279270 245 053 533000 240 136 4 416 224 Budget 2012 3 931 035 284000 500000 4 715 035 Source : CGI Les services du Premier ministre ont passé plusieurs marchés d étude au profit du CGI. Ces marchés concernaient des consultations juridiques, des études d appui aux choix et de développement d outils, ainsi que le marché d appui au pilotage au profit de l ANR passé avec Mazars. Tableau n 13 : Marchés et conventions passés par les services du premier ministre pour le compte du CGI 2010-2012 Total Bénéficiaire Objet Montant HT Total Engagé Date de notification Durée Marchés publics ou conventions 2010 Marchés publics ou conventions 2011 SOCADE OST 1 Gide Loyrette Nouel Etude sur la filière composite Etude sur le périmètre d'excellence des idex Consultation juridique 60 000 60 000 08-févr-11 six mois 100 808 100 808 24-févr-11 cinq mois 43660 33000 16-févr-12 huit mois Map Designer Réalisation d'une base de données et de cartographies 27 475 en cours 27-févr-12 douze mois Marchés publics ou conventions 2012 OST 2 Etude sur le périmètre d'excellence des idex 297 497, 6 74 470, 40 07-févr-12 dix mois Mazars Appui au pilotage (contractualisati on des projets suivis par l'anr) 209 633 209 633 16-mars-12 douze mois Source : CGI C. L ORGANISATION MISE EN PLACE AU MINISTERE : MISSIONS ET MOYENS 1. Les missions du MESR Les équipes du MESR ont été mobilisées lors des différentes phases de la mise en œuvre du programme : Pour la rédaction des appels à projets, en particulier pour faire valoir des priorités de recherche (les axes définis dans la stratégie nationale de la recherche et l innovation) ou pour apporter sa connaissance des 42

établissements d enseignement supérieur et de recherche et des dispositifs existant en matière de valorisation ; En soutien à l ANR pour l activité de constitution des jurys, en proposant le cas échéant une organisation en sous-jurys susceptible d éviter les différents biais induits par la procédure ; Pour des réunions «d accompagnement» avec les établissements candidats à l appel à projets IDEX, pour les aider dans la définition de leurs projets. Ces réunions, qui associaient le CGI, ont été reconduites avec les porteurs de projet non retenus en première vague en vue d une nouvelle candidature ; Par des rencontres des directeurs généraux (DGRI et DGESIP), avec les présidents de jury, sans jamais participer aux délibérations, afin de leur présenter le système d enseignement supérieur et de recherche français et de faire valoir les priorités du MESR sur les différents appels à projets (les alliances nationales de recherche ont également été sollicitées par le ministère dans ce sens lors des secondes vagues) ; Par la présidence des comités de pilotage cités précédemment, qui ont permis en particulier l examen des demandes financières et la réalisation de propositions de financement des projets, ainsi que l analyse des résultats après la première vague et la définition des réorientations de la deuxième vague ; Par son rôle de tutelle des différents établissements : l opérateur ANR, pour surmonter les difficultés que l agence peut rencontrer, et les établissements d enseignement supérieur et de recherche dont les projets impliquent une structuration profonde et innovante et nécessitent un accompagnement particulier. Entre les deux vagues, le MESR indique avoir «particulièrement insisté pour qu une partie des crédits disponibles, soit redéployée en faveur d une action dédiée aux formations innovantes», afin de mieux prendre en compte cette priorité nettement identifiée dans le rapport Juppé-Rocard. La création d un nouvel appel à projets «Initiatives d excellence en formations innovantes» (IDEFI) a répondu à ce besoin. Aujourd hui, le MESR indique qu il «se projette logiquement vers le suivi et l évaluation des investissements d avenir, dont il doit être le maître d ouvrage et le coordonnateur, en structurant le «reporting» annuel qui incombera à l ANR et en proposant une organisation des revues de projets approfondies prévues dans les différentes conventions (go/no go)». 2. Les moyens mis en œuvre par le MESR Pour la mise en place du CGI, 21 des 36 ETP ont été gagés sur les effectifs et crédits du MESR. Le MESR a fait le choix de s appuyer sur la compétence de ses services pour suivre la mise en œuvre du PIA, qu il a souhaité coordonner par une structure légère, constituée à l origine d une chargée de mission placée au sein du service coordination stratégique et territoire (SCST), service commun à la DGRI et la DGESIP. 43

A la fin de 2010, la complexité du processus a rendu nécessaire de renforcer cette structure et de constituer une «cellule investissements d avenir». Celle-ci comprenait trois personnes à temps plein. Cette cellule accompagne la mise en œuvre des opérations : préparation et exécution des décisions du comité de pilotage qui réunit les trois institutions, définition des actions à mener et de leurs modalités de réalisation, coordination des services concernés au sein du MESR et interface avec le CGI et l ANR. Des compétences en matière d expertise scientifique ont été mobilisées au sein de la DGESIP et de la DGRI, parfois de manière importante, notamment au moment de la rédaction des appels à projets. Des interlocuteurs clés ont été rapidement identifiés au sein des services, constituant une «équipe projet» coordonnée par la cellule investissements d avenir. Tableau n 14 : Effectifs du MESR dédiés à la gestion du PIA 2010-2012 2010 2011 Prévision 2012 Direction ETP ETPT ETP ETPT ETP ETPT DGRI 15 14,4 19 17,5 18,1 18 DGESIP 4,1 4,1 4,6 4,1 5,1 5 SCST 2,9 2,1 7 3,9 4,9 4 SIES 0,8 0,8 1,5 1,5 1 1 DAF 1 0,7 1,1 1,1 1,3 1,3 DELCOM 0,5 0,5 1 1 0,5 0,5 Total 24,3 22,6 34,2 29,1 30,9 29,8 Source : Cour des comptes à partir des données fournies par le MESR D. LE CHOIX DES OPERATEURS ET LEURS MOYENS Dix opérateurs sont gestionnaires de crédits du programme des investissements d avenir, dont six sur les actions relevant de la MIRES. La majorité des crédits est gérée par l ANR. Cette partie présente les moyens accordés, au titre de frais de gestion, à l ANR et aux autres opérateurs gestionnaires du programme des investissements d avenir. 1. La gestion de l ANR a. La légitimité de l ANR pour la gestion des appels à projets Pour la majorité des actions (LABEX, EQUIPEX, Biologie-Santé, Carnot ), le savoir-faire de l ANR en matière de gestion d appel à projets la désignait naturellement comme opérateur. Pour d autres actions, comme le «Plateau de Saclay» et l «Opération Campus», le rôle de l ANR est plus limité. Selon le MESR, le choix de l ANR comme opérateur de l action opération campus, initiatives d excellence et plateau de Saclay «s inscrivait dans une approche pragmatique visant à confier la procédure de sélection à une agence déjà spécialisée dans l organisation d appels à projets, sans créer un nouvel établissement public». Le rapport Juppé-Rocard prévoyait en effet pour ces actions destinées à «favoriser l émergence de campus d enseignement supérieur et de 44

recherche d excellence», de confier une ressource de 10Md à une agence nationale des campus d excellence qui serait chargée de constituer un jury international pour procéder à la sélection des candidatures. b. La gestion budgétaire et comptable Les crédits des investissements d avenir ne sont pas inscrits dans les recettes propres de l ANR, mais dans des comptes de tiers (classe 4), l ANR exerçant un rôle de mandataire de gestion des crédits de l Etat. La gestion administrative est ensuite organisée selon une séparation classique ordonnateur/comptable : le service ordonnateur gère les conventions et vérifie leur respect avant d émettre un ordre de paiement signé par la directrice générale ou un délégataire, et l agent comptable procède au paiement après vérification. La méthodologie de contrôle interne des investissements d avenir au sein de l ANR est décrite plus précisément en annexe 4. Architecture comptable des centres investissements d avenir Huit comptes de classe 4 permettent d identifier les flux financiers par action (racine du compte 4486 (IA subv à répartir) ou 4676 (IA autres débiteurs), et quatre sous comptes en fonction de la nature des fonds15). Et huit comptes au Trésor ont été ouverts par l arrêté du 15 juin 2010. Chacun ayant une fonction bien précise : 515507 : dotation IA consommable des actions EQUIPEX, SATT, CVT, IRT, LABEX, IHU,SBT, IEED et intérêts consomptibles de ces actions. 515508 : dotations non consommables rémunérées des actions : Carnot, EQUIPEX, Cohortes, SBT, LABEX, IRT, IHU. 515509 : dotation non consommables à reverser 515510 : dotation non consommable campus à reverser : versement des dotations campus IA et dotations campus PFE. Ce compte génère des intérêts. 515511 : dotation non consommable à reverser IDEX. Ce compte génère des intérêts. 515512 : dotation non consommable intérêts campus : ce compte reçoit les intérêts des dotations campus. 515513 : dotation non consommables non affectées : il abrite les fonds qui ne sont pas encore placés : (IRT, IHU, EQPX, SBT, IEED, LABEX) 515514 : dotation consommable Saclay : fonds consomptibles Saclay. c. Le coût de gestion de l ANR Les coûts liés à la gestion par l ANR des investissements d avenir prennent trois formes : - la masse salariale des emplois de l ANR pour la gestion du PIA gagée sur la subvention pour charges de service public versée à l ANR, dans la limite de 70 000 par ETPT ; 15 1 : dotation en capital consomptible ; 2 : dotation en intérêts consomptibles, 3 : dotation en capital non rémunéré, 4 : dotation en capital rémunérée. 45

- les frais de sélection des actions d investissement d avenir ; - les frais de gestion occasionnés par cette activité au sein de l ANR. La masse salariale Pour mener à bien la nouvelle mission de gestion des investissements d avenir, le plafond d emplois de l ANR a été relevé à hauteur de 30 ETP. Les emplois ont été gagés dans le cadre du PLF 2011. Fin 2011, un relèvement temporaire du plafond d emplois à hauteur de 15 ETP a été autorisé par le conseil d administration de l ANR pour le seul exercice 2012 afin de faire face au surcroît d activité lié au déroulement des appels à projets de la deuxième vague, au lancement de trois nouveaux appels à projets non prévus initialement (IHU-Cancer, IDEFI, sûreté nucléaire et radioprotection), à l accélération nécessaire du processus de conventionnement et à la mise en place du suivi et de l évaluation des projets. Le tableau suivant indique les effectifs de l ANR affectés à la gestion des actions du PIA : Tableau n 15 : Effectifs ANR affectés à la gestion du PIA 2010-2012 Statuts Détachés/CDD/CDI sous plafond d'emplois MAD/Délégations hors plafond d'emplois 2010 2011 2012 ETP ETPT ETP ETPT ETP ETPT 21,7 8,3 29,5 25,1 37,5 36,5 3,5 2,4 3,8 2,9 4 2,6 Total 25,2 10,7 33,3 28 41,5 39,1 Source : ANR Les frais de sélection des actions des investissements d avenir Les frais de sélection couvrent l ensemble des dépenses occasionnées par l organisation des différents jurys d experts mis en place en vue de sélectionner les projets lauréats aux investissements d avenir. Ils intègrent les indemnités des membres des jurys, les honoraires internes ou facturations des consultants, les honoraires externes (150 par expertise), les investissements directs (prestations Dual Conseil), les frais de déplacement, restauration et hébergement. La procédure de sélection des investissements d avenir s est appuyée sur un jury d experts internationaux : personnalités universitaires ou du monde économique, chercheurs, scientifiques, etc. Pour attirer un niveau d expertise international, les indemnités, dont les barèmes sont prévus par arrêté ministériel, ont été fixées à un niveau 2,5 fois plus élevé que les indemnités des membres des comités d évaluation des appels à projets «classiques» de l ANR (200 à 300 /jour). Le tableau ci-dessous synthétise les différents barèmes en vigueur : 46

Tableau n 16 : Barèmes d indemnités des Jurys Source : ANR Les frais de sélection de l ANR s élèvent à 5,43 M, dont 2 M d indemnités des jurys, 0,71 M d honoraires pour les experts et 2,72 M de frais de déplacement, de restauration et de location de salles. Tableau n 17 : Dépenses liées à l organisation et aux indemnités des jurys Les frais de gestion Source : ANR Les frais de gestion comprennent l ensemble des dépenses nécessaires au traitement scientifique, administratif et financier du programme des investissements d avenir. Ils sont repris à partir du budget de fonctionnement de l ANR auquel est appliqué un prorata du nombre de personnes rattachées directement au secteur. Ils ne comprennent pas les frais de personnel, mais intègrent une part des frais à reverser à la Caisse des dépôts et consignations, en charge de la gestion des projets SATT. Les frais de gestion engagés par l ANR, hors personnel, sont présentés dans le tableau suivant : Tableau n 18 : Frais de gestion ANR (dont frais CDC) 2010-2012 Source : ANR La prise en compte effective des frais de gestion 2010 et 2011 par le PIA La convention financière du 4 janvier 2011 entre l Etat et l ANR détaille les moyens prévus (frais de sélection, frais de gestion et frais de suivi/évaluation) pour la mise en œuvre de l ensemble des actions investissements d avenir. Ceux-ci sont prélevés sur les produits financiers des actions portant intérêts. Cette convention prévoit, au titre de l année 2010, l autorisation pour l ANR de prélever 2,53 M : 2 M pour la constitution des jurys et 0,53 M pour ses frais de gestion. Par 47

ailleurs, la convention prévoit que 1,19 M de masse salariale sont pris en charge par la subvention pour charges de service public de l ANR 16. Cette convention est en cours de modification pour tenir compte des dépenses que l agence a engagées en 2011. L avenant correspondant était en cours de signature au 1 er octobre 2012. 2. Comparaison des moyens et des frais de gestion des opérateurs Les moyens accordés aux opérateurs pour leurs frais de gestion diffèrent de façon importante selon les cas. Le CEA ne prélève aucun coût de gestion sur la dotation du PIA, pour les deux actions qu il gère. Les effectifs assurant la conduite de ces deux projets, ainsi que les frais de gestion correspondants sont financés par la subvention du CEA. L ONERA et le CNES sont rémunérés pour leur gestion sur la base des frais réels, dans la limite de 0,2 % du montant des fonds gérés. Le plafond, pour l ANDRA, est de 0,5 %. Les montants des coûts de gestion remboursés à l ONERA pour 2010-2011 étaient de 46 563, et ils sont prévus à hauteur de 185 000 en 2012. Le tableau ci-dessous présente un résumé des différentes modalités utilisées (qui dépassent le cadre de la mission MIRES). Tableau n 19 : Frais de gestion des opérateurs du PIA Opérateurs Nombre de conventions Montant initial (Md ) Montant 2012 (Md ) Frais de gestion inscrits dans la convention ANR 10+1 18,85 18,9 Convention financière du 4 janvier 2011 : frais prélevés sur les produits financiers des actions portant intérêt. Pour 2010 : 2M pour les jurys et 0,53M pour ses frais de gestion Périmètre MIRES CNES 1 0,5 0,5 Plafond de 0,2% du fond ONERA 1 1,5 1,5 Plafond de 0,2% du fond CEA 1 0,9 0,875 Aucun ANDRA 1 0,1 0,075 Plafond de 0,5% du fond 1 0,05 0,05 France Brevet : Pas de frais de gestion 1 0,4% de enveloppe SATT (900M ) - dans le cadre d'une convention Etat-CDC-ANR 1 Energie verte : gestion d'une enveloppe de 150 M dans le cadre d'une convention Etat-CDC- ADEME - Frais de gestion avec un plafond de 0,5% à revoir CDC 6 6,45 5,7 Modalités différentes en fonction des conventions : Prix coutant dans la limite de 2% (ville de demain - 850M ), 3% (PFMI - 50M ), 1,5% (formation par alternance - 500M ), 1,25% (économie numérique), 3 ETP (économie sociale et solidaire 100M - 5 ETP la 1ère année). Pour le FNA (600M ), rémunération forfaitaire proportionnelle à la taille du fonds géré, puis au bout de deux ans, ajustement sur la base des coûts complets constatés par CDC Entreprises. TOTAL (avant redéploiement) : 91 M. Présentation par la CDC en juillet 2012 d'une prévision 2010-2020 de 105,12 M, mais non validée à ce stade par le CGI. ADEME 5 2,85 2,65 Plafond de 0,5% des fonds, avec un maximum sur la période affiché par actions : 1,25 M + 1,25M + 5M + 6,75 M Aucun pour recapitalisation, prêts verts et refinancement Pôles de compétitivités (0,3Md ) : Prix coutant dans la limite de 2,5% du fond + 0,8 M 2,44 3,39 expertises OSEO "états généraux de l'industrie" : Action1 (0,2Md ): 119,6k + un montant par dossier (9558 ) dans la limite de 717,6k + 430,56k frais expertise Action2 filières(0,3md ) : 1,4 M HT + 0,2M expertise ANRU 1 0,5 0,5 Plafond de 0,2% du fond ANAH 1 0,5 0,5 Aucun Total 34,64 34,64 Source : Cour des comptes à partir des conventions Etat-Opérateurs 16 La convention prévoit que la masse salariale des emplois supplémentaires de l ANR soit gagée sur la subvention pour charges de service public dans la limite de 70 000 par ETPT. 48

Il est difficile de faire une comparaison des frais de gestion des différents opérateurs, compte tenu de l hétérogénéité de leurs statuts juridiques et de la nature des actions gérées. On constate néanmoins des écarts importants dans les coûts de gestion pris en compte par le programme des investissements d avenir. La principale différence entre les opérateurs concerne la prise en compte des coûts des personnels chargés de la gestion du PIA : pour les opérateurs comme l ANR, les ETP ne sont pas pris en charge par le PIA, mais par la subvention pour charges de service public, à hauteur maximum de 70 000 /ETP. A l inverse, pour la Caisse des dépôts et consignations, ces coûts sont pris en charge par les crédits du PIA, à hauteur de 875 /ETP/jour, soit 192 500 /ETP pour une année de 220 jours. Ainsi, les frais de gestion de l action «SATT» facturés par la CDC à l ANR représentent, sur 2010-2012, 30,7 % des frais de gestion totaux de l ANR, hors frais de fonctionnement des jurys, alors que l enveloppe SATT représente moins de 5 % de l enveloppe globale gérée par l ANR ou 10 % de l enveloppe «cash» (dotation consommable à laquelle s ajoutent les intérêts sur 10 ans de la dotation non consommable). Le pilotage du programme des investissements d avenir a été confié à une structure interministérielle, spécialement créée auprès du Premier ministre : le commissariat général à l investissement. Le CGI est constitué d une trentaine de personnes parmi lesquelles des experts de haut niveau assurent la direction des différents programmes des investissements d avenir. Chaque action répond à des modalités de gouvernance similaires définies dans les conventions Etat-opérateur : la gestion des fonds est confiée à un opérateur, également en charge de l organisation de la sélection des projets et du conventionnement des projets lauréats. Un comité de pilotage est constitué par action. Il réunit notamment les représentants des ministères concernés, du CGI, et de l opérateur et propose une sélection des projets. La proposition finale est validée par le Premier ministre sur proposition du CGI. Pour les actions de soutien aux filières industrielles, les opérateurs sont l ONERA, le CNES, le CEA et l ANDRA. Compte tenu de la similarité avec les procédures mises en œuvre par l ANR, la très grande majorité des actions concernant la recherche multithématique lui ont été confiées, y compris des actions assez éloignées de son cœur de métier (plateau de Saclay notamment). L ANR a mis en œuvre des procédures de sélection basées sur un examen des projets par des jurys internationaux. Le niveau élevé des indemnités des jurys témoigne de la qualité souhaitée pour cette sélection. Compte tenu de l importance des travaux générés par les investissements d avenir, le plafond d emplois de l ANR a été relevé à hauteur de 30 ETP, puis encore de façon temporaire de 15 ETP pour faire face à la phase de conventionnement. On relève que l ANR a été réduite à un rôle de préparation des appels à projets, d organisation de la sélection et de conventionnement des projets. Par rapport à ses missions de financement de la recherche, ses responsabilités concernant le choix et la définition des projets financés au titre des IA étaient très réduites. 49

Les effectifs consacrés par le MESR à la gestion des IA ont été assez faibles. Même si les chiffres comptabilisant l emploi des différents spécialistes au sein du MESR paraissent assez élevés (environ 30 ETP), seuls les quelques membres de la cellule investissements d avenir, commune à la DGESIP et à la DGRI, étaient impliqués à temps plein dans la gestion du programme. Enfin, cette organisation «tripartite» à trois niveaux (opérateur, ministères, CGI) présente plusieurs risques : dilution des responsabilités, difficulté à faire converger des acteurs qui peuvent poursuivre des objectifs différents et, pour certaines actions, lourdeur des procédures de décision. Après l analyse du déroulement des différentes actions en partie II, la partie III analysera le résultat de ces modalités particulières de gouvernance. 50

PARTIE II : ANALYSE DES ACTIONS RELEVANT DE LA RECHERCHE ET DE L ENSEIGNEMENT SUPERIEUR I. PROJETS D EXCELLENCE Cette partie analyse le lancement des actions concernant les laboratoires d excellence, les équipements d excellence, initiatives d excellence et le plateau de Saclay. Le tableau ci-dessous résume, par action, la procédure utilisée, le nombre de projets déposés et sélectionnés, le montant des engagements et des décaissements et l avancement de la contractualisation au 5 juin 2012. Tableau n 20 : Projets d excellence Décision Contractualisation Décaissement Procédure Actions Etat d'avancement AAP Nbre de projets déposés Nbre de projets sélectionnés Montant autorisé non consommable (M ) Montant autorisé consommable (M ) Nbre de projets signés Montant consommable (M ) Intérêts générés par les dotations non consommables (M ) Plateau de Saclay Négociation gré à gré EN COURS 19 739,5 3 4,4 Opération campus EN COURS 26 1 300,0 85,6 9 15,0 Equipements d'excellence CLOS 339 52 236,0 261,5 52 160,5 7,0 Appels à projets Laboratoires d'excellence hors idex (1ère et 2ème vagues) CLOS 437 75 1 801,9 46,0 66 48,3 Initiatives d'excellence (1ère vague) CLOS 17 29 2 200,0 18,0 29 18,0 55,4 Initiatives d'excellence (projet ISTEX) CLOS 1 1 60,0 1 Initiatives d'excellence (2 ème vague) CLOS 11 56 4 150,0 27,9 53 27,9 81,7 HESAM/LYON CLOS 21 437,7 55,0 19 10,0 10,7 Equipements d'excellence (2ème vague) CLOS 272 41 164,0 191,2 1 Initiatives d'excellence (IDEFI) CLOS 95 37 200,0 95,0 5 0,3 Initiatives d'excellence (AAP Cancer) CLOS 3 2 20,0 TOTAL 1 175 359 10 489,6 1 599,8 238 269,3 169,8 Source : CGI L action opération Campus des investissements d avenir, qui apporte un financement complémentaire à une opération déjà lancée par le ministère de l enseignement supérieur et de la recherche, n a pas été analysée dans le cadre de ce contrôle (sauf dans son articulation avec l action «plateau de Saclay»). A. L ACTION LABORATOIRES D EXCELLENCE (LABEX) 1. Qu est-ce qu un laboratoire d excellence? L action «laboratoires d excellence» fait l objet de la convention Etat-ANR du 3 août 2010 modifiée par l avenant n 1 du 18 mai 2011. Selon la convention, l action «laboratoires d excellence» vise à doter les laboratoires à visibilité internationale sélectionnés de moyens significatifs leur permettant de faire jeu égal avec leurs homologues étrangers, d attirer des chercheurs et enseignants-chercheurs de renommée internationale et de construire une politique intégrée de recherche, de formation et de valorisation de haut niveau. Les laboratoires d excellence sélectionnés pourront être : - principalement des entités de recherche de très grande qualité scientifique (d un niveau équivalent à la notation A+ de l AERES), de taille significative pour la discipline considérée, rassemblant, sur leur aire géographique, la plus grande partie des forces sur leur thématique de 51

recherche, et présentant un projet qui affiche une évolution innovante de leurs recherches ; - des réseaux thématiques de recherche de très grande qualité scientifique (d un niveau équivalent à la notation A+ de l AERES), regroupant, sur un projet scientifique commun, un potentiel significatif de recherche pour les champs disciplinaires concernés ; - à titre exceptionnel, des instituts scientifiques thématiques d accueil pour des chercheurs de renommée mondiale. Concrètement, les laboratoires d excellence sélectionnés sont majoritairement des regroupements d unités ou d équipes de recherche «labellisées» par le LABEX. Compte tenu des exigences d excellence, il est fréquent que seules les meilleures équipes d une unité de recherche soient sélectionnées, les équipes n étant pas notées A+ ou A par l AERES n ayant pas été présentées dans le projet de LABEX. Les travaux de recherche au sein des LABEX peuvent être organisés de différentes façons, les deux modes principaux étant : - le mode «projets» : différents projets de recherche ou «workpackages» ont été identifiés et planifiés pour la durée du LABEX ; - le mode «appels à projets» : le LABEX agit comme une petite agence de financement au profit de ses équipes de recherche et organise régulièrement des appels à projets sur des thématiques données. L action «laboratoires d excellence» est articulée avec l action «initiatives d excellence». Dans un premier temps, il était prévu que le premier appel à projets LABEX «dessine la carte de l excellence» du système de recherche français, c'est-àdire identifie sur le territoire national les compétences et les forces de recherche sur des thématiques données, ce qui devait donner des indications pour la sélection des IDEX. Par ailleurs, la dotation financière des LABEX faisant partie d une initiative d excellence a été intégrée à celle de l IDEX et gérée par l initiative d excellence avec une exigence de fléchage des crédits correspondants. L action LABEX est dotée d un milliard d euros pour les LABEX ne faisant pas partie des IDEX. Cette dotation se décompose en une enveloppe de 100 M consommables et de 900 M non consommables. La convention précise que, pour les laboratoires d excellence non intégrés à des initiatives d excellence, la dotation pourra être reconduite au-delà de la période de 10 ans couverte par la convention, après évaluation confirmant la dynamique d excellence du laboratoire. Le comité de pilotage de l action LABEX est présidé par le directeur de cabinet du ministre de l enseignement supérieur et de la recherche. 52

2. Les difficultés de l appel à projets LABEX 1 et l adaptation du processus de sélection pour la vague 2 2011 : L action LABEX a fait l objet de deux vagues d appels à projets, en 2010 et en - LABEX 1 (2010) : l appel à projets s est déroulé du 30 juillet 2010 au 6 décembre 2011. La réunion finale du jury s est tenue du 16 au 18 février 2011, et le comité de pilotage a siégé les 3 et 9 mars 2011 pour finaliser la proposition de sélection. Les décisions du Premier ministre datés du 8 juin 2011 ont retenu 100 projets (sur 241 projets reçus et éligibles, soit un taux de sélectivité de 41 %), pour un montant de dotation consommable de 100 M et de dotation non consommable de 2 851 M, correspondant à 900 M d intérêts produits sur les 111 mois de la durée de la convention. Au 4 juillet 2012, aucune convention LABEX (hors IDEX) n avait été signée, seules les conventions de préfinancement portant sur la part consommable l avaient été entre les porteurs de projets et l ANR. - LABEX 2 (2011) : l appel à projets s est déroulé du 22 juillet 2011 au 12 octobre 2011, la réunion du jury s est tenue du 11 au 13 janvier 2012 et le comité de pilotage a siégé les 23 janvier et 6 février 2012. Les décisions correspondant aux 71 projets retenus ont été signées par le Premier ministre le 4 avril 2012. Le financement consommable équivalent sur 101 mois (du 1 er mars 2012 au 5 août 2020) est de 534,5 M. Au 4 juillet 2012, aucune convention LABEX 2 n était encore signée. Le premier appel à projets LABEX a connu plusieurs types de difficultés. Le calendrier de la sélection, tel que prévu dans la convention n a pas pu être respecté. La convention prévoyait le lancement de l appel à projets en juillet 2010, pour une sélection fin décembre 2010 et la contractualisation des LABEX fin mars 2011. Si les échéances de lancement de l appel à projets ont été respectées, le calendrier a ensuite été retardé d abord pour laisser aux soumissionnaires plus de temps pour répondre, compte tenu des évolutions du règlement pendant la consultation, puis pour donner plus de temps au jury pour la sélection. Ainsi, le rapport 2010 de l ANR sur l action LABEX explique : «Les modifications apportées à l annexe financière à trois semaines de la clôture ont nécessité de repousser la date de rendu de ces dernières au 6 décembre 2010 pour permettre aux porteurs de projets de prendre connaissance de ces modifications. La complexité du processus de sélection, ainsi que le fonctionnement tripartite (ANR, MESR, CGI) ont nécessité un décalage du calendrier prévisionnel pour la finalisation de l étape de sélection et la contractualisation avec les lauréats. Les principales difficultés rencontrées sont donc liées au calendrier de l appel à projets.». La plus grande difficulté rencontrée par ce processus de sélection réside dans les modalités de sélection retenues par le jury international qui ont abouti à un classement des offres qui a surpris le ministère et le CGI. En effet, plusieurs secteurs scientifiques étaient mal représentés et des projets portés par des équipes prestigieuses n étaient pas retenus, leur projet ayant été jugé mal présenté par le jury. Ce dernier proposait de ne retenir que 83 projets, alors que le comité de pilotage avait initialement prévu d en 53

retenir une centaine. Le comité de pilotage a donc décidé, après avoir obtenu l accord écrit du président du jury, de financer 17 projets classés B pour rééquilibrer la sélection opérée par le jury. Le ministère indique ainsi que «le comité de pilotage a pris ses responsabilités pour proposer le financement de certains projets classés «B», particulièrement structurants pour les disciplines impliquées et dont l excellence des équipes était reconnue par le jury, bien qu ils n aient pas toujours su valoriser certains aspects de leur projet auprès de lui». Pour la deuxième vague d appels à projets, plusieurs améliorations ont été apportées au processus de sélection : - alors que le jury LABEX 1 était divisé en trois sous-jurys, le jury LABEX 2, d une taille plus importante, en comprenait cinq pour une meilleure analyse thématique des dossiers, avant l interclassement général ; - le président a été renouvelé et son rôle redéfini. Il a été dégagé de la présidence d un sous-jury et est devenu garant du traitement des dossiers interdisciplinaires, de la qualité du processus et de l interclassement global ; - la forme des dossiers de soumission a été modifiée, afin de les rendre plus synthétiques ; - la forme du classement a été affinée avec un nombre limité de dossiers classés A+, des dossiers A classés par paquets d une petite dizaine de projets et des projets non classés. Compte tenu des résultats «décevants» de la sélection de la première vague, la deuxième vague, qui aurait dû être lancée après la sélection des IDEX, a été avancée. Elle a pu se tenir dans un calendrier plus serré, ce qui témoigne de l amélioration du processus de sélection. Pour la deuxième vague, le CGI n a pas respecté les préconisations du comité de pilotage quant au choix final des projets à soutenir. En effet, le comité de pilotage du 6 février 2012 avait proposé de retenir tous les projets classés de A+ à A5 et deux projets sur les 16 classés A6. Le CGI a proposé postérieurement au comité de pilotage de ne pas retenir les deux projets classés A6, ce qui a été approuvé par la réunion interministérielle du 10 février 2012. La fiche du CGI en appui de cette décision indique simplement pour chacun de ces deux projets : «Au vu des moyens financiers disponibles après sélection des projets classés A+ à A5 par le jury, il est proposé de ne pas sélectionner ce projet, classé A6 à égalité avec quinze autres projets.». 3. Le retard important de la passation des conventions L action LABEX a été marquée par la grande difficulté de l ANR à établir les conventions des LABEX avec les porteurs de projets. Alors que la sélection de la première vague a été décidée en juin 2011, aucune convention n avait encore été signée au 4 juillet 2012. 54

Ce retard trouve ses fondements dans plusieurs types de difficultés : - l ampleur du processus à mettre en œuvre, compte tenu du nombre important de LABEX à contractualiser (100 pour la première vague, 71 pour la deuxième vague) ; - le calendrier resserré et la concomitance avec les phases de contractualisation des autres actions des investissements d avenir et de sélection des deuxièmes vagues d appels à projets. Ce processus a engendré une très importante masse de travail au sein de l ANR qui n était pas en mesure d y faire face dans les délais demandés. Selon le CGI, «la charge de travail nécessaire à la contractualisation de ces décisions a nécessité une mobilisation sans précédent de l opérateur, mobilisation qui s est révélée néanmoins insuffisante pour parvenir à une contractualisation suffisamment rapide» ; - les particularités de ce nouvel objet : les projets LABEX ne sont pas assimilables aux contrats de recherche classiques de l ANR. Par leur ampleur, leur durée d exécution, l impossibilité de définir par avance précisément la nature des dépenses, ils ont nécessité des procédures de contractualisation spécifiques, au terme d une phase d adaptation des procédures et des outils de l ANR, laquelle ne possédait au démarrage ni les processus, ni les outils nécessaires pour mener cette phase de contractualisation à son terme. Par ailleurs, les règles d éligibilité des dépenses ont évolué au cours de cette phase, au fur et à mesure de la découverte de nouvelles questions concrètes, démontrant un certain tâtonnement lié à la nouveauté de l objet ; - la complexité de l organisation des LABEX eux-mêmes : les LABEX regroupant différents partenaires, tous les documents nécessitaient l approbation de l ensemble des partenaires. Une autre difficulté est liée à la complexité de l organisation du pilotage des investissements d avenir entre l ANR, le ministère et le CGI, qui impose l approbation de différents acteurs ; - enfin, le décalage important entre la dotation demandée par les porteurs et la dotation accordée par le CGI a rendu nécessaire le redimensionnement des projets et la redéfinition des dotations financières prévues pour chaque partenaire. Cette phase de redimensionnement a entraîné des délais, en particulier pour les projets les plus complexes, puisqu il est devenu nécessaire de revoir et de faire approuver par les partenaires tous les documents fondateurs du projet : annexe scientifique, annexe financière, échéancier de versement et impact socio-économique du projet. Pour permettre aux projets sélectionnés de démarrer malgré le retard très important de la phase de conventionnement, l avenant n 1 à la convention a introduit la possibilité d établir des conventions de préfinancement. L ensemble des projets de la première vague ont pu bénéficier d un préfinancement en général équivalent à la dotation de la première année. 55

4. Une nouvelle forme de coopération qui risque d aggraver les difficultés de gestion Les LABEX sont des regroupements d équipes de recherche sélectionnées sur critères d excellence et dont les travaux portent sur un thème de recherche commun. Les équipes constituant le LABEX sont rattachées à différentes unités de recherche ellesmêmes rattachées à différents établissements. Ces regroupements sont de dimension très importante. Par exemple, à Bordeaux, le LABEX «Amadeus» regroupe des équipes appartenant à 12 laboratoires de Bordeaux, et rattachées à cinq tutelles directes dont deux universités, l INSERM, le CNRS et l Institut polytechnique de Bordeaux. Il repose sur un potentiel mobilisable de 130 chercheurs et enseignants-chercheurs. Le LABEX «Cote» regroupe dix unités de recherche, sous tutelle de trois universités, du CNRS (dont plusieurs instituts du CNRS), de l INRA, de l IRSTEA (ex-cemagref), et de l IFREMER. Il est constitué de 200 chercheurs, 100 ingénieurs, 130 doctorants et 50 post-doctorants. En règle générale, la création des LABEX n a pas fait l objet de la création d une nouvelle structure juridique. Le financement du projet est versé à l établissement porteur selon la convention constitutive, et le porteur reverse les financements aux établissements partenaires selon des conventions de reversement qui doivent être établies entre eux. a. Une gouvernance lourde Il est fréquent que seules quelques équipes d une unité appartiennent à un LABEX, ce qui induit un risque de manque de cohérence entre les objectifs stratégiques des LABEX et ceux de leurs unités et établissements porteurs, responsables de l attribution des moyens récurrents. Pour répondre à ce risque, la structure de gouvernance des LABEX est constituée de comités à différents niveaux. Par exemple, à Bordeaux, chaque LABEX possède un comité directeur impliquant les chefs de projets appartenant aux différents laboratoires, un comité de pilotage élargi aux directeurs de laboratoires, qui avalise les décisions du comité directeur, et un comité des tutelles rassemblant les représentants des établissements porteurs. Chacun possède également un conseil scientifique international, qui doit se prononcer sur les grandes orientations de recherche. Cette organisation est similaire à la gouvernance d un grand programme européen. Les structures de gouvernance sont spécifiques à chaque LABEX puisque chacun est constitué d un regroupement unique d unités de recherche. Ainsi, la création de ces nouvelles structures, chacune dotée de ses propres organes de direction, entraîne des coûts administratifs non négligeables. b. Les difficultés de gestion administrative et financière Les LABEX constituent une nouvelle forme de coopération entre établissements de recherche. Le financement est intégralement versé à l établissement porteur, qui doit établir des conventions de reversement avec les autres établissements partenaires. Ces partenariats créent nécessairement une complexité dans la gestion administrative : difficulté à établir à l avance la part dévolue à chaque partenaire, difficultés liées à l utilisation de différents outils et règles de gestion par les partenaires de statuts différents. La complexité de la gestion administrative des unités mixtes de recherche a déjà été soulignée et critiquée, mais la gestion administrative des LABEX pourrait être 56

encore plus complexe puisqu ils regroupent beaucoup plus de partenaires qu une unité mixte de recherche classique. Les procédures d achat, de mission, de gestion des ressources humaines restent internes aux établissements tutelles des unités concernées, ce qui crée une complexité pour la gestion administrative et financière du LABEX. Cette difficulté a été largement exprimée par les responsables administratifs rencontrés. Par ailleurs, les règles d éligibilité des dépenses inscrites dans le règlement financier de l ANR, dont la dernière version date de juin 2012, ne semblent pas encore suffisamment claires pour les porteurs de projet. Des doutes subsistent au sujet de certaines dépenses et nécessitent des clarifications de la part de l ANR. Au total, l organisation des LABEX est jugée très complexe par les porteurs de projets compte tenu de son caractère multi-partenarial et des exigences administratives qu elle comporte (accord de consortium, conventions de reversement pour 10 ans, relations avec l IDEX le cas échéant). Cette complexité est jugée par certains responsables de projets comme limitant le bénéfice de cette nouvelle procédure pour les équipes de recherche. 5. Un financement important pour les lauréats, qui induit un coût à la charge des structures porteuses a. Caractéristiques du financement des LABEX et comparaison avec les projets «classiques» de l ANR Le mode de financement des LABEX présente plusieurs différences majeures avec les projets classiques financés par l ANR : - la durée : les contrats ANR classiques ont une durée moyenne d un peu plus de trois ans, alors que les LABEX dureront 9 ans (première vague) et un peu plus de huit ans (deuxième vague), voire plus longtemps si les fonds correspondants sont définitivement transférés aux porteurs 17. Cette durée importante est très appréciée par la communauté scientifique, car elle permet de développer dans de bonnes conditions un nouvel axe de recherche ; - le montant : alors que le financement annuel moyen d un contrat ANR classique est compris entre 0,129 M et 0,157 M sur la période 2005-2011, les décaissements prévisionnels moyens annuels des LABEX sont compris entre 0,83 et 1,14 M. Ce sont donc des financements importants donnés à des thèmes jugés prioritaires ; - le nombre d équipes beaucoup plus élevé que pour un contrat ANR classique. 17 La convention Etat-ANR du 3 août 2010 prévoit que «les dotations consommables seront engagées pour un maximum de dix ans au bénéfice des lauréats. En fonction des résultats des évaluations, si la dynamique d excellence d un laboratoire est jugée positivement par rapport aux attendus du projet, le bénéfice de l utilisation des produits financiers des dotations non consommables par ce laboratoire pourra être prorogé au-delà des dix ans. Si l évaluation du laboratoire d excellence est jugée négativement par rapport aux attendus du projet, les dotations non consommables affectées à ce projet seront reversées au budget de l Etat à l issue de l évaluation et, au maximum, au terme des dix ans. La décision de prorogation sera prise par le Premier ministre sur proposition du comité de pilotage, après avis du Commissariat général à l investissement». 57

Comparaison du financement des projets : projets ANR classique/labex (source : ANR) Appels à projets ANR classiques Financement moyen d'un projet en K Durée moyenne des projets en mois Financement moyen annuel en K 2005 370,8 32,0 139 2006 382,6 35,5 129 2007 425,1 37,0 138 2008 483,0 37,0 157 2009 486,2 38,0 154 2010 458,3 38,4 143 2011 430,1 38,5 134 Labex Appel à projet Nombre de Financement Décaissements projets moyen/projet moyens annuels Labex v1 hors idex 43 10,23 M 1,14 M Labex v1 dans idex 57 9,82M 1,09 M Labex v2 hors idex 32 7,62 M 0,85 M Labex v2 dans idex 39 7,46 M 0,83 M Total Labex 171 8,97 M 1,00 M Les règlements financiers sont similaires. Le socle des bénéficiaires est élargi pour les LABEX (plusieurs types d établissement privés ou publics, ex : Institut Pasteur), l assiette de l aide est plus large pour les LABEX (restauration collective au sein des charges de personnel, aides aux étudiants, aménagement immobilier). Les frais de gestion sont identiques (4 %). Pour les LABEX, des frais de structure sont éligibles. Cependant, alors que pour ses appels à projets classiques l ANR verse un préciput de 11 % à l établissement hébergeur, il n y a pas de préciput prévu pour les établissements hébergeurs des LABEX. A ce stade, alors que la contractualisation n est pas achevée, l ANR n a pas été en mesure de transmettre à la Cour d éléments de consolidation concernant la répartition des dépenses par nature. Les éléments recueillis au cours du contrôle montrent que le poste le plus important est généralement la masse salariale. Aucune limite concernant la part de la masse salariale dans les dépenses n avait été fixée par action. Si l attractivité et le rayonnement de la recherche passent nécessairement par la capacité à recruter des scientifiques de haut niveau et à former des docteurs et des post-doctorants au sein des équipes les plus performantes, le financement massif par les LABEX porte cependant un risque d augmentation très forte de recrutement de personnels contractuels de tous statuts. 58

b. L impact sur le financement des structures porteuses Pour l ensemble des projets LABEX sélectionnés, le décalage est important entre le montant financier demandé par le porteur et le montant attribué : en moyenne inférieur de 38 % pour la vague 1 et même de 51 % pour la vague 2, soit une diminution de plus de la moitié des dotations demandées (pour les LABEX hors IDEX). Pour chaque projet, une analyse a été menée par le CGI en lien avec le MESR : une réduction forfaitaire de 10 % liée à la diminution de la durée de 10 à 9 ans a d abord été appliquée, puis une réduction sur certains postes de dépenses (personnels non statutaires, prestations de services et autres dépenses externes, frais de mission), puis un examen au cas par cas des dépenses prévues. Cette analyse a abouti à une nouvelle proposition de dotation, sans négociation avec le porteur. Par ailleurs, contrairement aux projets ANR, les établissements hébergeurs d équipes appartenant à un LABEX ne reçoivent pas de préciput. Seuls des frais de gestion de 4 % étaient prévus. La possibilité de rendre éligibles des frais de structure dûment justifiés par une comptabilité analytique a été introduite par une évolution des règlements financiers. Les établissements hébergeurs regrettent l absence de préciput, en particulier pour les disciplines expérimentales pour lesquelles les préciputs couramment mis en œuvre au niveau international sont très élevés. Ainsi, le calcul et la justification des frais de structure ne seront pas aisés, et les établissements estiment que les LABEX vont leur coûter de l argent (charges immobilières, de fluide, liés à l utilisation des moyens d expérimentation, etc.). Le décalage des dotations accordées va pousser certains établissements à investir eux-mêmes dans le soutien du LABEX avec leurs moyens propres, par exemple pour le recrutement de personnels statutaires. L institut Pasteur va ainsi prendre en charge le recrutement de certaines nouvelles équipes que la dotation accordée ne permettait plus de réaliser. Dans ces conditions, les équipes non retenues dans les LABEX pourraient en subir une double conséquence : ne pas avoir réussi à décrocher ces moyens financiers supplémentaires et voir les moyens de leur établissement concentrés sur le soutien aux équipes lauréates. Sur ce point, le ministère indique : «il semble que les coûts de structure engendrés par la réalisation des projets retenus par les IA ne sont pas financés à un niveau suffisant par les dotations allouées aux projets ; le risque est alors que les établissements utilisent des crédits en provenance des subventions pour couvrir ces frais de structure, ce qui reviendrait à faire financer une partie des coûts indirects des projets par des moyens récurrents destinés à financer l activité courante ; la formalisation d un principe de préciput pourrait constituer une réponse». Les LABEX pourraient avoir un impact sur le financement des établissements partenaires sous deux formes : - en l absence de préciput, la faiblesse des frais de structure pourrait mobiliser le financement récurrent au profit des LABEX ; - les moyens supplémentaires apportés par les IA devraient entraîner une amélioration des performances de l établissement, ce qui aura un impact positif sur les moyens de financement récurrents dont le calcul est basé sur la performance (modèle SYMPA des universités). 59

point. Le ministère en est conscient et indique qu il va mener une réflexion sur ce Les laboratoires d excellence sont des regroupements d équipes de recherche bénéficiant d un financement sur 10 ans, qui offre la possibilité de développer dans la durée de nouveaux axes de recherche. Ils prennent la forme de grands contrats de recherche et n impliquent pas la création de nouvelles structures juridiques. Le fonctionnement du premier appel à projets a posé des difficultés liées aux procédures de sélection utilisées par le jury international et a nécessité un rééquilibrage. Les méthodes du jury ont été améliorées pour la deuxième vague. La phase de conventionnement des LABEX connaît un retard très important qui trouve ses fondements dans plusieurs types de difficultés : l ampleur du processus à mettre en œuvre (concomitamment aux autres processus gérés par l ANR), la nécessité de définir des procédures de contractualisation spécifiques pour ce nouvel objet, les difficultés de stabilisation du règlement financier, la nécessité pour chaque LABEX de revoir les termes de l accord entre les partenaires compte tenu du décalage entre la dotation demandée et la dotation accordée. La mise en œuvre des LABEX va entraîner des coûts administratifs liés aux modes de gouvernance et à la complexité de gestion de ce nouvel objet partenarial. Vu la faiblesse des frais de gestion, et malgré la possibilité de rendre éligibles des frais de structure, ces coûts devront être assumés par les porteurs. Par ailleurs, les LABEX devraient permettre une augmentation des performances des établissements bénéficiaires. Le système d attribution des moyens récurrents à ces établissements devra en tenir compte. B. L ACTION EQUIPEMENTS D EXCELLENCE (EQUIPEX) 1. Qu est-ce qu un équipement d excellence? Selon la convention Etat-ANR du 16 juin 2010, l action «équipements d excellence» vise à investir dans les équipements de recherche de valeur intermédiaire, qui ne peuvent être assurés ni dans le cadre des très grands équipements couverts par des feuilles de route (Très grandes infrastructures de recherche TGIR) ou des accords internationaux (European Strategy Forum on Research Infrastructures - ESFRI) ni par les organismes et les établissements de recherche sur leurs budgets récurrents. Elle est ciblée sur le financement des équipements de taille intermédiaire, compris entre 1 et 20 M (pour le seul coût d investissement). Les projets d équipement concernés n existent généralement pas sur étagère mais nécessitent une phase de développement ou d intégration. La convention prévoit que les équipements d excellence puissent être ouverts à toute la communauté scientifique concernée et aux industriels, sous condition de participation financière. 60

Le cahier des charges insiste sur le caractère structurant de cette action pour la recherche : «Ces équipements doivent jouer un rôle important dans la structuration des secteurs scientifiques, et favoriser les synergies entre les équipes de recherche 18». La convention prévoit que l action EQUIPEX est dotée d un financement total de 1 Md qui se décompose comme suit : - 400 M de dotation consommable affectée au financement de l investissement matériel ; - 600 M de dotation non consommable dont les intérêts sont destinés à financer les frais de fonctionnement des équipements et pourront contribuer au financement de vagues ultérieures de sélection d EQUIPEX. La détermination des dates de computation des intérêts de l action EQUIPEX présente une particularité. La dotation non consommable de 600 M est divisée en trois tranches de 200 M qui commencent à produire des intérêts à T0 = date de réception des fonds par l ANR (15 juillet 2010), T0 + 1 an et T0+2 ans. Ces dispositions sont issues d un arbitrage du cabinet du Premier ministre. Selon l explication donnée par le CGI 19, «pour les actions EQUIPEX et Santé-biotech, le ratio consommable/non consommable sur chacune des actions n avait aucune raison particulière de se retrouver dans le ratio investissement/fonctionnement demandé par les porteurs de projets (ce qui s est vérifié par la suite). Il n y avait donc pas de logique à faire démarrer les intérêts strictement à la sélection. En outre, la commission Juppé-Rocard avait proposé de faire démarrer les intérêts dès le versement à l ANR, de façon à générer des produits récurrents permettant de sélectionner les projets sur plusieurs années, y compris après les premières vagues initiales. L arbitrage du cabinet du Premier ministre a été de faire partir la computation des intérêts en trois tranches, correspondant aux trois périodes définies pour les lancements des appels à projets.» 2011 : L action EQUIPEX a fait l objet de deux vagues d appel à projets, en 2010 et en - EQUIPEX 1 (2010) : l appel à projets s est déroulé du 18 juin 2010 au 15 septembre 2011. La réunion finale du jury s est tenue les 2 et 3 décembre 2010 et les comités de pilotage les 17 décembre 2010 et 5 janvier 2011. Les décisions du premier ministre du 21 février 2011 ont retenu 52 projets, pour un montant de dotation consommable de 260 M 20 et de dotation non consommable de 236,4 M, montant équivalent à 80,4 M d intérêts produits sur 10 ans. Les conventions entre l ANR et les porteurs de projets ont été signées entre juillet 2011 et mai 2012, pour les plus tardives ; - EQUIPEX 2 (2011) : l appel à projets s est déroulé du 24 juin au 12 septembre 2011. La réunion du jury s est tenue du 28 au 30 novembre 2011 et le comité de pilotage le 23 décembre. Les décisions du Premier ministre du 16 mars 2012 ont retenu 41 projets pour un montant de crédits d investissement de 180 M issu de la dotation 18 Cahier des charges EQUIPEX. 19 Réponse à la question 2.3 du questionnaire n 1. 20 Ce montant a été par la suite porté à 261,5 M en novembre 2011 par l augmentation de la dotation consommable du projet «Paris en résonnance». 61

consommable et de crédits de fonctionnement de 56,750 M (11,17 M issus de la dotation consommable et des intérêts produits par une dotation non consommable de 148,9 M ). 2. Le succès des deux vagues d appels à projets démontre que cette action répondait à une attente forte de toute la communauté scientifique L action EQUIPEX a rencontré un fort succès auprès de la communauté scientifique, matérialisé par un nombre très important de projets soumis aux deux vagues d appels à projets. Ainsi, 331 projets étaient éligibles à la première vague, et 271 à la deuxième, ce qui situe le taux de sélectivité de l appel à projets respectivement à 16 % et 15 %. Les projets soumis étaient également de qualité et, pour chaque vague, les capacités de financement n ont pas permis de retenir l ensemble des projets classés A+ et A. Le nombre et la qualité des projets soumis ont eu pour conséquence de limiter les phases d appels à projets à deux par la saturation rapide de l enveloppe de financement. Ce succès s explique par l intérêt de cet appel à projets qui répond à un besoin non couvert par les instruments de financement du ministère. Selon le ministère, «l appel EQUIPEX avait pour objectif d investir dans des investissements de taille intermédiaire (compris entre 1 M et 20 M ) pour lesquels un manque très important était identifié mais qui n était pas formalisé au plan budgétaire. Le nombre de soumissions aux deux vagues EQUIPEX, la qualité des projets soulignée de façon unanime par les jurys internationaux et le faible taux de réussite global aux alentours de 15% démontrent que cet appel correspondait à un véritable besoin de la recherche française et venait compenser les investissements «mi-lourds» du CNRS qui n ont cessé de diminuer durant les dix dernières années.». La Cour avait effectivement regretté la baisse des budgets d investissement du CNRS 21. 3. Les difficultés posées par les modalités de pilotage Comme pour les autres actions gérées par l ANR, l analyse et le classement des projets candidats étaient confiés à un jury international. S il est garant de la neutralité des examinateurs, ce choix pose cependant plusieurs questions, tant l action EQUIPEX doit être structurante pour les capacités de recherche nationales. L acquisition de nouveaux équipements se doit d être cohérente avec d une part, la stratégie nationale de recherche, puisque les équipements doivent permettre le développement de certaines thématiques et la structuration des équipes de recherche, et d autre part, avec les capacités déjà existantes, puisque l ensemble doit former un système cohérent. Confier l essentiel de l analyse à un jury international portait donc un risque d incohérence avec les objectifs stratégiques nationaux et les infrastructures et moyens déjà existants. Pour la première vague, le jury international avait en sa possession, lors de la sélection, la SNRI présentant les axes prioritaires de développement de la recherche et les réponses des porteurs de projet à la question des infrastructures existantes, ce qui paraît limité compte tenu de l enjeu. Le président du jury a présenté en comité de pilotage du 17 décembre 2010 les difficultés auxquelles s était heurté le jury lors de l examen des projets : «Le jury ne connaissait pas l état des lieux des infrastructures recherche». 21 Insertion au rapport public annuel 2011 : «Le CNRS dans le nouveau paysage de la 62

existantes dans les laboratoires (peu apparent dans les projets) et, plus généralement, en France» ou «Point sur lequel le jury était peu informé sur les possibilités existantes en France (ex : un programme nano?)». Le lien avec la stratégie de recherche et les besoins nationaux a été amélioré pour la deuxième vague par la prise en compte, dès le stade de l appel à projets, des feuilles de route des alliances et par l audition des représentants des alliances lors de la première réunion du jury, afin que chaque alliance présente ses priorités. Pour la vague 1, les représentants des alliances avaient été auditionnés par le comité de pilotage, seulement après le classement par le jury. Par ailleurs, plusieurs améliorations ont été apportées au processus de sélection pour la deuxième vague : - alors que le jury EQUIPEX 1 était divisé en trois sous-jurys, le jury EQUIPEX 2, d une taille plus importante, en comprenait cinq pour une meilleure analyse thématique des dossiers, avant l interclassement général ; - le rôle du président a été redéfini. Il a été déchargé de la présidence d un sous-jury et est devenu garant du traitement des dossiers interdisciplinaires, de la qualité du processus et de l interclassement global ; - la forme des dossiers de soumission a été modifiée, les rendant plus synthétiques ; - la forme du classement a été affinée avec un nombre limité de dossiers classés A+, des dossiers A classés par paquets d une petite dizaine de projets A1 à An et des projets non classés. Sur un point cependant, le processus de sélection n a pas été amélioré : le calendrier de l appel à projets. Le calendrier était extrêmement serré, pour la phase de définition des projets comme pour la phase d examen par le jury, ce qui a été critiqué par le président du jury. Par ailleurs, la période de l été n était pas favorable à la définition de projets de cette envergure mettant en jeu différents partenaires. Le déroulement de l appel à projets EQUIPEX a permis de révéler les faibles marges de manœuvre du ministère de l enseignement supérieur dans le processus de sélection. Si le ministère a pu faire prendre en compte sa position en ce qui concerne l amélioration du processus de sélection entre les deux vagues, il n a pas gagné l ensemble des arbitrages sur les projets à sélectionner, la préparation de la décision finale revenant systématiquement au CGI. Ainsi le ministère indique que «sur certains appels à projets (LABEX, EQUIPEX, santé et biotechnologies), le MESR a pu infléchir à la marge les classements des jurys pour proposer des projets à fort potentiel qui, bien que classés par le jury, n entraient pas sous la barre des financements. (..) Le ministère, qui n a jamais souhaité aller au-delà d ajustements sur 5 à 10 % des projets classés, entendait par là valoriser sa connaissance de l enseignement supérieur et de la recherche auprès du CGI, dont le positionnement naturel consistait plutôt à préserver intégralement le travail du jury». Deux exemples illustrent la difficulté du ministère à infléchir la sélection proposée et à exercer ses prérogatives de pilotage du secteur de l enseignement supérieur et de la recherche : 63

- au cours de la vague 1, le comité de pilotage du 5 janvier 2011 présidé par le directeur de cabinet de la ministre de l enseignement supérieur et de la recherche avait décidé de retenir pour financement tous les projets classés A+, A1 et A2 par le jury, soit 51 projets. Pour «tenir compte de la priorité à accorder à certains domaines et certaines approches de recherche en cohérence avec la stratégie nationale de recherche et d innovation», il avait également proposé de retenir un projet classé A3 et un projet classé A4. Postérieurement à ce comité de pilotage, le CGI a proposé au premier ministre de ne pas retenir le projet classé A4. Le CGI a estimé que «les arguments avancés par le comité de pilotage en faveur du projet ne justifiaient pas d outrepasser les recommandations du jury en retenant un projet classé A4 alors que la majorité des projets classés A3 ne seraient pas retenus». - au cours de la vague 2, une réunion interministérielle a entériné le 19 décembre 2011 la décision de financer l ensemble des projets classés A+, A1 et A2, et de sélectionner un nombre très limité de projets complémentaires à financer avec le reliquat. D après une note interne, le MESR avait souhaité financer ainsi «6 projets stratégiques pour l Etat qui sont répartis dans les catégories A3, A4, A5, A6 et A7», et qui correspondent à un renforcement des thèmes cohortes en santé publique, sciences du numérique, et écologie, biodiversité et environnement. Ce schéma n a pas été retenu par le CGI qui a proposé, après accord écrit du président du jury et accord du MESR, le financement de cinq projets supplémentaires, dont trois classés A3 et deux classés A4 comprenant seulement trois des projets soutenus par le MESR. Ainsi, les marges de manœuvre du ministère étaient extrêmement réduites, le CGI ayant imposé un principe de respect du choix du jury. Même si le ministère estime que, de manière générale, «les sélections opérées par le jury ont très largement permis de répondre aux attentes du MESR», on peut s étonner, que pour des équipements aussi structurants, et compte tenu des difficultés exprimées par le président du jury du fait du manque de connaissance du système français, le principe de respect du classement au sein des sous-jurys ait primé sur les orientations du MESR, le ministère chargé de la politique nationale de recherche. 4. Le financement de l action a nécessité un redéploiement des crédits a. Le redéploiement des crédits pour augmenter la capacité d investissement Alors que le financement initial reposait sur deux enveloppes de dotation consommable et non consommable de respectivement 400 et 600 M, le résultat des appels à projets rendait nécessaire une nouvelle répartition du financement de l action par une augmentation de la dotation consommable. Ainsi, la répartition initiale envisagée entre les crédits d investissement et les crédits de fonctionnement a été mal dimensionnée. L ajustement des modalités de financement a été réalisé par un redéploiement décrit en partie 1. Il a été procédé à un rééquilibrage en vue d augmenter l enveloppe dédiée aux investissements (dotation consommable) jugée trop faible par rapport à l enveloppe de fonctionnement (intérêts des dotations non consommables): 64

52 666 235 de crédits provenant des intérêts transitoires générés par la dotation non consommable IDEX ont été redéployés vers l action EQUIPEX ; 200 000 000 de dotation non consommable de l action EQUIPEX ont été parallèlement redéployés vers l action IDEX. Après redéploiement, le financement de l action EQUIPEX repose sur une dotation consommable de 452,7 M et les intérêts issus d une dotation non consommable de 400 M. b. L enjeu de maintenance et de renouvellement des EQUIPEX Pour chacune des vagues d appels à projets, les dotations demandées par les projets lauréats ont été revues et fortement diminuées par le CGI en lien avec le MESR. En moyenne, le décalage a été important : de 33 % en vague 1 (-35% sur l investissement et -26% sur le fonctionnement) et de 27 % en vague 2 (-28% sur l investissement et -23% sur le fonctionnement). Cette diminution de la dotation n a pas été négociée entre le porteur et le CGI, mais imposée après une analyse du dossier financier, menée conjointement par le CGI et le MESR. Le CGI estimait que «des réductions sensibles étaient possibles, sans affecter la faisabilité des projets, et permettaient de financer un plus grand nombre de projets de qualité 22». Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le CGI affirme que cette diminution des enveloppes n a pas entraîné la révision à la baisse du périmètre scientifique du projet. Il estime en effet que les demandes des porteurs étaient souvent très surévaluées (nombre de doctorants ou post-doctorants, frais de mission, coût des équipements) et constate que les porteurs de projets ont confirmé dans les conventions signées qu ils pouvaient développer les projets déposés sans réduire leurs périmètres scientifiques avec les moyens proposés. Pour un seul des projets, «Paris en résonance», le CGI a dû ultérieurement proposer au Premier ministre une augmentation de la dotation consommable accordée de 3,4 M à 4,9 M, car la diminution de l enveloppe financière imposée ne permettait pas d acquérir les équipements nécessaires. La convention EQUIPEX prévoyait également que l équipement reste à un haut niveau de performance, ce qui incluait de facto la maintenance évolutive. Selon les indications fournies par le ministère au cours de l enquête «le cahier des charges des projets demandait aux porteurs de valoriser l équipement afin de pouvoir anticiper les besoins de jouvence. Celle-ci était donc éligible dans les plans de financements. Les porteurs de projet l ont prise en compte de façon partielle dans leurs demandes financières et les intérêts de la dotation non consomptible permettront de répondre en partie aux besoins de renouvellement». Le ministère ajoute que «des dispositions ont été demandées aux porteurs afin de sécuriser le renouvellement de l équipement, qui devra être obtenu par des dispositifs de valorisation, auprès des industriels notamment, et une croissance des ressources propres». Il apparaît donc que, du fait de réponses partielles dans les dossiers, et probablement également à cause de la baisse de la dotation, le maintien en état et le renouvellement des équipements ne sont pas aujourd hui assurés à l échéance de la convention. Cela laisse ouverte la question de la suite, tant en ce qui concerne les crédits 22 Note du directeur du programme «Centres d excellence» du 6 février 2012. 65

de fonctionnement, que ceux nécessaires à la maintenance évolutive et au renouvellement des équipements. Il convient de noter que l importance et la qualité des projets EQUIPEX soumis ont poussé le comité de pilotage à retenir le nombre maximum de projets sous contrainte financière et à rééquilibrer l enveloppe financière vers plus de dotation consommable correspondant à l investissement initial. La baisse de l enveloppe non consommable réduit le financement récurrent correspondant au fonctionnement et à la maintenance, ce qui rend moins assuré le renouvellement de l équipement à l échéance de la fin du PIA. Tout repose sur la capacité des équipements à dégager des ressources propres, ce qui mérite d être suivi et anticipé si cet objectif ne pouvait pas être atteint. L action EQUIPEX a rencontré un grand succès auprès de la communauté scientifique, car elle répondait à un besoin qui était mal couvert jusque-là par les instruments de financement du ministère. Le financement important apporté par les équipements d excellence doit permettre aux communautés de recherche de prendre un avantage compétitif sur le plan international et doit participer à leur structuration. Le déroulement de la sélection de la première vague a mis en lumière une difficulté d analyse par le jury international compte tenu d informations insuffisantes sur les stratégies scientifiques et sur les infrastructures existantes sur les sites. Ce défaut d analyse a été corrigé pour la deuxième vague, notamment par l opportunité donnée aux alliances d exprimer leurs priorités en amont de la sélection. Le déroulement de la sélection a révélé des divergences ponctuelles entre le CGI et le MESR, la décision finale étant portée par le CGI. Les modalités de financement de l action EQUIPEX ont nécessité un rééquilibrage des crédits au profit des crédits consommables destinés à l investissement, ce qui démontre un problème de dimensionnement initial des crédits destinés à l action. Le renouvellement des équipements à horizon de dix ans n est pas intégralement couvert par les crédits des investissements d avenir et devra reposer sur la capacité des porteurs à valoriser l équipement et à générer des ressources propres. C. L ACTION INITIATIVES D EXCELLENCE (IDEX) 1. Les initiatives d excellence : un mode de financement original pour l émergence de nouvelles structures destinées à se placer dans la concurrence internationale entre les grandes universités Le périmètre et les modalités de gestion de l action «Initiatives d excellence» font l objet de la convention du 23 septembre 2010 entre l Etat et l ANR relative au programme d investissement d avenir (action «initiatives d excellence»). Cette convention a été modifiée deux fois par avenant : avenant n 1 du 26 octobre 2011 relatif à l action «Initiatives d excellence en formations innovantes IDEFI» : l avenant prévoit le lancement d un nouvel appel à projets portant sur les formations innovantes ; 66

avenant n 2 du 23 mars 2012 relatif au soutien financier spécifique à certains projets déposés dans le cadre de l appel à projets «Initiatives d excellence» : cet avenant ouvre la possibilité de financer des projets non lauréats pour une période maximale de trois ans. Selon les termes de la convention du 23 septembre 2010, «l action «initiatives d excellence» (IDEX) vise, en faisant de la recherche de niveau international un levier et un moteur, à faire émerger cinq à dix pôles pluridisciplinaires d excellence d enseignement supérieur et de recherche de rang mondial sur le territoire français. Ces pôles seront organisés sous la forme de regroupements territorialement cohérents d établissements d enseignement supérieur, universités et écoles, impliquant des organismes de recherche, et en partenariat avec des entreprises, autour de forces scientifiques d excellence, pluridisciplinaires et reconnues au niveau international, et d activités de formation innovantes». La convention précise que «cette action a une vocation structurante et intégratrice pour les acteurs de l enseignement supérieur et de la recherche français. Elle s inscrit dans la durée et dans une dynamique d évolution et de transformation du système d enseignement supérieur et de recherche». «Elle vise à doter les regroupements qui auront été sélectionnés (constitués pour l occasion ou préexistant) de moyens significatifs leur permettant de développer et mettre en œuvre leur politique d excellence, tant scientifique que de formation, de nourrir leur interaction avec leur environnement économique, social et culturel et, enfin, de développer leur attractivité internationale, notamment en attirant des chercheurs et des équipes de renommée mondiale.». L enveloppe prévue pour les initiatives d excellence était au départ de 7,7 Md non consommables. Pendant une période probatoire de quatre ans, seuls les intérêts issus du placement de cette dotation seront versés aux initiatives d excellence. A l issue de cette période, si l évaluation est positive, la dotation pourra leur être transférée. Les objectifs de l action «Initiatives d excellence» sont clairement exprimés dans la convention et repris dans le texte de l appel à projets. Il s agit de faire naître des regroupements d établissements d enseignement supérieur et de recherche capables de rivaliser avec les grandes universités sur le plan international. Aucun statut spécifique n est défini pour ces regroupements. Une grande liberté était donc laissée aux porteurs, la seule contrainte étant de former des regroupements «territorialement cohérents». Le seul objectif était de former des entités comparables avec les grandes universités sur le plan international, c'est-à-dire avec une offre de formation et un potentiel de recherche de haut niveau. Aucun objectif de fusion des universités, ou de rapprochement entre universités et grandes écoles n était clairement affiché. L objectif sous-jacent est d améliorer le classement international des établissements d enseignement supérieur et de recherche. La prise en compte de façon regroupée des performances de ces établissements par le classement de Shanghai n est pas encore acquise, même si des contacts encourageants ont été pris avec ses représentants. Par exemple, c est le périmètre du PRES Université de Bordeaux qui sera pris en compte dans sa globalité par le classement de Shanghai en 2013. Enfin, chaque projet devait définir son «périmètre d excellence», c'est-à-dire l ensemble des laboratoires ou des équipes de recherche pris en compte dans le projet et sur lequel devra se concentrer les financements de l IDEX. Les projets ont donc sélectionné certaines équipes ; en général seules les équipes notées A+ ou A par 67

l AERES ont été retenues. C est une différence majeure avec les universités d excellence allemandes qui ont considéré que l intégralité d un établissement était éligible au financement de l initiative d excellence, et pas seulement une partie (voir fiche de présentation des initiatives d excellence allemandes en annexe 12). La notion de «périmètre d excellence» est l un des points les plus contestés par la communauté universitaire. 2. La sélection des initiatives d excellence L action a fait l objet de deux appels à projets successifs. Pour chaque appel à projets, l évaluation des dossiers d initiatives d excellence a été réalisée en deux étapes : une phase de présélection et une phase de sélection. Le processus de sélection s est appuyé sur un jury international de 20 membres présidé par le professeur Jean-Marc Rapp, président de l Association européenne de l Université. Le jury n a quasiment pas été modifié entre les deux vagues «afin d assurer au mieux la continuité de l action et la cohérence des méthodes de sélection 23». On note simplement le départ de M. Jean-Martin Folz pour la deuxième vague (compte tenu de sa participation aux réflexions concernant le plateau de Saclay) et le remplacement du président du jury LABEX. Le jury comprend 20 membres dont onze personnalités issues du monde académique, quatre du secteur économique et les cinq présidents des jurys LABEX, EQUIPEX, IHU, IRT-IEED et SATT. Pour la première vague des initiatives d excellence, l appel à projets de présélection s est déroulé du 27 septembre 2010 au 7 janvier 2011. Le jury réuni du 13 au 19 mars 2011 a proposé de retenir sept projets parmi les 17 présentés, ce qui a été confirmé par le comité de pilotage du 23 mars 2011 et suivi par la décision du CGI du 30 mars 2011. L appel à projets de sélection s est déroulé du 22 avril 2011 au 19 mai 2011. Le jury réuni du 27 juin au 30 juin 2011 a proposé de sélectionner trois projets, ce qui a été confirmé par le comité de pilotage du 1 er juillet 2011. Les décisions du Premier ministre du 1 er février 2012 fixent le montant de la dotation nonconsommable accordée à chaque projet d IDEX : - PSL* : 700 000 000 ; - Unistra (Université de Strasbourg) : 750 000 000 ; - Bordeaux : 700 000 000 ; Par ailleurs, le projet Initiative en Information Scientifique et Technique d Excellence (ISTEX), porté par le CNRS et l université de Lorraine, a été retenu au titre de la 1 ère vague de l appel à projets IDEX. Ce projet a pour ambition de mutualiser l accès aux ressources numériques au profit de l ensemble de la communauté d enseignement supérieur et de recherche. Il prévoit : - de donner accès à un corpus de ressources documentaires acquises dans le cadre d un programme d achat de licences nationales ; - d agréger ces ressources au sein d une plate-forme nationale accessible à tous les établissements ; 23 Avis du directeur de programme relatif à la sélection de la deuxième vague. 68

- de permettre la personnalisation en fonction des thématiques de formation et de recherche de chacun : chaque IDEX pourra ainsi se confectionner un portail spécifique, à partir du portail national accessible à tous ; - d héberger sur le territoire des contenus scientifiques numériques dans le but d offrir à la communauté d enseignement supérieur et de recherche des services à forte valeur ajoutée. Le jury a émis un avis très favorable à l issue de la sélection de juin 2011, avis qui a été suivi par le comité de pilotage du 1 er juillet 2011. Lors de la réunion interministérielle du 30 septembre 2011 relative aux redéploiements des fonds dédiés à l enseignement supérieur et à la recherche, il a été indiqué que le projet ISTEX serait financé par des intérêts libres générés par la dotation IDEX, à hauteur de 60 M de dotation consommable, ce qui se situe en dessous des besoins exprimés (64 M pour l acquisition des licences nationales en trois ans, 5,7 M pour l installation de la plateforme, et un budget de fonctionnement de 500 000 par an). La convention ISTEX a été signée le 30 avril 2012. Pour la deuxième vague des initiatives d excellence, l appel à projets de présélection s est déroulé du 6 juin au 20 septembre 2011. Le jury réuni du 2 au 5 novembre 2011 a proposé de retenir cinq projets parmi les 11 présentés (les candidats retenus lors de la présélection du premier appel à projets étaient par ailleurs automatiquement présélectionnés pour la deuxième vague), ce qui a été confirmé par le comité de pilotage du 6 novembre 2011 suivi de la décision du CGI du 15 novembre 2011 (neuf candidats autorisés à concourir dont quatre déjà présélectionnés en première vague). L appel à projets de sélection s est déroulé jusqu au 8 décembre 2011. Le jury réuni du 30 janvier au 2 février 2012 a proposé de sélectionner cinq projets, ce qui a été confirmé par le comité de pilotage du 2 février 2012 et annoncé par le Premier ministre lors d une visite à Bordeaux le 3 février. Les décisions du Premier ministre du 28 mars 2012 fixent le montant de la dotation non-consommable accordée à chaque projet d IDEX : - IDEX Paris Saclay : 950 000 000 ; - Sorbonne Université : 900 000 000 ; - Sorbonne Paris Cité : 800 000 000 ; - A*MIDEX (Marseille) : 750 000 000 ; - UNITI (Toulouse) : 750 000 000. 69

Tableau n 21 : Processus de sélection des IDEX en deux vagues A-M IDEX IDEX 1 IDEX 1 IDEX 1 IDEX 2 IDEX 2 IDEX 2 Candidats PRES Aix-Marseille Université CPS Campus Paris-Saclay Préselection nés Sélectionnés Source : Cour des comptes Candidats Janv. 2011 mars-11 juil-11 Sept.2011 Fondation Digiteo Triangle de la Physique GUIPLUS PRES Université de Grenoble HLSC PRES Paris-Est HUMANIDEX PRES Bourgogne-Franche-Comté IC Ouest Campus d Innovation Ouest Université Européenne de Bretagne IDEX Bordeaux PRES Université de Bordeaux IDEX LSE Université de Lyon ILNF A*MIDEX PRES Aix-Marseille Université IPS - IDEX Paris Saclay FCS du Campus Paris-Saclay UPE Université Paris-Est HumAnIdex FCS du PRES Bourgogne-Franche-Comté IC Ouest PRES Université Européenne de Bretagne Lille Evolutions PRES Université Lille Nord de France Association «Lille Evolutions» INGEXYS PRES Université de Lorraine Novi-Mundi PRES Hautes Etudes-Sorbonne- Arts et Métiers INGEXYS PRES Université de Lorraine PNMU - PRES HESAM Paris Novi Mundi Université Préselecti Sélectionn onnés és Nov. 2011 Fev. 2012 Openscience USPC USPC USPC PRES Sorbonne Paris Cité PSL* Paris Siences et Lettres SUPER Sorbonne Universités Toulouse IDEX PRES Université de Toulouse UMSF Université Montpellier 3 UNISTRA Université de Strasbourg GUIPLUS IDEX Bordeaux IDEX LSE PSL* Toulouse IDEX UNISTRA IDEX Bordeaux PSL* UNISTRA PRES Sorbonne Paris Cité SUPER SUPER SUPER Idex-SF IDEX Sude de France Agropolis International CITIF2440 Université Paris Ouest Nanterre La Défense A*MIDEX A*MIDEX IPS GUIPLUS IDEX LSE INGEXYS PNMU UNITI IPS Financeme nt sur 3 ans Financeme nt sur 3 ans UNITI 70

Par ailleurs, deux projets non lauréats de la deuxième vague ont été retenus avec une dotation financière moindre. Il s agit des projets portés par l Université de Lyon et le PRES HESAM. Cette possibilité a été ouverte par l avenant n 2 de la convention qui prévoit «un soutien financier spécifique aux projets non labellisés «Initiatives d excellence» mais dont le jury reconnaît le potentiel pour atteindre le niveau nécessaire pour justifier ce label à moyen terme.». En effet, le président du jury avait exposé, lors du comité de pilotage du 2 février 2012, la situation particulière de ces deux projets, qui n avaient pas obtenu la majorité qualifiée requise lors du vote du jury pour être sélectionnés IDEX mais dont la qualité pouvait justifier de définir des modalités particulières de financement. Après l analyse des résultats des appels à projets IDEX, LABEX et IDEFI, le redéploiement financier effectué a permis d attribuer une dotation consommable sur trois ans aux deux projets. Les décisions du Premier ministre du 29 mars 2012 entérinent l attribution des dotations suivantes : - 18 000 000 sur trois ans pour le projet Paris novi mundi université (PBMU) porté par le PRES HESAM ; - 27 000 000 sur trois ans pour le projet Lyon Saint-Etienne porté par le PRES Université de Lyon. Au 4 juillet 2012, toutes les conventions de préfinancement dont la possibilité avait été introduite par l avenant n 1 avaient été signées avec l ensemble des IDEX, le PRES HESAM et l Université de Lyon. Les conventions définitives, portant sur la période probatoire des quatre premières années (et 3 ans pour Hesam et Lyon) n ont été signées qu avec les trois lauréats de la première vague, le PRES SUPER, l Université de Marseille et la fondation Campus Paris Saclay. Tableau n 22 : IDEX : dates de signature et montant des conventions de préfinancement et des conventions de financement, montant total prévu pour l IDEX (équivalent budgétaire) en M Convention de préfinancement Convention 4 ans Montant total Date Montant (M ) Date Montant (M ) prévu (M ) PSL 23/01/2012 10,0 24/04/2012 63,8 232,6 Strasbourg 21/12/2011 10,0 21/03/2012 62,4 233,7 Bordeaux 21/12/2011 10,0 03/02/2012 64,5 219,4 Marseille n.c. 15,1 05/04/2012 56,4 223,6 Toulouse 27/04/2012 13,9 43,3 227,4 Saclay 19/04/2012 14,1 30/04/2012 63,8 292,9 SUPER 19/04/2012 14,5 24/04/2012 60,8 275,4 Sorbonne Paris Cité 04/05/2012 11,9 55,7 245,3 ISTEX 30/04/2012 60,0 60,0 Lyon St Etienne 03/05/2012 32,0 134,9 HESAM 03/05/2012 20,4 64,8 Total IDEX 2 210,0 Source : Cour des comptes d après données ANR Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le CGI précise que la convention du PRES Sorbonne Paris Cité a été signée en décembre 2012 et celles des projets de l Université de Lyon et du PRES HESAM en janvier 2013. 71

3. L introduction d une action spécifique dans le domaine de l enseignement supérieur : les initiatives d excellence en formations innovantes (IDEFI) L action «Initiatives d excellence en formations innovantes-idefi» a été introduite par l avenant n 1 du 26 octobre 2011 à la convention du 23 septembre 2010. Selon les termes de la convention, les initiatives d excellence en formations innovantes (IDEFI) ont vocation à valoriser l innovation en matière de formation par le soutien d initiatives ambitieuses à la hauteur des standards internationaux. «Elle poursuit l objectif de mener dans le cadre du programme d investissements d avenir une action dans le domaine de la formation qui soit comparable à l appui à l innovation en recherche qu ont constitué les actions déjà lancées de ce programme, tout particulièrement l action LABEX». L avenant prévoyait le soutien de 20 projets au maximum en dehors des IDEX. L articulation du financement des IDEFI avec les IDEX est similaire à celle du financement des LABEX avec les IDEX : le financement des IDEFI portés par une IDEX est intégré au financement de l IDEX. L appel à projets «initiatives d excellence en formations innovantes (IDEFI)» résulte d une demande du Président de la République qui, le 27 juin 2011, avait invité la ministre de l enseignement supérieur et de la recherche et le commissaire général à l investissement à faire des propositions pour compléter le volet enseignement supérieur et recherche du programme d investissements d avenir par une action spécifique de soutien à l innovation en formation. La conférence des présidents d université a appuyé cette initiative qu elle avait appelée de ses vœux. Dans ce contexte, le commissaire général à l investissement et le ministre de l enseignement supérieur et de la recherche ont, après information du Parlement, proposé au Premier ministre, qui l a accepté, cette nouvelle action IDEFI. L action IDEFI a fait l objet d un seul appel à projets. Le processus de sélection a été confié à un jury international de 28 membres présidé par Mme Grace Neuville (Université de Cork, Irlande). L appel à projets s est déroulé du 1 er novembre 2011 au 19 décembre 2011. La réunion finale du jury s est tenue du 22 février au 1 er mars 2012. Le jury a proposé de retenir 37 projets, ce qui a été confirmé par le comité de pilotage du 1 er mars 2012. Le comité de pilotage du 8 mars 2012 a proposé l attribution des financements aux projets lauréats, ce qui a été confirmé par la réunion interministérielle du 9 mars 2012. A la date du 4 juillet 2012, le processus de contractualisation des IDEFI hors IDEX était en cours : une seule convention avait été signée. Cet appel à projets a rencontré un succès notable : 93 projets ont été examinés, soit un taux de sélection final de 40%. Contrairement à l objectif indiqué dans la convention, 29 projets hors IDEX ont été retenus pour un montant total de 149 M et 8 projets sont financés par leurs IDEX de rattachement (pour 37,2 M ), sur une enveloppe initiale prévue de 150 M. Lors du comité de pilotage du 1 er mars, le jury avait estimé optimal de financer l ensemble des 37 projets classés plutôt que de limiter le nombre de projets retenus. Le jury estimait que les demandes de financement relativement élevées pouvaient être revues à la baisse sans dégrader les projets. Cette réduction a ensuite été déterminée au cas par cas (frais de mission, personnel, communication, équipements non directement liés au projet, public cible estimé trop large, etc.). 72

Selon le ministère chargé de l enseignement supérieur, les IDEFI devraient concerner 41 000 étudiants la première année, et, à terme, 246 000 étudiants de l enseignement supérieur, soit environ 10 % des étudiants. Le jury international a porté un jugement très favorable sur cette action. En conclusion de son rapport, il suggérait «d internationaliser le concept d IDEFI. Cette initiative originale mérite d être connue à l étranger car elle permet de nourrir utilement la réflexion sur les politiques publiques de soutien à l innovation». Le jury suggère également de rester associé à l organisation du suivi de cette action. 4. Le recours à un jury international pour une action structurante sur le système d enseignement supérieur et de recherche a. Un effet de levier pour l émergence des politiques de site L action initiatives d excellence est une action structurante pour l enseignement supérieur et la recherche, car elle concentre sur certains sites des financements supplémentaires dans l objectif de faire émerger des pôles d enseignement supérieur et de recherche à forte visibilité internationale. Cette action s inscrit dans la continuité des initiatives visant à faire émerger des politiques de site (création des PRES, opération Campus). Elle dépasse les objectifs des PRES, car elle est dotée de financements bien supérieurs et associe l ensemble des acteurs de l enseignement supérieur et de la recherche, universités, écoles, organismes de recherche, contrairement aux PRES qui restaient très universitaires. Pour la première fois, tous les acteurs ont dû discuter et coopérer pour identifier leurs points forts et définir une stratégie commune de formation et de recherche. L implication des organismes de recherche dans les projets IDEX, matérialisé par leur participation aux auditions, est un des points forts de cette initiative. Ainsi, tous les candidats ont défini leurs objectifs scientifiques prioritaires. A Bordeaux par exemple, les priorités dans le domaine de la recherche ont été matérialisées par le dépôt de huit LABEX en première vague. Seuls cinq ont été sélectionnés, mais l IDEX s est engagé à soutenir financièrement les trois LABEX restants qui sont partie intégrante de la stratégie scientifique de l IDEX. L action initiative d excellence devrait donc permettre à terme une rationalisation de l offre de formation et des thèmes de recherche, chaque site ayant identifié et concentré ses moyens sur ses champs prioritaires. Compte tenu de la grande liberté d organisation laissée par l appel à projets, les projets lauréats présentent une très grande diversité. Certains projets regroupent des universités qui portent un projet de fusion (les universités d Aix-Marseille ont fusionné, ainsi que celles de Strasbourg, les universités de Bordeaux 1, 2 et 4 doivent fusionner en 2014). D autres sont portés par des universités qui affichent un regroupement mais n ont pas l intention de fusionner (projet porté par les universités Paris 2, Paris 4 et Paris 6). Enfin PSL*, par exemple, est porté par différents établissements qui n ont pas l intention de fusionner mais souhaitent chacun conserver leur marque, tout en mutualisant différents services. 73

b. Le recours à un jury international pour une action structurante Comme pour la grande majorité des actions des investissements d avenir, le processus de sélection a été confié à un jury international. Ce choix peut paraître étonnant compte tenu du caractère structurant de l action sur l enseignement supérieur et la recherche français. Pour le CGI, ce choix est justifié par le caractère sélectif et élitiste de cette action. Seule la neutralité du jury et sa distance par rapport aux acteurs historiques du système rendait possible une véritable sélection des projets. Compte tenu des objectifs de transformation de l action, deux critères majeurs, exprimés dans la convention, ont été retenus : - le potentiel scientifique du périmètre d excellence et la stratégie du projet en matière de recherche et de formation ; - les modalités de gouvernance du projet : organisation de la gouvernance, feuille de route, etc., qui reflétaient, selon le CGI, la «capacité de transformation» du projet. Compte tenu de ces deux critères majeurs, les candidats à l IDEX devaient être à la fois des sites présentant un fort potentiel scientifique, avec une stratégie de développement ambitieuse, et des acteurs ayant démontré qu ils étaient en mesure de la mettre en œuvre. Pour conduire ses évaluations, le jury a adopté une grille d évaluation et de notation de douze critères et trois degrés de notation par critère. Les douze critères sont répartis en : - six critères relatifs au potentiel scientifique et à la stratégie : puissance et intensité scientifique, qualité de l ambition scientifique, attractivité et cohérence de l offre de formation, ambition et innovation pour la formation, partenariats économiques, valorisation et transfert, politique international et européenne ; - six critères relatifs au management : crédibilité et efficacité de la gouvernance, ambition pour la gouvernance, qualité de la trajectoire, de la programmation et des jalons associés, efficacité des procédures et maîtrise de la gestion, qualité des modes d allocation des ressources, ambition et dynamisme de la politique des ressources humaines. Pour l analyse des projets, le jury disposait de différents documents permettant d asseoir le jugement sur le potentiel scientifique des candidats: - l analyse AERES 2010 (analyse régionale des évaluations réalisées entre 2007 et 2010) ; - les extraits des documents «Strater» édités par le MESR ; - les réponses formulées par les porteurs de projets sur la teneur des documents «Strater» ; - les fiches portant sur l analyse financière des projets proposés, réalisées par l IGAENR ; - les CV des porteurs de projets ; 74

- l analyse des résultats des structures rattachées à l IDEX dans le cadre des appels à projets des investissements d avenir (EQUIPEX, LABEX, IHU etc.) disponibles à la date de la réunion du jury. A chaque phase de présélection et de sélection, les équipes candidates ont été auditionnées par le jury, ce qui a permis notamment de mieux apprécier la qualité de la gouvernance. L évaluation des projets a pris en compte les résultats des appels à projets d autres actions des investissements d avenir s inscrivant sur le site (LABEX, IHU, IRT, EQUIPEX). L analyse des rapports du jury montre que les travaux ont été menés avec rigueur et transparence (méthodologie d examen des projets, auditions des candidats à chaque phase, retour du jury aux candidats après la phase de présélection pour l amélioration de leur projet, notation des différents critères et règles pour la sélection des projets). Lors des entretiens, plusieurs porteurs ont souligné l intérêt d avoir été confrontés à un jury international. Les discussions avec le jury, ainsi que les commentaires du jury transmis aux porteurs contenaient non seulement une appréciation de la valeur du projet, mais aussi des recommandations, dans un esprit constructif. Selon les porteurs, le jugement porté sur leur projet a permis de réelles améliorations. C est la conjugaison des deux critères «potentiel et ambition scientifique» et «capacité de transformation» -qui explique les résultats de l appel à projets. Bien qu ayant un potentiel scientifique (3,1 % de la DIRD et 3,2 % des chercheurs en 2009) comparable à celui de la région Bretagne (3,5 % de la DIRD et 4,3 % des chercheurs) qui n a pas été retenue, la réussite de Bordeaux a été favorisée par le fait que son projet était porté par des acteurs qui avaient déjà entamé une démarche d intégration et de développement avec la création du PRES Université de Bordeaux en 2006 et la réussite au plan Campus en 2008. La réussite de l IDEX vient ainsi prolonger une démarche intégrative largement entamée. Au contraire, le projet de la région Bretagne «Campus d Innovation Ouest» n a été retenu ni en vague 1, ni en vague 2. Dans un premier temps, ce projet rassemblait 51 partenaires, établissements d enseignement supérieur et de recherche des régions Bretagne et Pays de Loire. Le jury a particulièrement critiqué la gouvernance et l absence de masse critique dans certains domaines scientifiques : «Une gouvernance insuffisante pour un campus très étendu, ce qui constitue un réel handicap.» Le projet plus resserré présenté lors de la deuxième vague n a pas non plus été retenu. Par ailleurs, les projets de l Université de Lyon et de Grenoble n ont pas été retenus, alors que la région «Rhône-Alpes» est la deuxième région de France dans le domaine de l enseignement supérieur et de la recherche. L échec de ces projets, dont le potentiel scientifique avait été très bien évalué, est lié à la gouvernance proposée. Un point doit cependant être souligné : les projets ont été analysés sur le potentiel scientifique du périmètre d excellence, la stratégie de développement et la capacité des acteurs à la mettre en œuvre. Or seul le premier point constitue une donnée objective et relativement stable. La capacité de gouvernance a été jugée lors des phases d auditions mais relevait souvent moins de données objectives que d engagements, lesquels peuvent très vite évoluer avec le renouvellement des dirigeants des différents établissements constituant l IDEX. 75

5. L attribution des financements : le partage d une enveloppe plutôt que le financement d un projet Au lancement du programme, l action IDEX était financée par une dotation non consommable de 7,7 Md (réduite à 6,8 Md après le redéploiement de mars 2012). Il était prévu que, pendant une période probatoire de quatre ans, cette dotation constitue un fonds spécifique créé au sein de l ANR et que le financement des IDEX prenne la forme de subventions annuelles issues des intérêts de ce fonds. A l issue de cette phase probatoire, si l évaluation d une initiative d excellence est positive, sa dotation doit lui être dévolue définitivement, ce qui constitue une responsabilisation de la direction de l IDEX. a. La répartition de l enveloppe Le processus de définition de la dotation des IDEX première vague a pris un certain temps compte tenu de la liaison étroite avec les dotations LABEX. La dotation LABEX étant intégrée à la dotation IDEX, il est devenu nécessaire d attendre la phase de sélection LABEX 2 pour définir les dotations des IDEX. Alors que les lauréats ont été annoncés à l été 2011, leur dotation n a été décidée qu en décembre 2011 après la sélection LABEX 2. Ce retard a entraîné la nécessité de verser un préfinancement aux porteurs et une forte inquiétude des trois porteurs de projets qui ont écrit le 26 octobre au CGI pour exposer leur «vive inquiétude sur le financement de nos initiatives d excellence». L attribution de la dotation aux IDEX n a pas été déterminée selon un chiffrage précis des différents projets de l IDEX, mais en partageant entre les différents projets d IDEX sélectionnés l enveloppe globale, tout en tenant compte du périmètre de l IDEX et des financements LABEX et IDEFI déjà attribués. La justification de cette méthode est l incapacité à chiffrer précisément les projets de développement des IDEX. Le rapport du jury établi pour la présélection des projets de la vague 1 indique qu «une analyse financière des projets a été menée, à la demande du jury, par des experts de l IGAENR, pour lui apporter des éléments complémentaires dans le contexte spécifique du financement de l enseignement supérieur et de la recherche en France. Ceux-ci ont remis leurs conclusions sous forme de fiches ( ). Ces fiches attirent l attention sur l absence de corrélation entre les objectifs poursuivis et les montants des aides demandées. Pour cette raison, le jury n a pas tenu compte, au cours de la phase de présélection, des résultats de l analyse financière projet par projet.» L avis du directeur de programme «Pôles d excellence» décrit la méthode de détermination du financement des trois premiers lauréats : - compte tenu des redéploiements déjà décidés (vers l enveloppe LABEX notamment), l enveloppe disponible pour les IDEX a été abaissée à 7 Md et une dizaine de projets sont prévus, ce qui porte l enveloppe moyenne par IDEX à 700 M ; compte tenu des financements LABEX déjà décidés, cette dotation laisserait «une marge largement suffisante aux IDEX porteurs pour déployer les autres dimensions de leur politique 24». 24 Avis du directeur de programme du 12 janvier 2012. 76

- un «bonus de première vague» est envisagé mais limité compte tenu du fait que des projets de taille beaucoup plus importante sont envisagés en deuxième vague. Finalement, il a été décidé en réunion interministérielle du 15 décembre 2011 de financer le projet PSL* et le projet de Strasbourg à hauteur de 750 M et celui de Bordeaux à hauteur de 700 M, la différence reflétant les écarts de périmètre des projets, mais également l appréciation qualitative par le jury : «en second lieu, les appréciations qualitatives et les notations du jury, éclairées par le président du jury en comité de pilotage, différenciaient clairement, d une part, deux projets ayant déjà obtenu de nombreux signes d une reconnaissance internationale affirmée et, d autre part, le projet d une place scientifique solide mais qui avait brillé dans le cadre de l appel à projets par l ambition d une dynamique tournée vers l avenir, dynamique à laquelle le jury avait finalement décidé de faire confiance 25». De la même façon, le CGI a établi une hiérarchisation des niveaux de dotation à affecter pour chacun des projets de la vague 2, en tenant compte de la taille du périmètre d excellence, des actions prévues par les IDEX et de l appréciation donnée au projet par le jury. b. Le poids du financement des LABEX et des IDEFI dans l enveloppe IDEX La dotation des LABEX et des IDEFI est intégrée à la dotation des IDEX porteurs. Le tableau ci-après montre en synthèse le poids des LABEX et IDEFI dans le total des moyens dédiés aux IDEX (jusqu en 2020). Tableau n 23 : Financement des IDEX (dotation consommable et intérêts issus de la dotation non consommable jusqu en 2020) et part du financement des LABEX et IDEFI Source : ANR 25 Avis du directeur de programme du 12 janvier 2012. 77

Mis à part les cas particuliers du projet ISTEX, HESAM et Lyon, le financement fléché des LABEX et IDEFI représente de 30 à 45% du financement total de l IDEX. Le financement disponible pour chaque IDEX reste dans un même ordre de grandeur, de 131,2 M (Toulouse) à 162,4 M (Saclay). Des stratégies différentes ont été suivies par les IDEX lauréats de la première vague pour l appel à projets LABEX 2. Alors que Bordeaux n a pas représenté de projet LABEX 2, considérant que les trois LABEX présentés en vague 1 et non sélectionnés étaient partie intégrante de son périmètre d excellence et seraient financés sur la dotation IDEX, PSL a présenté et a obtenu de nouveaux LABEX, ce qui a rigidifié son financement. Ainsi, une lettre conjointe de la présidente de la fondation PSL et du président de l Institut Curie au CGI expose que «l annonce des LABEX de la deuxième vague et celle de la hauteur de leur financement créent une situation extrêmement difficile pour l IDEX PSL» et demande de financer un des trois LABEX de la deuxième vague en dehors de l IDEX. Le CGI refuse cette proposition en expliquant que la réussite de ces LABEX avait été intégrée lors du calcul de la dotation IDEX. Le tableau ci-dessous, fondé sur l analyse de l «annexe financière» des projets conventionnés, présente la répartition des crédits de l IDEX par destination pour les quatre premières années. Compte tenu du financement des LABEX au travers de cette dotation, le poste principal est la recherche (entre 42 et 55 % des crédits), le deuxième poste étant la formation (entre 19 et 31 %). La part de la gouvernance est faible pour Strasbourg (3 %), SUPER, c est-à-dire Sorbonne Université (5 %) et Marseille (4 %). Elle est de 10 % pour Bordeaux et Saclay et de 13 % pour PSL. Tableau n 24 : Répartition prévisionnelle par destination des crédits IDEX des quatre premières années en M et en %. Bordeaux PSL* Strasbourg SUPER Saclay Marseille Recherche 53,6 50% 50,2 49% 61,4 55% 58,7 48% 72,3 50% 42,9 42% Formation 21,8 21% 22,2 22% 26,2 23% 29,8 24% 44,5 31% 19,5 19% Valorisation 15,1 14% 9,7 9% 7,5 7% 9,7 7% 19,0 19% Internationalisation 5,0 5% Politique RH 12,0 12% Gouvernance 10,5 10% 13,3 13% 3,8 3% 5,9 5% 13,9 10% 4,0 4% Vie du campus 2,2 2% 2,0 2% 28,5 23% 2,4 2% Autre 5,3 5% 4,8 5% 11,5 10% 2,0 1% Total 106,3 102,4 112,4 122,9 144,7 102,4 Source : Cour des comptes c. L impact de la réduction des crédits Aucun des projets IDEX n a obtenu le financement demandé lors de l appel à projets. Le chiffrage des projets par les porteurs s est révélé difficile et les résultats sont apparus excessifs par rapport aux besoins. En moyenne, hors financement des LABEX, la dotation reçue est inférieure de 55 % pour IDEX 1 et de 50 % pour IDEX 2. 78

Tableau n 25 : Crédits demandés et accordés AIDE DEMANDEE AIDE ACCORDEE % accordé ACRONYME Aide demandée tranche 1 Aide demandée tranche 2 Aide demandée totale DC Intérêts DNC Total aide accordée IDEX 1 (hors part Labex/Idefi) 830 055 897-830055 897-454178 027 454 178 027 55% Bordeaux 224575 655 224 575 655 154432 327 154 432 327 69% PSL 320920 997 320 920 997 154070 897 154 070 897 48% UNISTRA 284559 245 284 559 245 145674 803 145 674 803 51% IDEX 2 (hors part Labex/Idefi) 1 518 609 470-1518609 470-752099 880 752 099 880 50% Amidex 387411 516 387 411 516 149266 084 149 266 084 39% IPS 215344 402 215 344 402 162447 026 162 447 026 75% SUPER 320291 555 320 291 555 158116 898 158 116 898 49% UNITI 285716 315 285 716 315 131171 167 131 171 167 46% USPC 309845 682 309 845 682 151098 705 151 098 705 49% IDEX 2 -H&L 601 491 846-601491 846 45000 000-45 000 000 7% L.S.E. (hors Labex/Idefi) 264363 954 264 363 954 27000 000 27 000 000 10% PNMU-HESAM (hors Labex / Idefi) 337127 892 337 127 892 18000 000 18 000 000 5% IDEX 1-ISTEX 69 400 000-69400 000-60000 000 60 000 000 86% ISTEX 69400 000 69 400 000 60000 000 60 000 000 86% Source : ANR Comme en témoigne sa réponse à la Cour durant la contradiction, le CGI est bien conscient que certaines ambitions des projets ont dû être réduites en conséquence du niveau des dotations accordées. Les porteurs ont ainsi rédigé une «document delta» annexé à la convention de financement, qui précise les évolutions apportées au projet initial, compte tenu des financements attribués. Le niveau final retenu des enveloppes des Idex a ainsi obligé les porteurs à revoir certaines de leurs ambitions à la baisse : les projets contractualisés ne seront donc pas strictement ceux qui auront été sélectionnés par le jury. 6. Les difficultés de mise en œuvre des IDEX a. Les charges de gestion administrative Les IDEX sont de nouvelles structures de coopération entre établissements de statuts différents qui représentent un coût de gestion administrative relativement important (de l ordre de 10 % de la dotation IDEX en moyenne) sans que des réductions ne soient clairement identifiées dans les structures administratives des partenaires. Au contraire, la gestion des IDEX représente une certaine complexité, car elle repose sur des reversements financiers concernant les actions réalisées par les partenaires (recrutements, achats, travaux, etc.), chacun ayant ses règles propres liées à son statut et à ses procédures. Certains IDEX portent un objectif de fusion des universités, ce qui pourrait permettre, s il était mené à terme, la simplification des circuits financiers et la mutualisation de certaines fonctions. Pour certains IDEX, le statut de FCS ne permettant pas d atteindre les objectifs fixés, il a été nécessaire de créer une seconde structure de portage : c est le cas notamment de PSL*, qui a créé un EPCS pour la délivrance des doctorats. Cette multiplication des structures pose la question de l adéquation des structures juridiques existantes par rapport aux objectifs visés, ainsi que du coût de gestion associé aux IDEX. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le MESR indique que la nouvelle loi devrait donner aux IDEX un instrument juridique souple et adapté à leurs ambitions. 79

b. L enjeu du respect des engagements des partenaires Les projets d IDEX ont été sélectionnés sur la base d un potentiel scientifique, de l expression d une vision stratégique et de la qualité de la gouvernance proposée pour mettre en œuvre la feuille de route de chaque projet. La réussite des initiatives d excellence sera donc étroitement liée au respect des engagements pris par les différents partenaires lors du dépôt du dossier : - la mise en œuvre effective de la feuille de route, c'est-à-dire des réformes concernant la formation et la recherche. Mis à part des moyens financiers, le président du PRES porteur de l IDEX ne dispose que de peu de moyens. L essentiel des actions devront être menées par les établissements partenaires. Par exemple, les présidents d universités et d écoles seront en charge de mettre en œuvre la réforme des cursus de formation, et les organismes de recherche seront impliqués dans les grands projets de recherche ; - le respect des engagements de moyens : chaque partenaire de l IDEX s est engagé à consacrer une part de ses moyens à l IDEX (moyens financiers, moyens humains). Cet engagement est matérialisé par l annexe 3 de la convention constitutive. La tenue des engagements, dans un contexte de restrictions budgétaires des établissements, est un point particulièrement crucial. La direction de l IDEX reste donc dépendante de la direction des établissements partenaires, ce qui peut présenter un risque en cas de changement de stratégie des établissements. On note ainsi un risque de décalage entre la copie sélectionnée par le jury international et la réalité de la mise en œuvre sur le terrain et les véritables moyens d action du président du PRES. Le respect des engagements de chacun reste donc un enjeu majeur de l action IDEX. Ce point est aggravé par l organisation de l appel à projets. En effet, le calendrier de la sélection, ainsi que la nécessaire «confidentialité» des projets, ont pu entraîner dans certains cas une absence de vote des instances sur les projets auxquels leur établissement adhérait. Cette situation est mise en cause aujourd hui par certains membres de la communauté universitaire (Saclay, Sorbonne Paris Cité) comme une absence de «démocratie». 7. La situation des IDEX qui ne sont pas encore conventionnés est incertaine La majorité des conventions constitutives des IDEX a été signée très rapidement, entre février et fin avril 2012. La convention de l Université Sorbonne Paris Cité a été signée le 28 décembre 2012 et la convention de Toulouse n est toujours pas signée. Le projet d IDEX Uniti est porté par le PRES Université de Toulouse. La définition du projet s est appuyée sur les propositions de plusieurs groupes de travail, dont notamment un groupe de travail «gouvernance» présidé par M. Jean Tirole, directeur de l Ecole d économie de Toulouse. Le projet d IDEX UNITI du PRES Université de Toulouse a été retenu au titre de la deuxième vague des initiatives d excellence en février 2012. Parallèlement, ce projet provoquait une contestation au sein de la communauté universitaire et la réorientation du projet était devenue un «thème de campagne» pour l élection des présidents des trois universités toulousaines. 80

Le CGI avait demandé une lettre d engagement sur le respect des engagements du projet labellisé au président du PRES de Toulouse avant le versement du préfinancement à hauteur de 13,9 M décidé en mars 2012. En avril et mai 2012, les universités de Toulouse I- Paul Sabatier et de Toulouse II- Le Mirail ont élu leur nouveau président, qui avait chacun fait campagne sur le thème de la révision du projet d IDEX. Ainsi, M. Bertrand Monthubert, élu à la présidence de Toulouse III- Paul Sabatier, exposait dans sa déclaration de candidature : «Nous avons pris un engagement clair : celui de contribuer à réorienter le projet d'idex, en ce qui concerne la gouvernance et le périmètre d'excellence qui s'apparente en réalité à un périmètre d'exclusion. J'ai déjà débuté le travail dans cette perspective, avec des collègues d'autres universités. Je m'engage à ce que la concertation autour de ce projet prenne la forme, dans notre université, d'un débat public, et que le Congrès de notre université s'exprime sur tous les textes importants qui engagent notre avenir. La transparence est la clé de la confiance, elle sera essentielle pour sortir de l'impasse dans laquelle nous nous trouvons aujourd'hui. Ma conviction est plus forte que jamais : l'université de Toulouse est un beau projet, qui a été abîmé par des propositions de gouvernance qui ne respectent pas nos valeurs de collégialité et de démocratie, et une conception erronée de l'excellence qui ne répond pas à nos missions de service public d'enseignement supérieur et de recherche. La construction de l'université de Toulouse- Midi-Pyrénées sera collective, associant tous ceux qui la feront vivre, ou ne se fera pas.». De même, le communiqué de M. Jean-Michel Minovez indiquait, après son élection à la tête de Toulouse II : «A l échelle du site, et en concertation constante avec la communauté universitaire, il prévoit de revoir le modèle de direction politique proposé dans le dossier IDEX 2 pour bâtir un PRES de nouvelle génération, aux compétences renforcées, en restant soucieux des principes du service public et de l identité des universités du site, affirmant le droit à l accès aux formations et à la recherche de haut niveau pour tous.» Cette remise en cause du projet labellisé a provoqué une situation de crise qui a entraîné le départ de l ancien président du PRES, devenu entretemps administrateur provisoire, les élections à la tête du PRES ayant été repoussées fin juin. Au cours du mois de juin, des groupes de travail inter-établissements se sont réunis pour réorienter le projet d IDEX. Le compte rendu du «comité de concertation du site» du 15 juin 2012, au cours duquel tous les représentants des établissements partenaires se sont exprimés sur les points durs du projet, montre que les modalités de gouvernance (le projet de fusion des universités est notamment remis en cause) et la notion de périmètre d excellence sur lequel doivent se concentrer les moyens de l IDEX sont largement contestées. Une réunion sur le sujet s est tenue au cabinet du ministre de l enseignement supérieur et de la recherche le 19 juillet 2012 en l absence du CGI. Selon le compte rendu rédigé par le PRES, les représentants du PRES de Toulouse ont exposé le calendrier de la réorientation du projet. Ils ont également évoqué «la convention de préfinancement qui pose problème sur trois aspects : la date de signature de la convention attributive fin octobre plutôt que fin décembre, l'engagement des programmes de l'idex alors que le CA du PRES a décidé de ne pas les mettre en place et la lettre d'accompagnement sur la méthode qui est caduque.». 81

Selon le compte rendu, «le conseiller spécial de la DGRI et de la DGESIP, M. Bernard Carrière, a acté notre démarche de concertation qui est comprise par le ministère. Il a demandé que l'étape de synthèse de la fin octobre fasse l'objet d'un protocole d'accord clairement établi entre les établissements, pour permettre d'engager la négociation avec l'état dans la perspective d'une signature de la convention attributive avant fin décembre. Une nouvelle réunion est prévue avec le MESR et le CGI dans la seconde quinzaine de septembre. La délégation a apprécié le climat d'ouverture qui renforce l'importance du travail à mener dans les semaines qui viennent et nous encourageons la communauté à continuer son investissement collectif». En conclusion, le projet d IDEX de Toulouse se trouve fortement remis en cause par les nouvelles équipes dirigeantes des établissements partenaires qui en souhaitent la réorientation. Au regard de l égalité de traitement des candidats, dont les projets ont été sélectionnés ou rejetés selon une procédure stricte de sélection, cette remise en cause pose la question de la justification du maintien de ce projet parmi les lauréats des appels à projets IDEX. L article 5 de la convention de préfinancement prévoit que «à défaut de signature de la convention attributive d aide relative à l Initiative d excellence dans un délai de six mois à compter de la signature de la présente convention de préfinancement ou en cas de défaut constaté sur le respect des engagements, les fonds attribués au porteur de projet en application de la présente Convention feront l objet d une procédure de recouvrement par l Etat, après instruction du dossier par l ANR». La capacité à contractualiser les projets de Sorbonne Paris Cité et de Toulouse dans les délais fixés par la convention conditionnera le maintien de ces projets parmi les lauréats. En cas d échec, le remboursement des sommes perçues au titre de la convention de préfinancement devra être demandé. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le CGI affirme que le travail conduit pour l élaboration du «document delta» du projet de Toulouse a en premier lieu permis de garantir la concentration des financements IDEX sur des projets de recherche et de formation respectant les objectifs de qualité. S agissant de la gouvernance, le dispositif retenu par les porteurs est profondément remanié, et le CGI comme le MESR ont indiqué clairement qu il devra faire ses preuves : c est pourquoi la période probatoire a été fixée à trois ans et un jalon à deux ans a été introduit. Le «document delta» du nouveau projet d IDEX de Toulouse a été approuvé par le conseil d administration du PRES le 19 décembre 2012 et paraphé par la suite par la ministre de l enseignement supérieur et de la recherche. Le projet a été confirmé par le Premier ministre en mai 2013. 82

8. La mise en place des procédures de suivi des IDEX doit constituer une priorité a. Le suivi des IDEX sera déterminant et pourrait aboutir à l abandon de certains projets Si l appel à projets IDEX a reposé sur une démarche rigoureuse et enrichissante de sélection, les projets retenus reposent sur une ambition scientifique et des capacités de gouvernance qui restent fragiles compte tenu des moyens des structures porteuses et des risques de remise en cause. Le suivi des projets sera donc déterminant car il pourrait être nécessaire d abandonner les projets qui dévieraient trop de leur trajectoire. Le suivi des IDEX repose sur le suivi des jalons déterminés dans l annexe 5 de la convention constitutive et la remontée des indicateurs de performances dont les objectifs font l objet de l annexe 2. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le MESR indique que, compte tenu de l importance des IDEX pour la structuration des sites, un groupe de travail spécifique entre MESR, CGI et ANR a été mis en place pour le suivi de ces nouvelles structures. Par ailleurs, il indique qu un processus similaire à celui de la sélection (jury, comité de pilotage, décision du Premier ministre) conduira à la décision, soit de dévolution définitive de la dotation, soit de renouvellement d une période probatoire, ou encore d arrêt du soutien, ce qui est confirmé dans la réponse du CGI. b. La nécessité de définir les modalités d engagement financier pendant la période probatoire et les modalités de sortie de l IDEX La convention constitutive ne couvre aujourd hui que les quatre ans de la période probatoire. Ce point constitue une difficulté pour les porteurs de projet car il limite les capacités d engagement à cet horizon. En effet, une gestion prudente, qui reposerait sur l impossibilité d engager audelà de l échéance de quatre ans, aurait des conséquences sur l attractivité de l IDEX et sur sa capacité d investissement. Par exemple, un contrat doctoral de trois ans ne pourrait plus être signé moins de trois ans avant l échéance. Il en serait de même pour un contrat post-doctoral de deux ans. Ce point n a pas été vu et reste une question ouverte pour les porteurs. Il apparaît donc nécessaire de mettre en place une procédure de suivi des IDEX qui ne bloque pas tous les engagements à l échéance des quatre premières années. Dans leur réponse à la Cour durant la contradiction, l ANR indique qu elle s apprête à modifier le règlement financier pour répondre à cette préoccupation, et le CGI considère, de son côté, que le problème a été levé. De même, la convention constitutive ne définit pas les conditions «de sortie» de l IDEX en cas d abandon des projets. Compte tenu des risques identifiés aujourd hui, des travaux doivent être menés sur ce point. 83

L IDEX de Bordeaux est porté par le PRES Université de Bordeaux qui regroupe les universités de Bordeaux 1, Bordeaux 2, Bordeaux 3 et Bordeaux 4, ainsi que l institut polytechnique de Bordeaux (IPB), l IEP Bordeaux et l ENITA Bordeaux. Le CNRS et l Inserm sont membres fondateurs. Le projet d IDEX représente la continuité d une démarche de transformation et d intégration des établissements d enseignement supérieur et de recherche du site, qui a commencé par la création du PRES en 2006, a franchi une étape avec le succès du projet Campus en 2008 et devrait aboutir à la fusion des universités de Bordeaux 1, 2 et 4 en 2014 pour donner naissance à la nouvelle université de Bordeaux (NUB). Le budget annuel des partenaires de l IDEX (dont le budget CNRS et INSERM pour le site) est évalué à 600 M. La subvention de l IDEX apportera un budget supplémentaire de 23,9 M (+4%). Le périmètre d excellence de la recherche repose sur huit laboratoires d excellence dont cinq ont été retenus dans le cadre du premier appel à projets LABEX. Ce périmètre est resserré : il ne regroupe que moins d un tiers du potentiel de recherche du site, alors que les évaluations de l AERES en 2010 indiquent que 87 % du potentiel scientifique du site est au sein de laboratoires évalués A+ ou A. Le périmètre d excellence de la formation est centré sur les niveaux master et doctorat. Le périmètre d excellence repose sur 997 enseignants-chercheurs et chercheurs sur les 3 360 des institutions partenaires du site, et concerne 16 500 étudiants sur les 62 000 du site. La mise en œuvre de la stratégie de l IDEX est bâtie autour de grands projets structurants regroupés en trois défis fondamentaux qui représenteront 50 % du financement total (excellence de la recherche : 25 %, réputation des formations : 13 %, performance du transfert des savoirs : 12 %) et trois leviers clés considérés comme les facteurs de succès des défis fondamentaux et qui représenteront 40% du financement total (attirer et faire grandir les talents 22 %, une université résolument ouverte à l international 13 %, un campus numérique innovant et ouvert 5 %). 10 % du financement sera consacré aux activités de gouvernance et aux services supports. L attribution des financements IDEX est prévue selon deux modes principaux : la création de fonds qui financeront des projets portés par les membres du périmètre d excellence sélectionnés sur appels à projets et la définition de programmes d investissements pluriannuels. sont : Par exemple, les actions prévues au titre du défi «excellence de la recherche» - un fonds de dotation au profit des LABEX ; - un fonds dédié à l équipement (jusqu à 2 M ) ; - un fonds dédié aux thèmes émergents ; - un fonds dédié aux initiatives innovantes inter-labex ; - un programme doctoral. Le levier clé «attirer et faire grandir les talents» repose sur les actions suivantes : - un fonds pour recruter des chercheurs sous différentes modalités ; - un fonds permettant la modulation des carrières (réduction de charges d enseignement, primes, etc ) sous différentes formes ; - un fonds pour les doctorants ; - un programme de promotion internationale du site de Bordeaux. 84

La gouvernance de l IDEX est constituée du conseil de gestion (organe délibérant avec une représentation majoritaire de l Université de Bordeaux). Le comité stratégique, qui regroupe des experts extérieurs, majoritairement internationaux, est chargé d éclairer le conseil de gestion sur la stratégie de l IDEX. Un comité d audit est également créé pour contrôler le respect des règlements et procédures dans la mise en œuvre des actions financées par l IDEX. Enfin, le bureau exécutif est en charge du pilotage opérationnel de l IDEX, en relation directe avec le Conseil de gestion. Il s appuie sur une cellule administrative et technique, coordonnant conjointement l ensemble des fonctions d ingénierie. Un des objectifs de l IDEX est d être classé parmi les 100 premiers du classement de Shanghai à horizon 10 ans. L IDEX Sorbonne Université (SUPER) est porté par le PRES Sorbonne Université qui regroupe les universités de Paris 2, Paris 4 et Paris 6 ainsi que l université de technologie de Compiègne, l INSEAD et le MNHN. Le CNRS, l INSERM, l IRD et l APHP sont partenaires de l IDEX. Le périmètre d excellence retenu représente 50 % des forces de recherche du PRES (2 900 académiques sur 5 800 pour l ensemble des partenaires). Il est prévu que le périmètre d excellence se développe par appel à projets internes. Aucune volonté de fusionner les universités en une seule personne morale ne s est exprimée, même si l objectif d une université appelée à prendre la forme d un EPCS est affiché. L IDEX est basée sur 5 projets stratégiques : - promouvoir une recherche innovante ; - transformer l offre de formation ; - conduire l innovation ; - développer l envergure internationale ; - permettre une vie de campus intégrée au cœur de Paris. Il est prévu notamment la restructuration de l offre de formation. A l horizon de quatre ans, Sorbonne Université sera constituée d une part du Collège de la Sorbonne qui mettra en place des licences multidisciplinaires, d autre part de Facultés, Ecoles et instituts organisés selon les principaux domaines disciplinaires couverts, enfin du collège doctoral de la Sorbonne. La gouvernance du projet IDEX est fusionnée avec celle de Sorbonne Université : - le conseil d administration est l organe unique de pilotage et d administration de l Université ; il est composé de membres fondateurs de l Université et d une majorité de représentants des organismes de recherche, de personnalités extérieures, de membres associés et d acteurs locaux ; - un Sénat académique constitué des enseignants, enseignants-chercheurs, chercheurs, personnels et étudiants est force de proposition et représente la collégialité des communautés académiques composant Sorbonne Université ; - le comité stratégique est composé de quinze personnalités de renom international issues du monde académique et économique ; - un comité d audit. 85

Le président est assisté d un comité exécutif constitué de quatre vice-présidents (formation, recherche, stratégie internationale, vie de campus) et d un directeur général pour les services supports. L allocation des ressources financières au sein de l IDEX (hors LABEX et IDEFI) sera majoritairement effectuée par le moyen d appels à projets internes. La répartition prévue des fonds est d environ 40 % pour la recherche, 28,5 % pour la formation, 27,5 % pour la vie de Campus et 4 % pour la gouvernance. L IDEX PSL* est portée par le PRES PSL* étendu : Chimie ParisTech, Collège de France, Conservatoire national supérieur d'art dramatique, Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris, Ecole nationale supérieure des Arts Décoratifs, Ecole nationale supérieure des beaux-arts, Ecole normale supérieure, ESPCI ParisTech, Fondation Pierre-Gilles de Gennes pour la recherche, Institut Curie, Institut Louis- Bachelier, Observatoire de Paris, Université Paris-Dauphine, ainsi que le CNRS, l INRIA et l Inserm. Le périmètre d excellence de l IDEX est restreint aux laboratoires et programmes évalués A+ ou A, à condition qu ils soient dans une axe stratégique de développement de l IDEX (académiques : 2533/2805, étudiants : 8500/14357). La gouvernance de PSL est fondée sur 3 niveaux de décision : les décisions stratégiques sont proposées par le Président au CA et validées par ce dernier. Les délibérations du CA bénéficient des recommandations d un comité d orientation stratégique composé de scientifiques de renommée internationale. Une Assemblée académique composée de personnels des institutions aura un rôle consultatif en matière de stratégie. La proposition et l exécution des décisions sera confiée à un Président élu par le CA, et qui ne pourra pas être l un des chefs d établissement. Il sera secondé par un Vice-Président et un Directeur général des services. La mise en œuvre opérationnelle s appuiera sur trois départements, dotés chacun d un Directeur : Département de la Formation, Département de la Recherche, Département de la Valorisation. La répartition du financement de l IDEX est prévue selon 6 axes : - la recherche (52 %) ; - la formation et vie de campus (24 %) ; - la diffusion des connaissances (8 %) ; - la valorisation (4 %) ; - le développement international (3 %) ; - la gouvernance (9 %). Les axes de développement dans la recherche visent à soutenir des disciplines prioritaires, notamment celles qui ont obtenu des LABEX, ainsi que le développement d axes interdisciplinaires. 86

Les initiatives d excellence visent à faire émerger des pôles pluridisciplinaires d excellence d enseignement supérieur et de recherche de rang mondial sur le territoire français. La procédure de sélection basée sur un jury international a conduit à labelliser quatre sites en province (Strasbourg, Bordeaux, Marseille et Toulouse) et quatre regroupements parisiens (PSL*, Sorbonne Université, Saclay et Sorbonne Paris Cité). Les projets des PRES Université de Lyon et HESAM, sans être labellisés, recevront également un financement sur trois ans, mais d un montant moindre. Cette action s inscrit dans la poursuite des initiatives visant à faire émerger une politique de site et constitue, par l importance des financements apportés, un effet de levier important. Pour la première fois, l ensemble des acteurs locaux, universités, écoles, organismes de recherche, ont coopéré pour définir ensemble leur stratégie de site en matière de formation et de recherche. L action est fortement exposée au risque de décalage entre le projet défendu par les porteurs devant le jury international et leur réelle capacité à le mettre en œuvre. La réussite des IDEX est conditionnée à la capacité des différents partenaires à tenir les engagements à la fois en termes de mise en œuvre de la feuille de route, mais également en termes de moyens consacrés à l IDEX. La réussite des IDEX sera également conditionnée par la capacité des acteurs à définir des modalités de gestion administrative simplifiées, tant la création de ce nouvel objet de partenariat va rendre encore plus complexe les circuits de financement. En ce sens, la fusion des universités de Strasbourg, de Marseille et la fusion prévue à Bordeaux devraient déjà constituer une simplification. L importance des critères attachés à la gouvernance dans l évaluation par le jury a en effet poussé les candidats à présenter un dossier avec un projet de structure unique : soit s appuyant sur la fusion des universités, soit à travers une structure fédérative, acceptée sur le principe par tous les établissements, mais dont la définition était parfois imprécise et dont la mise en œuvre se heurte aujourd hui à des difficultés. La situation de l IDEX porté par le PRES Université de Toulouse est incertaine, car le projet est remis en cause par les nouveaux dirigeants. Des décisions devront être prises à l issue de la phase de six mois après la signature de la convention de préfinancement, si la convention constitutive n a pas pu être signée. Au regard du principe d égalité de traitement des candidats, en particulier vis-à-vis des projets des PRES Université de Lyon et HESAM, il paraît indispensable que seuls les projets d IDEX labellisés par le jury fassent l objet d un financement de l Etat, d autant qu aucune autre sanction que l arrêt du financement à la fin de la phase probatoire n est prévu par la convention IDEX. Le suivi de la mise en œuvre des IDEX sera fondamental pour les décisions concernant la poursuite du financement, et la mise en place des outils et des procédures de suivi et d évaluation doit constituer une priorité. 87

D. LES ACTIONS DU PLATEAU DE SACLAY Le projet de développer sur le plateau de Saclay un «cluster» scientifique et technologique d envergure mondiale a été le moteur de plusieurs initiatives de l État depuis le milieu des années 2000. Dès 2005, une préfiguration de l opération d intérêt national (OIN) de Massy, Palaiseau, Saclay, Versailles, Saint-Quentin-en-Yvelines, ciblant le sud de l Ile-de-France, voit le jour, suivi en avril 2007 du rapport «sur le devenir du territoire Saclay-Orsay» de M. Philippe Lagayette au ministre de l éducation nationale, de l enseignement supérieur et de la recherche. L opération campus est annoncée en 2008 et le projet porté par la fondation de coopération scientifique (FCS) de Paris Saclay a été approuvé en février 2009. Il est doté d une dotation non consommable de 850 M. Les fonds correspondants sont transmis directement de l ANR aux établissements, sans transiter par la FCS. Par ailleurs, l Établissement public Paris-Saclay a été créé en 2010, pour porter l OIN et assurer l aménagement et le développement du cluster scientifique et technologique du plateau de Saclay. Son conseil d administration rassemble l Etat, les collectivités territoriales, le monde académique et le monde économique, et un membre de la FCS. Le projet de développement du campus Paris-Saclay s articule autour de deux volets complémentaires, tous deux financés par le programme des investissements d avenir : un volet immobilier (principalement financé par l opération campus et l action aménagement du plateau de Saclay) et un volet scientifique à travers l IDEX incluant les LABEX et IDEFI, les EQUIPEX, l IRT et le projet de SATT. 1. Aménagement du plateau de Saclay et opération campus sur Saclay a. Le financement apporté par le programme des investissements d avenir La LFR du 9 mars 2010, qui met en place les crédits du programme des investissements d avenir, prévoit : d une part, l abondement de 1,3 Md de dotation non consommable attribuée à l opération campus, dont 850 M pour Saclay (voir encadré); d autre part, une nouvelle dotation consommable de 1 Md spécifiquement prévue pour financer l aménagement du plateau de Saclay. L «opération campus» et l abondement financier du PIA L opération campus est lancée en 2008 et vise à rénover et à redynamiser les campus existants. Son financement repose sur les intérêts d une dotation non consommable (DNC) de 5 Md. La vente des participations de l État dans EDF à la hauteur de 3 % devait assurer cette dotation, mais 3,7 Md seulement furent levés. Les intérêts de cette dotation de 3,7 Md représentent 25 M pour la période d octobre 2010 à décembre 2010, puis 149 M par an entre 2010 et 2020, pour un montant total de 1 494 M. 88

La sélection des projets s est déroulée en deux vagues. Six campus sont sélectionnés lors de la première, et quatre autres, dont le campus de Saclay, lors de la seconde. Sont ensuite ajoutés deux sites supplémentaires en décembre 2008 dans le cadre du plan de relance et neuf campus «prometteurs et innovants». Par les investissements d avenir, la dotation affectée à l opération campus est finalement augmentée de 1,3 Md pour être portée à 5 Md. Les intérêts sur la dotation totale entre octobre 2010 et 2020 représentent donc 2 020 M. Le coût total de l opération du plateau de Saclay étant estimée, en juillet 2009, à 4,1 Md, auxquels s ajoutent 300 M de voirie et réseaux divers d après l estimation de l établissement public Paris-Saclay (EPPS), il a été décidé d allouer au projet une dotation spécifique de 1 Md de crédits consommables pour compléter son financement. Une convention est signée le 30 juillet 2010 entre l État et l ANR pour la gestion de la dotation «opération campus». De même, une convention est signée entre l État et l ANR le 6 décembre 2010 pour assurer la gestion de la dotation consommable de l action «Plateau de Saclay»,. Elle définit les modalités de fonctionnement et de décision du comité de pilotage, et établit la procédure d instruction et de validation des projets. Les projets d aménagement du campus de Paris-Saclay prévus par l opération campus, et ceux financés grâce à la nouvelle dotation de 1 Md sont pilotés dans le cadre des investissements d avenir, par le même comité de pilotage. b. Un risque lié au caractère «fongible» des deux dotations «opération campus» et «aménagement du plateau de Saclay» Lors de l examen des différents documents de gestion et de suivi de l ANR, du CGI et de la fondation de coopération scientifique Campus Paris-Saclay, il est apparu un nombre important d erreurs, liées au caractère «fongible» des deux dotations, et à une interprétation imparfaite des décisions du Premier ministre. En effet, deux décisions du Premier ministre (décision 2011-SAC-02 du 26 octobre 2011 relative au projet ISMO, et 2012-SAC-05 du 2 mai 2012 relative au projet de réhabilitation de la ferme du Moulon) concernant un même projet, sont financièrement imputées sur les deux actions. Par ailleurs, les premières décisions financières relatives aux projets financés au titre de l aménagement du plateau de Saclay distinguaient, au sein de l enveloppe, une part pour l aménagement (selon un mode de calcul prédéfini). En effet, le circuit de financement initialement prévu était de faire transiter les montants destinés à l aménagement par chaque établissement. Or l opérateur d aménagement principal est l EPPS, et il a été proposé pour faciliter la programmation des aménagements du plateau, lors du comité de pilotage du 12 mars 2012, de changer le circuit de financement en lui transférant directement les crédits. La décision du 4 mai 2012 autorise ainsi la conclusion d une convention-cadre de 147,4 M entre l ANR et l EPPS. Dans le tableau de suivi de l ANR, cette somme de 147,4 M figure dans la colonne «dotation non consommable» de l opération Campus. Seule la part 2012 («convention cadre pour le plateau de Saclay» - 7 330 000 ) est imputée par l ANR au sein de la dotation «Plateau de Saclay», avec un code «Campus». 89

Les différences observées entre les tableaux de suivi et les décisions du premier ministre sont exposées en annexe 10. De façon générale, au-delà de quelques erreurs matérielles : l ANR inscrit les montants engagés sur la dotation de 1 Md comme «intérêts sur DNC», et l opération «Campus Condorcet» de 450 M est imputée au titre de «Campus IA» alors que l avenant n 11 à la convention Campus du 1 er septembre 2011 bascule cette imputation sur «Campus PFE» ; le CGI ne prend pas en compte les dépenses d aménagement pour les projets dans son tableau de suivi (alors qu elles sont théoriquement bien imputées sur la dotation avant le 4 mai 2012) ; la FCS n a pas de rôle de gestionnaire des crédits, puisque le choix a été fait d un transfert direct des crédits de ces deux actions vers les établissements maitres d ouvrage. La FCS est informée sans être juridiquement liée aux projets, ce qui explique certaines différences dans le tableau fourni. c. Avancement et suivi de l action Avancement du projet en juillet 2012 Le plateau de Saclay a été divisé en six quartiers : Le Moulon, Palaiseau, Orme/Saclay, Jouy et Gif. Les quatre premiers disposent d un coordonnateur. Si la première phase des travaux a été engagée avec les projets de l ENSTA, de Digiteo 1, du Pôle commun de recherche en informatique (PCRI) et de Nano-Innov, la deuxième phase qui prévoyait le déménagement de Centrale, de l ENSAE et de l AGRO/INRA n a pas encore débuté. Selon le tableau de suivi des conventions de l ANR, treize projets (principalement de rénovation) ont été financés grâce aux intérêts de la dotation non consommable, pour un montant total de 146 M dont 9,7 M ont été décaissés. La dotation consommable a permis d engager le financement de 18 projets pour un montant de 807 M dont seulement 3,2 M avaient été décaissés en juillet 2012 26. Les indicateurs de l action Le contrôle de la FCS par la Cour avait souligné que malgré l insistance portée sur les partenariats public/privé (PPP) la part privée du financement des opérations de réaménagement du plateau de Saclay demeurait mal définie. Si le taux de financement du projet par d autres sources (effet de levier) est bien un des indicateurs prévus dans la convention, il n est à ce stade pas renseigné dans les rapports trimestriels et annuels au Parlement adressés par le CGI sur ces actions. La question du transport La question du transport est un enjeu essentiel de l aménagement du campus du plateau de Saclay. Une enquête menée à la demande de la FCS, de l EPPS et de la Caisse des dépôts et consignations souligne qu elle constitue l élément le plus important pour les utilisateurs actuels et futurs des infrastructures du campus 27, et l amélioration 26 Tableau du suivi de l exécution des Investissements d Avenir, ANR. 27 Saclay : En quête sur les usages, transports, logements et services (mai - juillet 2010) 90

de l accessibilité est une condition fixée par plusieurs établissements avant d envisager un déménagement. Le campus Paris-Saclay est actuellement accessible grâce au réseau de bus, mais un projet de métro automatique aérien a fait l objet d études dans le cadre du plan du Grand Paris. Il devrait permettre de relier le plateau de Saclay à Paris et à Orly en moins de trente minutes. Toutefois, le développement de cette nouvelle ligne rencontre de multiples obstacles et l échéance annoncée de 2025 semble optimiste, ce qui soulève d importantes interrogations quant à l accessibilité des infrastructures qui seront disponibles dès 2015. 2. Développement scientifique et technologique du plateau de Saclay Le volet de développement de la recherche scientifique sur le plateau de Saclay s articule autour de l IDEX d une part, qui intègre pour le campus Paris-Saclay les LABEX et les IDEFI, et des dispositifs EQUIPEX, SATT, IRT et IEED, d autre part. Le projet IDEX Le projet IDEX a pour objectif la promotion de «l excellence dans un espace de coopération intégré.» La candidature du campus de Saclay n a pas été retenue lors de la première vague de sélection des IDEX en juillet 2011, mais lors de la seconde en février 2012. Le dossier soumis le 8 décembre 2011 faisait état d une demande de dotation de 1 230 M. La décision du Premier Ministre la fixe finalement à 950 M. Les intérêts entre le 1 er mars 2012 et le 29 février 2016 représenteront 129 M. Le 30 avril 2012, une convention entre l État, l ANR et la FCS est signée pour définir les modalités d exécution et de financement du projet 28. Les LABEX et IDEFI intégrés à l IDEX Si l IDEX du campus de Paris-Saclay n a pas été retenu lors de la 1 ère vague, six LABEX du campus ont été sélectionnés 29. Avec la seconde vague, cinq autres LABEX bénéficient d un financement 30. Les six premiers ont reçu une dotation consommable de 8,3 M et une dotation non consommable de 237 M, pour un financement global de 45 M. De cette somme, 8,3 M ont été décaissés (soit l intégralité de la dotation consommable) au titre du préfinancement. Les LABEX de la seconde vague sont dotés d une dotation non consommable pour un montant total de 145 M, ce qui représente un financement global de 19 M, dont rien n a encore été décaissé. Le financement des LABEX sur le plateau de Saclay est ainsi d approximativement 64 M, soit 9,3 % du financement du programme des LABEX 31. Enfin, une initiative d excellence en formations innovantes (IDEFI) du plateau de Saclay a été sélectionnée, celle de l Institut Villebon Georges Charpak (IVICA). Ce 28 Convention attributive d aide État/ANR/FCS, 30 avril 2012. 29 Laboratoire Systèmes et Ingénierie de Paris-Saclay ; Laboratoire de Recherche sur le Médicament et l Innovation Thérapeutique ; Nano-Lab multidisciplinaire de Paris-Saclay ; Physique des 2 Infinis et des Origines ; Physique : Atomes, Lumière, Matière ; Science des Plantes de Saclay. 30 Chimie des Architectures Moléculaires Multifonctionnelles des Matériaux ; Biodiversité, Agroécosystèmes, Société, Climat ; Laboratoire Mathématiques Hadamart ; Économie et Sciences de la Décision ; DigiWorlds. 31 Suivi d exécution des Investissements d Avenir. 91

dernier reçoit une dotation non consommable de 8,7 M, ce qui lui assure un financement global de 2,5 M pour une durée de 8 ans. Le soutien à l innovation : IRT, IEED, SATT La stratégie de l IDEX sur le plateau de Saclay vise à intégrer dans une stratégie globale l ensemble des différents projets portés par la FCS (IDEX, LABEX et IDEFI) et ceux portés par ses membres dans le cadre des investissements d avenir. Ceux-ci sont les onze EQUIPEX, le projet de Société d accélération du transfert de technologie (SATT) Paris-Saclay, les Actions Médecine, Santé et biotechnologies, l Institut de Recherche Technologique (IRT) System X et les deux projets d Instituts d excellence en énergies décarbonées (IEED), l IPVF et le PS2E. Enfin sept instituts Carnot ont tout ou partie de leurs laboratoires inclus dans l IDEX Paris-Saclay. 3. Une gouvernance partagée entre plusieurs acteurs a. L évolution de la FCS et son financement Initialement, la fondation de coopération scientifique (FCS) Digiteo Triangle était porteuse des deux projets de réseau thématique de recherche avancée (RTRA), Digiteo et Triangle. En 2009 elle est chargée de gérer le projet de campus du plateau de Saclay. Avec le lancement par le Président de la République du projet d aménagement du plateau de Saclay en octobre 2010, elle connaît même une nouvelle et profonde réforme de sa mission et de ses statuts. En janvier 2011 elle prend le nom de Fondation Campus Paris Saclay. Elle est désormais chargée de définir et de mettre en œuvre une stratégie scientifique commune à tous les établissements d enseignement supérieur et de recherche du plateau de Saclay. Au terme du contrôle qu elle a effectué en 2011 la Cour a d ailleurs souligné le «manque de cohérence entre la réorientation des objectifs de la fondation et l évolution de son capital 32.». Elle souligne aussi le caractère problématique du financement de le Fondation Mathématique Jacques Hadamard, que la FCS Campus Paris Saclay héberge et qui bénéficie ainsi, pour ses projets scientifiques, d une dotation non consommable de 40 M provenant des crédits de l opération Campus. b. Une gouvernance multiple Le nombre important d acteurs associés au projet peut apparaître comme une menace à la cohérence des deux missions d aménagement et de développement scientifique du plateau de Saclay. Pour les opérations d aménagement, les chargés d opérations de l établissement public du plateau de Saclay (EPPS) et les responsables de l établissement porteur de projet rédigent une fiche de synthèse qui est transmise pour examen à la FCS, qui l adresse à son tour au Commissariat général à l investissement en cas de soutien. Ces fiches sont ensuite examinées par un Comité de pilotage interministériel avec la participation de la FCS, de l EPPS et du CGI. Si le projet est retenu, son financement est décidé lors d une réunion interministérielle présidée par un membre du cabinet du Premier Ministre. Saclay». 32 Relevé d observations définitives «Fondation de coopération scientifique Campus Paris 92

De même, le pilotage de l IDEX sur le plateau de Saclay est organisé principalement par la FCS, mais le rôle de l ANR, du MESR et du CGI reste également essentiel pendant la période probatoire. L exclusion des PRES des modalités de décision sont le signe d une plus grande concentration des instances décisionnelles autour de la FCS. La fondation le 1 er janvier 2014 de l Université Paris-Saclay (40 000 étudiants et 12 000 enseignants-chercheurs) renforcera cette stratégie d ensemble 33. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le CGI et l ANR expliquent que les erreurs ont bien été identifiées et traitées conjointement, notamment par l établissement d avenants aux conventions de financement. Les modalités de gestion des crédits relevant des actions Opération campus et Aménagement du plateau de Saclay ne sont pas satisfaisantes. Il appartient à l ANR, au MESR et au CGI de vérifier les tableaux de suivi des engagements et des paiements des opérations relatives à ces deux actions dont l imbrication est source d erreurs. Le financement au titre de la dotation du plan Campus des projets de recherche de la fondation Hadamard, à hauteur de 40 M, manque de justification. Une clarification des structures de coopération et de gouvernance s impose compte tenu de l importance des crédits publics mobilisés - plus de 2 Md de crédits consommables - pour le plateau de Saclay. II. BIOLOGIE SANTE Procédure Appels à projets Cette partie analyse le lancement des actions «Biologie-Santé». Le tableau ci-dessous résume, par action, la procédure utilisée, le nombre de projets déposés et sélectionnés, le montant des engagements et des décaissements et l avancement de la contractualisation au 5 juin 2012. Ces actions font l objet de deux conventions entre l Etat et l ANR : la première, signée le 14 juillet 2010 relative à l action «Santé et Biotechnologies» du programme «Projets thématiques d excellence», et la seconde, signée le 27 juillet 2010, relative à l action «Instituts Hospitalo-Universitaires» du programme «Pôle d excellence». Actions Appel à projet spécifiques internationale Tableau n 26 : Biologie-Santé Etat d'avancement AAP Nbre de projets déposés Source : CGI Nbre de projets sélectionnés Montant autorisé non consommable (M ) Décision Montant autorisé consommable (M ) Contractualisation Nbre de projets signés Montant consommable (M ) Décaissement Intérêts générés par les dotations non consommables (M ) Santé et biotechnologies Cohortes CLOS 42 10 200,0 10,0 10 5,8 Santé et biotechnologies Infrastructures CLOS 38 9 158,0 166,0 8 26,0 Santé et biotechnologies Démonstrateurs CLOS 7 2 64,0 18,0 2 2,0 Santé et biotechnologies Bioressources CLOS 15 5 77,7 12,0 4 1,6 Santé et biotechnologies Bioinformatique CLOS 28 7 10,0 7 2,3 Santé et biotechnologies Nanobiotechnologies CLOS 31 6 15,0 4 2,1 Santé et biotechnologies (2ème vague) Nanobiotechnologies 2 CLOS 11 2 3,7 Santé et biotechnologies (2ème vague) Démonstrateurs 2 CLOS 5 2 65,2 18,0 Santé et biotechnologies (2ème vague) Bioressources 2 CLOS 14 8 153,2 7,5 Santé et biotechnologies (2ème vague) Infrastructures 2 CLOS 27 14 381,5 169,8 Santé et biotechnologies (2ème vague) Bioinformatique 2 CLOS 17 5 7,1 Institut hospitalo -universitaire (IHU A) CLOS 6 680,0 134,9 6 71,9 24,3 19 Institut hospitalo -universitaire (IHU B) CLOS 6 35,0 TOTAL 336 136 3 461,1 1 740,6 82 210,3 37,2 33 Convention ANR/État/FCS du 30 avril 2012. 93

A. L ACTION «SANTE ET BIOTECHNOLOGIES» La convention du 14 juillet 2010 relative à l action «santé et biotechnologies» précise les objectifs des six appels à projets financés : cohortes, infrastructures nationales en biologie-santé, démonstrateurs préindustriels, biotechnologies et bioressources, bio-informatique et nano-biotechnologies. Le montant alloué à cette action est de 1,55 Md, dont 450 M de crédits consommables et 1,1 Md de dotation non consommable, au sein desquels une enveloppe de 200 M est réservée pour les cohortes. 1. Cohortes Les cohortes sont des groupes de population suivis régulièrement, sur des horizons de dix ans, et constituent l un des instruments de référence de la recherche en santé publique. Ces études de différents facteurs (biologiques, sociaux, familiaux, économiques ou environnementaux) en amont permettent d améliorer le diagnostic et la prise en charge de la population et présentent de larges possibilités de valorisation. L objectif de l appel à projets «cohortes», doté d une enveloppe de 200 M de crédits non consommables de l action «Santé et Biotechnologies», vise à assurer le financement de cinq à dix cohortes, à un horizon pouvant aller jusqu à 10 ans, ce qui constitue un critère essentiel de succès. L appel à projets a été lancé le 28 juin et clos le 30 septembre 2010. 44 projets ont été présentés, marquant ainsi une attente forte de la communauté biomédicale. Le jury, réuni les 12 octobre, 8 et 9 décembre 2010, a remis ses conclusions au comité de pilotage, présidé par le ministère de l enseignement supérieur et de la recherche et associant le ministère de la santé, le 17 décembre 2010. Lors de sa réunion du 6 janvier 2011, le comité de pilotage a proposé de retenir les 10 projets évalués positivement par le jury (notés A et recommandés pour le financement). Les décisions du Premier ministre sont intervenues le 9 février 2011. Compte tenu de la complexité des dossiers et des contraintes calendaires, le jury précise dans son rapport qu il n a pas été en mesure de réaliser une véritable contre-expertise du budget demandé par chaque soumissionnaire («the jury did not engage in in-depth evaluations of the budgets»), et précise que le budget global des 10 projets représente le double de l enveloppe. Le comité de pilotage et le CGI ont donc travaillé dans un temps très réduit (les dossiers des projets n étaient pas disponibles avant la fin des travaux du jury), à partir des recommandations du jury, pour une proposition de financement compatible avec les budgets provisionnés. Lors de la phase de mise au point des conventions, il est apparu que ce financement serait sous-dimensionné pour six projets de cohortes. C est pourquoi une dotation consommable de 10 M a été prévue en complément de la dotation non consommable pour ces six projets, suite au redéploiement de mars 2012, et aux décisions du Premier ministre du 9 mai 2012. Dans son rapport au Premier ministre, le CGI précise qu un an après la sélection «l ensemble des porteurs de projet ont fait un travail remarquable afin de trouver des solutions de financements complémentaires, des synergies ou bien encore en inventant de nouvelles formes de partenariat avec les industriels. Côté industriels, la labellisation des cohortes a eu un réel effet de levier et des engagements ont été obtenus». 94

Intitulé Pathologie Coût complet Tableau n 27 : Financement des cohortes Financement demandé Financement proposé initialement (9 février 2011) Source : compte rendu du comité de pilotage du 6 janvier 2011 et note d analyse du CGI du 24 avril 2012 Neuf des dix conventions ont été signées au 13 février 2012. En juin 2012, seule la convention du projet CRYOSTEM qui regroupe 18 partenaires ne l était pas. Ce retard est lié au choix qui a été fait, pour les conventions cohortes, de signer une convention par partenaire et non une convention unique avec le coordinateur. 2. Infrastructures nationales de recherche en biologie et santé (INBS) L objectif de cet appel à projets est de permettre le développement des infrastructures d envergure nationale en biologie et en santé et d accélérer la mise en œuvre des feuilles de route nationale et européenne des très grandes infrastructures de recherche en sciences du vivant. Il permet de financer les équipements et une partie de leurs coûts fixes de construction et d exploitation, les développements technologiques nécessaires et les capacités de traitement bio-informatique des données générées. Il permet aussi de garantir la pérennité des infrastructures indispensable pour relever les défis scientifiques et technologiques de grande ampleur. La principale différence avec les EQUIPEX est leur échelle : les infrastructures nationales de recherche en biologie et en santé (INBS) sont des infrastructures en réseau, qui permettent de coordonner plusieurs plates-formes. Ainsi le projet F-CRIN, concerne 54 centres de recherche clinique et le projet BIOBANQUES s'appuie sur 70 centres de ressources biologiques répartis sur tout le territoire. D autres comme le projet HIDDEN visent à renforcer une infrastructure unique en France et en Europe. L investissement moyen est de plus de 20 M par projet. L action a fait l objet de deux vagues d appels à projets, en 2010 et en 2011. Le premier appel à projets s est déroulé du 6 juillet 2010 au 6 octobre 2010. 37 projets ont été reçus. Sur la base des évaluations et recommandations d'un jury international, présidé par le Professeur Joël Vandekherckove, directeur du département de recherche médicale de protéine de l'université de Gand (Belgique), les neuf meilleurs projets ont été retenus par le comité de pilotage du 17 février 2011. L analyse économique réalisée par la DGCIS, présentée au comité de pilotage du 2 février 2011 avait confirmé préalablement «l absence de marché privé, ou de modèle économique en émergence dans le périmètre des projets infrastructures». Le Premier ministre a arrêté pour leur financement, le 15 avril 2011, une enveloppe de 220 M (166 M de dotation consommable pour l investissement et 52 M pour les intérêts produits par une dotation 95 % financé part non consommable Financemen t additionnel (9 mai 2012) % financé Nombre de patients/per sonnes prévu dans dossier soumission CDK REIN Insuffisance rénale 14 228 587 11 281 886 4 088 460 36% 11 979 080 2 000 000 54% 3 600 OFSEP Sclérose en plaque 29 015 648 18 238 688 10 341 968 57% 30 301 694 57% 30 000 RADICO Maladies rares 20 010 380 20 010 380 10 072 118 50% 29 511 040 1 000 000 55% 250 000 CANTO Cancer du sein 21 079 526 21 079 526 13 870 288 66% 40 639 578 66% 20 000 I-SHARE Jeunes adultes 20 293 083 17 627 043 8 911 664 51% 26 110 941 51% 30 000 E4N Environnement familial 16 179 000 9 633 000 7 948 200 83% 23 288 016 83% 50 000 COBLAnce Cancer de la vessie 20 924 472 5 334 143 2 059 949 39% 6 035 596 2 000 000 76% 2 000 CRYOSTEM Cancer du sang 9 980 760 9 980 760 3 430 000 34% 10 049 810 2 000 000 54% 3 690 HOPE-EPI PSY-CHO Cancer qualité de vie post 26 traitement 356 310 15 809 454 5 582 300 35% 16 355 992 1 000 000 42% 35 000 Maladies psychiatriques 66 - prises 623 098 en charges 7 100 578 1 955 053 28% 5 728 254 2 000 000 56% 2 000 Total 244 690 864 136 095 458 68 260 000 50% 200 000 000 10 000 000 58% 42 629 Moyennes 24 469 086 13 609 546 6 826 000 20 000 000 1 000 000

non consommable de 158,2M pour le fonctionnement). Sa décision était subordonnée au respect des recommandations 34 du comité de pilotage et du CGI. Sept conventions entre l ANR et les porteurs de projets ont été signées entre décembre 2011 et mai 2012, et deux étaient en cours de signature en juin 2012. Le second appel à projets s est déroulé du 13 juillet 2011 au 13 octobre 2011. Les réunions du jury (avec le même président mais une composition différente) se sont tenues les 20 octobre 2011 et 9 janvier 2012 et le comité de pilotage le 30 janvier 2012 a retenu 11 projets classés A et a demandé un avis complémentaire du jury sur 3 projets classés B, une enveloppe de 45 M étant «réservée» pour ces projets. L annonce des résultats par les ministres et le CGI, le 7 février 2012, ne retient que les 11 premiers projets, affichés avec un montant de soutien de 231,59 M. Les décisions du Premier ministre du 16 avril 2012 concernent finalement 14 projets, pour un montant de 273,9 M 35 (169,8 M de crédits consommables et 104,1 M d intérêts produits par 381,5 M de dotation non consommable). Aucune convention n était encore signée à la fin du mois de juin 2012. Le taux de couverture moyen des demandes de financement pour le second appel à projets est de 87 %. Il est largement supérieur à celui du premier, qui était de 55 %. Au total, 23 projets ont été retenus, pour un montant de 491 M (335 M de crédits consommables et 156,1 M d intérêts d une dotation de 539,7 M de crédits non consommables). 3. Autres appels à projets prévus par la convention a. Démonstrateurs préindustriels en biotechnologie Cet appel à projets doit permettre d'apporter plus rapidement la «preuve de concept» industrielle, étape indispensable entre la recherche fondamentale ou appliquée et la production de masse, afin de développer les découvertes de la recherche en biotechnologie. Huit dossiers ont été reçus pour cet appel à projets lancé en juillet 2010 et deux d'entre eux ont été sélectionnés sur la base des évaluations et recommandations d'un jury international, présidé par le Professeur Maria Grazia Roncarolo, spécialiste en pédiatrie et en immunologie, directrice de l'institut de thérapie génique de Milan (Italie). Chacun des deux lauréats doit recevoir 20 M (répartis respectivement entre deux dotations consommables de 8 et 10 M respectivement pour financer l'investissement et des intérêts d une dotation non consommable de 35,2 M et 29,3 M pour le fonctionnement des projets sur 10 ans). Cinq projets ont été déposés lors de la seconde vague de sélection lancée en juillet 2011 et deux d entre eux ont été sélectionnés sur la base des évaluations du jury (dont la composition était proche de celui de la première vague), pour un montant de 34 Ces recommandations portaient notamment sur la nécessité de s assurer des cofinancements, de la pérennité des projets, de la prise en compte de l amortissement (locaux notamment), de la participation à une politique d achat groupé ou de leasing et insistaient sur la nécessité de renforcer le suivi scientifique du projet. 35 229,3 M pour les 11 projets A du fait de la baisse de dotation du projet CONSTANCE dont la dotation passe de 35 M à 32,7 M et 44,6 M pour les trois projets classés B. 96

19 M chacun (correspondant à 9 M de crédits consommables et aux intérêts sur 8 ans d une dotation consommable de 32,59 M ). b. Biotechnologies et bioressources L appel à projets «biotechnologies et bio-ressources» vise, d une part, l amélioration des espèces végétales utiles à l agriculture et, d autre part, la substitution aux ressources non renouvelables (chimie classique) de la biomasse (organismes vivants) issue de l agriculture (biotechnologies dites «vertes»), de la mer (biotechnologies dites «bleues») ou des micro-organismes, levures et bactéries (biotechnologies dites «blanches»). Le processus de sélection s est déroulé en deux vagues, en 2010 et 2011, et s est appuyé sur un jury international présidé par le Professeur Jane Rogers (directrice du centre d analyse des génomes de Norwich au Royaume-Uni) et dont la composition a peu évolué. Il a retenu cinq projets classés A en première vague (dont deux, jugés «à risque», faisant l objet d une clause de revoyure au bout de deux et trois ans) et huit projets dans la seconde (cinq projets classés A+ et trois projets classés A1, A2 et A3). Une vigilance accrue a été apportée par l ANR, le CGI et le MESR aux risques de conflit d intérêts, puisque suite à la première réunion du jury lors de la seconde vague, l un des membres du jury (non présent lors de la première vague) a été écarté au vu des risques de conflit d'intérêts qu'il présentait avec l'un des programmes (publications récentes avec le porteur de projet), et, à la demande du CGI, chaque membre a été invité à signer une déclaration d intérêts. La dotation totale pour les 13 projets est de 88,2 M (19,51 M de crédits consommables auxquels s ajoutent les intérêts d une dotation non consommable de 230,9 M ). c. Bio-informatique L appel à projets bio-informatique vise à financer des projets ambitieux aux frontières des disciplines biologiques, mathématiques et informatiques afin de permettre des avancées dans le domaine de la connaissance et de la valorisation des mécanismes biologiques (modélisation multi-échelle et multi-physique, solutions logicielles pour la santé, la biologie, l agronomie ou l environnement). Deux vagues d appels à projets ont été lancées en 2010, puis en 2011. Lors de la première vague, 28 projets ont été examinés par le jury international, qui a évalué positivement 4 projets notés A+ et 5 projets notés A. Afin de «préserver des moyens pour les appels à projets ultérieurs», et en raison de la «faiblesse relative de deux projets notés A en termes de stratégie de valorisation et de partenariats industriels», le comité de pilotage a proposé de retenir 7 projets, pour un montant total de 10 M. Cette préconisation a été suivie par le CGI, et les décisions ont été signées par le Premier ministre le 23 juin 2011. Lors de la seconde vague, 16 projets ont été examinés par le jury international, qui a évalué positivement 3 projets notés A+ et 2 projets notés A. 8 projets ont été notés B, dont un B+, mais le jury ne les a pas proposés pour un financement. Le comité de pilotage a proposé de retenir les 5 projets notés A+ et A, pour un montant total de 7,13 M, qui ont fait l objet de décisions du Premier ministre le 15 mars 2012. 97

Le suivi régulier des projets, ainsi que la levée des réserves émises par le jury seront effectués par le comité de pilotage, qui approuvera également, avec le CGI, chaque convention mise en place par l ANR. d. Nano-biotechnologies L appel à projets «nano-biotechnologies» vise à explorer les potentialités des nanotechnologies pour accroître et exploiter les connaissances dans le domaine de la biologie. Des contributions significatives étaient ainsi attendues dans le domaine de la santé au travers d un domaine émergent qui est celui de la nano-médecine. Les projets financés devront s engager sur la fourniture de preuves de concept fonctionnelles capables d induire des phases d industrialisation ultérieures et devront faire une large place à la création de savoir-faire et de propriété intellectuelle. Deux vagues d appels à projets ont été lancées en 2010, puis 2011. Lors de la première vague, 31 projets ont été examinés par le jury international, qui a proposé de retenir 4 projets notés A+ et 2 projets notés A. Le comité de pilotage a suivi le jury sur ces 6 projets, pour un montant total de 15,125 M, en intégrant des recommandations pour chaque projet. La décision du Premier ministre a été signée le 7 juillet 2011. Lors de la seconde vague, 11 projets ont été examinés par le jury international, qui a évalué positivement 2 projets notés A. Le comité de pilotage a proposé de retenir ces projets, pour un montant total de 3,72 M. Ils ont fait l objet de décisions du Premier ministre le 15 février 2012. Comme pour les projets de bio-informatique, le suivi régulier des projets, ainsi que la levée des réserves émises par le jury seront effectués par le comité de pilotage, qui approuvera également, avec le CGI, chaque convention mise en place par l ANR. 4. Synthèse de l action Le tableau ci-dessous résume le montant des engagements sur les actions santé et biotechnologie. Tableau n 28 : Répartition des enveloppes au sein de l action Santé- Biotechnologie Nombre de projets financés Source : Tableau de suivi du CGI Le montant affecté aux 63 projets, hors cohortes, est de 900 M de dotations non consommables. Or, la somme des décisions fait apparaître un montant supérieur de 228 049. 98 Dototation consommable (DC) Dotation non consommable (DNC) Total (DC+DNC) Dotation initiale - 200 000 000 200 000 000 Cohortes Dotation après redéploiement mars 2012 10 000 000 200 000 000 210 000 000 Total des engagements 10 10 000 000 200 000 000 210 000 000 % engagement 100,00% 100,00% 100,00% Dotation initiale 430 000 000 900 000 000 1 330 000 000 Engagements Infrastructures 23 335 800 000 539 670 045 875 470 045 Santé Démonstrateurs 4 36 000 000 129 649 324 165 649 324 biotechnolo Bioressources 13 19 510 000 230 908 680 250 418 680 gie Nanobiotechnologies 8 18 842 541 18 842 541 Bioinformatique 12 17 130 214 17 130 214 Total des engagements 60 427 282 755 900 228 049 1 327 510 804 % engagement 99,37% 100,03% 99,81%

Pendant les cinq premières années, les besoins sont équivalents à 900 228 049, mais, à partir de 2016, le financement de deux projets (Biorare et Syntacs) n est plus prévu, et le montant engagé sur la dotation non consommable sera ramené à 878 583 049. L ANR a précisé que «le montant attribué en intérêts aux porteurs de projets (271 M ) n'excède pas la ressource en intérêts produite sur la période (274 M en fonction du placement par tranche de 300 M à la date anniversaire de la convention)». 73 projets ont été retenus dans le cadre de l action «Santé et Biotechnologies» du programme «Projets thématiques d excellence», régie par la convention entre l Etat et l ANR signée le 14 juillet 2010. Ces projets ont tous été retenus après examen par des jurys internationaux dans le cadre de 11 appels à projets (6 en 2010 et 5 en 2011). On note une bonne coordination d ensemble des parties prenantes, CGI, comité de pilotage, ministères, alliances, ANR, jurys, comme l atteste la qualité des documents préparatoires aux décisions, même si la rapidité du calendrier des appels à projets n a pas toujours permis au jury et au comité de pilotage de réaliser une contrexpertise financière poussée de chaque dossier. Il est important que le suivi régulier mis en place par le CGI et le comité de pilotage en amont de la signature des conventions se poursuive au-delà, et qu une vigilance particulière soit portée au respect des objectifs et des indicateurs mis en place pour chaque projet. B. L ACTION INSTITUTS HOSPITALO-UNIVERSITAIRES (IHU) 1. Du rapport Marescaux aux projets d IHU L objectif de cette action est de faire émerger des centres d excellence qui renforceront l attractivité de la France dans le domaine de la recherche en santé. Cette action est dotée d une enveloppe de 850 M, dont 80 % (680M ) non consommables, et 20 % (170 M ) consommables. La mise en place des IHU s inscrit dans la continuité du rapport de février 2010 de la commission sur les instituts hospitalo-universitaires (IHU) présidée par le professeur Jacques Marescaux (qui fait suite au rapport sur l avenir des CHU de mai 2009 demandé par le Président de la République). L objectif initial, préconisé par le rapport et inscrit dans le programme des investissements d avenir, était de soutenir cinq projets d IHU. Chaque IHU associe autour d une spécialité, une université, un établissement de santé et des établissements de recherche. Il réunit des équipes de chercheurs et de médecins français et étrangers, organisés autour d un projet d excellence en matière de soin, de formation, de recherche et de valorisation. La convention entre l Etat et l ANR du 27 juillet 2010 relative à la mise en place des IHU précise que les bénéficiaires peuvent être, soit des fondations de coopération scientifique, soit des fondations hospitalières. 99

Pour sélectionner les IHU, une première procédure d appel à projets a été lancée le 30 juillet 2010, pour laquelle 19 projets ont fait acte de candidature. Sur la base des évaluations et des recommandations d un jury international, présidé par le Professeur Richard Frackowiak, directeur du service de neurologie à l Université de Lausanne (Centre hospitalier universitaire Vaudois), six projets d IHU ont été retenus pour leurs qualités exceptionnelles (au lieu de cinq prévus initialement, du fait de l avis du jury) avec un financement de 350 M, et six projets «prometteurs» ont fait l objet d un financement total de 35 M. 2. La gestion de l appel à projets IHU a. Fonctionnement du jury Comme pour les autres appels à projets, la procédure de sélection de l ANR s est appuyée sur un jury international, qui a fait appel à des experts. Le jury IHU, devant la diversité des dossiers présentés, a souhaité auditionner 9 des 17 projets. Contrairement aux autres jurys, ces auditions ne correspondaient pas à une présélection mais à un souhait d approfondir certains dossiers présentés. Ce choix du jury a été mal compris par certains porteurs de projets, mais leurs protestations n ont pas donné lieu à des recours. A la demande des porteurs de projet, le professeur A. Syrota, président de l Inserm et de l alliance AVIESAN, a assisté à l'ensemble des neuf auditions. b. Une attribution des enveloppes financières transparente, mais un risque de «saupoudrage» Le jury a recommandé le financement de six projets (trois projets classés 1 er ex aequo, et trois projets classés 4 ème ex aequo) au lieu de cinq. Il a ensuite classé les six projets suivants (classés 7 ème à 12 ème ) considérés comme acceptables, sans pour autant qu un financement soit proposé. Après examen des recommandations du jury, le comité de pilotage a préconisé le financement des six premiers projets, et l octroi d une enveloppe de 35 M (consommables) aux projets classés 7 à 12, présentés comme des «IHU prometteurs». Le montant total des projets dépassant l enveloppe initiale, des réductions ont été proposées par le comité de pilotage, s appuyant sur des analyses de la DGRI, et associant la DGOS 36. Ces propositions ont été validées par le cabinet du Premier ministre (réunion interministérielle du 15 mars 2011). L augmentation du nombre de projets financés et l introduction de cette nouvelle catégorie d IHU «prometteurs» ont exigé un premier avenant (signé le 2 juillet 2011) à la convention Etat/ANR. Le Parlement a été préalablement informé de cet élargissement du champ d intervention. Dans un courrier du 13 avril 2011 adressé au Premier ministre, le président de la commission des finances du Sénat salue l initiative du CGI d information du Parlement, et formule le souhait que «les nouvelles opérations qui seront financées dans ce cadre ne conduisent pas à un «saupoudrage» des crédits et que seuls les programmes «à forte valeur ajoutée» soient effectivement financés». 36 La DGOS n est pas présente «institutionnellement» dans le comité de pilotage (voir 2.4 de la convention). Elle n assiste pas non plus à la réunion du comité de pilotage du 25 février 2011 qui auditionne le président du jury, mais est représentée lors de la réunion du 4 mars qui définit le montant des enveloppes. 100

Quant aux réductions préconisées elles s appuient sur les justifications suivantes pour les six premiers projets : aucune réduction sur l IHU IMAGINE, car le projet est qualifié d exceptionnel par le jury ; une réduction de 12,5% pour MIX-SURG et de 15,2 % pour POLMIT, portant essentiellement sur les équipements des bâtiments pour lesquels des cofinancements pourraient être recherchés ; une réduction de 10 % pour le projet LIRYC (sur l ensemble des postes) ; une réduction de près de 20 % (-15,3M ) sur le projet A-ICM, seul dossier pour lequel la justification n est pas très détaillée, mais un «point de vigilance» est signalé : l articulation entre l IHU et l ICM ; une réduction de 7,5 % pour ICAN pour inciter les porteurs du projet à nouer des partenariats industriels. Les dépenses des IHU portent essentiellement sur des frais de personnel, le second poste étant celui des crédits d équipement. 3. Une contractualisation difficile L objectif initial de l appel à projets était de sélectionner les projets en décembre 2010 et de conclure les conventions en février 2011. Si la phase de sélection des projets a été menée avec un léger retard par rapport au calendrier prévu, la phase de contractualisation a été plus difficile. La première convention n a été signée qu en octobre 2011 pour le projet d IHU IMAGINE, dont l enveloppe n avait pas été réduite. Ce retard est lié à des difficultés de communication entre les porteurs de projet d une part, et l ANR, les ministères et le CGI de l autre. Les différences de vision des porteurs du projet d IHU ont aussi retardé le processus de contractualisation. Dans sa conception initiale, telle que le préconisait le rapport Marescaux, l IHU était un «projet de structure». Or, le cahier des charges de l appel à projets demandait aux porteurs de projet de présenter un «plan de travail», accompagné d un dossier financier présentant les dépenses et recettes du projet sur 10 ans, à l instar des projets «classiques» de financement de la recherche de l ANR. Le jury, dans ses conclusions, avait noté la faiblesse des plans de financement des projets de la majorité des 6 IHU. Plusieurs mois ont été nécessaires pour identifier l origine du problème, à savoir la difficulté à mesurer l effet de levier potentiel. La seconde raison du retard dans la contractualisation tient au nombre élevé de partenaires des projets (près de 20 pour certains IHU), ce qui nécessitait, à la demande du CGI et de l ANR, la conclusion d accords de partenariat et de lettres d engagement des industriels avant la signature des conventions. 101

4. Un second appel à projets pour un «Pole Hospitalo-Universitaire en Cancérologie» Aucun des IHU lauréats n était porteur d un projet sur la thématique du cancer, alors que la cancérologie est le premier domaine de la recherche médicale en France (en Europe, la France se classe en 3 ème position, à égalité avec l Italie, après le Royaume-Uni et l Allemagne dans ce domaine. C est pourquoi le Président de la République a demandé aux ministres chargés de la santé et de la recherche ainsi qu au commissaire général à l investissement, de faire des propositions sur la question spécifique du cancer, «au regard de ce qui a été engagé dans la 2 ème phase du plan cancer et des actions pilotées par l INCA». La proposition faite par le CGI (note du 25 août 2011 de M. René Ricol au Premier ministre) consiste à lancer un appel à projets spécifique pour un «Pôle Hospitalo-Universitaire en Cancérologie» (PHUC), en associant l INCA au comité de pilotage sans voix délibérative. Trois projets ont été soumis pour ce second appel à projets lancé le 22 novembre 2011 et deux ont été retenus par le jury, bénéficiant d un financement de 10 M chacun (soit 5 fois moins que la dotation aux IHU), comme le proposait le jury. L enveloppe totale consacrée aux PHUC était inférieure à la préconisation initiale du CGI, qui estimait le besoin à 40 M par PHUC. Elle est très proche cependant du montant accordé au projet «IHU prometteur» Cancer (8 M ). L ensemble de la dotation ayant été attribuée à l issue du premier appel à projets (680 M de dotation non consommable et 169,9 M de crédits consommables), un redéploiement de 20 M au profit des IHU (en provenance des intérêts non affectés des dotations non consommables des IDEX) a été opéré lors du redéploiement du 9 mars 2012. 5. Portage des projets d IHU dans la durée points de vigilance Les projets d IHU impliquent de nombreux acteurs publics et privés : CHU, universités, organismes de recherche, Etat, collectivités territoriales, fondations préexistantes, associations, mécénat L IHU est une expérience, à petite échelle, d une intégration des fonctions de recherche, d enseignement et de soins. La limite de cette intégration est que les structures initiales restent en place, avec leurs propres logiques et leurs priorités. Cette organisation nécessite donc un temps de coordination important. Le suivi de cette action du programme des investissements d avenir ne peut pas se limiter aux seuls crédits mais doit prendre en compte d autres éléments : La difficulté du partenariat et le risque de désengagement : Certains projets connaissent en effet, dans la mise en œuvre, des difficultés liées au désengagement des partenaires sur le financement de «droit commun». C est le cas, par exemple, de la FCS Imagine qui doit faire face à la réduction de l enveloppe de l Etat annoncée en janvier 2012 pour le projet de construction d un nouveau bâtiment et de ses équipements (inscrit au plan hôpital 2012, et au CPER) ; 102

L enjeu du maintien, dans la durée, de l excellence scientifique : Les trois premiers projets ont été jugés positivement par le jury, qui s est néanmoins interrogé sur le maintien, dans la durée, de l excellence de ces IHU, les porteurs de ces projets étant des chercheurs «âgés» pour qui se pose clairement la question de la succession à échéance, voire en cours de projet ; La coordination de l ensemble des acteurs de l Etat concernés, en particulier les commissaires du gouvernement auprès des FCS : les commissaires du gouvernement, qui représentent l Etat au sein de la gouvernance des FCS, ne sont pas les interlocuteurs de la FCS en ce qui concerne la définition et la mise en œuvre du projet d IHU. Ils ne sont pas toujours informés de l état des discussions. La Cour avait pourtant recommandé, dans son rapport public annuel de février 2012, que le ministère assure un suivi effectif des fondations de coopération scientifique, en s appuyant notamment sur les commissaires du Gouvernement placés auprès d elles ; L articulation des calendriers des différents processus d évaluation : les évaluations à mi-parcours programmées ne sont pas toujours compatibles avec les futures évaluations programmées par l AERES, certains IHU étant d ores et déjà concernés par la vague 2013. III. VALORISATION - TRANSFERT Cette partie analyse le lancement des actions liées à la valorisation de la recherche. Le tableau ci-dessous résume, par action, la procédure utilisée, le nombre de projets déposés et sélectionnés, le montant des engagements et des décaissements et l avancement de la contractualisation au 5 juin 2012. Tableau n 29 : Valorisation Décision Contractualisation Décaissement Procédure Actions Appel à projet Etat d'avancement AAP Nbre de projets déposés Montant autorisé Nbre de projets Montant autorisé non sélectionnés consommable consommable (M ) (M ) Nbre de projets signés Montant consommable (M ) Intérêts générés par les dotations non consommables (M ) Projets déjà identifiés France brevets EN COURS 50,0 1 5,0 Fonds national de valorisation (SATT) CLOS 15 9 556,0 5 99,4 Fonds national de valorisation (CVT) CLOS 6 6 49,4 Instituts de recherche technologique (IRT) CLOS 15 8 1 500,0 471,0 2 Instituts Carnot Labellisation CLOS 33 33 7,1 33 7,1 Instituts Carnot Instituts Carnot Appel à candidatures actions spécifiques PME Appel à candidatures actions spécifiques internationale CLOS 7 3 99,6 CLOS 6 1 82,0 Santé et biotechnologies Cohortes CLOS 42 10 200,0 10,0 10 5,8 Source : CGI Un des objectifs du programme des investissements d avenir est d accroître l efficacité du dispositif français de valorisation de la recherche publique. La valorisation des travaux de recherche prend différentes formes : la protection de la propriété intellectuelle des inventions, la négociation de contrats de licence, le montage de partenariats de recherche industriels, la création d entreprises notamment. 103

L action «valorisation» du programme des investissements d avenir est dotée de 3,5 Md. Au sein de cette action, 1 Md est consacré au fonds national de valorisation, 2 Md aux IRT et 0,5 Md aux instituts Carnot. La convention Etat-ANR du 29 juillet 2010 définit les objectifs et les modalités de gestion du fonds national de valorisation. Ce fonds, doté de 1 Md (dotation consommable) est destiné à financer les actions de valorisation de la recherche publique, en particulier la maturation, sous deux formes : - une part majoritaire de 900 M est consacrée à la création de sociétés de valorisation de site par des groupements d établissements et d organismes de recherche, dénommées «sociétés d accélération de transfert de technologie» (SATT) ; - une part de 100 M est consacrée à la structuration nationale : o 50 M sont consacrés au soutien à des consortiums de valorisation thématique (CVT) pour proposer des services de valorisation à forte valeur ajoutée aux structures de valorisation de site sur des thématiques données ; o 50 M sont consacrés à un apport en capitaux propres par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de l Etat dans le fonds «France Brevets», la Caisse devant également investir 50 M pour compte propre. Il est prévu que l activité de France Brevets soit consacrée à l achat, à l entretien et à la commercialisation des droits de propriété intellectuelle issus de la recherche publique nationale, en particulier au sein de «grappes de brevets». Les actions «valorisation» ne relèvent pas seulement du MESR mais également du ministère du redressement productif, voire d autres ministères techniques (ministère en charge de l énergie, de l agriculture, de la santé ) ce qui nécessite une coordination interministérielle. A. LA CREATION DES SOCIETES D ACCELERATION DE TRANSFERT DE TECHNOLOGIE 1. Les principes fondateurs de la création des SATT Le programme des investissements d avenir a prévu la création de nouvelles structures, les sociétés d accélération de transfert de technologie (SATT) constituées sous la forme de sociétés par actions simplifiées, dont les actionnaires sont des établissements et organismes de recherche et la Caisse des dépôts et consignation pour le compte de l Etat. Selon la convention du 29 juillet 2010, les SATT ont vocation «à regrouper l ensemble des équipes de valorisation de sites universitaires et à mettre fin au morcellement des structures pour améliorer significativement l efficacité du transfert de technologies et la valeur économique créée. Elles devront conduire à une plus forte professionnalisation de la valorisation de la recherche et renforcer les compétences.». La nécessité de rationaliser et de professionnaliser les structures de valorisation répond aux préconisations du rapport IGF/IGAENR sur la valorisation de la recherche de 2007, et du rapport public thématique de la Cour des comptes de 2007 sur 104

l organisation de la recherche dans les sciences du vivant. Cependant, les objectifs de l action sont plus ambitieux car un rôle principal de maturation est confié aux SATT. La convention du 29 juillet 2010 précise en effet que les SATT ont une double mission : - une activité principale consacrée au financement des phases de maturation des inventions. En sortie de maturation, les SATT pourront participer à l incubation et à la création de sociétés en réalisant des apports en nature mais jamais en numéraire. Même dans l hypothèse d une entrée au capital initial par apport en nature, les SATT auront vocation à céder leur participation dès les premiers tours de table ; - une deuxième activité consacrée à la prestation de services de valorisation auprès des acteurs locaux de la recherche et développement : sensibilisation des chercheurs, détection, gestion de la propriété intellectuelle, négociation de contrats de recherche, montage de projets de recherche en partenariat, etc. La création des SATT reposait donc sur trois idées principales: - la nécessaire simplification des nombreuses structures de valorisation sur les sites universitaires ; - un besoin fort de professionnalisation des fonctions de valorisation de la recherche publique et l intérêt de la mutualisation des moyens que la rationalisation des structures devait apporter; - la nécessité de renforcer le financement des phases de maturation, c'est-àdire d établissement de la «preuve de concept», qui conforte l intérêt de l invention. Les SATT représentent ainsi une évolution des dispositifs mutualisés de transfert de technologie (DMTT) créés en 2005. Quatorze DMTT 37 avaient été sélectionnés sur appels à projets et proposaient aux établissements universitaires différentes prestations de valorisation. Le bilan mené en 2010 avait montré que le périmètre fonctionnel des DMTT était encore assez restreint : aucun dispositif n investissait la palette complète des services de valorisation envisageables (contrats, communication et sensibilisation, détection, formation, gestion de la PI ou stratégie de PI, maturation, négociation de licences, incubation). Les DMTT étaient financés par l ANR, puis par le MESR à hauteur de 4 M par an et bénéficiaient également d un financement important de la part des régions. Les collectivités territoriales n ont pas été associées à la définition de ce dispositif, alors que les régions étaient historiquement investies dans le financement de la valorisation de la recherche (participation au financement des DMTT, financement d incubateurs notamment). Pour répondre à une attente des régions, tous les conseils d administration des SATT ont désormais attribué des sièges d observateur aux conseils régionaux appartenant au périmètre géographique des SATT. 37 Aquitaine valo, GRAVIT (Grenoble), Auvergne valo, Lille Nord de France valo, Bretagne valo, Lyon science transfert, CERES (Lorraine), Parinov, Conectus (Alsace), Synerginov (Bourgogne), DIGITEO (Saclay), Toulouse valorisation, Franche-Comté maturation, Valor PACA. 105

Par ailleurs, les SATT pourront à terme gérer l incubation de sociétés nouvellement créées, mais toutes n intègrent pas dans un premier temps l ensemble des incubateurs présents sur leur périmètre, la situation étant variable d une région à l autre. 2. L organisation de la gestion de l action L ANR est l opérateur du Fonds national de valorisation. Elle organise la sélection, le financement, le suivi et l évaluation de tous les projets soutenus. Les apports en capitaux propres (fonds propres et quasi fonds propres) aux SATT sélectionnées sont effectués par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de l Etat via l ANR et regroupés dans un fonds, dénué de la personnalité morale et dénommé «fonds d investissement dans les SATT». Créé dans les livres de la CDC, il est géré par elle dans le cadre d une gestion pour compte de tiers, dans les conditions fixées par la convention du 13 janvier 2011 entre l Etat, l ANR et la CDC. Un comité de gestion a été créé par décision du comité de pilotage du 28 novembre 2012, afin d assurer le suivi du fonds d investissement dans les SATT. Le secrétariat exécutif a été confié à la CDC. La CDC, agissant en son nom et pour le compte de l Etat, a participé à la création des SATT et participe au suivi de leur activité par sa présence aux conseils d administration de ces nouvelles structures. Elle effectuera par ailleurs, dans le cadre du comité de valorisation des actifs du PIA qu elle a mis en place, un suivi régulier de la valorisation de ces participations. 3. Statuts et modalités de financement des SATT La création des SATT obéit aux principes définis dans la convention du 29 juillet 2010 entre l Etat et l ANR et dans les conventions signées entre l ANR, l Etat et les différents actionnaires de la SATT à l issue de la phase de sélection. Ces principes sont les suivants : - les statuts types de ces SAS ont été définis lors du lancement de l appel à projets et fixent les règles de gouvernance (composition du conseil d administration, recours à un comité d investissement...) ; - une distinction est faite, dans les activités de la SATT, entre celles relevant d un engagement des fonds propres et quasi-fonds propres pour financer la maturation de projets ou la constitution de portefeuilles de droits de propriété intellectuelle, et celles relevant de prestations confiées par les établissements et facturées par la SATT. Les modalités de versement des fonds par l ANR prennent trois formes : - une dotation consommable versée aux partenaires destinée à constituer le capital social de la SATT dans le respect d un équilibre à concurrence de 2/3 pour les établissements et organismes de recherche ou leurs structures porteuses et de 1/3 pour l Etat ; - une dotation consommable versée sous forme de quasi-fonds propres afin de financer les activités de maturation et de propriété intellectuelle. Les fonds seront apportés à la SATT sous forme d apports en comptes courants d associés bloqués non rémunérés ; 106

- une subvention, pour permettre aux établissements de recherche de financer les prestations demandées à la SATT. Cette dotation financera exclusivement l achat de prestations auprès de la SATT à un prix de marché. La dotation sera versée annuellement au maximum pendant les cinq premières années. La dotation consommable qui prend la forme de quasi fonds propres doit être versée par tranches tous les trois ans, le déclenchement des tranches étant conditionné à une évaluation de la performance de la SATT. Ces apports seront effectués sous forme d apports en comptes courants d associés bloqués non rémunérés, qui pourront être incorporés au capital de la SATT. Pendant la période probatoire, dont la durée initiale est fixée à trois ans, et qui peut être reconduite pour une ou deux périodes de trois ans, la dotation est apportée par le fonds d investissement géré par la CDC. La dotation pourra être apportée par les établissements à l issue d une période probatoire au cours de laquelle la structure porteuse ou l établissement chef de file aura montré ses compétences d actionnaire et sa capacité à gérer une participation dans une filiale de valorisation. La fin de la période probatoire sera prononcée après évaluation externe de la capacité de la structure porteuse ou de l établissement chef de file à porter la dotation, effectuée sur demande de l ANR, puis examen du comité de pilotage et décision du Premier ministre après avis du Commissariat général à l investissement. Pendant la phase d appel à projets, il a été demandé à tous les porteurs de projet de définir le modèle économique de la SATT, qui doit tirer ses revenus de la vente de prestations et d une partie des revenus de licence générés par ses activités dont notamment son activité de maturation. Les porteurs devaient présenter un projet atteignant l équilibre financier à horizon de 10 ans, lorsque les financements de l Etat au titre du PIA s arrêteront. Le soutien de l Etat sera essentiellement consacré au financement de la maturation. L article 3.1 de la convention Etat-ANR détermine la répartition des financements accordés : - 95 % de l enveloppe de 900 M est consacrée à la prise de participation dans les SATT. - 5 % maximum de l enveloppe de 900 M peut être consacrée à des subventions versées aux actionnaires pour acheter des prestations de valorisation à la SATT (limité aux cinq premières années d activité). On note ainsi que l Etat finance la création des SATT à la fois par une dotation en capital et par des subventions permettant aux actionnaires d acheter des prestations de valorisation à cette nouvelle structure. 107

4. Un changement de stratégie : de la labellisation de l excellence à une vision d aménagement du territoire a. Le processus de labellisation des SATT n est pas encore achevé La convention du 29 juillet 2010 prévoyait la création «d un nombre très limité de sociétés de valorisation de site (jusqu à une dizaine) 38» qui devaient être sélectionnées par un premier appel à projets en 2010, puis un second en 2011 avec un examen des projets candidats par un jury international. L appel à projets a été lancé le 30 juillet 2010 avec une date de remise des projets fixée au 15 janvier 2011. 16 projets ont été déposés dont un a été considéré non recevable (Matwin). Le jury international de 10 membres, présidé par Mme Adrienne Corboud Fumagalli, responsable de la valorisation à l Ecole polytechnique fédérale de Lausanne, s est réuni le 15 février 2011 et les 14-15 mars 2011. Les porteurs de projet ont été auditionnés le 14 mars 2011. Les premières conclusions du jury ont été présentées par Mme Corboud Fumagalli lors du comité de pilotage du 25 mars 2011. La présidente a ensuite transmis les conclusions finales du jury, qui classait les projets de SATT en cinq groupes : -le groupe 1, comprenant trois projets de SATT proposées pour un financement (Conectus, Lutech et Midi-Pyrénées) ; -le groupe 2, comprenant deux projets de SATT proposés pour un financement conditionnel (Sorbonne Paris Cité et PACA Corse) ; -les groupes 3 (Languedoc Roussillon, GRENALPES, Nord de France Valo), 4 (Aquitaine, Lyon Saint Etienne, Ouest Valorisation, Paris Saclay) et 5 (Grandest, GRIP, Grand Centre) comprenant les autres projets de SATT qui n étaient pas proposés à ce stade pour un financement sans révision des projets. Sur cette base, le comité de pilotage du 19 mai a proposé de classer les projets en trois groupes : - le groupe A pour les cinq projets proposés au financement : Conectus, Lutech, Midi-Pyrénées, Sorbonne Paris Cité et Paca Corse ; - le groupe B pour les quatre projets qui nécessitent une réingénierie : Ouest Valo, Aquitaine Valo, Nord de France Valo et Languedoc Roussillon ; - le groupe C pour les projets qui nécessitent une réingénierie plus lourde : Grand Centre, Grand Est, Saclay ainsi que Lyon et les deux projets de Grenoble. Il a décidé de poursuivre la négociation avec l ensemble des projets de façon à obtenir un maillage du territoire national (à l exclusion toutefois des régions Haute et Basse-Normandie pour lesquelles aucun projet n avait été déposé) et a demandé que les trois projets situés en région Rhône-Alpes soient fusionnés. Cet objectif a été confirmé lors de la conférence de presse du Président de la République le 27 juin 2011. 38 Art 1.1 de la convention du 29 juillet 2010. 108

Pour chacun des groupes A, B et C, un mandat de négociation a été confié à une équipe restreinte (CGI, MESR et MINEFI) afin d assurer la prise en compte dans le projet final des recommandations du jury et des différents acteurs. Les projets de SATT classés A ont été labellisés par décision du Premier ministre du 15 septembre 2011 pour un montant maximum de financement par le programme des investissements d avenir de 330 M. Les conventions entre l Etat, l ANR et les partenaires bénéficiaires ont été signées en décembre 2011 et janvier 2012. Les projets de catégorie B revus ont été soumis à un nouvel avis du jury réuni dans un format plus restreint (cinq membres dont la présidente et le vice-président), celui-ci devant estimer le niveau de prise en compte des recommandations au sein des projets amendés (réunions du 24 novembre et 2 décembre 2011). Ces nouveaux avis ont fait l objet d un retour vers les porteurs de projets. Les projets de catégorie B ont été labellisés le 19 janvier 2012 par une décision du Premier ministre, pour un montant maximum de financement par les investissements d avenir de 226 M. Les projets de catégorie C reformatés ont été soumis à un nouveau jury qui a émis de nouvelles recommandations. Celles-ci ont été synthétisées dans un courrier du CGI aux porteurs de projets. Il a été décidé en avril 2012 de ne pas labelliser les projets présentés et de relancer un cycle d amélioration des projets. Les SATT Grand-Centre et Grand-Est ont ensuite été labellisées en décembre 2012, puis la SATT de Lyon Saint-Etienne en mai 2013 à la suite de la décision de créer deux SATT, une à Lyon et une à Grenoble. Le processus de définition lancé en juillet 2010 est toujours en cours pour les sites de Grenoble et Saclay, ce qui démontre la difficulté à faire converger l ensemble des partenaires académiques et des acteurs ministériels sur les derniers projets de SATT. La création ex nihilo d une telle structure avec les contraintes imposées se heurte à de nombreuses difficultés. b. L attribution des enveloppes financières L attribution des enveloppes financières à chaque SATT a été réalisée sur la base du partage de l enveloppe globale de 900 M selon le potentiel de valorisation du site, apprécié par la DIRDA régionale, modulé par les résultats obtenus historiquement par les structures mises en place antérieurement aux SATT (notamment les dispositifs mutualisés de transfert de technologie). Selon le compte rendu du comité de pilotage du 10 juin 2011, «la DGRI a proposé d apprécier la légitimité des budgets demandés au regard du potentiel de valorisation, soit la DIRDA régionale que chaque SATT doit exploiter, en répartissant pour chaque projet l enveloppe globale de 900 M au prorata de ce potentiel. Sur cette base de calcul, qui donne un ordre de grandeur pour chaque projet, il a été décidé de répartir 700 M de manière mécanique et 200 M selon les principes d une part variable. Celle-ci est répartie en fonction notamment du track record des projets pour sécuriser l investissement de l Etat, en avantageant relativement ceux qui ont déjà fait leur preuve.». Le financement des SATT A, approuvé en comité de pilotage du 10 juin 2011, a été validé lors de la réunion interministérielle du 5 septembre 2011 (330 M sur 10 ans), et le comité de pilotage du 19 octobre 2011 a validé les montants pour le groupe B (226 M sur 10 ans). 109

Tableau n 30 : Financement des SATT A et B (sur 10 ans, en M ) Subvention Quasi fonds propres Total Conectus Alsace 1,8 34,2 36 Lutech 3,9 74,1 78 Midi-Pyrénées 3,5 66,5 70 Ile de France Innov 3,4 64,6 68 Paca Corse 3,9 74,1 78 Total SATT A 330 Languedoc Roussillon 2,25 42,75 45 Nord de France Valo 3,15 59,85 63 Ouest Valo 3,5 66,5 70 Aquitaine 2,4 45,6 48 Total SATT B 226 Source : Cour des comptes d après données CGI Les SATT Grand Est et Grand Centre étaient en cours de contractualisation à l issue de la contradiction pour un montant total de 120 M. La création de la SATT de Lyon a été approuvée par le Premier ministre en mai 2013 pour un montant de 57 M. 5. Un financement massif pour de nouvelles structures - risques et enjeux Le soutien financier apporté par les investissements d avenir à la valorisation de la recherche au travers de la création des SATT est massif : 900 M sur 10 ans, ce qui est plus de 20 fois supérieur aux financements prévus par l Etat au sein du programme 172 «Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires» de la mission MIRES pour soutenir les DMTT (4 M en 2010), qui bénéficiaient par ailleurs d un financement territorial important. Un autre élément notable est la volonté d imposer la création de nouvelles structures de valorisation, ayant vocation à remplacer les différentes structures existantes, et devant répondre à des règles imposées : statut de SAS, répartition de l actionnariat, modalités de gouvernance, modèle économique principalement fondé sur le financement de la maturation et le retour attendu des revenus de licence des inventions «maturées». Le risque de manque d adhésion des acteurs Alors que l appel d offres initial a été lancé avec l objectif de sélectionner et de financer les meilleures structures, le changement de stratégie vers une vision d aménagement du territoire et les difficultés à faire aboutir les projets des SATT C mettent en lumière les risques portés par cette vision centralisée imposée aux acteurs. Les contraintes imposées par l appel à projets présentent donc un risque de manque d adhésion des acteurs, pourtant poussés à poser leur candidature par les financements très importants associés à cette action. Ainsi, la présidente du jury notait dans son rapport complémentaire : «Dans bon nombre de dossiers, nous avons eu l impression que l engagement des actionnaires manquait encore à ce stade ; l élan n est pas encore là pour passer d un regroupement d activités existantes à une volonté de créer de la valeur ensemble.». 110

Par ailleurs, le projet de la SATT Rhône-Alpes, qui faisait l objet de trois projets au départ, ainsi que le projet du plateau de Saclay pour lequel les acteurs refusent les statuts imposés 39, n ont toujours pas abouti, alors que le potentiel de valorisation est très important sur les deux sites, ce qui démontre la difficulté de faire converger les acteurs vers un modèle unique. Un investissement massif dans des structures dont le modèle économique n est pas éprouvé Un autre élément notable de l appel à projets est la diversité des modèles économiques retenus pour les SATT sélectionnées (voir les objectifs de croissance des cinq premières SATT en annexe 8). Si le principe général de financement est similaire pour toutes les structures (revenus issus du transfert des technologies maturées ou non, vente de prestations), les modes de répartition des revenus de transferts de technologie entre la SATT et les établissements partenaires sont tous différents et les SATT proposeront différents types de prestations. Par exemple, certaines SATT proposeront la gestion des contrats (Conectus), d autres non (Lutech, Ile-de-France Innov), les établissements partenaires considérant que cette activité est trop liée à leur stratégie scientifique. Le manque de recul oblige à rester prudent sur la viabilité des modèles économiques retenus. Le jury, qui n avait proposé le financement que de cinq SATT, avait clairement identifié ce risque : «Le modèle d une SATT totalement financée par le marché d ici 10 ans nous semble «utopique». Le transfert de technologies n est pas un business en soi (la lecture des comptes d Imperial College, société anglaise de transfert de technologie cotée en bourse, montre bien qu il s agit plus de valeur immatérielle que de résultats de vente). Nous n avons pas tenu compte de ce point dans nos évaluations, mais en revanche avons analysé les hypothèses utilisées pour évaluer le potentiel retour sur investissement (ROI) comme indicateur de la compréhension des mécanismes de valorisation.». Le fonctionnement équilibré à 10 ans reste donc un enjeu majeur des SATT, en particulier de celles qui ne s inscrivent pas dans la montée en puissance d une structure déjà existante (DMTT). Par ailleurs, les objectifs de développement affichés par les SATT mettent en lumière un risque de non-maîtrise des dépenses compte tenu du rythme de développement annoncé, notamment un risque de non-maîtrise de la masse salariale. Lors du premier examen, ce risque était clairement identifié, le jury estimant fortement probable que la majorité des SATT ne soit pas à l équilibre à l échéance de 10 ans. Par ailleurs, dans son intervention lors du comité de pilotage du 25 mars 2011, la présidente du jury indiquait : «Certains projets ont mal jugé de l importance relative de la taille des équipes et de la qualité du travail de ces équipes. Certains dossiers présentent des business plans avec de grandes équipes, alors que l accent devrait être porté sur la dimension entrepreneuriale de la SATT. A cet égard, une part de la rémunération des équipes de management devrait être liée à la performance.». Le ministère de l enseignement supérieur et de la recherche a préconisé une montée en charge progressive de la masse salariale sur les 18 premiers mois. 39 La fondation de coopération scientifique Campus Paris Saclay souhaiterait que la SATT soit un département de la fondation et non une SAS. 111

L enjeu de montée en compétence des SATT Un autre enjeu de la réussite des SATT est leur capacité à monter en compétence dans leurs domaines de valorisation prioritaires, avec d une part, un enjeu de qualité des recrutements des agents de la SATT. Compte tenu des recrutements importants qu elles vont devoir réaliser, il n est pas certain qu elles trouvent un vivier suffisant tout en maîtrisant leur masse salariale. L autre enjeu est la capacité à agir en investisseur avisé dans les projets de maturation. Sur ce point, le guide méthodologique des SATT imposait la création d un comité d investissement (5 à 7 personnes) chargé d examiner les projets d investissements et de donner un avis. La qualité et la compétence des membres du comité d investissement est fondamentale car c est elle qui va déterminer la capacité de la SATT à investir. Cependant, compte tenu du caractère multidisciplinaire d une SATT, il paraît difficile au comité d investissement d être compétent sur l ensemble des champs disciplinaires couverts. Plus généralement, cette observation pose la question de l organisation de la valorisation imposée par la création des SATT. Cette organisation repose sur la création de structures locales multidisciplinaires, alors qu on aurait pu envisager des structures nationales avec des spécialisations thématiques, vision qui était celle des établissements de recherche. Le risque de duplication et de conflit avec les structures de valorisation existantes des établissements de recherche Lors de la définition de l appel à projets des SATT, le principe était de remplacer tous les services de valorisation de site existants par cette nouvelle structure locale afin de mutualiser les compétences et de permettre une professionnalisation de ces fonctions. Cependant, cette idée n a pas suffisamment pris en compte l organisation de la recherche en unités mixtes rattachées à plusieurs tutelles, et notamment aux organismes de recherche qui possèdent en général un service ou une filiale de valorisation. On constate ainsi une difficulté à articuler une vision de la valorisation locale des travaux de recherche portée par les SATT, et une vision nationale et disciplinaire portée par les établissements de recherche. Les EPST ont suivi différentes stratégies envers les SATT : le CNRS et l INSERM sont en général partenaires et actionnaires. D autres établissements, qui possèdent peu d unités mixtes, n en sont pas devenus partenaires (CEA, INRIA, INRA). Cette difficulté est à l origine de conflits. Par exemple, l initiative des SATT met en difficulté la stratégie de développement de la filiale de valorisation de l Inserm, car les SATT demandent en général à leurs partenaires un engagement d exclusivité sur la gestion de leur propriété intellectuelle. Ainsi, le développement de la SATT Ile-de- France Innov, qui couvre plusieurs universités de médecine parisiennes, provoque un conflit avec l Inserm car elle demande l exclusivité sur un territoire qui représente une part très importante du chiffre d affaires d Inserm transfert. Lors du comité de pilotage du 25 mars 2011, la présidente du jury avait identifié cette difficulté : «Il apparaît clairement dans certains projets que la gouvernance institutionnelle pourrait être un frein au succès de la SATT. C est particulièrement le cas quand des organismes nationaux, actionnaires de la SATT, possèdent une 112

compétence forte en matière de valorisation et ne délèguent que très partiellement la gestion des droits de propriété intellectuelle à la SATT». Les organismes de recherche souhaitent aujourd hui une redéfinition des missions des SATT et un recentrage sur la gestion de l activité de maturation. La contribution du CEA aux assises de l enseignement supérieur et de la recherche expose ainsi la problématqiue : «Pour ce qui concerne les structures de valorisation, le CEA considère: 1. qu'il est de l intérêt du pays de conserver la possibilité pour les organismes nationaux de recherche de consolider à leur niveau une stratégie nationale de valorisation dans leurs domaines particuliers de compétence. 2. que les SATT qui ont leur place à l échelle d une région pour réunir les nombreux acteurs locaux qui s y trouvent, doivent faire l objet d un recentrage sur leur finalité initiale de maturation des projets de transfert, et que la bonne articulation de ces structures avec les autres dispositifs nationaux de valorisation est une action prioritaire à mener.» Le ministère a confié à MM. Tambourin et Beylat la direction d un groupe de travail sur l organisation de la valorisation de la recherche, dont les conclusions ont été remises au début du mois d avril 2013. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le MESR indique que l Etat a décidé qu un point d étape serait effectué avant l été 2013 afin de convenir de l évolution possible des SATT, en fonction des recommandations de la mission Beylat- Tambourin. Au travers du fonds national de valorisation, les investissements d avenir consacrent un financement très important (900 M de crédits consommables sur 10 ans) à la création des sociétés d accélération de transfert de technologie, qui sont de nouvelles structures de valorisation au niveau local. La création des SATT repose sur trois idées principales : la nécessaire simplification des nombreuses structures de valorisation des sites universitaires, un besoin fort de professionnalisation de la gestion de la valorisation et le renforcement des moyens financiers consacrés à la maturation des inventions. L appel à projets qui visait à créer ces nouvelles structures a connu une réorientation, la volonté de labelliser des structures peu nombreuses sur critères d excellence ayant laissé la place à une politique de maillage du territoire national. Les dernières structures ne sont pas encore labellisées, ce qui démontre la difficulté à faire converger les acteurs locaux vers un nouveau modèle dont les règles et les statuts avaient été prédéterminés. Par ailleurs, les SATT créées, ainsi que les projets en création, ne couvrent pas les régions Haute et Basse-Normandie. La réussite des SATT dépend de plusieurs paramètres : l adhésion réelle des partenaires, la capacité à monter en compétence sur les thématiques prioritaires de chaque SATT, tout en limitant les dépenses de masse salariale ; la viabilité des différents modèles économiques retenus ; la clarification de l articulation avec les structures de valorisation des EPST. La temporalité particulière de la valorisation impose un délai avant la phase d évaluation. Les modalités de versement du financement par phase de trois ans doivent permettre un contrôle de l investissement de l Etat dans ces nouvelles structures. 113

Compte tenu des enjeux de réussite, et notamment des interrogations concernant la viabilité des modèles économiques et les capacités réelles de montée en compétences au niveau local, l investissement massif de l Etat dans ces nouvelles structures apparaît excessif et imprudent. La Cour considère que les SATT représentent un risque financier à terme, car leur capacité à s autofinancer n est pas démontrée. Les difficultés à faire aboutir les derniers projets ne peuvent que renforcer les interrogations concernant cette action. Il aurait été plus réaliste de labelliser quelques structures à la suite de l appel à projets et d organiser un retour d expérience avant d étendre ce modèle à l ensemble du territoire. La mise en place d un suivi rapproché des SATT paraît aujourd hui indispensable. Les modalités de ce suivi doivent permettre d assurer la maîtrise des coûts investis, la diffusion des bonnes pratiques entre SATT et l éventuelle réorientation des structures qui dévieraient trop de leur trajectoire. Elles doivent enfin préserver l acquis des structures de valorisation spécialisées des grands organismes. Par ailleurs, la Cour considère qu il n était pas nécessaire de financer les établissements publics partenaires, à hauteur de 5 % de l enveloppe, afin qu ils commandent des prestations à la SATT. B. LA CREATION DES CONSORTIUMS DE VALORISATION THEMATIQUE (CVT) Au sein de l action «Valorisation fonds national de valorisation» dotée de 1 Md consommables, 50 M sont consacrés au soutien à des consortiums de valorisation thématique. La convention du 29 juillet 2010 précise que ces consortiums doivent proposer «des services de valorisation à forte valeur ajoutée aux structures de valorisation de site sur des thématiques données». Ils doivent être portés par des organismes publics nationaux de recherche, par leurs filiales de valorisation ou par une alliance. Les modalités de définition et de sélection des CVT définies par la convention du 29 juillet 2010 étaient identiques à celles des autres actions des investissements d avenir, c est-à-dire basées sur un classement par un jury international. Il était prévu de lancer un appel à projets en juillet 2010 pour une sélection en janvier 2011 et une contractualisation en mars 2011. Selon l article 2.2 de la convention, les consortiums de valorisation thématique, devaient profiter des synergies entre structures locales, structures nationales et France Brevets, en particulier pour constituer des portefeuilles de brevets et leur donner une visibilité internationale en assurant des services à forte valeur ajoutée : - expertise ; - entretien et défense des titres de propriété industrielle ; - veille technologique et commerciale à l'international ; - prospection à l'international ; - constitution de grappes de droits de propriété industrielle ; 114

- conseil et assistance auprès des SATT, d'établissements et organismes de recherche en matière de stratégie de valorisation ainsi que de gestion et de commercialisation de droits de propriété industrielle, etc... Cette action a subi un retard important et ses objectifs ont été réorientés. Lors de la réunion du 17 mai 2011, il a été décidé de passer à une procédure de gré à gré avec les alliances et les porteurs du projet de valorisation technologique à destination des pays du Sud. Le MESR a été désigné comme l interlocuteur des porteurs de projets dans la phase de préparation des dossiers. Pour chaque projet, des groupes de travail associant des représentants du futur CVT, des représentants des ministères en charge de la recherche et de l industrie, l ANR et le CGI ont été installés afin de consolider les projets. A cette réunion organisée sous la présidence du commissaire général à l investissement qui rassemblait les présidents des cinq Alliances de recherche, l administrateur général du CEA, la présidente de l INRA, des responsables du CIRAD, de l IRD et de l Institut Pasteur, ainsi que le président de l OPECST et des représentants des ministères en charge de la recherche, de l industrie et de l énergie, il est apparu que six projets de CVT étaient envisagés : - le projet CVT AVIESAN dans le domaine des sciences de la vie et de la santé ; - le projet CVT ANCRE dans le domaine de l énergie ; - le projet CVSTENE, dans le domaine des sciences et technologies numériques soutenu par l alliance Allistene ; - le projet CVT ALLENVIE dans le domaine des sciences de l environnement ; - le projet CVT SHS dans le domaine des sciences humaines et sociales porté par l alliance ATHENA ; - le projet sur la valorisation technologique à destination des pays du Sud porté par le CIRAD, l IRD, l Institut Pasteur, en partenariat avec les universités d outre-mer. L évolution des modalités de sélection a été régularisée par l avenant n 1 du 9 mai 2012 à la convention du 29 juillet 2010, le CGI ayant au préalable informé les présidents des commissions des finances de l Assemblée nationale et du Sénat. Les dossiers de CVT qui ont été adressés au CGI avant la fin du mois de juin 2011 devaient : - être en mesure d apporter une vision stratégique et de marché, en identifiant notamment les attentes des industriels et des autres acteurs économiques en matière d innovation ; - analyser les potentialités de l offre, notamment en matière de propriété intellectuelle, connaître par grande thématique le portefeuille de brevets des établissements publics de R&D et se doter d outils pour mesurer la capacité dont dispose la recherche publique à satisfaire les demandes du marché ; 115

- proposer des modalités d articulation forte avec les sociétés d accélération du transfert de technologie (SATT), notamment pour partager les meilleures pratiques, offrir des moyens de formation pour renforcer progressivement les compétences et le professionnalisme en matière de valorisation de la recherche et de transfert de technologie. Les projets ont été présentés lors du comité de pilotage FNV du 22 mars 2012, puis, après prise en compte des recommandations du COPIL, les projets ajustés ont été labellisés par le comité de pilotage du 16 avril 2012 et le financement pour les trois premières années (période probatoire) et sur 10 ans a été proposé. Les propositions du comité de pilotage ont été confirmées par la réunion interministérielle du 17 avril 2010. Tableau n 31 : Financement des consortiums de valorisation thématique (en M ) Porteur Projet Sur 3 ans Sur 10 ans INRA CVT Allenvi 3 8 CEA CVT Ancre 3 9 CNRS CVT Athena 2,4 5,4 INSERM CVT Aviesan 3 9 INRIA CVStene 3 9 IRD CVT Valoris Sud 3 9 Source : Cour des comptes Total Financement (en M ) 17,4 49,4 Les décisions du Premier ministre du 9 mai 2012 ont autorisé l ANR à contractualiser avec les porteurs, tout en précisant qu un plan de mise en œuvre des projets actualisés intégrant les exigences et recommandations du comité de pilotage et du CGI devait être fourni. Tous les CVT rattachés aux alliances sont bâtis sur des modèles similaires. Ils ne constituent pas de nouvelles structures de valorisation, mais plutôt une alliance des structures de valorisation des membres de l alliance. La mission des CVT est d apporter aux membres de l alliance, ainsi qu à différentes structures (SATT, pôles de compétitivité, IRT, etc.) et aux industriels du secteur des outils (bases de données par exemple) et des services de valorisation à haute valeur ajoutée (analyse de l environnement en propriété intellectuelle, analyse de marché, analyse de prospective économique, aide à l identification de programmes à forts potentiels de valorisation etc.). Contrairement aux objectifs énoncés dans la convention, ils ne gèreront pas la propriété intellectuelle des membres de l alliance. Par rapport aux CVT rattachés aux alliances, le CVT Valorisation Sud a des compétences élargies en matière de transfert de technologie. Il a pour mission principale d assurer la valorisation et le transfert des technologies issues de l ensemble des laboratoires de recherche publique français, présentant un intérêt socio-économique sur les marchés des pays en développement. 116

Les objectifs et le déroulement de l action «Consortiums de valorisation thématique» ont été réorientés à la demande des alliances. Alors que la convention initiale prévoyait un appel à projets compétitif pour des structures de valorisation thématique, l action a été réorientée vers un soutien financier à la coordination des structures de valorisation des organismes de recherche en suivant une procédure de gré à gré. Les objectifs de cette coordination sont de définir des outils communs et de développer une capacité à réaliser des expertises stratégiques. Un enjeu de la création des CVT est la bonne articulation avec les autres structures de valorisation : les SATT, pour l appui à la stratégie locale concernant les thématiques des CVT, et France brevets au niveau national. Quatre CVT avaient été signés mi-janvier 2013. La Cour estime qu il conviendra de veiller à ce que les actions financées apportent une réelle plus-value à la valorisation de la recherche des universités et des EPST, et n aboutissent pas à une forme de dédommagement des organismes de recherche compte tenu des financements très importants apportés par ailleurs pour la création des SATT. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le CGI estime que les conventions sont suffisamment exigeantes pour limiter ce risque. C. FRANCE BREVETS La convention Etat-ANR «Valorisation-Fonds national de valorisation» du 29 juillet 2010 prévoit de consacrer 50 M du fonds national de valorisation à un apport en capitaux propres par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) pour le compte de l Etat dans le fonds «France Brevets», la CDC investissant également 50 M pour compte propre. Les modalités de gestion du fonds France Brevets font l objet de la convention du 2 septembre 2010 entre l Etat, l ANR et la Caisse des dépôts et consignations. 1. Les objectifs de la création de France Brevets Le fonds France Brevets a été créé dans le cadre des investissements d avenir pour favoriser la valorisation de la recherche française par voie de «licensing» et améliorer les transferts à l industrie. La création de cette nouvelle structure est la concrétisation d une proposition de la Caisse des dépôts et consignations qui avait créé la filiale CDC propriété intellectuelle en septembre 2009 40, proposition reprise dans le cadre des états généraux de l industrie en 2010, sous la forme de la mesure n 20 qui préconisait la création de France Brevets. France Brevets est une structure d intervention dédiée aux brevets, à la fois fonds d investissement et société de valorisation. 40 La filiale CDC Propriété intellectuelle ne s est pas développée comme prévu lors de sa création puisque ses domaines d intervention principaux ont été transférés à France Brevets. Elle mène aujourd hui une activité de veille sur le domaine de la propriété intellectuelle et de développement d outils (banque de données, outils de cotation des brevets, etc.). 117

Les principaux objectifs poursuivis par la création de ce fonds sont définis par la convention du 2 septembre 2010. Ils visent à : - améliorer les conditions d exploitation de la propriété intellectuelle des laboratoires et organismes de recherche ainsi que des entreprises françaises : o par l exploitation de groupes de brevets réunis en «grappes» cohérentes ; o par la définition de stratégies de valorisation favorisant la transversalité entre la gestion des brevets publics et privés ; - améliorer les conditions de protection de la propriété intellectuelle et industrielle de ces acteurs, en France aussi bien qu à l étranger, et ainsi participer à la politique technologique et industrielle française et européenne. L action de France Brevets repose ainsi avant tout sur la notion d agrégation des brevets en «grappe» sur des domaines technologiques précis, un ensemble de brevets étant jugé plus fort que des droits individuels. France Brevets agit à des fins de commercialisation de la grappe elle-même ou d actions de protection de la propriété intellectuelle en France et à l étranger (licensing ex-ante ou licensing ex-post envers les industriels utilisant les brevets sans licence). La création de France Brevets repose également sur la notion de mutualisation de ces compétences très spécifiques : les programmes de «licensing» de grande envergure demandant capitaux et expertise, France Brevets doit apporter cette capacité aux industriels et aux organismes de recherche. 2. La création de France Brevets a. La période de validation s est achevée fin 2011 France Brevets a été créée le 18 mars 2011 sous la forme d une société par actions simplifiée avec un capital de 2 M (dont 1 M provenant du PIA et 1 M de la CDC). La présidence de France Brevets est assurée par la Caisse des dépôts ou une personne issue de son groupe. Le capital de France Brevets sera à terme de 100 M, déduction faite des sommes réservées à l évaluation du programme, détenu à parité entre les fonds issus de la Caisse des dépôts agissant pour son propre compte et les fonds issus du PIA, gérés par la Caisse des dépôts agissant pour le compte de l Etat. Ce capital doit être appelé et libéré par tranches successives. En ce qui concerne les fonds issus de l action «valorisation, volet France Brevets» par l intermédiaire du Fonds, l appel et la libération des tranches sont validés par le Premier ministre, sur avis du Commissariat général à l investissement (CGI), après proposition du comité de pilotage de l action «Valorisation-Fonds national de valorisation». La période de validation était fixée à douze mois au plus, avec un échéancier des objectifs à remplir pendant cette période. Ceux-ci concernaient notamment le recrutement du directeur général et de l équipe de direction de gestion du fonds, la définition de la stratégie détaillée du fonds et des moyens nécessaires, l élaboration du 118

plan d affaires ainsi que la définition des objectifs et indicateurs opérationnels d activité pour la phase d exploitation suivant la phase de validation. La période de validation s est achevée à la fin de 2011. Le conseil d administration de France Brevets a transmis au comité de pilotage un rapport de synthèse présentant les principales conclusions sur la stratégie de France Brevets et le plan d affaires initial. Ce rapport a ensuite été soumis à l analyse de trois experts. A la suite de la remise du rapport des experts, le comité de pilotage du 7 février 2012 a prononcé la fin de la période de validation, assorti de quatre recommandations 41, et proposé une augmentation de capital de 4 M (soit un capital de la société porté à 10 M avec l augmentation de capital effectuée par la CDC sur compte propre). Fin 2012, le comité de pilotage a proposé une augmentation de capital de 20 M, ce qui porte le capital de la société à 50 M après l augmentation de capital souscrite par la Caisse des dépôts et consignations sur compte propre. La Caisse des dépôts ne perçoit pas de frais de gestion au titre de son action d opérateur de l action France Brevets. Pendant la période de constitution de la société, les facturations de la Caisse des dépôts, pour son apport en équipes et en moyens, ont été déterminées sur la base de leur coût réel (0,08 M en 2010). b. La stratégie de France Brevets Le rapport du conseil d administration de France Brevets au comité de pilotage synthétise la stratégie de France Brevets. Les trois domaines prioritaires d intervention qui ont été définis sont : - l électronique, les télécommunications, les TIC et l espace ; - la chimie, les matériaux, l énergie et l environnement ; - les sciences de la vie. Quatre modalités d intervention, adaptées aux besoins spécifiques des universités, organismes de recherche, PME/ETI et grands groupes, ont été définies: - programme «Centrés Entreprise» : brevets en provenance d une seule entreprise, généralement PME ou ETI ; - programme «Cluster» : grappes multi-origines cohérentes, centrées sur un domaine d application ; - programme «Patent Bay» : Clusters avec objectif de protection de liberté d exploitation d entreprises, renforcement possible par l acquisition de brevets tiers, en France ou à l étranger ; - programme «Normalisation» : accompagnement des efforts de normalisation, exploitation des positions Brevets acquises. Le modèle préférentiel d intervention de France Brevets est un modèle d investissement conjoint : les détenteurs inventeurs gardent la propriété des brevets et France Brevets co-investit dans les coûts d entretien et de commercialisation avec un partage des revenus en cas de succès. 41 Développer l action envers les PME en s appuyant sur les différents partenaires (OSEO, INPI, SATT, CVT), centrer les embauches sur du personnel de haut niveau, fixer des jalons sur les prochains mois, définir les conditions de la politique de licensing «ex-post» et de la politique contentieuse. 119

c. La définition des partenariats France Brevets est engagée dans le montage de différents partenariats avec les acteurs de la recherche publique et privée et de la valorisation. 14 conventions de coopération ont été définies à ce jour avec différents partenaires : - partenariats stratégiques avec l INPI et OSEO permettant à France Brevets d avoir une action conjointe auprès des entreprises orientées par ces deux organismes et de bénéficier de leur support réseau ; - partenariat avec des établissements de recherche (Institut Télécom, INRIA, CNES, Université Européenne de Bretagne, CNRS, ONERA, INRA) fixant les règles de coopération concernant la gestion de la propriété intellectuelle (participation de France Brevets aux comités d engagement, modalités de partage des coûts et des revenus) ; - partenariat avec des entreprises définissant les conditions de coinvestissement dans les brevets. d. La constitution de l équipe Depuis mars 2011, 8 personnes ont été recrutées au sein de la société, la cible à terme étant d environ 20 personnes. France Brevets met en lumière la difficulté de recruter des personnes compétentes dans le domaine, le vivier des compétences étant étroit. Le recrutement du directeur brevet a été étendu à une recherche en Europe. L action de France Brevets, qui a étudié de nombreuses opportunités de reprise de portefeuilles de brevets, est basée sur le recours à des prestations d expertise externes. e. Le lancement du premier programme de «licensing» Le premier programme de «licensing» de France Brevets, basé sur des technologies d une ETI française et consolidé avec des brevets de France Telecom, a été lancé en juillet 2012 sur les technologies de communications à très courte distance. Les premiers revenus sur ce programme sont attendus en 2013. 3. Une initiative unique en Europe, qui repose sur un modèle économique risqué dont la validation nécessitera plusieurs années a. Une initiative unique en Europe La création de France Brevets répond à la volonté d améliorer la valorisation des brevets issus notamment de la recherche publique et des PME et ETI, et la défense de leurs droits sur le plan international. Aujourd hui, seuls certains grands groupes industriels mettent en œuvre des moyens pour ce type d action (Thomson, Philips, Ericsson par exemple). Les seules initiatives publiques comparables sont les trois fonds créés en Asie depuis 2008 (en Japon, en Corée et à Taïwan). Dans son rapport «Le soutien à l économie numérique et à l innovation», l inspection générale des finances fait référence au fonds similaire créé en Corée : «En matière de propriété intellectuelle, le modèle sud-coréen est un des plus avancés. Le niveau de brevets déposés en Corée du sud est élevé : le pays figure à la 5 ème position mondiale en 2009 en considérant le nombre de brevets par habitant et est le seul Etat 120

où plus de 100 demandes de brevet par milliard de dollars de PIB ont été déposées. Pour conforter sa position, la Corée du Sud a mis en place en 2011 un fonds d investissement de brevets destinés à la protection contre les «patent trolls». Ce fonds, conçu sur un modèle public/privé, vise à recueillir des fonds à hauteur de 500 M sur cinq ans pour acquérir des brevets. Dans la même perspective, les équipes spécialisées en PI des grands groupes coréens ont été considérablement renforcées (celle du groupe Samsung est passée de 250 à 450 spécialistes en cinq ans) 42.» b. Les conditions de lancement respectent le processus défini dans la convention Lancée en mars 2011, la société France Brevets n a que 18 mois d existence, au cours desquels le directeur général, ainsi que les premiers cadres ont été recrutés. Une attention particulière a été portée au profil des personnes recrutées. Le directeur général possède notamment une grande expérience dans le domaine. Le processus de création a bien respecté le protocole défini dans la convention. La stratégie d intervention et le plan d affaires qui devaient être fixés dans un délai maximum de douze mois ont été bouclés fin 2011, en avance par rapport aux échéances. Le rapport des trois experts est satisfaisant sur les objectifs, la doctrine d intervention. Le plan d affaires de France Brevets souligne cependant la nécessité de définir des jalons concrets de développement pour la société. Notons que le rapport des experts est une expertise indépendante, mais que l étroitesse du milieu de la propriété intellectuelle ne peut pas exclure des liens entre les différentes personnes. c. Un horizon de temps long et un modèle économique qui reste incertain Le rapport des trois experts insiste bien sur le caractère novateur et risqué de l investissement dans une telle structure, et sur la temporalité particulière de cet investissement, dont les retours pour l Etat ne peuvent pas être attendus avant plusieurs années. Selon les experts, «l analyse des principales hypothèses sous-jacentes au modèle financier supportant les plan d affaires de France Brevets paraît en ligne avec les hypothèses et ordres de grandeur généralement rencontrés dans la profession. Il apparaît toutefois, compte tenu du niveau de maturité du projet France Brevets, que si l écriture d un business plan est un exercice vertueux, qui permet notamment de comprendre le profil de risque et le potentiel de gain associé à ce projet, il n en demeure pas moins que cet exercice reste périlleux et fragile. Il doit être très régulièrement consolidé et progressivement validé». Le comité de pilotage du 7 février 2012 avait conclu : «Le COPIL estime qu il faut donner les moyens à France Brevets de travailler, même si en l état il semble difficile de valider le modèle économique». Notons par ailleurs que, selon l article 2.4 de la convention du 2 septembre 2010, l Etat et la Caisse des dépôts se fixent pour objectif un taux de retour sur investissements de 8 %. Le retour sur investissement prend la forme : - de versement de dividendes par France Brevets ; - d une valorisation de la participation de la Caisse des dépôts, agissant pour le compte de l Etat, au capital de France Brevets. 42 Rapport IGF «Le soutien à l économie numérique et à l innovation», annexe VI, p47. 121

Cet objectif de retour sur investissement paraît aujourd hui ambitieux compte tenu des incertitudes qui pèsent sur la validité du modèle économique. Par ailleurs, les experts estiment que «le modèle d affaires présenté par France Brevets repose sur un triple pari : - la capacité à constituer un portefeuille pertinent ; - la capacité à définir des programmes de licensing pertinents issus du portefeuille de brevets ; - la capacité à générer un flux de revenus significatif de l activité de licensing assise sur ces programmes.» Les experts estiment ainsi que «le modèle d affaires présenté par France Brevets demande 24 à 36 mois et l investissement de près de 50 M avant d observer les premiers revenus issus de l activité de licensing et donc de commencer à démontrer la pertinence du modèle». Effectivement, le business plan de France Brevets prévoit une très forte augmentation des revenus à partir de 2014-2015. Ainsi, au travers des investissements d avenir et de la Caisse des dépôts, l Etat a investi de façon importante dans une nouvelle structure, qui répond à un besoin très spécifique, non satisfait jusqu ici, et dont le modèle économique ne pourra être validé que dans plusieurs années et moyennant un investissement très conséquent. Compte tenu de la situation des finances publiques, cet investissement paraît aujourd hui risqué et impose un suivi resserré de la nouvelle structure ainsi créée afin d éviter un dérapage financier et l absence de revenus si la société n est pas en mesure de générer des revenus significatifs de ses programmes de licence. Par les investissements d avenir, l Etat a prévu d investir 50 M dans la création de France Brevets, dans laquelle la Caisse des dépôts et consignations investit également 50 M en compte propre. La création de France Brevets répond à la volonté d améliorer la valorisation des brevets issus notamment de la recherche publique et des PME et ETI, et la défense de leurs droits sur le plan international. C est une initiative unique en Europe, qui repose sur un modèle économique difficile à valider aujourd hui et qui nécessite des investissements importants avant les premiers retours financiers. La société a été créée en mars 2011, sa stratégie d intervention et son plan d affaires ont été validés par le comité de pilotage après analyse par des experts extérieurs. La société a commencé à mettre en place des partenariats avec des acteurs de la recherche publique et vient de lancer son premier programme de licensing, qui doit apporter les premiers revenus en 2013. Compte tenu du caractère risqué du modèle économique, l Etat doit suivre de près cette nouvelle structure qui sera dotée de 50 M de crédits des investissements d avenir. L investissement devra pouvoir être arrêté si les premiers programmes de «licensing» ne procurent pas les revenus attendus. 122

D. L ACTION INSTITUTS DE RECHERCHE TECHNOLOGIQUE (IRT) 1. Qu est-ce qu un IRT? Les instituts de recherche technologique sont des «instituts thématiques interdisciplinaires rassemblant les compétences de l industrie et de la recherche publique dans une logique de co-investissement public-privé et de collaboration étroite entre tous les acteurs», qui doivent permettre de «renforcer les écosystèmes constitués par les pôles de compétitivité» 43. La notion «d équipes de recherche commune» entre les établissements publics de recherche et les laboratoires privés avait été présentée comme une voie à développer par le rapport sur la valorisation de la recherche IGF-IGAENR de 2007, sans préciser plus en détail les modalités d implication de l Etat. La convention entre l Etat et l ANR du 27 juillet 2010 précise que «l objectif est de constituer un nombre restreint de campus d innovation technologique de dimension mondiale regroupant des établissements de formation, des laboratoires de recherche appliquée publics et privés, des moyens de prototypage et de démonstration industrielle, et des acteurs industriels pour l essentiel sur un même site, renforçant ainsi les écosystèmes constitués par les pôles de compétitivité.» L action est dotée de 2 Md, dont 25 % au maximum sont consommables. La convention prévoit la création de 4 à 6 IRT et précise que le financement de l Etat à l IRT ne pourra pas dépasser 50 % de ses dépenses totales. L'IRT doit couvrir l ensemble du processus d innovation (y compris la démonstration, le prototypage et l ingénierie de formation), permettre d'assurer la visibilité internationale de thématiques d'excellence et se positionner sur de nouveaux marchés. Il concerne tous les domaines d'activité à l'exception de ceux couverts par l'appel à projets «instituts d'excellence en matière d'énergies décarbonées» (IEED). Le comité de pilotage est conjoint avec celui des IEED. Le processus de sélection était initialement prévu en trois étapes : un premier appel à manifestation d intérêt (AMI) (qui s est déroulé entre le 30 juin et le 3 septembre 2010), puis un premier appel à projets en octobre 2010, suivi d une seconde vague mi-2011. Un seul appel à projets a été lancé : il s est déroulé du 11 novembre 2010 au 20 janvier 2011. Le jury, présidé par M. Christian Streiff 44, et vice-présidé par M. Bruno Revellin-Falcoz 45, a tenu des réunions les 25 février, 31 mars, 14 et 15 avril 2011 ; le comité de pilotage a auditionné le 2 mai 2011 le président et le vice-président du jury pour finaliser la proposition de sélection. L annonce des 6 premiers lauréats (sur les 15 candidats) a été faite le 9 mai 2011 par les ministres. Au-delà des 6 projets, deux projets classés respectivement 7 ème et 8 ème par le jury et «recommandés par le président du jury» feront l objet d un examen spécifique. 43 Source : projet de loi de finances rectificative pour 2010. 44 Président de CS Conseil, ancien PDG du groupe PSA Peugeot-Citroën. 45 Président de l Académie des Technologies. 123

Tableau n 32 : Financement des projets IRT lauréats par le programme des investissements d avenir IRT Localisation Objet IRT NanoElec IRT AESE IRT LyonBiot ech IRT M2P IRT Railenium IRT Jules Verne Grenoble nano-électronique (pôle Minalogic, STmicroelectronics, Soitec ) Toulouse + Bordeaux 46 Lyon avec antenne Paris Metz + Belfort- Montbéliard et Troyes Valenciennes+ Villeneuved Ascq Nantes aéronautique, l espace et les systèmes embarqués (pôle Aérospace Valley, partenaires Airbus, Astrium, Safran, Latecoere ) l infectiologie (pôle Lyonbiopôle, partenaires Biomérieux, Sanofi, Danone, Institut Pasteur) matériaux, la métallurgie et les procédés (pôles Matéralia, Véhicule du futur, Microtechniques, Fibres, Saint-Gobain, Arcelor-Mittal, PSA ) infrastructures ferroviaires (pôle I- Trans partenaires RFF, Alstom, SNCF ) matériaux composites (pôle EMC2, partenaires Airbus, STX, DCNS, Alstom, Segula ) Non Consommable Montant Consommable Total «cash» Décision Premier ministre 200 M 100 M 160 M 24/01/12 215 M 80 M 145 M 24/01/12 300 M 89 M 180 M 24/01/12 100 M 20 M 50 M 24/01/12 65 M 60 M 80 M 24/01/12 230 M 45 M 115 M 24/01/12 Sous-total 1 100 M 394 M 730 M SystemX Saclay Ingénierie numérique des systèmes (pôle Systematic) 290 M 46 M 130 M 47 10/04/12 B-COM Rennes réseaux et infrastructures numériques (pôle Images et réseaux) 100 M 31 M 60 M 10/04/12 Sous-total 390 M 77 M 190 M Total 1 490 M 471 M 920 M Source : Cour des comptes Après une réunion de travail avec chacun des 6 IRT entre le 21 juin et le 1 er juillet 2010, les propositions de financement des 6 premiers IRT ont été arrêtées lors du comité de pilotage du 26 août 2011 (qui prévoit également une enveloppe indicative pour les deux autres IRT), puis validées en réunion interministérielle le 15 septembre 2011. Les décisions du Premier ministre sont intervenues le 24 janvier 2012 (après transmission par le CGI le 4 janvier 2012). Parallèlement, la présidence du jury, «assisté d un groupe de travail issu du jury IRT», a émis des recommandations pour les projets Bcom et SystemX le 16 juin 2011, et ces projets ont été reconfigurés et présentés le 7 décembre 2011. Dans un courrier du 10 janvier 2012, le président du jury, jugeant que leur qualité «s est nettement améliorée», les recommande à la labellisation IRT. Le comité de pilotage siégeant le 12 janvier 2012 a proposé la labellisation de ces IRT, ainsi que les enveloppes 46 Voir paragraphe suivant : l annonce initiale portait sur Toulouse, mais dans la négociation un rapprochement a été demandé aux deux projets. 47 Le compte rendu de la réunion interministérielle du 26 janvier 2012 précise que les montants éventuellement non utilisés pour les autres projets labellisés pourront être réaffectés prioritairement à SystemX dans la limite de 20 M par redéploiement. 124

financières correspondantes. Les décisions du Premier ministre relatives à ces deux projets ont finalement été prises le 10 avril 2012 (après transmission par le CGI le 19 mars 2012). Au 1 er septembre 2012, trois conventions avaient été signées : avec les IRT Jules Verne et Nanoelec le 11 avril 2012, et avec Lyon Biotech le 5 juillet 2012, alors que la convention initiale prévoyait une contractualisation avec les lauréats en avril 2011. L IRT Jules Verne Historique du projet : La présence, sur le site de Nantes de grands groupes industriel comme STX, Airbus (deux usines à Nantes et Saint Nazaire depuis les années 1930), et DCNS, et des filières automobiles, navale (bien structurée) et aéronautique, a amené à plusieurs projets de structuration autour de projets de recherche : - dès 2002, grâce à des financements dans le cadre du CPER ; - en 2005, à travers la labellisation du pôle de compétitivité EMC2 (ensembles mécaniques et composites complexes), association rassemblant également l ensemble des PME/PMI et le monde académique. Depuis sa création, 1 Md de projets de recherche et développement ont été labellisés par le pôle ; - en 2006, par la décision de création du «Technocampus» financé par le conseil régional, qui a permis la construction en 2009 de plates-formes collaboratives. Le Technocampus a pris la forme d un GIP (le pôle étant associé au GIP) L IRT s inscrit dans la continuité de ces actions, avec pour objectif d être le centre de recherche mutualisée du «cluster». Sa forme juridique est une fondation de coopération scientifique. L activité de l IRT porte sur les processus et technologies de production : chaîne logistique, procédés de fabrication, et capacité à fournir les machines. Ses priorités sont orientées vers les matériaux composites, domaine pour lequel la France est très bien positionnée au niveau mondial, et vers les filières de la construction automobile, aéronautique et navale (qui présente aujourd hui un enjeu de diversification fort). 2. Les difficultés de l appel à projets Dès la phase de sélection des projets, puis dans toutes les étapes du processus, plusieurs divergences sont apparues entre les ministères, le CGI et l ANR sur les IRT. a. Les modalités de financement et de gouvernance prévues dans le cahier des charges Le cahier des charges de l appel à projets précisait les modalités de financement et de gouvernance, en particulier : les apports de l Etat ne devaient pas dépasser 50 % des dépenses de l IRT par tranche de trois ans et le financement par les partenaires privés des dépenses d investissement de l IRT devait atteindre 30 % minimum pour chaque tranche ; le financement de l Etat par l intermédiaire du programme des investissements d avenir se limitait à 10 ans, l IRT devant être en mesure d assurer sa pérennité ; six conditions préalables étaient fixées, dont l obligation d une personnalité juridique propre. 125

Ces modalités, en particulier l obligation d une personnalité juridique propre, ont suscité des réactions fortes des porteurs des projets soumis à l AMI, certains, comme le CEA, menaçant de ne plus participer à l appel à projets. C est pourquoi des possibilités de dérogation ont été introduites par la suite. b. La difficulté de constituer le jury international Alors que la première réunion du jury IRT s est tenue le 25 février 2011, la composition des jurys IRT et IEED n était toujours pas arrêtée à la date du 15 février 2011. Pourtant, des noms (une soixantaine) ont été proposés par l ANR dès novembre, et les comités de pilotage IRT et IEED du 5 janvier 2011 ont examiné des listes, mais des discussions se sont poursuivies ensuite. Un courrier du CGI aux directeurs généraux du 15 février 2011 (DGRI, DGCIS, et DGEC) indique que «si des noms ont été écartés depuis, les comités de pilotage devront en être informés», et demande aux ministères de «déployer leurs meilleurs efforts pour arrêter au plus vite la liste». Ce point illustre la difficulté de gouvernance de certaines actions des investissements d avenir sur des thématiques qui faisaient déjà l objet d une structure de coordination interministérielle. C est le cas des actions liées aux pôles de compétitivité, et indirectement aux IRT (qui s inscrivent tous en partenariat avec un pôle), pour lesquels existe depuis plusieurs années le groupe de travail interministériel chargé notamment de la labellisation des pôles. L articulation entre le CGI et le GTI n était pas évidente, comme l illustre un courrier du 25 janvier 2011 du CGI en réponse aux propositions de coordination du DGCIS, qui conclut qu il souhaite réfléchir «à moyen terme à une simplification de l organisation des deux actions liées aux pôles de compétitivités». c. Une divergence de vue sur les IRT dès la phase préalable à la sélection Les IRT, compte tenu de l investissement majeur qu ils représentent, ont vocation à être structurants pour la recherche collaborative au niveau national. La création de ces IRT doit être cohérente avec les orientations stratégiques de la SNRI et l ensemble du système de recherche partenariale. Considérant l éclairage du jury insuffisant sur les objectifs stratégiques nationaux, les ministères ont pris l initiative d adresser au président du jury un courrier daté du 11 avril 2011 et cosigné des trois directeurs généraux concernés (DGRI, DGCIS, DGEC), qui lui demandait, compte tenu du caractère stratégique des IRT et les IEED 48, de préciser «la liste des projets que le jury considère comme étant potentiellement finançables, sous réserve, le cas échéant, de modification à apporter». Le président du jury a adressé à la ministre de la recherche, le 3 mai 2011 (lendemain du comité de pilotage), un courrier complémentaire au rapport du jury, indiquant que, parmi les projets non retenus, «deux d entre eux paraissent mériter une attention particulière : SystemX et B-com, d une part parce qu aucun projet «numérique» n a trouvé place parmi les «A» et d autre part parce qu ils sont classés juste après les «A» dans l ordre retenu par le jury». Il insiste également sur la nécessité de réduire le budget de plusieurs IRT retenus. 48 Un courriel archivé au CGI montre la tension entre les ministères et le CGI à l échéance de la dernière réunion du jury. 126

Les porteurs des 14 projets 49 éligibles ont été auditionnés par le jury, mais n ont eu aucun retour avant l annonce officielle des résultats : ils ont été réunis tous ensemble le jour de l annonce au ministère. d. Le «rattrapage» des deux projets numériques Ces deux projets supplémentaires ont été présentés le 7 décembre lors d une audition devant une assemblée constituée de la présidence du jury international et des membres du comité de pilotage. Dans le rapport du directeur de programme, le CGI a exprimé des réserves sur le format mixte de cette audition, «le risque étant de nuire à la totale indépendance de la présidence du jury, d autant plus que les ministères s étaient impliqués dans la redéfinition des projets aux cotés des porteurs». Il est par ailleurs signalé que «lors de l audition du projet SystemX, les ministères techniques sont intervenus pour préciser les réponses des porteurs à certaines questions de la présidence». 3. Les difficultés à converger après l annonce des lauréats Après la sélection des projets, une méthode de travail a été retenue dès le 17 juin 2011, prévoyant dans un premier temps une phase d échange et de négociation (notamment financière) avec les porteurs de projets durant l été, puis la préparation de conventions, avec un objectif de signature fin octobre 2011. La nouveauté et la complexité de l action IRT, et les changements de politique (possibilité de sélection de deux nouveaux IRT, dérogation au cahier des charges de l appel à projets), ont soulevé d autres difficultés. La négociation des conventions des deux premiers IRT, dont l un avait un statut dérogatoire, n a pu être achevée qu en avril 2012. Dans son rapport d activité de juin 2012, l association de préfiguration de l IRT Jules Verne explique ainsi le retard pris pour la signature des conventions : «Notre «course en tête» a généré de réelles difficultés liées à «l innovation administrative» dont il a fallu faire preuve et aux incertitudes liées à la concertation des différents ministères (DGRI et DGCIS). Plusieurs éléments, comme le positionnement fiscal du dossier, ont induit de réelles complications à la finalisation de ce dossier ainsi que des dépenses importantes en termes de conseil juridique.» a. L exception «IRT Nanoelec» Les porteurs du projet d IRT Nanoelec, en particulier le CEA, étaient opposés, dès la première réunion de travail, à la création d une nouvelle structure, considérant qu il serait plus efficace de leur confier la gestion de l IRT. Après des discussions durant l été, le CGI a proposé au comité de pilotage du 26 août 2011 d accepter la possibilité de dérogation et de passer à la phase de négociation. Une mission d inspection a été lancée le 13 septembre, et a rendu ses conclusions le 7 novembre 2011, proposant un schéma «dérogatoire» pour la mise en place de l IRT, dans le cadre de la structure actuelle du CEA (LETI), avec des recommandations pour garantir l implication de tous les partenaires et la transparence de la gestion. 49 Dans un souci d indépendance totale du jury, ce n est que la veille de la réunion finale (le 14 avril) le CGI a appris que l un des projets (IRT Logistique maritime) avait été jugé «non recevable» et qu il n avait donc même pas été audité. 127

b. Le cas des IRT de Bordeaux et Toulouse L IRT de Toulouse, AESE, fait partie des IRT jugés éligibles par le jury. Lors du comité de pilotage du 2 mai 2011, la question d un éventuel «rapprochement» entre les IRT de Toulouse (AESE) et de Bordeaux (IRT non retenu) a été évoquée. La lettre du président du jury à la ministre de l enseignement supérieur et de la recherche, évoque cette hypothèse, assortie de plusieurs réserves, considérant, pour le projet AESE que «le nombre de partenaires (61) paraît si élevé qu on peut se poser la question de la capacité à coordonner les actions. Par ailleurs, la question de l introduction dans le projet d une partie centrée sur Bordeaux se pose.» La volonté d introduire une partie du projet sur Bordeaux a induit un retard important du calendrier et les principaux partenaires, dans un courrier de décembre 2011, prennent acte d un abondement financier sur un autre programme du PIA de 10 M pour financer une plate-forme d interface «homme-machine» à Bordeaux (qui n avait pas fait l objet d une décision du Premier ministre en juin 2012, et n est pas prévue à ce stade dans le cadre des financement PFMI annoncés à l été 2012). Au début de septembre 2012, la convention de l IRT n était toujours pas signée. On peut s interroger, pour un secteur aussi structuré que l aéronautique, qui bénéficie par ailleurs de nombreuses aides de l Etat (en particulier le programme du PIA géré par l ONERA) et d une tradition de financement de grands projets industriels dans le cadre d un travail partenarial préexistant, du réel engagement des partenaires privés dans le nouvel IRT et de la place qu il pourra occuper. c. Le guide méthodologique et la circulaire qui le précise Compte tenu de la complexité des sujets, de nombreuses réunions ont été nécessaires entre le CGI et les ministères de la recherche et de l industrie afin de converger sur des positions communes. Afin de permettre à l Etat de parler «d une seule voix», un guide méthodologique a été élaboré et validé en réunion interministérielle le 20 décembre 2011. Ce guide, très détaillé, tente de rapprocher les positions, mais ne traite pas de tous les sujets, en particulier de la question fiscale qui est renvoyée à une étude ultérieure. Ce guide a suscité des réactions virulentes des acteurs publics et privés engagés dans le dispositif, notamment l ANRT, le CNRS et le CEA. Du point de vue des porteurs de projets, ce guide a, pour certains, remis en cause les accords entre les différents partenaires qui venaient d être conclus, obligeant à un second tour de table. Pour d autres, le guide, malgré son caractère détaillé, n apporte pas les réponses aux questions posées. Ainsi, dans une note du 29 janvier 2012, le CNRS fait part de sa protestation en soulignant que «la note d orientation change substantiellement les équilibres qui fondent le modèle, en faisant d eux, dès leur création, des entités de recherche indépendantes qui conduisent des programmes de recherche propre avec des équipes largement mises à disposition par les partenaires et financées non seulement via le PIA, mais également par des contributions obligatoires de tous leurs membres». Dans son courrier du 2 février 2012, le président de l ANRT estime que «tels qu ils sont partis, les IRT n ont pas d avenir, même si on arrive à en mettre en place à coup de concessions artificielles. Il est symptomatique que les laboratoires grenoblois 128

d où est partie l idée des IRT aient demandé (et obtenu) la dérogation qui leur permettra de travailler normalement.» La complexité du guide a amené à la rédaction d une «circulaire qui précise le guide», sans pour autant résoudre les problèmes de fond qui se posent. Sur les trois IRT dont les conventions sont signées au 1 er octobre 2012, le statut juridique de l un est dérogatoire (Nanoelec), et les conventions comportent pour les deux autres des dérogations au guide méthodologique. d. Le remboursement des mises à disposition Une difficulté soulevée par les partenaires académiques concerne le remboursement des mises à disposition aux organismes publics, qui doivent obligatoirement réinvestir 30 % des sommes remboursées dans l IRT. Le guide précise en effet que «la rémunération (salaires plus charges) des personnels mis à disposition est remboursée à 100 % par l IRT à l établissement public d origine. Les mises à disposition de personnel ne peuvent alors être considérées comme une contribution des établissements à l IRT. Néanmoins, il est attendu que les établissements apportent une contribution nette à l IRT en procédant au reversement à l IRT d une quote-part du numéraire ainsi reçu. Cette quote-part est fixée en moyenne par IRT à au moins 30 %. Cette règle s applique dès la première période de 3 ans.» Les établissements publics ont contesté fortement cette règle, considérant qu elle n était économiquement pas tenable. Le CEA l invoque pour justifier son retrait de l IRT SystemX, en mettant en avant que chaque personne susceptible d être impliquée dans l IRT était facturée sur contrat industriel à hauteur de 170 000 /etp/an en moyenne, ce qui induit un coût de 40 000 /etp/an pour la mise à disposition de son personnel à l IRT. Le CGI, dans son rapport au Premier ministre, précise qu une dérogation a été proposée au CEA, afin qu il intervienne davantage en sous-traitance plutôt qu en mise à disposition, mais celle-ci a été refusée. Le rapport du CGI au Premier ministre, préalable au financement de l IRT SystemX, indique que cette posture «incite à penser que le CEA considère l IRT essentiellement comme une opportunité de financement externe complémentaire de la subvention qu il reçoit de l Etat.» Et que «de manière générale, cette position du CEA renvoie à la question de la réalité de l engagement dans la durée des partenaires au sein des IRT, et donc de leur pérennité.» e. Les partenaires industriels de l IRT L IRT Jules Verne associe d une part directement des «grands industriels», partenaires historiques du pôle de compétitivité, et d autre part des PME, à travers un regroupement. Ceux-ci ont fait part de leur volonté de s investir pleinement dans l IRT, tout en signalant plusieurs points encore en suspens, comme la fiscalité et la question de la propriété intellectuelle (voir point 4 ci-dessous), qu il est nécessaire de régler rapidement. 129

f. Le soutien des collectivités territoriales Certaines collectivités territoriales, très présentes dans la politique des pôles de compétitivité, soutiennent les projets des IRT. Le statut des collectivités territoriales ne permet pas de devenir membre d une FCS, mais dans le cas de l IRT Jules Vernes, un comité territorial spécifique est mis en place pour les associer au projet, et les collectivités territoriales sont membres du GIP «Technocampus» (voir encadré supra). 4. Risques financiers et questions en suspens a. Des jalons identifiés dans les conventions pour maîtriser le risque financier pour l Etat Les conventions prévoient des jalons à trois et six ans, permettant, le cas échéant, de réorienter, voire d arrêter le projet. Pour tenir l objectif d un équilibre à dix ans, les IRT devront très rapidement être en capacité de se doter de ressources propres, soit grâce aux revenus de propriété intellectuelle, soit au travers des contrats de recherche. Le positionnement et l échelle des IRT devraient être un atout pour gagner des projets européens, à l instar des instituts Fraunhofer en Allemagne, dont 5 % du budget provient des fonds européens (voir annexe 11). Cet objectif mérite d être réaffirmé dans le cadre du suivi des projets. L incapacité de certains IRT à obtenir des crédits européens devrait être considérée comme un motif sérieux de remise en cause de l investissement de l Etat. b. Les questions non clarifiées sur la fiscalité En ce qui concerne les questions de fiscalité, le guide méthodologique constate que «le principe de réunions entre les porteurs de projet et des représentants de la direction de la législation fiscale a été acté, afin de recueillir les commentaires de la direction de la législation fiscale sur les questions fiscales liées au montage juridique et financier des IRT». Pourtant, des questions demeurent sans réponse à ce jour pour les porteurs de projets, malgré les multiples réunions de travail avec le CGI et les ministères en charge de la recherche et de l industrie. Il est notamment apparu tardivement que les contributions des industriels à l IRT ne seraient pas éligibles au crédit d impôt recherche, alors que si ces mêmes industriels confiaient un projet de recherche à la FCS, ils seraient éligibles au doublement du CIR. Par ailleurs, le schéma préconisé par les règles des IRT de passer par une FCS, et de réaliser une dotation initiale de 1M en capital, ne précisait pas que les partenaires privés auraient à verser entre 35 % et 45 % de droits d enregistrement sur leur apport. Le statut fiscal dépend en effet du caractère «désintéressé» de la fondation, ce qui n est pas le cas de l IRT. Enfin, la question du statut fiscal des porteurs (les FCS sont-elles des «entreprises» ou des «organismes de recherche»?) n a pas été anticipée et a également un impact sur le mode de calcul des aides d Etat. 130

c. La question des aides d Etat doit être abordée au cas par cas La problématique des aides d Etat a été bien identifiée dès 2010, et le respect des règles communautaires en vigueur est inscrit dans le règlement financier. Les aides aux activités de recherche, développement et innovation (RDI) préconcurrentielles, bénéficient d un régime «favorable». Elles ne sont pas soumises à un plafond particulier, car elles ne sont pas constitutives d une aide d Etat. Les aides aux activités de RDI concurrentielles sont soumises aux limites d intensité définies par l encadrement communautaire. Au niveau de l instruction de chacun des dossiers IRT, le volet européen est l une des plus importantes parties. Pourtant, les compétences et les moyens dont l administration dispose pour cette instruction sont réduits (ils sont essentiellement situés à la DGCIS), ce qui a pu conduire à un «engorgement» pendant la phase de mise en œuvre du programme. Par ailleurs, cette phase ne peut pas être anticipée puisqu il est important de disposer d un projet stabilisé pour savoir dans quel cadre européen il s inscrit (notamment savoir s il convient de le notifier à la Commission ou simplement passer par la voie d une «information» avec un bon argumentaire). La contrainte européenne doit être appréciée, à l intérieur de chaque IRT, projet par projet. Les règles imposées par l Union européenne, aujourd hui plus contraignantes que celles du règlement des IRT, seront celles qui «guideront» les modalités de financement partenariales. d. Quelle répartition de la propriété intellectuelle? La convention précise que «les règles d appropriation de la PI issue des travaux de recherche menés par l IRT doivent être claires, précises et connues à l avance dans leurs grands principes. La règle de base est que le payeur est propriétaire» Selon la convention, pour la recherche propre de l IRT, la PI revient à l IRT, mais une dérogation est possible dans 20 % des cas (règle appréciée par période de 3 ans). La PI issue des travaux de recherche coopérative pour la part réalisée par l IRT appartient à ce dernier, et les travaux des autres recherches partenariales, notamment collaboratives, font l objet d une convention entre l IRT et ses partenaires. Par ailleurs, la convention prévoit que «les industriels partenaires de l IRT disposeront d un droit de priorité sur l exploitation de la PI générée au cours d un programme de R&D auquel ils auront contribué dans des conditions financières qui feront l objet de négociation entre l IRT et l industriel partenaire». Les IRT ont été conçus comme des structures nouvelles dans le paysage de la recherche française, dans la logique d un «co-investissement» public-privé et non plus celle d une subvention par l Etat de la recherche privée. Pour autant, les IRT ne remplacent aucune des structures préexistantes soutenues par des fonds publics divers (incubateurs, pôles de compétitivité, organismes de recherche, universités, écoles ). Leur mise en place s est heurtée à de nombreuses difficultés sur les plans juridique, managérial (coordination interne de l Etat) et fiscal, qui ne sont pas toutes résolues. 131

Le modèle des IRT est fortement remis en cause par différents acteurs qui dénoncent les changements intervenus dans les modalités de coopération après la sélection des projets. Sur le terrain, les IRT aujourd hui contractualisés incarnent les «bras armés» des pôles de compétitivité, et fédèrent des acteurs publics et privés qui ont un projet commun. Seulement trois des huit projets étaient conventionnés au 1 er octobre 2012. Ils présentent tous des dérogations au guide méthodologique. Le modèle financier des IRT repose sur le principe d un équilibre à 10 ans. Ce n est qu au bout de la première étape à 3 ans qu un jugement pourra être porté sur l usage des fonds qui y ont été affectés. D ores et déjà, la Cour appelle l attention du MESR et du CGI sur la nécessité pour les IRT d obtenir des crédits européens, à l instar des instituts Fraunhofer allemands, ce qui devrait constituer un indicateur pour la poursuite du projet. La gestion de l action IRT n est pas satisfaisante. L appel à projets a été lancé, alors que les principes fondateurs n étaient pas clairement définis pour les candidats (entreprises, établissements de recherche). Le CGI et le MESR devront faire preuve d une vigilance particulière pour lever les difficultés concernant les IRT contractualisés, dont le démarrage pourrait, sinon, être compromis. E. L ACTION INSTITUTS CARNOT 1. Le programme «Carnot» : les «Fraunhofer» à la française 50 Le programme «Carnot», mis en place par le pacte pour la recherche de 2006, est un label accordé pour quatre ans à des instituts. Il vise à soutenir des «laboratoires publics particulièrement performants en matière de recherche partenariale et qui ont choisi d engager une véritable stratégie en ce domaine». Ce soutien prend la forme d un abondement financier, versé par l ANR à chaque institut, et calculé en fonction du montant des recettes des contrats de recherche financés par les entreprises. Deux appels à projets en 2006 et 2007 ont permis de retenir 20 instituts Carnot, pour la période 2006-2009, et 13 pour la période 2007-2010. Les premiers ont été prolongés jusqu à fin 2010. Une enveloppe de 60 M par an a été consacrée à cette politique entre 2007 et 2010. Ce «refinancement» des laboratoires est libre d emploi et doit permettre aux instituts concernés de conforter et de renouveler leurs compétences scientifiques (de se «ressourcer»), pour permettre un développement pérenne de la recherche partenariale. La gouvernance du dispositif est assurée par un «comité Carnot» 51. La mise en œuvre de ces «premières générations» d instituts Carnot a fait l objet d un rapport de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) remis en juin 2009, visant à éclairer l Etat dans la perspective du renouvellement du dispositif et de son financement en 2010. Ce rapport 50 Expression tirée du rapport IGAENR de juin 2009 cité ci-après. 51 Comité présidé par M. Christian Colette, directeur R&D d Arkema et constitué de 23 membres. 132

intitulé «Instituts Carnot : un lancement réussi, un avenir à préparer», tire un bilan positif du dispositif. Il formule 30 recommandations qui portent notamment sur l amélioration des relations des Instituts Carnot avec les PME-PMI et les entreprises de taille intermédiaire (ETI), le renforcement de la politique de propriété intellectuelle engagée, le développement des relations internationales des Instituts Carnot et l augmentation de 5 M de l enveloppe annuelle pour suivre la progression du niveau des recettes partenariales. L Etat annonce mi-2009 la poursuite du dispositif Carnot, et la loi de finances rectificative de mars 2010 consacre aux instituts Carnot dans le cadre du programme des investissements d avenir une enveloppe supplémentaire de 500 M non consommables. 2. La logique du financement des instituts Carnot par les investissements d avenir La logique de financement dans le cadre des investissements d avenir n est plus celle de l abondement, présenté dans l encadré ci-dessous, mais de l appel à projets. Carnot 1 : A = P1+P2+P3 Modalités de calcul de l abondement Carnot - P1 : La première partie de l abondement versé l année N+1 est égale au produit de «l assiette de l année N» par un «taux de base» : L assiette N couvre les recettes certifiées par les agents comptables des Instituts Carnot issues des contrats de recherche partenariale financées par des structures sans crédits publics (hors Etat, UE et agences nationales) ; et le taux de base est défini à partir du ratio «Montant des recettes éligibles / Budget consolidé». Il varie linéairement entre 10 % et 35 % lorsque ce rapport passe de 0 % à 20 %, et est fixé à ces valeurs au-delà de ces seuils. Cet abondement est bonifié par : - P2 : un complément «PME» : montant des recettes éligibles issues des PME multipliée par 20% - P3 : un complément «progression des recettes» (égal à 20 % de l accroissement avec un lissage sur deux ans en 2007, puis sur 3 ans à partir de 2008). Lorsque la valeur calculée de l abondement est inférieure à 100 k, l abondement minimum annuel versé à l institut Carnot concerné est de 100 k. Carnot 2 : A = P 1+P 2+ 200k L abondement minimum annuel versé à l institut Carnot concerné est de 200 k, auxquels d ajoutent : P 1 : La première partie de l abondement versé l année N+1 est égale au produit de «l assiette de l année N» correspondant aux recettes issues des contrats de recherche partenariale financées par des structures sans crédits publics par un taux de 20% P 2 : un complément «PME» : montant des recettes éligibles issues des PME multipliée par 10% Conditions d utilisation L utilisation de l abondement est définie dans le cadre d une convention entre l Institut Carnot et l ANR. 133

Sur la période 2006-2009, une somme de 148 M a été versée aux 20 Instituts Carnot 2006. Les actions financées par l abondement sont réparties selon 3 postes : 83% pour des actions de ressourcement, 13 % pour des actions de professionnalisation et de développement de partenariats socio-économiques et 6 % pour des actions d intégration du dispositif Carnot (dont 2 % pour l association des Instituts Carnot). La convention du 27 juillet 2010 entre l Etat et l ANR prévoit que «ce financement viendra compléter le dispositif de financement actuel consacré par l'anr au dispositif Carnot, qui repose essentiellement sur une logique d'abondement». Il indique également qu il permet de «financer, après appels à projets auxquels seules les structures de recherche labellisées Carnot pourront être candidates, des actions spécifiques pour poursuivre l'augmentation des performances des Instituts Carnot en matière de recherche partenariale». Néanmoins, ces nouvelles modalités d attribution de financement après appels à projets ne s appliquent qu à partir de 2011, pour la nouvelle génération d instituts Carnot, après évaluation du dispositif précédent. L avenant du 20 janvier 2011 précise la nature des appels à projets, qui porteront d une part sur des actions des instituts Carnot à visée internationale et d autre part sur des actions intéressant spécifiquement les PME. Pour l année 2010, la convention prévoit une augmentation de l'abondement des instituts Carnot existants en fonction des recettes contractuelles. C est ainsi que 7,1 M, correspondant aux intérêts générés par la dotation de 500 M en 2010, sont attribués aux instituts Carnot (2,8 M devant être décaissés en 2010 et le solde en 2011). L évaluation du dispositif, intitulée «étude d impact du dispositif Carnot», dont une version courte a été publiée en avril 2011, est réalisée, conformément au calendrier de la convention, entre avril et septembre 2010 (remise en octobre 2010) par l ANR et le ministère de l enseignement supérieur et de la recherche, en vue du renouvellement de la labellisation. Le rapport indique que la «recherche partenariale a connu une hausse par rapport à ses deux composantes : la recherche contractuelle (+ 28 % durant la période 2006-2009) et la recherche collaborative (+27,9 % entre 2007 et 2008 et + 5,9 % entre 2008 et 2009)», que «les indicateurs liés à l excellence scientifique ont connu une progression positive» (emploi de doctorants, publications, dépôts de brevets, etc.) mais que le «bilan de la valorisation économique de la propriété intellectuelle reste mitigé» (une augmentation du nombre des licences concentrées sur 4 instituts, un mouvement de création de «start up» porté essentiellement par deux instituts, et une baisse de 26 % des recettes de propriété intellectuelle sur la période). 3. Une mauvaise articulation des calendriers qui a conduit à des résultats décevants La convention prévoyait une première contractualisation avec les lauréats des appels à projets Carnot au titre des investissements d avenir fin mars 2011. Au 31 août 2012, si quatre projets avaient bien été retenus, aucune convention n était encore finalisée. 134

Les intérêts des 500 M de dotation non consommables du programme des investissements d avenir prévus pour les instituts Carnot au titre de 2011 et pour le premier semestre 2012 ont été entièrement redéployés vers d autres actions (cf. PARTIE I : I.B.3.b page 31), et seuls 182 M des 500 M sont aujourd hui engagés. Cet échec est notamment dû à une mauvaise articulation des calendriers entre le processus de labellisation des instituts Carnot et l appel à projets des investissements d avenir. En outre, ce recours à des appels à projets s est révélée difficilement compatible avec la logique de financement «classique» des instituts Carnot. Deux appels à projets Carnot («International» et «PME») ont été lancés simultanément. Le calendrier choisi pour ces appels à projets est très surprenant : lancé le 11 mars 2011, pour une réponse attendue initialement le 19 mai 2011, son cahier des charges précise que seules «les structures de recherche labellisées à l issue de l appel à projets Carnot 2, ou des regroupements pertinents de ces mêmes structures, seront éligibles». Pourtant, au moment du lancement, la nouvelle liste des instituts Carnot n était pas connue, car le processus de labellisation des instituts Carnot n était pas encore achevé. Les 33 anciens «Carnot», ainsi que 15 structures supplémentaires ont déposé leur candidature le 7 février 2011, et, après avis du comité Carnot, 34 instituts Carnot se sont vus décerner le label (24 «anciens» et 10 «nouveaux»), officiellement en mai 2011 : l annonce a été faite le 28 avril 2011, et a été suivie d un courrier de confirmation de l ANR le 11 mai 2011. Même si l échéance de remise des offres pour l appel à projets concernant le financement des investissements d avenir a été décalée au 7 juin 2011, ce calendrier n a pas été propice à la mise en place de partenariats entre les instituts. Ceux-ci ne savaient pas si eux-mêmes et leurs partenaires seraient labellisés et, si c était le cas, disposaient de moins de quatre semaines pour élaborer un projet partenarial. En plus de ce calendrier contraint, certains porteurs de projets ont été convoqués à une réunion de travail fin mai au CGI, pour présenter leur dossier (qui devait être remis le 7 juin à l ANR). Même s il est probable que cette initiative du CGI parte d une bonne intention pour «aider» les porteurs de projet, elle accentue la confusion des rôles dans la gouvernance de l appel à projets. Le nombre et la qualité des dossiers présentés s en sont trouvés affectés. En effet, seules 13 propositions ont été soumises au comité Carnot (qui a joué le rôle du jury), et la qualité des projets a été globalement jugée décevante, comme le souligne le rapport au Parlement (jaune budgétaire) : «d une manière générale, la qualité moyenne des propositions soumises a été décevante : complémentarité faible des consortiums, logique d investissement (et de retour sur investissement) peu présente, objectifs de progrès en ligne (et non en rupture) par rapport au programme Carnot, impact faible ou non explicité pour les entreprises françaises» Seuls six (un «international» et cinq «PME») des 13 projets ont été jugés «finançables» à l issu du comité de pilotage du 7 juillet 2011, qui a proposé de les auditionner en septembre. Les courriers de notification, envoyés le 13 septembre, les ont invités à une audition le 29 septembre, à l issue de laquelle 4 projets ont été appelés à mettre à jour leur dossier pour le 20 octobre 2011. Lors du comité de pilotage du 14 novembre 2011, le comité Carnot a élaboré son avis final et le compte rendu du comité de pilotage fait état de sa transmission au CGI le 17 novembre 2011. Cet avis propose de financer les quatre projets (réduisant 135

l enveloppe demandée de 20 % pour trois projets et de près de 50 % pour le quatrième), pour un montant de 38,1 M correspondant à une dotation non consommable de 181,7 M sur 5 ans. Ce n est pourtant que le 20 février 2012 que le CGI a transmis sa proposition de financement, conforme à celle du comité de pilotage, à la validation du Premier ministre, pour des décisions intervenues le 29 février 2012. 4. Un financement additionnel complexe qui s ajoute à un financement de droit commun inférieur au montant attendu La convention Carnot précise que «le financement additionnel des instituts Carnot à travers le programme d'investissements d'avenir devra viser une nouvelle hausse des performances du dispositif Carnot, notamment en matière de progression des recettes contractuelles». Ce nouveau mode de financement s ajoute au calcul spécifique des dotations Carnot. Sur la période 2006-2010, l abondement a été chaque année «ajusté» pour tenir compte des contraintes budgétaires. Si en début de période, cet ajustement était inférieur de 10 %, en 2009, 76 % du montant théorique a été versé. Ce taux remonte à 80 % en 2010, du fait de l enveloppe de 7,1 M du PIA. En 2011, même si un nombre presque identique d instituts Carnot a été retenu (34 contre 33 précédemment), le périmètre des instituts s est élargi : le budget consolidé des instituts Carnot 2011 est supérieur de 28,5 % à celui des instituts Carnot 2006 et 2007. Les modalités de calcul de l abondement ont évolué entre les deux générations de Carnot, puisque le taux d abondement, qui pouvait varier de 10 % à 35 %, est désormais de 20 %, et l abondement PME, malgré la priorité accordée sur ce volet, est ramené de 20 % à 10 %. Enfin, le seuil minimum est augmenté, mais la part de l abondement liée à la «croissance des recettes» est supprimée. La conséquence de cette révision des modalités de calcul est, malgré l augmentation du périmètre, la réduction du montant total de l abondement Carnot «théorique» entre 2010 et 2011 (il passe de 82 M à 72 M ). Néanmoins, pour la première année des Carnot 2, seuls 80 % du montant théorique sera versé, soit 13,5 M de moins qu attendu par les instituts. Cette même année 2011, aucune dotation des investissements d avenir n a été versée aux instituts Carnot compte tenu du retard de l appel à projets. Les 17 M issus des intérêts de la dotation de 500 M ont été redéployés (voir partie I). 136

Tableau n 33 : Montants des dotations aux instituts Carnot depuis la mise en place du programme Carnot Montant Dotation/m Générations Carnot 2006 et 2007 Abondement Abondement Investissements Abondement ontant théorique après ajustement d'avenir Total (MESR + IA) théorique 2006 38876 264 35285 616 0 35285 616 91% 2007 60623 311 56600 000 0 56600 000 93% 2008 67824 794 59800 000 0 59800 000 88% 2009 76339 251 57719 329 0 57719 329 76% 2010 82084 833 58785 000 7106520 65891 522 80% Génération Carnot 2011 2011 72021 279 58500 000 0 58500 000 81% Source : Cour des comptes à partir des données fournies par l ANR 5. Quel avenir pour le programme Carnot? Pour 2012, 60 M étaient prévus, hors PIA, dans le budget de l ANR pour l abondement des instituts Carnot. Ce montant reste sensiblement inférieur à l abondement théorique attendu et les instituts Carnot sont pour la plupart adossés à des établissements publics, qui voient le budget récurrent diminuer (en particulier, la loi de finances pour 2012 a plafonné le montant des taxes affectées à certains instituts Carnot). Dans le cadre du PIA, sous réserve de la signature effective des conventions, il était prévu de verser 3,1 M 52 aux 13 instituts Carnot porteurs des quatre projets retenus. L utilisation de ces crédits était néanmoins fléchée sur des projets spécifiques (contrairement à l abondement). Le montant des intérêts des 500 M, au titre de 2012, après le redéploiement de 5,4 M vers les IDEX, s élevait à 11,7 M. Sans engagement nouveau d ici fin 2012, une enveloppe minimum de 8,6 M d intérêts devait rester libre d emploi. Le conseil supérieur de la recherche et de la technologie 53, dans son avis sur le projet de budget de l enseignement supérieur et de la recherche pour 2012, «s interroge sur la pertinence d un appel à projets «Carnot» spécifique visant à affecter les intérêts des 500 M de dotation en capital des investissements d avenir (IA), soit 17 M de ressources annuelles alors que 30 M seraient nécessaire dès 2012 pour accompagner l évolution positive du dispositif Carnot.» Seuls 181,7 M de la dotation de 500 M a été engagée, sur une durée inférieure à la durée de la convention, puisque la décision du Premier ministre la limite à une durée de 5 années, jusqu au 31 décembre 2016. Une enveloppe non consommable de 318,3 M sur la période, à laquelle s ajoutent 181,7M à partir du 1 er janvier 2017, reste à engager. Dans sa réponse à la Cour lors de la contradiction, le ministère a indiqué que cette enveloppe allait être redéployée vers une nouvelle action, à mettre en place au premier trimestre 2013 : «Il s agira de constituer des réseaux d acteurs de la recherche partenariale sur des filières 52 795 975 euros pour le projet AVENPME porté par les instituts Carnot Energies du futur, M.I.NE.S ; 597 406 euros pour le projet CAPME UP porté par les instituts Carnot CETIM, CEA LIST, IFP Moteurs ; 298 703 euros pour le projet CAPTIVEN, porté par les instituts Carnot IRSTEA, BRGM, IFREMER-EDROME et 1 391 683 euros pour le projet GLOBAL CARE, porté par les instituts Carnot PASTEUR MI, Voir et Entendre, ICM, Curie-Cancer, Calym. 53 Instance consultative placée auprès de la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, et présidé par elle, composée de quarante-quatre membres, qui peut être consulté sur tous les grands choix de la politique scientifique et technologique du Gouvernement. 137

stratégiques ciblées, portés par les instituts Carnot mais ouverts à d autres acteurs de la recherche partenariale, en soutenant leur effort de structuration et leur programme spécifique d actions destinées à répondre au mieux à la demande des PME/ETI de chaque filière identifiée.» Les modalités de mise en œuvre de l action instituts Carnot du PIA ne sont pas satisfaisantes, alors même que l ambition du programme était de renforcer la recherche partenariale réalisée par ces instituts. La Cour demande au MESR et au CGI de préciser rapidement les modalités d emploi (calendrier, mode d intervention) des enveloppes aujourd hui «sans affectation» (318,3 M de dotation non consommable restant à engager, qui produisent 8,6 M d intérêts dès 2012) ainsi que les orientations qu il entend donner aux instituts Carnot labellisés en 2011 en matière de recherches partenariales. F. L ARTICULATION DES DISPOSITIFS DE VALORISATION Dans le domaine de la valorisation, l Etat a lancé en même temps plusieurs initiatives : le financement de structures de recherche à forte dimension partenariale public/privé (instituts Carnot, IRT, IEED) qui doivent valoriser le produit de leur recherche, des acteurs de valorisation locaux (les SATT en charge de la valorisation des unités de recherche sur leur périmètre) et nationaux (CVT, France Brevets). L enjeu de la réussite de ces investissements est la bonne articulation des acteurs entre eux. Les structures de recherche partenariale doivent pouvoir profiter des services offerts par les acteurs de la valorisation. Ces acteurs sont complémentaires. Les CVT ont une dimension nationale et prennent en charge une seule thématique. Ils doivent pouvoir être coordonnés avec les sociétés d accélération du transfert de technologie (SATT) qui, pour leur part, interviennent à une échelle locale et s adressent à plusieurs thématiques. Les acteurs devront également tirer profit de l arrivée de France Brevets dans le système national de recherche et d innovation. La nécessité d une réelle complémentarité entre ces structures a bien été identifiée dès l origine, puisqu il était demandé aux porteurs de projets de se positionner par rapport aux autres acteurs. Sur le plan opérationnel, ces questions ont peu avancé aujourd hui, compte tenu du lancement simultané de tous ces dispositifs. France Brevets a pris contact avec différents acteurs à des degrés divers : un partenariat a été établi avec la SATT Ouest Valorisation, les discussions sont bien avancées avec Conectus, PACA, Aquitaine, Midi-Pyrénées, les contacts sont en revanche peu avancés avec Lutech, Ilede-France Innov, Saclay et Rhône-Alpes. Des contacts ont été pris également avec les CVT Allenvie et Aviesan. Le suivi et l évaluation des projets financés par les investissements d avenir devront prendre en compte la bonne articulation de ces nouvelles structures entre elles. 138

IV. FILIERES INDUSTRIELLES Cette partie analyse le lancement des actions liées aux filières aéronautiques et spatiales (actions au sein de la priorité 2 du programme des investissements d avenir relative aux industries et aux PME). Le premier tableau ci-dessous résume, par action, la procédure utilisée, le nombre de projets déposés et sélectionnés, le montant des engagements et des décaissements et l avancement de la contractualisation au 5 juin 2012 ; Tableau n 34 : Filières industrielles Procédure Actions Appel à projet Etat d'avancement AAP Nbre de projets déposés Nbre de projets sélectionnés Décision Montants autorisés consommable Contractualisation Nbre de projets signés Décaissement Montant consommable Démonstrateurs technologiques aéronautiques EN COURS 5 686,0 1 3,2 Négociation gré à gré Aéronefs du futur EN COURS 3 780,0 1 100,0 Espace EN COURS 6 5 362,5 2 66,0 Total 6 13 1 828,5 4 169,2 Source : CGI au développement durable (priorité 3 du programme des investissements d avenir). Le second tableau ci-dessous résume, par action, la procédure utilisée, le nombre de projets déposés et sélectionnés, le montant des engagements et des décaissements et l avancement de la contractualisation au 5 juin 2012. Tableau n 35 : Développement durable Procédure Projets déjà identifiés Actions Appel à projet Etat d'avancement AAP Nbre de projets déposés Nbre de projets sélectionnés Montants autorisés consommable (M ) Montant autorisé non consommable (M ) Nbre de projets signés Réacteur de 4ème génération EN COURS 625,0 1 61,2 Réacteur Jules Horowitz EN COURS 250,0 1 39,9 Décision Contractualisation Décaissement Montant consommable Négociation gré à gré Traitement et stockage des déchets EN COURS Instituts d'excellence sur les énergies décarbonées 1ère vague CLOS 19 2 42,4 210 Instituts d'excellence sur les énergies décarbonées 2ème vague CLOS 8 11 114,5 475 Total 27 13 1 031,9 685,0 2 101,1 Source : CGI A. ONERA L action «Recherche dans le domaine aéronautique» représente une enveloppe de 1 500 M, et a fait l objet d une convention entre l Etat et l ONERA le 29 juillet 2010, modifiée par avenant du 20 mai 2011. Selon la convention, l intervention du programme des investissements d avenir s appuiera sur un programme de démonstration technologique et de développement d aéronefs futurs afin d accélérer l intégration et l innovation dans les futurs programmes aéronautiques européens. 139

La gouvernance de l action un coût de gestion très réduit Comme les autres actions des investissements d avenir, un comité de pilotage, présidé par le DGAC, propose la sélection des projets. Il s appuie sur une «équipe programme mixte», associant la DGAC, la DGA et l ONERA. Une convention, signée le 25 novembre 2011 entre la DGAC, la DGA et l ONERA, définit leurs responsabilités respectives et confirme le rôle de pilotage de la DGAC. La conséquence de cette organisation est un coût de gestion réduit : l équipe programme mixte a été constituée par les moyens internes de l administration et le budget de gestion de l ONERA pour 2010 et 2011 s élève à 46 563 (moins de 0,005 %) et le budget prévisionnel 2012 est de 185 552 (soit moins de 0,02 %). Les démonstrateurs Les actions du programme aéronautique, gérées par l ONERA, prévoient le financement de cinq démonstrateurs mettant en œuvre des technologies différentes (motorisation, consommation énergétique, matériaux composites, électronique) pour un montant unitaire de 45 à 155 M. Ces investissements font suite à un document de planification stratégique du conseil d orientation de l aviation civile (CORAC) qui recommandait à l Etat de soutenir le développement de démonstrateurs avant le lancement de grands programmes structurants pour l aéronautique. La convention précise que compte tenu des spécificités du secteur industriel concerné, l identification des projets s appuiera principalement sur les travaux préliminaires du CORAC. Le financement de nouveaux projets industriels - L hélicoptère du futur et l hélicox4 Selon le DGAC, ces deux projets sont majeurs pour l industrie aéronautique française, par leur caractère structurant et innovant. Comme l indique la note du directeur de programme du CGI «Il nous a été également affirmé que, d une part ces besoins d investissement dépassaient ce que les industriels pouvaient consentir sur leurs fonds propres, d autre part que sans ce soutien majeur, la compétitivité de la filière française des hélicoptères était sérieusement mise en cause.» Le financement du projet Airbus A350 par un fond de concours qui «remonte» les crédits du PIA de l ONERA à l Etat Le projet Airbus A350 XWB est un projet d un montant de plus de 13 Md, pour lequel les Etats partenaires du programme, conscients de son intérêt stratégique, ont signé un contrat de soutien au projet sous forme d avances remboursables, d un montant de 1,123 Md pour l Allemagne, 332 M pour l Espagne, 400 M pour le Royaume-Uni et 1,4 Md pour la France. Le soutien financier de la France fait l objet d un protocole Etat-Airbus du 23 juin 2009, confirmé par la convention de soutien du 31 décembre 2009. Le programme des investissements d avenir prend en charge une partie du soutien au programme, à hauteur de 450 M pour une période de trois ans, «étant donné l intérêt extraordinaire du projet», et parce qu il correspond aux priorités du PIA. 140

Compte tenu de la préexistence du projet, son financement sera assuré directement par l Etat, à travers un fonds de concours en provenance de l ONERA. C est l objet de l avenant à la convention Etat/ONERA du 20 mai 2011. Ce fonds de concours a été créé pour la période 2011-2013. Les crédits de paiement correspondants, initialement programmés dans le budget de l Etat en 2011, sont annulés. Dans son courrier du 13 avril 2011, le président de la commission des finances du Sénat, saisi par le CGI sur le projet d avenant à la convention Etat-ONERA, indique que «la commission émet un vif regret» et que cet avenant «constitue un exemple type de ce que la commission avait craint lors du vote de la loi de finances rectificative de mars 2010, à savoir la porosité entre les dépenses relevant du budget général et celles relevant des investissements d avenir». Impact du financement d A350 sur la programmation initiale La programmation initiale de la convention prévoyait 900 M pour les démonstrateurs, et 600 M pour les aéronefs du futur. La convention précise que «la ventilation entre les crédits pourra être revue, sous réserve de préserver un montant minimal de 500 M aux démonstrateurs et 800 M d avances remboursables. L avenant ne modifiant pas cet article, le minimum de 500 M ne pourra pas être respecté compte tenu des engagements déjà pris. Tableau n 36 : Démonstrateurs dans le secteur aéronautique Projet Date de décision PM Montant total en M Contractualisé fin juillet 2012 (M ) Prévision fin 2012 (M ) EPICE juin-11 155 63 104 Composite juin-11 105 53 68 Démontrateurs AME janv-12 45 0 45 GENOME avr-12 81 0 81 TPH/TS3000 mai-12 80 0 10 Sous total 466 116 308 Hélicopter du futur juin-11 300 192 300 Aéronefs du Hélico X4 juin-11 250 143 143 futur A350XWB juin-11 450 450 450 Sous total 1000 785 893 Total 1466 901 1201 Source : DGAC B. CNES L action «Espace», à laquelle est réservée une enveloppe de 500 M, a fait l objet d une convention entre l Etat et le CNES le 3 août 2010. Aux termes de cette convention, l action «Espace» vise à assurer la pérennité de la filière spatiale européenne et à être un de ses moteurs, que ce soit en matière d accès à l espace ou de satellite. 141

Pour l accès à l espace, l action principale vise à engager des projets d études et de démonstrateurs dans l optique de la préparation du lanceur européen de nouvelle génération (Ariane 6). Pour le second volet, le PIA permettra l amélioration des développements de satellites à fort enjeu applicatif (observation des émissions de gaz à effet de serre par exemple). La répartition des 500 M se fait à parts égales entre les deux actions, et la convention prévoit un échéancier d engagement des crédits entre 2010 et 2015. La gouvernance mise en place est similaire aux autres actions du PIA, à une différence près : pour les projets de contrats préparés par le CNES supérieurs à 20 M, le CGI dispose d un délai d un mois pour se prononcer, l absence d avis valant approbation. Au 30 juin 2012, 362,5 M avaient été engagés, sur cinq projets. Tableau n 37 : Projets de l action «Espace» Projet Bénéficiaire Montant Date de la décision Préparer Recapitalisation d Arianespace Arianespace 27,45 M 06/12/10 Ariane 6 Lanceur de nouvelle génération CNES 82,5 M 08/03/11 Sous-Total 109,95 M Développement SWOT CNES 170 M 28/03/11 des satellites Myriade Evolution CNES 40 M 28/03/11 Satellites du futur Astrium / Thales 42,5 M 17/06/11 Aliena space Sous-Total 252,5 M TOTAL 362,5 M Source : Cour des comptes à partir du rapport du CNES au CGI a. Préparer Ariane 6 Dans le cadre de son rapport sur la participation française au programme «Soyouz» au centre spatial de Guyane, la Cour a observé que «la première décision concernant l utilisation d un financement au titre du PIA destiné au développement d Ariane 6 a consisté à participer à la recapitalisation d Arianespace à hauteur de 27,4 M pour des pertes antérieures à l adoption du PIA». La convention Etat/CNES relative au PIA précisait que le volet 1 «pourra par ailleurs contribuer à toute action permettant d assurer la pérennité de la filière des lanceurs en Europe». Cette mention a été rappelée par la direction du budget, dans sa réponse au ROP du 3 mai 2012. Pour les lanceurs de nouvelle génération, auxquels sont affectés 82,5 M en première phase, l objectif était de préparer les décisions à prendre sur le successeur d Ariane 5 au conseil ministériel de l ESA de novembre 2012. L enjeu principal concerne les systèmes de propulsion. Les rapports trimestriels du CNES font mention d un «démarrage retardé» de plusieurs mois pour certaines sous-actions, sans compromettre à ce stade l échéance de fin 2012. Ils font également état d une réallocation de moyens, au sein de l action, début 2012, liée à des marges de manœuvre dégagées suite à la négociation des contrats avec 142

les industriels. Des coopérations avec plusieurs pays européens se sont concrétisées ou sont en voie de l être. Les crédits du PIA pour cette action viennent compléter les crédits d ores et déjà prévus dans le budget du CNES 54, mais ne peuvent pas pour autant être considérés comme des crédits supplémentaires. Le plan à moyen terme (PMT) du CNES pour la période 2011-2015 prévoit une augmentation régulière de ses crédits, mais comporte une diminution de 10 M par an sur le programme d études préparatoires Ariane 6. Dans son récent contrôle des comptes et de la gestion du CNES, la Cour avait considéré «que le volet du PIA consacré à Ariane 6 a eu un «effet d aubaine», puisqu il a permis au CNES de diminuer de 60 M les ressources préalablement destinées, dans son PMT, aux études préparatoires d Ariane 6. Par ce double effet, la dotation en vue de la préparation d Ariane 6, d un montant initial apparent de 250 M s est trouvée réduite, en termes effectifs, et dès la première année, à environ 162 M, sans que les questions fondamentales concernant le passage à Ariane 6, soulevées dans le cadre de la réflexion franco-allemande, n aient à ce jour été résolues.». Dans sa réponse à la Cour pendant la contradiction, le ministère affirme que «lors du conseil de l Agence spatiale européenne des 20-21 novembre 2012, les ministres ont approuvé un programme 2013-2014 de préparation du futur lanceur Ariane 6 qui résultat, pour une grande partie, des travaux menés dans le cadre de la première phase du volet lanceur du PIA. Ce dernier a donc d ores et déjà rempli un de ses objectifs fondamentaux.». b. Le développement des satellites Les trois projets financés sont de nature très différente. Le projet SWOT du CNES est un projet de développement de la nouvelle génération de satellites d altimétrie pour la mesure de la hauteur d eau des océans, des fleuves et des lacs, en coopération avec la NASA. En raison des difficultés budgétaires américaines, la coopération avec la NASA est plus lente que prévue. En conséquence, le projet a optimisé le séquencement des activités des deux maîtres d œuvre français afin de maintenir les objectifs calendaires. Le projet «Satellites du futur», porté par deux maîtres d œuvre nationaux EADS/Astrium et Thales-Alenia-Space, concerne le développement d une nouvelle génération de plate-forme pour les satellites de télécommunications géostationnaires. Le projet Myriade Evolutions/MERLIN (CNES) concerne le développement d une plate-forme de nouvelle génération pour des microsatellites. Le premier modèle sera qualifié dans le cadre d une mission franco-allemande, Merlin, pour la mesure des émissions de méthane, puissant gaz à effet de serre. Le rapport de suivi du CNES du 1 er trimestre 2012 fait état d une avancée des partenariats (8 % du montant du projet), et de plusieurs discussions positives. L examen des rapports trimestriels de l opérateur n a pas permis une analyse précise de ces projets, dont les indicateurs ne sont pas encore renseignés (les dates retenues pour mesurer les «jalons» identifiés n étaient pas encore passées). 54 Le budget du CNES (1,5Md par an) est pour moitié versé à l ESA, et pour moitié destiné à financer des actions du programme national, dans le cadre du plan à moyen terme. 143

C. NUCLEAIRE DE DEMAIN - CEA Le CEA gère une enveloppe de 900 M, ramenée à 875 M après redéploiement, portant sur deux grands projets : le réacteur de 4ème génération ASTRID (651,6 M initialement prévus dans la convention du 9 septembre 2010, portés à 626,6 M par la convention du 31 janvier 2012) et le réacteur Jules-Horowitz (248,4M prévus dans la convention du 14 juillet 2010). Ces deux projets visent à «permettre à la France de conserver sa position de premier plan dans le domaine de l énergie nucléaire». 1. Le réacteur ASTRID La convention entre l Etat et le CEA concernant le réacteur ASTRID précise que ce projet «doit permettre au CEA de conduire les études de conception d un prototype industriel de réacteur à neutrons rapides refroidi au sodium de 4ème génération jusqu au niveau d un avant-projet détaillé». Il comporte également «les études de faisabilité et de conception des installation du cycle associé, ainsi que la remise à niveau de grands équipements de R&D et de qualification technologique.» Six sous-programmes sont définis dans la convention, et le projet est à échéance 2017, dans l optique d un éventuel déploiement industriel en 2040. Les indicateurs et jalons du programme prévus dans la convention portent sur des échéances à fin 2012, fin 2014 et fin 2017. Un des principaux indicateurs est le taux de cofinancement autour du projet, avec un objectif de 30 % souhaité à fin 2012 (et un minimum de 20 %). On observe un niveau d engagement «ferme» de l action inférieur aux prévisions, puisque la convention prévoyait un engagement de 198,1 M pour la première tranche en 2010, et que le Commissariat général à l investissement, dans son reporting à mai 2012, indique qu une première tranche ferme de 170 M a été engagée (les autres tranches sont conditionnées à des avis ultérieurs). Cela explique le redéploiement de 25 M opéré en 2012, depuis cette action vers la nouvelle action «recherche dans le domaine de la sureté nucléaire et la radioprotection», gérée par l ANR. Au 31 mars 2012, 61,2 M ont été décaissés, et le niveau de cofinancement était de 96,06 M (soit environ 15 %), dont 66,6 M par le CEA et 29,46 M par les partenaires privés. Le rapport au Parlement sur la mise en œuvre du PIA fait état d un montant à mi-2011 de partenariats signés ou «en bonne voie d être signés» de 24 %. 2. Le réacteur Jules-Horowitz Le financement apporté par les investissements d avenir vise à financer le projet de réacteur Jules-Horowitz déjà en construction à Cadarache. 162 M sont prévus pour la construction du réacteur, avec un objectif de réalisation fixé à 2015, et 86,4 M visent à financer des investissements complémentaires nécessaires à la production de radionucléides pour le secteur médical dès 2016. On constate un retard d une année sur les décaissements prévus dans la convention (ce qui aura également un impact sur le calendrier du projet ASTRID, les deux projets étant liés). 144

Dans sa réponse à la Cour pendant la contradiction, le CGI affirme que «les retards qui seraient consécutifs à un manque de co-financement, par le CEA, de ces opérations aboutirait de facto à une baisse de la dotation en euros constants et donc à la nécessité de boucler le plan de financement, soit par une augmentation des recettes externes [ ], soit par une augmentation de la quote-part de ressources budgétaires ou propres de l établissement sur ces opérations.» Le programme des investissements d avenir a permis d assurer la réalisation d investissements dans des programmes industriels dans les secteurs de l aéronautique, de l espace et du nucléaire, malgré les contraintes budgétaires liées à la situation des finances publiques. Il conviendra d être vigilant d une part pour éviter d éventuels effets de substitution consécutifs au lancement de ces programmes au niveau des opérateurs, et d autre part sur les modalités futures de financement par l Etat des programmes pour lesquels il a pris un engagement financier supérieur à l enveloppe allouée dans le cadre du PIA. 145

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PARTIE III : L IMPACT DU PROGRAMME SUR LE FINANCEMENT ET L ORGANISATION DE LA RECHERCHE ET DE L ENSEIGNEMENT SUPERIEUR Les actions du programme des investissements d avenir relevant de la mission MIRES prennent plusieurs formes : - un soutien à des programmes de recherche de filières industrielles dont la gestion est confiée aux opérateurs spécialisés dans le domaine (espace, avions et hélicoptères du futur, nucléaire, déchets nucléaires) ; - un soutien financier à des opérations majeures déjà lancées, dont le besoin de financement n était pas intégralement couvert (opération Campus, opération du plateau de Saclay), géré par l ANR ; - un soutien à de nouvelles initiatives sélectionnées par appels à projets gérés par l ANR, orienté sur une thématique prioritaire (IEED, Santé et biotechnologies) ou multithématiques. Les objectifs affichés par le programme des investissements d avenir sont extrêmement structurants pour le système d enseignement supérieur et de recherche national. Le programme vise à l émergence de pôles d enseignement supérieur et de recherche en mesure de concurrencer les meilleures universités sur le plan international. Par les actions LABEX, EQUIPEX, IHU, il a permis d identifier les disciplines leader des sites universitaires français et leur consacre des moyens financiers dans la durée pour se développer. Il définit et finance la création d un nouveau système de valorisation, à plusieurs composantes, en réservant un financement massif pour la maturation. Cette initiative a eu pour conséquence l affirmation de politiques de site impliquant pour la première fois l ensemble des acteurs de l enseignement supérieur et de la recherche, universités, écoles, et organismes de recherche. Les investissements d avenir correspondent donc, non seulement à des moyens financiers supplémentaires apportés dans la durée à la recherche et à l enseignement supérieur, mais également à une structuration de notre système d enseignement supérieur et de recherche. Cette partie présente dans un premier temps la mise en œuvre du programme des investissements d avenir et la question de la multiplication des structures de coopération, puis analyse l impact des investissements d avenir sur le financement de la recherche. I. LA MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME DES INVESTISSEMENTS D AVENIR A. LES PRINCIPES INITIAUX ONT ETE RESPECTES 1. Un processus de sélection indépendant Pour la première fois, le Gouvernement a clairement affiché avec les investissements d avenir une politique élitiste basée sur une attribution des financements sur des critères d excellence des équipes, du projet scientifique et de la gouvernance. 147

Aucune directive n était donnée aux jurys concernant une répartition thématique des projets lauréats, ni géographique des porteurs de projet. L ancien commissaire général avait ainsi insisté, lors de l entretien de début de contrôle, sur les trois principes fondateurs de la sélection des projets : - les projets sont sélectionnés par des jurys internationaux sur des critères d excellence ; - les investissements d avenir ne font pas d aménagement du territoire ; - les investissements d avenir ne font pas de politique industrielle. Ces principes ont été respectés pour la majorité des appels à projets gérés par l ANR. Les modalités de sélection ont été systématiquement basées sur des appels à projets avec un classement des projets réalisé par des jurys internationaux. Le recours aux jurys internationaux a été retenu, car les jurys permettent de s adjoindre des compétences externes, de se placer sous un regard international, et d éviter «les querelles de chapelles». Notons que les classements des projets par les jurys ont toujours été respectés, ce qui a été perçu comme un gage d impartialité de l évaluation des projets, a été très apprécié par les porteurs de projets. Pour les actions les plus structurantes comme l action IDEX, le recours à un jury international était peut-être la seule façon d imposer un choix incontestable compte tenu des pressions qui pouvaient être exercées par les différents acteurs. Pour la qualité de l analyse et de l évaluation des projets, l information, la constitution et l organisation du jury ont été fondamentales. Certains jurys ont fonctionné de façon plus rigoureuse que d autres. Plusieurs jurys ont mal fonctionné (LABEX 1 et EQUIPEX 1), mais les différents interlocuteurs (CGI, MESR, ANR) ont pu améliorer la sélection, soit dès la première vague, soit lors du processus de sélection de la deuxième vague. Le ministère estime ainsi que «les problèmes soulevés, qu il convient de ne pas surestimer au regard de résultats satisfaisants de manière générale, ont été suivis dans la durée par le comité de pilotage hebdomadaire IA. Pour mémoire, les principales difficultés et réorientations ont été les suivantes : sur les jurys LABEX et EQUIPEX, le CGI, l ANR et le MESR ont convergé pour proposer un nouveau découpage en sous jury ainsi qu une nouvelle organisation du travail avec un rôle différent donné au président du jury et aux vice-présidents (présidents des sous jurys) qui devaient mieux coordonner et arbitrer ; suite aux problèmes soulevés par des compositions non optimales des jurys en première vague, un travail collégial a été conduit par l ANR, le CGI et le MESR sur les périmètres d expertise, les équilibres entre champs scientifiques, la parité L ANR a nommé un référent pour suivre la constitution des jurys. Un point d avancement toutes les semaines avec le CGI et le MESR a permis d aboutir à des jurys plus équilibrés qui ont généré des résultats plus satisfaisants». 148

2. Plusieurs exceptions aux grandes règles fixées Plusieurs appels à projets ont cependant fait exception à ces grands principes : - l appel à projets SATT : le jury n avait proposé de retenir que cinq projets pour le financement. Après une réorientation de l objectif de cette action soutenue par une volonté de mailler tout le territoire, il a été décidé de reprendre l ensemble des projets pour obtenir la création de 13 SATT dont notamment une SATT issue de la fusion du projet lyonnais et des deux projets grenoblois. La phase de mise à niveau de l ensemble des projets a été difficile et longue, et la solution n est toujours pas trouvée pour Saclay et la région Rhône-Alpes qui sont entrés dans le processus de sélection depuis plus de deux ans ; c est un des seuls appels à projets qui n a pas respecté les préconisations du jury, qui n a pu être réuni de nouveau ; - l appel à projets consortium de valorisation thématique n a jamais vu le jour et a été remplacé, avec un retard important, par une procédure de gré à gré avec les alliances ; - l appel à projets IRT fait l objet d un «rattrapage» de deux projets sur le numérique ; - dans le cadre de l appel à projets IHU, un appel à projets supplémentaire a été lancé, à la demande du Président de la République, sur la thématique du cancer, aucun des IHU lauréats n étant porteur d un projet sur la thématique du cancer, alors que la cancérologie est le premier domaine de recherche médicale en France. Pour les actions SATT et IRT évoquées ci-dessus, la question de la pertinence d avoir fait appel à un jury international se pose. 3. Des processus de sélection indépendants qui ont conduit certains projets à s orienter (ou se réorienter) vers des actions qui ne sont pas les plus proches de leurs objets Quelques projets ont été financés au titre des investissements d avenir sur des actions qui ne sont pas les plus proches de leur objet. Les cohortes ELFE et EPIPAGE 2, dont le financement avait été décidé en 2009 dans le cadre de cohortes très grandes infrastructures de recherche (TGIR), seront financées, au moins en partie, sous le nom «RE-CO-NAI» (plate-forme de recherche sur les cohortes d'enfants suivis depuis la naissance), dans le cadre des EQUIPEX (2 ème vague) pour un montant de 13 M sur 10 ans. La fondation Hadamard (fondation abritée par la FCS Campus Paris-Saclay) a fait l objet d un financement d une dotation non consommable de 40 M au titre de l opération Campus, traduite en deux décisions du Premier ministre : la première, en date du 2 mai 2011, d un montant de 1,6 M de crédits consommables issus des intérêts de la dotation «opération campus Paris-Saclay» la seconde, du 3 mai 2012, autorisant l ANR à contracter sur le projet à hauteur de 40 M de dotation non consommable, avec les intérêts générés depuis le 1 er janvier 2012. Selon les termes de la convention de financement signée par l ANR, cette dotation ne correspond pas à des opérations immobilières de la fondation Hadamard. Le projet vise à «conforter le rang qu'occupent les mathématiciens du plateau de Saclay 149

dans la compétition mondiale». La dotation a été annoncée par le Président de la République dans son discours du 24 septembre 2010. En plus de cette dotation, la fondation bénéficiera d une dotation non consommable de 34,81 M pour un LABEX (LABEX LMH), retenu dans le cadre de la seconde vague, après l échec au premier appel d offres. Il convient néanmoins de souligner que le financement préexistant de la fondation Hadamard a été pris en compte dans le dimensionnement de l enveloppe accordée au LABEX : seule 37 % de la dotation demandée a été accordée, contre une moyenne de 49 % pour les LABEX 2 hors IDEX, et 63 % pour les LABEX 2 dans les IDEX 2. Le LABEX «finances durables», porté par l Institut Bachelier, a été retenu lors de la seconde vague des LABEX, après un échec lors de sa candidature en tant qu IRT. Ce projet fait suite à une réorientation et à un recalibrage du projet initial. Le jury relève comme l un des points positifs le lien avec l industrie, mais mentionne comme faiblesse du projet (qui sera noté A1) le risque de «dispersion» du projet : «The amalgamation of diverse research axes runs the risk of not coalescing around a unified theme with a well-defined focus». Ces trois exemples illustrent la «plasticité» entre les différents appels à projets. B. LE COUT DE LA MISE EN ŒUVRE DU PIA 1. Un calendrier très serré a. Le lancement simultané de nombreux appels à projets a mobilisé la communauté scientifique Les schémas ci-dessous illustrent le calendrier de gestion des appels à projets par l ANR. Pour chaque appel à projets sont indiquées la phase d appel à projets, la date de la ou des décisions par le Premier ministre, et la phase de signature des conventions avec les bénéficiaires qui débute avec la signature de la première convention et se termine par la signature de la dernière, ou au 4 juillet 2012 quand toutes les conventions ne sont pas encore signées. Ce calendrier met en évidence la grande rapidité avec laquelle le programme a été mis en œuvre puisque les premiers appels à projets ont été lancés à l été 2010, trois mois après la publication de la loi de finances rectificative. La phase de sélection jusqu à la décision du Premier ministre a fait l objet d une instruction beaucoup plus longue, en moyenne de six mois environ. Le calendrier met également en évidence le retard très important des phases de conventionnement : sur l ensemble des actions gérées par l ANR, seule la première vague des EQUIPEX était intégralement contractualisée début juillet 2012. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, l ANR a précisé que 94 % des projets de la première vague et 60 % de ceux de la deuxième vague étaient conventionnés fin janvier 2013 et que la phase de conventionnement devait être terminée en mars 2013. 150

201 1 2012 Ta.slr:ttame lolar Apt l.lay Jun Jul Aug Sep Oct Nov O.c Jan f eb l.lar IAJ>r May. Jun Jul Aug Sep OCI tlov Of!c Jan feb l.l ar Apt IJay Jun Jul Equlpex 1 AAP Décision PU Signature conventions Cohonn AAP J 1 21/02 Décision PU. 09102 Slgnaru-re conve-ntions 8ioressources 1 AAP Décision PU 16/06 Sçnature conventions 1 Infrastructure biosantê AAP Déaslon PU 15104 Slçnalure conventions Oêmonstrareurs AAP IHU Oëœ..,nPU 14104 Sl9flature convenuons AAP Décision PU 111116 Si;nature conventions l abexi AAP Décision PM 1 08106 SATT 1 1 1 2011 2012 Tuktlame Mar Apr Llay Jun JuJ lwg Sep Oct t40y O.e Jan Feb Mar Apr May 1 Jun Jul Aug Sep Oct uov O.c Jan Feb Mar Apr May Jun Jul SATT AAP DéciSion Pl.! SATT A 15109 IRT Décision PU SATT B 19101 S~g.nature convt nbons Al.ll AAP DéasionPI.I 24/01 Oê:c:isionPU SÇnatu-re conventions Nanobioteeh 1 AAP Dêcision PU 07107 Sig"netu-re convtntions BioinformatJque 1 ~~~D 1 ldex 1 AAP Décision PL! 23/06 Sç.neture conventions AMI AAP DéasionPI.I 27112 DéasionPIJ 04105 AAP (prë.-pro,et et pro,el. Déasoon Plo\ 01/02 Sjg.natu-re conve:ntions E::::l 10104 151

Un effort considérable a été demandé aux porteurs de projets, mais surtout à l ANR, qui a dû mener de front 13 appels à projets en première vague et 12 en deuxième vague, alors même que les premiers projets n avaient pas encore donné lieu à signature de conventions. Un audit, demandé en novembre 2011 par le ministre chargé de la recherche et le ministre chargé du budget à l IGF et à l IGAENR, pour s assurer de la fiabilité du processus de gestion des aides délivrées par l ANR, tant sur les investissements d avenir que pour ses projets classiques, a formulé en mai 2012 six recommandations à l agence. S il souligne plusieurs points forts, il pointe également la fragilité du suivi des contrats, l ANR n apparaissant «pas en mesure d assurer un pilotage efficace de ses activités ni de rendre compte de son action conformément aux instructions en vigueur». Le rapport d audit préconise deux axes prioritaires : l amélioration du dispositif de pilotage, l achèvement des outils informatiques de suivi et leur mise en cohérence. Les inspections préconisent qu un second audit soit mené en 2013 pour s assurer de la mise en œuvre de leurs recommandations. b. L embolie du processus de conventionnement La difficulté du processus de contractualisation est assez générale pour les actions Investissements d avenir gérées par l ANR mais particulièrement importante pour les LABEX. 152

Selon le CGI, «devant les délais observés sur l exercice de contractualisation, le CGI et le MESR se sont mobilisés de plus en plus fortement pour faciliter et encadrer le travail de l ANR. Plusieurs trains de mesures se sont succédé depuis le printemps 2011, mobilisant au plus haut niveau sur cette étape stratégique». Plusieurs séries de mesures ont été prises pour améliorer et accélérer le processus de contractualisation par l ANR dont : Ce sont d abord des mesures techniques. Ainsi : o des conventions-types ont été définies pur chaque action afin d industrialiser les procédures ; o dès que possible, il a été demandé à l ANR de ne contractualiser qu avec le porteur en prévoyant des conventions de reversement ultérieures avec les partenaires (notamment pour les LABEX) ; o afin de pouvoir commencer à financer rapidement les projets sélectionnés, la possibilité d un préfinancement a été introduite par avenant aux conventions Etat-ANR (pour les LABEX et les IDEX) ; o «sur des projets de 10 ans pour lesquels on ne peut exiger le même degré de détail que les projets classiques ANR, il a été demandé que le filtre de questionnements porte uniquement sur la nature et l éligibilité des dépenses au regard du règlement financier, ainsi que sur la cohérence entre la présentation scientifique du dossier et les informations budgétaires. Dans tous les cas, il a été demandé à l ANR de limiter au strict nécessaire les demandes aux porteurs, et d éviter les requêtes successives.» o Un suivi bimensuel a été mis en place dès la fin du mois de juin 2011 afin d analyser les problèmes rencontrés sur les différentes actions. C est ensuite une augmentation des moyens de fonctionnement alloués à l ANR : o 15 ETP supplémentaires ont été attribués à l ANR pour renforcer les équipes de contractualisation, pour fin 2011 et l année 2012 ; o Le CGI a passé un marché avec le cabinet Mazars pour assister l ANR dans cette phase de contractualisation. L assistance a pris deux formes : une assistance au pilotage pour définir les processus et les outils nécessaires pour gérer cette phase, et une assistance opérationnelle au traitement des dossiers. Enfin, le CGI et le MESR se sont également directement impliqués dans le traitement des dossiers problématiques afin de trouver des solutions aux différentes difficultés. Pendant toute cette phase, des réunions hebdomadaires entre tous les acteurs (CGI, MESR, ANR) ont permis de suivre l avancement de la contractualisation. 2. Un coût important pour les porteurs de projet Les nombreuses procédures de sélection des investissements d avenir et leur simultanéité ont représenté un coût certain pour les porteurs de projet, compte tenu de la complexité des dossiers à établir et des nombreux partenariats à négocier. 153

a. La complexité des dossiers Les dossiers demandés au titre des appels à projets des investissements d avenir nécessitaient non seulement des compétences de chercheur, mais aussi des compétences de juriste et d expert-comptable. En effet, contrairement à des dossiers de financements «classiques» de la recherche par appel à projets, des bilans économiques détaillés étaient demandés, souvent difficiles à renseigner pour les chercheurs alors même que le résultat de la recherche est incertain. Au-delà du volet économique qui se justifie compte tenu du caractère exceptionnel du programme, les formulaires purement administratifs ont nécessité un surcroît de travail pour des laboratoires ayant présenté plusieurs projets au titre des investissements d avenir, d une part parce qu ils étaient différents des formulaires demandés par l ANR pour les projets «classiques», et surtout parce qu ils n étaient même pas uniformisés entre les différents appels à projets du PIA gérés par l ANR (LABEX et EQUIPEX par exemple). b. Le recours à des prestataires extérieurs Compte tenu de la complexité des dossiers, de nombreux porteurs de projets ont fait appel à des consultants extérieurs pour les assister dans les tâches qui nécessitaient des compétences particulières (analyse de l impact socio-économique, élaboration des modèles économiques, traduction en anglais par exemple). Compte tenu du nombre très important de projets candidats, il n a pas été possible de recenser l ensemble de ce coût, ni même de l approcher, mais il ne fait aucun doute que le recours à des prestataires extérieurs a été très important. Quelques exemples permettent de l illustrer : Le projet IHU Imagine Le projet d IHU Imagine a été porté par la fondation de coopération scientifique «Imagine», créée à la suite de l appel à projets Centre thématique de recherche et de soins (CTRS). Pour l élaboration du dossier de candidature, les moyens internes de la FCS ont été mobilisés, mais la FCS a fait appel à un consultant pour l aider à élaborer le montage financier. Le coût de cette prestation (du cabinet Mc Kinsey) était de 240 000, dont 50 000 ont été pris en charge par une subvention accordée par l université. L IRT Jules Verne La candidature a été initialement portée par le pôle de compétitivité EMC2, puis une association de préfiguration a été mise en place au 30 juin 2011 pour formaliser les travaux. Le coût du montage du dossier (avant la sélection) est estimé à 300 000 : 120 000 de prestations financées à 50 % par des subventions de l Etat (20 000 ) et la Région (40 000 ) et à 50 % par le pôle de compétitivité. Elles concernaient une assistance à la maîtrise d ouvrage, des prestations juridiques et le benchmark international ; 120 000 d apport en nature des partenaires du projet ; 60 000 d apport en nature du pôle de compétitivité. 154

Après la sélection, le budget initial de l AFIRT était de 660 000, constitué de 380 000 de subventions régionales, 130 000 de cotisations et 150 000 de contributions en nature de la part des membres. Elle a rapidement touché un premier versement de la part de la région (190 000 ) et la quasi-totalité des cotisations (115 000 ). Par ailleurs les contributions en nature se sont révélées plus importantes que prévu tant par les mises à disposition de personnels que par l investissement des entreprises membres à l organisation du dispositif et des processus. L université Paris Dauphine L université Paris Dauphine a confié au cabinet Mazars une mission d assistance à maîtrise d ouvrage pour la rédaction d une réponse aux appels à projets LABEX et IRT, pour un montant initial de 85 000 révisé à 112 930 par avenant fin 2010. Ce marché a fait l objet de contestations de plusieurs élus enseignants au conseil d administration, jugeant le prix du marché trop élevé : l un relevant dans le document trois erreurs de traduction, d autres soulignant que la plus grande partie du document a été écrite par les enseignants, ou s étonnant de «retrouver son texte dans le document finalisé, sans que son nom soit cité». L IDEX de Bordeaux Le PRES de Bordeaux estime le coût total du dossier de candidature à l IDEX (intégrant les 8 LABEX présentés), à 1 M répartis à raison de 500 000 en coût direct, dont 350 000 de marchés de sous-traitance, et 500 000 en coût indirect correspondant à la masse salariale des personnels ayant contribué au dossier. L IDEX PSL* Le PRES PSL, qui a porté le dossier d IDEX, a dépensé 300 000 de frais externes pour des prestations juridiques et de comparaison internationale. Les aides des régions au montage de dossiers Certaines régions ou certains PRES ont mis en place un budget spécifique pour l aide au montage des dossiers. Ainsi la région Bretagne ou la région Pays de la Loire ont aidé ponctuellement ou systématiquement au montage de dossiers. Le programme des investissements d avenir a été lancé très rapidement et a mobilisé toute la communauté scientifique. Les principes initiaux d une sélection reposant sur des jurys internationaux ont été globalement respectés, mais la pertinence de ce processus est contestable pour les actions SATT et IRT, compte tenu des objectifs particuliers assignés à ces actions. Même s il n a pas été possible de recenser de façon exhaustive les coûts de préparation des dossiers de candidature, les exemples cités démontrent que ce coût a été élevé pour les établissements porteurs de projets et qu il a été pris en charge par des fonds publics (dotations des établissements, aides des collectivités locales ). Les projets des investissements d avenir sont aujourd hui sélectionnés pour l essentiel. Le programme va apporter aux équipes des financements importants qui devraient les rendre plus compétitives pour l attribution de financements européens. Il est indispensable pour la recherche française de relancer la 155

dynamique européenne dans les années à venir. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le CGI indique qu afin de contribuer à la relance de la dynamique européenne que la Cour appelle de ses vœux, il sera systématiquement recherché d introduire, à chaque fois que possible, des indicateurs de performance mesurant la mobilisation des porteurs de projets dans la recherche de financements européens. C. LES MODALITES DE GOUVERNANCE DU PIA ET LES PREROGATIVES DU MESR 1. Capacité d impulsion positive du CGI Les modalités de gouvernance des investissements d avenir, avec une organisation «tripartite» entre le CGI, le MESR, et l ANR, ont présenté plusieurs avantages pour la mise en œuvre du programme. En premier lieu, le CGI a apporté une capacité d impulsion pour la phase de lancement. Etant placé directement auprès du Premier ministre, il a pu, globalement, permettre des décisions rapides grâce à un circuit de décision raccourci et à un fort appui politique. Pour la sélection des projets, le CGI s est appuyé sur des structures existantes (CORAC, CEA, CNES) pour les procédures de gré à gré ou sur les avis de jurys internationaux pour les appels à projets. L indépendance du CGI, dont les membres n avaient pas de relations «historiques» avec les acteurs de l enseignement supérieur et de la recherche ou avec les industriels, et la légitimité apportée par les jurys internationaux, ont rendu plus aisés les choix sur critères d excellence. 2. Une bonne coordination d ensemble entre le MESR et le CGI pour la sélection des projets Certaines actions du PIA, comme les LABEX, EQUIPEX, IDEX, relèvent directement de la compétence ministérielle du MESR et sont structurantes pour le paysage de l enseignement supérieur et de la recherche. L enjeu de bonne coordination entre le MESR et le CGI était donc primordial lors de la phase de mise en œuvre du PIA. On observe que la coordination entre le MESR et le CGI n a pas soulevé de difficultés majeures pour la sélection des projets : pour la très grande majorité des actions, les propositions de décisions ont été définies par les comités de pilotage réunissant l ensemble des ministères concernés et validées ensuite par le CGI et le Premier ministre, sans poser de problèmes ni nécessiter d arbitrages difficiles. Toutefois, pour certains appels à projets (valorisation et transfert), des divergences de vision entre le CGI et le MESR ont pénalisé la coordination. Le MESR précise que «l existence de positions différentes entre le CGI et le MESR a pu amener à des discussions et des arbitrages interministériels qui ont ralenti la procédure et introduit de l incertitude auprès des porteurs de projet, qui ont pu avoir quelques difficultés à identifier une position commune et stable au sein de l Etat. Certains de ces arbitrages (SATT, IRT) et notamment le principe de structures autonomes qualifiées de nouveaux opérateurs de recherche, ont été contestés par les principaux organismes de 156

recherche. Ils sont l objet aujourd hui de nouvelles discussions à des fins d amendement entre le MESR et le CGI». 3. Un risque de déresponsabilisation des acteurs Le mécanisme extrabudgétaire repose sur une centralisation forte des décisions de financement, qui font toutes l objet de décisions du Premier ministre (quel que soit le montant) avant que l opérateur ne puisse les engager et contractualiser avec les porteurs de projet. Les ministres concernés n ont pas le pouvoir de décision sur les crédits qui relèvent de leur champ de compétence et qui sont gérés par des opérateurs dont ils assurent la tutelle, puisque toutes les décisions relèvent du Premier ministre. Dans la pratique, ces décisions sont soumises au Premier ministre par le CGI, et l ensemble des documents examinés au cours de l enquête de la Cour montre que les propositions du CGI ont toujours été suivies. Les crédits concernés ne sont plus retracés dans le budget de l Etat. Ce fonctionnement pose la question de la responsabilité financière des différents acteurs : CGI, MESR et ANR. La Cour a souligné dans son rapport public thématique de novembre 2011 sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) une relation «ambiguë» entre responsabilité politique et responsabilité administrative. Cette ambiguïté est accentuée dans le cadre des investissements d avenir, dont toutes les décisions sont «assumées» par le Premier ministre. La question se pose ainsi de savoir qui, au niveau administratif, porte la responsabilité de ces crédits extra-budgétaires. Au-delà du programme des investissements d avenir, dans la lettre de mission de M. Louis Gallois, nommé commissaire général à l investissement, le Premier ministre a souhaité lui donner une mission plus large, qui concernerait tous les investissements de l Etat pour des opérations dont le montant total est supérieur à 50 M et la part publique supérieure à 20 %. Cette nouvelle mission pourra concerner plusieurs programmes budgétaires au sens de la LOLF, au moment où le nouveau décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique entre en application. Cette modification du décret, qui a fait l objet depuis deux ans d une concertation approfondie avec l ensemble des acteurs concernés, vise notamment à clarifier le rôle des différents acteurs de la gestion, et notamment la fonction de responsable de programme, qui méritait d être précisément définie. Il conviendra d être vigilant sur les modalités de mise en œuvre de ces nouvelles prérogatives au regard du nouveau décret. La gouvernance du programme des investissements d avenir repose sur un circuit administratif spécifique, différent et indépendant du fonctionnement budgétaire prévu par la LOLF. Le commissariat général à l investissement en est le «chef d orchestre». Cette organisation présente plusieurs avantages. L efficacité et l indépendance du CGI, placé directement auprès du Premier ministre, ont pu, globalement, permettre des décisions rapides de financement. Elle présente néanmoins des risques, liés à l ambiguïté du partage de responsabilité entre l autorité politique et l autorité administrative, qui présente un risque de déresponsabilisation des acteurs. C est le cas notamment des 157

opérateurs, réduits à un rôle de «caisse» par le fonctionnement tripartite et la «couverture» par le Premier ministre des décisions financières. II. LA MULTIPLICATION DE NOUVEAUX OBJETS IMPOSE UN SUIVI RIGOUREUX Les deux modes principaux de financement de la recherche par le programme des investissements d avenir sont : - le soutien financier de grands projets de recherche, ou de projets d équipements qui doivent structurer une communauté de recherche : action laboratoires d excellence, action santé-biotechnologies, action équipements d excellence. La gestion des fonds de ces projets est majoritairement confiée à des structures porteuses déjà existantes (universités, organismes de recherche, PRES). La mise en place des projets nécessite cependant la définition de nouvelles modalités de gouvernance. - le soutien financier à la création de nouveaux objets, pour lesquels de nouvelles structures juridiques sont créées : IHU, portés par des fondations de coopération scientifique, IRT et IEED, portées par des FCS, sociétés d accélération de transfert de technologie créées sous la forme de sociétés par actions simplifiées, initiatives d excellence, portées par des fondations de coopération scientifique (FCS) ou des EPCS. Cette partie présente les conséquences de la multiplication des nouvelles structures de coopération, l enjeu d un suivi rigoureux et l avancement de la mise en place des procédures et des outils de suivi et d évaluation. A. LA MULTIPLICATION DE NOUVELLES STRUCTURES DE COOPERATION 1. La création de nouvelles structures juridiques répond à des objectifs spécifiques Le programme des investissements d avenir conduit à la multiplication de nouveaux instruments de coopération, portés soit par des structures existantes (universités, organismes de recherche ou PRES notamment), soit par de nouvelles structures juridiques, dont la création répond à des besoins spécifiques : - une très forte intégration des actions de recherche, d enseignement et de soins pour les IHU, dont la création avait été recommandée par le rapport Marescaux ; - une impulsion donnée aux travaux de recherche collaborative public/privé pour lesquels la création d une structure mixte semblait une solution de mise en œuvre intéressante, évoquée dans le rapport sur la valorisation de la recherche de 2007 de l IGF et de l IGAENR ; - la simplification des structures de valorisation des sites universitaires, les SATT ayant vocation à intégrer à terme l ensemble des structures présentes sur le site ; 158

- l émergence de pôles d enseignement supérieur et de recherche capables de rivaliser avec les grandes universités au niveau international pour les IDEX. 2. L essentiel des crédits des investissements d avenir gérés par l ANR est attribué à des structures créées après 2006 Le tableau ci-dessous analyse la répartition des crédits du grand emprunt selon le statut juridique des porteurs de projets : Tableau n 38 : Répartition des crédits du grand emprunt selon le statut juridique des porteurs de projets MAJ du 20-06-2012 Qualité juridique porteurs DC DNC Flux intérets Cash total % EPST 355 677 343 939 697 321 288 081 773 643 759 116 10,67% EPIC 144 927 541 203 122 696 61 590 000 206 517 541 3,42% FCS 604 316 015 4 599 185 926 1 388 790 812 1 993 106 827 33,02% Fondations 41 890 000 458 437 543 145 550 574 187 440 574 3,11% TOUS PROJETS Universités, écoles 341 400 000 2 949 887 214 893 388 161 1 234 788 161 20,46% PRES 386 681 593 2 497 329 792 762 772 499 1 149 454 092 19,04% GIP 7 570 000 5 559 552 1 710 000 9 280 000 0,15% Autres 98 596 235 140 224 918 43 296 924 141 893 159 2,35% Non Déterminé 337 300 000 461 650 496 132 400 000 469 700 000 7,78% Total 2 318 358 727 12 255 095 459 3 717 580 744 6 035 939 471 100,00% Source : Cour des comptes d après données MESR Source : Cour des comptes Sur les 6 Md équivalents crédits budgétaires attribués par les appels à projets de l ANR, la majorité des crédits des investissements d avenir (52 %) seront gérés par des porteurs de projets qui sont de nouvelles structures créées par la loi de programme n o 2006-450 du 18 avril 2006 pour la recherche (PRES et fondations de coopération scientifique). Ainsi, la part attribuée aux acteurs «historiques» de l enseignement supérieur et de la recherche (universités, écoles, EPST, EPIC) ne représente qu un peu plus d un tiers des crédits (35 %). Compte tenu de l importance des partenariats dans ces nouvelles structures, beaucoup de ces crédits reviendront in fine aux universités, écoles et organismes de recherche par des conventions de reversement. Sur ce point également, seule l analyse ex-post de l utilisation des crédits permettra d établir une vision consolidée. 159

B. LES CONSEQUENCES DE LA MULTIPLICATION DES STRUCTURES La création de nouvelles structures partenariales a de nombreuses conséquences. 1. Une augmentation de la complexité du système de recherche La multiplication des structures de coopération et l apparition de nouveaux acteurs brouillent la visibilité du système, souvent déjà qualifié de «mille-feuille» administratif. La Cour avait recommandé en 2012 «de mettre fin à la prolifération des instruments de coopération scientifique : Le ministère doit veiller à la cohérence des dispositifs successifs de coopération mis en place dans le domaine de la recherche, notamment ceux prévus au titre des investissements d avenir, et stabiliser dans la durée les instruments mis à disposition de la communauté scientifique.». Si certains nouveaux instruments répondent à des besoins non couverts par les établissements d enseignement et de recherche (IRT, IEED, IHU), d autres sont comparables à des instruments existants, à qui un financement supplémentaire est apporté pour augmenter la compétitivité du système. Pour ceux-là, il y a donc un enjeu de mise en cohérence avec les instruments existants : - pour les SATT, l enjeu est de remplacer l ensemble des structures de valorisation des sites universitaires, sous réserve d une évaluation rigoureuse et de la définition d une bonne articulation avec les entités de valorisation des EPST ; - pour les sites labellisés, les IDEX ont vocation à prendre le relais des PRES. Une mise en cohérence des périmètres, des gouvernances et des structures juridiques des entités est souhaitable à terme, tout comme leur bonne articulation est indispensable pendant la phase transitoire. Par ailleurs, la fusion des universités que l on observe à Strasbourg, Aix-Marseille et Bordeaux est une voie de simplification possible ; - parmi les 171 projets LABEX lauréats, seule une dizaine sont multi-sites. La grande majorité des LABEX regroupent des équipes appartenant au même site. La structuration des équipes de recherche organisée par la réussite aux appels à projets LABEX et EQUIPEX pourrait être envisagée à terme dans les nouveaux contrats quinquennaux de site comme une évolution des unités mixtes de recherche. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le CGI indique que dans le cadre du lancement d un diagnostic territorial dans chaque région, il est proposé aux acteurs de faire valoir les mesures de simplification susceptibles de clarifier le paysage d ensemble. Cette démarche a été d ores et déjà engagée en Bretagne. 2. Le coût administratif de la multiplication des formes de coopération La mise en place des nouvelles formes de coopération représente un coût, car chacune d elles a nécessité la mise en place d une gouvernance spécifique à plusieurs niveaux : chefs d équipe impliqués dans le projet, directeurs d unité, représentants des tutelles, lien avec la gouvernance de l IDEX, le cas échéant, etc. Un exemple donné par le PDG de l Inserm est révélateur. Pour la gouvernance des structures de coopération dans lesquelles l Inserm est impliqué, il était auparavant statutairement tenu de 160

participer à 300 réunions par an. Avec les investissements d avenir, ce chiffre est estimé aujourd hui à 450. Par ailleurs, compte tenu de la complexité administrative et financière des structures de coopération, leur gestion nécessite le recrutement de personnel administratif, sans que des économies futures de personnel soient identifiées aujourd hui dans les établissements concernés. L analyse des projets d IDEX montre que ce poste, qui a été en général diminué à la demande du jury international, reste estimé à environ 10 % du montant attribué pour plusieurs projets d IDEX. Il a été expliqué en partie II les difficultés de gestion liées aux LABEX et IDEX. Il paraît indispensable aujourd hui de mener une réflexion sur une simplification des procédures de gestion de ces structures, notamment pour les LABEX. Une organisation similaire à la délégation globale de gestion au porteur du projet pourrait être envisagée. Enfin, la multiplication des structures partenariales va engendrer des circuits de gestion financière complexes entre le porteur et ses partenaires, qui vont rendre plus délicate la connaissance des moyens attribués aux différents opérateurs, compte tenu des nombreux reversements entre partenaires. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le MESR indique que des fiches de méthodes spécifiques ont été élaborées pour la gestion financière de certaines actions. 3. Un temps nécessaire pour la mise au point du fonctionnement de ces nouvelles structures et pour qu elles trouvent leur place dans le système d enseignement supérieur et de recherche La création de ces nouveaux acteurs demande un temps d acclimatation, car les modalités de fonctionnement ne sont pas encore stabilisées. Des questions très pratiques se posent encore sur l éligibilité de certaines dépenses, sur les capacités d engagement pendant la phase probatoire des IDEX. Pour les objets les plus novateurs (IRT, IEED), certaines règles ne sont pas encore fixées (fiscalité, propriété intellectuelle). Les modalités d intervention des SATT par rapport aux entités de valorisation des EPST doivent être clarifiées. De façon plus générale, les projets sont dans une phase de démarrage et les procédures de fonctionnement sont en train d être établies, l enjeu étant une bonne articulation entre les objectifs du projet et les actions à mener par les différents partenaires. En conséquence, il apparaît nécessaire que l ANR et le ministère accompagnent les porteurs de projets lauréats. Des procédures et des outils spécifiques d information des porteurs, de retours d expérience et de bonnes pratiques, doivent être mis en œuvre à cette fin. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, l ANR développe les actions d ores et déjà mises en œuvre pour accompagner les porteurs, parmi lesquelles la structuration de sa propre organisation (entrée organisationnelle par action, par thématique scientifique ou territoriale). Le MESR indique que l ANR va désormais entrer dans une phase d animation scientifique des projets qu elle conduira en lien étroit avec la DGRI et la DGESIP : points d étape collectifs par action, diffusion des bonnes pratiques, rencontres thématiques, colloques, etc. Enfin, le CGI annonce qu une opération de diagnostic territorial avec les préfets en liaison avec les régions a été lancée, afin de de construire les meilleures stratégies de développement prenant en compte les résultats du programme des investissements d avenir sur l ensemble de ses actions. 161

C. DES INVESTISSEMENTS RISQUES QUI RENDENT INDISPENSABLE UN JUGEMENT SERIEUX A LA FIN DE LA PERIODE PROBATOIRE Les appels à projets des investissements d avenir ont tous été lancés en même temps, très rapidement, sur différents objets dont beaucoup étaient très novateurs. Les appels à projets EQUIPEX et LABEX, de même que les appels à projets spécifiques du domaine de la biologie/santé, ont rencontré un grand succès car ils répondaient à des besoins bien identifiés (projet de recherche de grande ampleur ou équipement, cohortes) avec un niveau de financement exceptionnel. En revanche, toutes les initiatives, dont l objectif était de mettre en place des objets novateurs, ont rencontré de nombreuses difficultés : - les IDEX sont aujourd hui fortement critiqués par certains syndicats (Saclay, Sorbonne Paris Cité) et par des dirigeants d établissement (Toulouse). Ils contestent la notion de «périmètre d excellence» et regrettent «l absence de démocratie» dans la constitution des projets. Par ailleurs, le risque d écart entre le projet ambitieux présenté aux jurys et les véritables moyens du PRES pour mettre en œuvre la feuille de route du projet est élevé ; - l appel à projets IRT est une illustration de la difficulté à converger vers un nouvel objet dont les contraintes ont été découvertes et traitées au fil de l eau, amenant à remettre en cause en fin de procédure les règles initiales. Malgré le lancement de la procédure de sélection en juillet 2010, trois IRT seulement sont conventionnés plus de deux ans après. - les fondements de l appel à projets SATT sont remis en cause par les organismes de recherche et plusieurs projets n ont toujours pas abouti plus de deux ans après le lancement de la procédure. Par ailleurs, les SATT sont fondées sur des modèles économiques qui ne semblent pas totalement validés aujourd hui et leur réussite est conditionnée à une montée en compétence qui n est pas assurée. Les conventions définissant les actions prévoyaient une période probatoire pour plusieurs objets, qui sera absolument nécessaire, car il est fort probable que certains projets seront des échecs. Ainsi, le CGI estime qu «il faut prendre en compte que les investissements d avenir comportent par essence des risques : projets innovants, rapprochant des acteurs ayant peu d expérience collaborative, création de structures nouvelles, etc. Plus généralement, les projets financés induisent du changement. Il est convenu dans toute organisation qu un programme de transformation ne peut aboutir à 100 % ; tous les projets n atteindront pas les objectifs qu ils se sont fixés, et une partie non négligeable des projets évolueront par rapport aux dossiers remis et contractualisés. Les mécanismes de suivi devront permettre de piloter et d assumer ces changements, voire ces échecs». Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le MESR affirme être «confiant sur sa capacité à accompagner et réorienter les projets en cours de déploiement durant la période probatoire. Il sera en tout état de cause en mesure de prendre des décisions plus lourdes si nécessaire à l issue des différentes périodes probatoires». 162

D. UNE PRIORITE A DONNER A LA MISE EN PLACE DU SUIVI ET DE L EVALUATION DES PROJETS Selon le CGI, «c est en assurant un suivi adéquat des engagements (coordination des acteurs de l Etat, responsabilisation et accompagnement des porteurs de projets, décisions en cas de dérives etc.), en mettant en place des modalités de suivi opérationnelles et partagées (système d information, processus de suivi récurrent opérateurs-etat, systèmes d alertes, organisation des jalons de go-no go, etc.) que le programme d investissement d avenir remplira pleinement ses objectifs». Compte tenu du surcroît d activité lié à la gestion des appels à projets et surtout à la contractualisation qui est très loin d être achevée, les travaux de préparation des modalités de suivi et d évaluation ont pris beaucoup de retard. 1. Les modalités de suivi Les modalités précises de suivi n ont pas encore été définies aujourd hui. Les grandes lignes en ont été tracées lors d un séminaire commun à l ensemble des opérateurs organisé par le CGI en mai 2012. Trois types de suivi de projet devront s articuler : - un suivi récurrent, au fil de l eau, confié à l opérateur : l opérateur est en lien direct avec le porteur de projet et celui-ci l informe des faits marquants ou le sollicite dans le cadre d évolutions notables. L opérateur peut éventuellement saisir l Etat pour s accorder sur la réponse à apporter au porteur, notamment dans le cas d un évènement que l opérateur juge particulièrement critique pour la bonne réalisation du projet. En cas de difficultés importantes, l arrêt du projet peut être décidé ; - le point d étape annuel : chaque année, les porteurs transmettent un bilan de l activité du projet à l opérateur (bilan financier, rapport d activité technique, remontée des indicateurs de performance). En vue d un comité de pilotage de l action, l opérateur aura la responsabilité de faire une synthèse de l avancement de tous les projets. Des visites sur sites annuelles sont également envisagées. A l issue du comité de pilotage, des analyses particulières pourront être menées sur les projets les plus éloignés de leurs objectifs et les porteurs de projets seront destinataires d une restitution générale. Pour le suivi administratif et financier réalisé par l ANR, deux points d attention sont aujourd hui mis en exergue : le suivi des engagements des différents partenaires et le suivi des bénéficiaires finaux des aides qui procèderont entre eux à des reversements ; - les clauses de rendez-vous, les jalons Go/No Go : plusieurs actions incluent des clauses de rendez-vous (à quatre ans pour les IDEX, à trois ans pour les IRT, les SATT, les CVT ) impliquant une décision de prolongation ou d arrêt du financement d un projet. L Etat devra prendre une décision de niveau stratégique, dans des conditions qui restent encore à préciser. Sur ce point, le comité de surveillance du PIA du 23 mai 2012 s est prononcé sur une procédure similaire à la procédure de sélection (expertise externe, instruction interministérielle, puis décision du Premier ministre sur avis du CGI). 163

Les indicateurs de performance feront l objet d une remontée annuelle à l opérateur et seront également utilisés dans le cadre de l évaluation (passage de jalons) et de l évaluation ex post. A ce jour, le processus d élaboration des indicateurs, qui pourront être communs et/ou spécifiques aux différents projets d une action, n est pas complètement achevé. Il s est appuyé sur un marché d assistance à maîtrise d ouvrage passé par l ANR avec la société Dual conseil 55. Pour toutes les actions, une première liste a été élaborée (Sante-Biotech, IRT, IEED, IDEX, EQUIPEX, SATT), sauf pour les laboratoires d excellence pour lesquels les travaux doivent être initiés prochainement. De nombreuses conventions ont donc été signées sans que les indicateurs de performance soient stabilisés. Les outils nécessaires à la remontée des indicateurs de performance sont également en cours de définition. L ANR avait passé un marché avec la société Alyotech pour réaliser une plate-forme informatique de collecte de données. Un groupe de travail réunissant des représentants du CGI, de l ANR et du MESR a été mis en place pour définir les spécifications fonctionnelles détaillées de l outil. A l issue de cette phase de spécification, le prestataire a remis en cause les termes du marché concernant le montant de la phase de réalisation, ce qui a conduit l ANR à résilier les postes «réalisation» du marché 56. Pour le suivi administratif et financier, l ANR est en train de définir un outil spécifique, interfacé avec son système d information budgétaire et comptable. Dans leur réponse à la Cour durant la contradiction, l ANR et le MESR ont fait le point sur l avancement de la mise en place du suivi : l organisation interne de l ANR a été repensée, les éléments demandés aux porteurs de projets sur les plans scientifique, administratif et financier ont été définis pour la plupart des actions, ainsi que les formats des rapports annuels de suivis par action, et les outils informatiques sont en cours de développement. Le suivi des crédits et de leur utilisation a notamment été accéléré par la mise en place de plusieurs outils (système d information comptable et budgétaire de l ANR, base de données, mise en place d un infocentre en 2013). L ensemble du suivi des différentes actions devait être en place en février-mars 2013 et une plate-forme de collecte des données a été ouverte en février 2013. 2. L évaluation «ex-post» du PIA - un financement spécifique prévu dans les conventions Etat-opérateurs Des budgets spécifiques ont été réservés au sein de chaque action du PIA pour l évaluation ex post, qui vise à évaluer les apports du programme (elle aura lieu dans 5 à 10 ans). Les modalités fines de pilotage de cette évaluation par l Etat n ont pas encore été arrêtées. Quatre niveaux d évaluation ont été définis : évaluation individuelle des lauréats par des comités d experts internationaux, évaluation de chacune des actions, évaluation des synergies créées entre actions, évaluation des effets socio-économiques 55 Marché N ANR/AJ/MAPA 10-11-16 DUAL CONSEIL notifié le 5 janvier 2011 à la société Dual Conseil pour un montant total de 98 800 HT: Assistance à maîtrise d ouvrage dans la mise en place d un dispositif d évaluation des investissements d avenir. 56 Marché n ANR/AJ/AOO 11-03-06 notifié le 23 novembre 2011 à la société Alyotech pour un montant total de 171 474,79 HT : Mise en place d une plateforme logicielle partagée entre différents acteurs permettant de collecter puis de rendre accessible les informations en vue de l élaboration d indicateurs et de tableaux de bord sur les investissements d avenir. 164

du PIA en termes notamment de croissance, de création d emploi, de ré-industrialisation et de protection de l environnement. Une cellule scientifique qui travaille spécifiquement sur les niveaux 1 à 3 a été mise en place, ainsi qu un groupe de travail pour le niveau 4. Ces instances se sont penchées sur les indicateurs à suivre. Des rapports des deux instances a été tiré un document : «Evaluation ex post du PIA : un dispositif à construire». Parallèlement, des organismes nationaux et internationaux ont été sollicités pour le «diagnostic pré-pia» : INSEE sur la performance du système productif (travail en cours de finalisation), OCDE pour le système de recherche et d innovation. Les conventions Etat opérateur par action définissent les modalités de calcul des frais relatifs aux évaluations des actions et précisent que l opérateur doit consacrer un pourcentage des crédits issus de l emprunt national à l évaluation des projets financés. Pour l ANR, en tenant compte des redéploiements 57 opérés sur les différentes actions, les frais de suivi et d évaluation s établissent à 11,8 M, comme le présente le tableau ci-dessous. 3. Quel rôle pour l AERES dans l évaluation des projets lauréats des investissements d avenir? Le ministère de l enseignement supérieur et de la recherche, et le commissaire général à l investissement, dans leurs réponses aux questionnaires, considèrent l AERES comme un «acteur incontournable du futur dispositif d évaluation des investissements d avenir» concernant la recherche et l enseignement supérieur, du fait des missions qui lui sont conférées (article L. 114-3-1 et suivants du code de la recherche 58 ) Le dispositif d évaluation n est pas aujourd hui finalisé et une réflexion doit se mettre en place dans les prochains mois, avec l AERES et son successeur, le Haut conseil de l évaluation de la recherche et de l enseignement supérieur, et avec les autres 57 Sauf du redéploiement de janvier 2013. 58 L AERES évalue les établissements, les unités de recherche, les formations, et valide des procédures d évaluation des personnels des établissements. 165

acteurs potentiels de l évaluation pour «déterminer les modalités de l évaluation des investissements d avenir en tant qu objet à part entière et son intégration dans l évaluation plus générale des structures sous-jacentes qui bénéficient du programme et que l AERES a évaluées jusqu à présent». Le ministère suggère «que les différentes actions des investissements d avenir soient évaluées dans une logique d évaluation globale du site par l AERES qui se substituerait à une évaluation isolée de chaque établissement» et indique que des réunions techniques se sont tenues sur le sujet. Il souligne également que «l intervention prévisible [de l AERES] pourrait demander des ajustements importants dans son organisation et son programme de travail», qu il convient de préparer à l avance. En tout état de cause, l ampleur du dispositif des investissements d avenir aura un impact important sur les acteurs de la recherche évalués par l AERES, qui devra en tenir compte dans le cadre de ses missions. 4. Nécessité d évaluer l effet socio-économique Compte tenu des objectifs affichés par le programme des investissements d avenir, une attention particulière devra être portée à l évaluation de l impact socioéconomique des projets financés. a. Le pilote de l évaluation ex post n est pas désigné La maîtrise d ouvrage de l évaluation socio-économique ex post est encore floue : dans les réponses aux questionnaires, aucun «pilote» de l évaluation n est défini. Aujourd hui, il n existe pas d outils méthodologiques pour évaluer les retombées attendues en matière d emploi, de valeur ajoutée et de croissance. Il n est pas possible de faire le lien entre ces investissements d avenir et l objectif de ré-industrialisation de la France. Certains porteurs de projets, interrogés sur la façon dont les retombées économiques potentielles étaient prises en compte dans la programmation des investissements liés à leur projet, ont répondu au cours de la phase d instruction qu il s agissait d un «vœu pieu». b. Prendre mieux en compte le dépôt de brevets dans l évaluation des chercheurs Les résultats en termes de valorisation des travaux de recherche sont aujourd hui trop peu considérés dans l évaluation des unités de recherche et des chercheurs, en l absence d outils d analyse aussi normés que l analyse des publications scientifiques selon le facteur d impact du journal. Il paraît donc indispensable de définir une méthodologie permettant une évaluation des résultats des acteurs en termes de valorisation des travaux de recherche (dépôts de brevets, négociation de licence, création d entreprise, contrats de partenariat avec des entreprises), résultats qui devront être pris en compte dans l évaluation des projets du programme des investissements d avenir et dans l évaluation individuelle des chercheurs. La mise en œuvre du PIA a débouché sur la création de nouvelles structures juridiques et de nouveaux dispositifs de coopération. 166

L empilement actuel des dispositifs de soutien à la recherche et à l innovation, souligné à plusieurs reprises par la Cour, plaide pour un suivi rigoureux des actions du programme des investissements d avenir. Compte tenu du caractère risqué de la mise en place de certaines structures, ce suivi doit permettre à l Etat de réorienter ou d arrêter les projets qui s écarteraient trop de leurs objectifs. La mise en place des procédures et des outils de suivi a pris un certain retard, compte tenu de la mobilisation des acteurs sur la gestion des appels à projets et sur le conventionnement. La difficulté de ceux-ci à converger pour la définition des indicateurs de suivi, ainsi que l échec du premier marché visant à définir une plate-forme de collecte des indicateurs retardent également le processus, alors que la première remontée des indicateurs était attendue pour février 2013. Il sera nécessaire de bien articuler les différentes évaluations programmées des structures et des projets : évaluation «classique» de l AERES et évaluation des projets financés par le programme des investissements d avenir, en particulier s agissant de leurs calendriers, pour ne pas multiplier le coût de préparation pour les équipes. Par ailleurs, la coopération entraîne une complexification de la gestion administrative et financière des projets, compte tenu du nombre important de partenaires, en particulier pour les LABEX, EQUIPEX, et biologie-santé. La gestion est en conséquence plus lourde que celle déjà complexe des unités mixtes de recherche. La simplification doit être recherchée de façon prioritaire (à travers des solutions de mutualisation ou de délégation globale de gestion), au risque de freiner le développement scientifique des projets. En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes: A l ANR : Accélérer la mise en place du suivi de l utilisation des crédits des investissements d avenir par opérateur, par nature et par destination. Au MESR et à l ANR : - Mettre en place, par action, des procédures et des outils d accompagnement des porteurs de projets ; - Simplifier, de façon prioritaire, la gestion administrative et financière des projets (à travers des solutions de mutualisation ou de délégation globale de gestion). Au CGI et au MESR : - Mettre en cohérence les différents instruments créés par le PIA et les unités de gestion et structures existantes, pour la simplification globale du système d enseignement supérieur et de recherche, en visant notamment la suppression des doublons ; - Mettre un terme aux projets des investissements d avenir qui n auront pas atteint leurs objectifs lors des bilans d étape, en particulier les projets les plus risqués comme les SATT, France Brevet, les IDEX et les IRT ; 167

- Concernant l évaluation à mi-parcours, veiller à articuler les procédures avec les vagues d évaluation programmées par l AERES en ayant à l esprit de simplifier les procédures pour ne pas induire de charges administratives trop lourdes qui nuiraient à l activité scientifique ; Au CGI : - Définir en lien avec le MESR le pilotage de l évaluation ex-post, ainsi que le rôle des opérateurs et les informations demandées aux porteurs de projet. Au MESR : - Veiller à la bonne articulation des nouvelles structures de valorisation régionales avec les structures de valorisation des organismes de recherche et avec les nouvelles structures crées au plan national (CVT). III. LES INVESTISSEMENTS D AVENIR DANS L EFFORT DE RECHERCHE NATIONAL Le programme des investissements d avenir apporte de nouveaux modes de financement pour la recherche caractérisés par les éléments suivants : - un financement affiché sur 9-10 ans : il s agit donc d un financement sur du moyen-long terme, bien supérieur à la durée moyenne de trois ans des crédits ANR ; ce point est particulièrement apprécié par les porteurs de projets car il permet de développer dans la durée un nouvel axe de recherche ; - un financement qui permet de soutenir des actions qui n avaient pas de moyens de financement clairement identifiés jusqu ici : cohortes, EQUIPEX, infrastructures de biologie-santé, qui doivent permettre de rattraper le retard de la France dans certains domaines et de donner un avantage compétitif à nos chercheurs ; - un financement massif consacré aux actions de valorisation et de partenariat de recherche public-privé. Cette partie présente la nature des dépenses financées, leur part par rapport au budget de la recherche de l Etat et évoque le risque de substitution. Puis, elle présente la répartition des financements par territoire et par discipline et cherche à cerner l effet de levier attendu de ces financements. A. NATURE DES DEPENSES DU PROGRAMME Pour les opérateurs, les crédits des investissements d avenir gérés par l ANR sont considérés comme du financement par projets et sont soumis aux règlements financiers de l ANR. 168

1. Les règlements financiers Les règlements financiers définissent les dépenses éligibles au financement par l ANR au titre des différentes actions des investissements d avenir. Pour chaque action, l ANR a établi un règlement financier particulier en adaptant le règlement financier de ses propres contrats aux spécificités de l action et aux besoins des porteurs de projet. Cette phase de définition a été longue et les règlements financiers ont évolué à plusieurs reprises. La dernière version des règlements LABEX, EQUIPEX et IDEX date du 7 juin 2012. Les règlements financiers sont tous fondés sur le même principe : les coûts imputables à l opération doivent être strictement rattachés à la réalisation de l opération, à l exclusion de toute marge bénéficiaire. Sans entrer dans le détail de chacun des règlements financiers (voir encadré et synthèse comparative en annexe 7), les dépenses éligibles recouvrent en général des dépenses de personnel, des dépenses de fonctionnement et des dépenses d équipement. Dépenses des investissements d avenir Des dépenses de personnel, à l exception de la rémunération principale et des charges associées des personnels statutaires : salaires, charges sociales afférentes, taxes sur les salaires des personnels non statutaires, primes et indemnités (y compris pour les personnels statutaires), indemnités de stages, heures complémentaires d enseignement pour les activités de formation prévues dans les projets. Les quotes-parts de personnels relevant de fonctions supports ne sont pas admises. Les primes et indemnités sont, soit les primes et indemnités réglementées nationalement (ex : prime de responsabilité pédagogique, prime de charge administrative, prime d excellence scientifique), soit des primes et indemnités décidées par les établissements en application de l article L. 954-2 du code de l éducation. Les actions IHU font exception en raison de l éligibilité des rémunérations des personnels infirmiers statutaires affectés à la recherche clinique. Des dispositions particulières sont également prises pour les IDEX : le remboursement de la mise à disposition auprès de la structure porteuse de l IDEX de personnels statutaires sur les postes de direction, dans la limite de trois ETP et après instruction et validation par le comité de pilotage des IA. Sont également exceptionnellement admises sur les financements IA les quotes-parts des fonctions supports pour les personnels non statutaires nécessaires à la mise en œuvre des actions du projet IDEX. Des dépenses de fonctionnement : - frais de laboratoire (fluides, documentation et ressources numériques, petits matériels dont les équipements d une valeur unitaire inférieure ou égale à 4.000 HT, consommables...) ; - dépenses pédagogiques (documentation, ressources numériques, petits matériels dont équipements d'une valeur unitaire égale ou inférieure à 4000 HT) ; - dépenses relatives à la maintenance des équipements pour la réalisation du projet ; - aides spécifiques aux étudiants en fonction des nécessités du projet ; - frais de déplacement des personnels permanents ou temporaires affectés au projet ; - frais de propriété intellectuelle de brevets ou licences induits par la réalisation de l opération ; 169

- prestations de services ; - dépenses pour des aménagements immobiliers liés au caractère innovant du projet ; - frais de structures (cf. article 3.3) ; - frais généraux de gestion (cf. article 3.2) ; - TVA non récupérable sur ces dépenses. Des dépenses d équipement (achat de matériel de valeur supérieure à 4 000 HT) Les frais de gestion sont plafonnés à 4 % du coût total des dépenses éligibles hors frais généraux. Des frais de structure imputables à l opération peuvent également figurer parmi les dépenses aidées. Ces frais devront être justifiés, en comptabilité analytique ou avec une méthode de répartition documentée, et n être rendus nécessaires que par la réalisation du projet. Il peut s agir par exemple de dépenses de loyer lorsque l hébergement de personnes spécialement recrutées pour la mise en œuvre de l opération a nécessité une prise de bail, ou de consommation de fluides génériques ou d électricité pour le laboratoire, d informatique, d installations techniques, de nourriture ou de soins vétérinaires dans le cadre d animaleries. L établissement coordonnateur (partenaire coordonnateur) doit préciser la nature, les méthodes de calcul ainsi que le volume prévisible des dépenses entrant dans l assiette de l aide au titre des frais de structure, en moyenne annuelle, par nature, sur la durée du projet incluant les aides à la mobilité internationale sortante et entrante. Parmi les dernières évolutions des règlements financiers, on peut signaler : - Pour les initiatives d excellence : o le champ d'application du règlement financier est étendu aux différents objets rattachés aux IDEX, à savoir les LABEX et les IDEFI ; o une explicitation des règles en matière de dépenses de personnel, notamment sur les primes, qui seront un élément important de la politique d attractivité des IDEX, ou sur les types de personnels qui peuvent être financés, avec l exclusion du financement des personnels statutaires ; o une plus grande ouverture sur les dépenses de fonctionnement qui peuvent être prises en charge (dépenses liées à la vie de campus, aux services aux étudiants, frais liés au déploiement du projet ), liées aux objets IDEX eux-mêmes ; o la mise en place de «frais de structure» versés aux établissements, permettant de prendre en compte des charges directes et indirectes liées aux projets. - Pour les autres appels à projets, l essentiel des modifications porte sur les dépenses éligibles, par exemple pour pouvoir inclure dans les LABEX les dépenses pédagogiques, ou dans un certain nombre de cas, les 170

dépenses de formation liées à l utilisation de certains équipements. Le règlement financier LABEX a été l occasion d autoriser des «frais de structure» versés aux établissements pour tenir compte des charges directes et indirectes liées aux projets. La convention constitutive définit la répartition prévisionnelle prévue des dépenses par destination, sans qu aucune limite soit fixée a priori entre dépenses d équipement, de fonctionnement et de personnel. En revanche, une fois cette répartition prévisionnelle fixée, des contraintes de modification de répartition entre les postes ont été fixées par action. Par exemple, pour les LABEX, le porteur doit informer l ANR de toute modification de la répartition entre postes inférieure à 30 % du montant de l aide et doit obtenir son accord pour une modification supérieure. Pour les IDEX, la limite est fixée à 15 %. 2. L absence de préciput Le point majeur du règlement financier est la faiblesse des frais de gestion (4 %) conjuguée à l absence de préciput. Dans les contrats ANR classiques, les frais de gestion sont de 4 % et l établissement hébergeur touche un préciput de 11 %, déjà considéré comme faible pour les disciplines expérimentales nécessitant des installations de recherche coûteuses. En l absence de frais de gestion plus élevés et de préciput, de nombreux établissements estiment que la gestion d un LABEX va leur coûter de l argent, ce qui est très sensible compte tenu de la situation financière de nombreuses universités. Il a été en partie répondu à cette question par l introduction de frais de structure dans les dépenses éligibles. Notons toutefois que, compte tenu des faiblesses des systèmes d information budgétaire et comptable des établissements, l isolement par la comptabilité analytique des frais de structure risque d être un exercice difficile. Au 1 er octobre 2012, seul un projet de LABEX hors IDEX a souhaité utiliser cette faculté. En outre, la réponse apportée par l introduction de frais de structures ne peut représenter aujourd hui une solution satisfaisante, car elle reviendrait à diminuer d autant les dotations des projets, qui ont déjà été revus à la baisse. Il en serait de même si une proposition d augmentation «forfaitaire» des frais de gestion était faite, compte tenu du niveau d engagement du programme des investissements d avenir. Le forfait de 4 % «oblige» donc les établissements à s impliquer financièrement pour soutenir les projets retenus. Le préciput est une question de fond, sur laquelle une réflexion d ensemble mérite d être engagée, pour mieux prendre en compte les coûts complets de la recherche. Dans cet esprit, l ANR, dans sa contribution aux assises de la recherche et de l enseignement supérieur, a proposé d en relever le niveau à 20 %, et de simplifier ses modalités de versement. Elle s est également dite prête à contribuer à une réflexion d ensemble sur le sujet et à l accompagner par des procédures incitatives. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le MESR indique avoir demandé au Premier ministre la mise en place d un préciput à hauteur de 15 % pour certaines actions (IDEX, LABEX, EQUIPEX, cohortes, santé biotechnologie), ce qui n a pas été retenu lors des arbitrages sur le redéploiement de janvier 2013. La question du financement des frais de structure générés par les contrats de recherche dépasse le cadre du programme des investissements d avenir. Dans les autres grands pays scientifiques, ces frais sont généralement couverts par plus de 20 % du montant du 171

projet de recherche. Les frais généraux prévus au titre des projets des investissements d avenir sont d un niveau insuffisant pour permettre aux établissements de maintenir leur équilibre financier, tout en préservant l accès aux financements sur projets. La Cour considère que la question du financement des frais de structure générés par les projets de recherche doit être réexaminée, pour les investissements d avenir comme pour l ensemble des dispositifs de financement sur projet. 3. La répartition des crédits par nature n est pas consolidée à ce jour Pour chaque projet, la répartition prévisionnelle des crédits par nature (dépenses de personnel, de fonctionnement et d équipement) est définie lors de l établissement de la convention avec l ANR. Celle-ci assure le suivi des modifications apportées, en exécution, à la répartition entre les postes de dépenses, les dépassements étant admis dans la limite d un plafond défini pour chaque appel à projets. Le retard pris dans la phase de conventionnement ne permet pas aujourd hui de disposer d une vision consolidée de l utilisation prévue des crédits du grand emprunt. Interrogés sur cette question, ni le CGI, ni le ministère, ni l ANR n ont pu fournir cette vision consolidée. Le ministère indique que cette démarche exigerait la reprise de la ventilation budgétaire des 430 projets suivis par l ANR dans un système d information fiable, ce qui demanderait une étude de faisabilité qui n a pas été conduite jusqu à présent. De son côté, l ANR a répondu que cette information était en cours de consolidation pour chacune des conventions et actions et qu elle ferait partie du travail de suivi et d analyse engagé prochainement. Elle a également fourni un exemple au travers de la consolidation faite pour l action IHU. Le tableau ci-dessous illustre la nature des dépenses financées par l IHU : - 43 % des dépenses portent sur des frais de personnel ; - 29 % sur des crédits d équipements ; - 15 % pour des charges externes (frais de maintenance des équipements, frais de laboratoire, frais de propriété intellectuelle ou TVA non récupérable) ; - 8 % pour des prestations de services (qui doivent être inférieures à 50% de l assiette totale des dépenses), 1 % pour des frais de déplacement et 4 % pour les frais de structure. Tableau n 39 : Postes prévisionnels de dépenses des IHU Projet DPM Date DPM Equipements Personnel Source : ANR Prestations de service externe Les autres données recueillies au cours de l instruction tendent à confirmer que les crédits seront majoritairement utilisés pour financer des dépenses de personnel. Missions Autres charges externes Dépenses justifiées sur facturation interne Frais de gestion TOTAL Aide demandé ICAN 2011-IHU-001 17/06/2011 8 207 337 15 519 035 9 143 067 608 817 9 790 974-1 730 769 45 000 000 A-ICM 2011-IHU-001 17/06/2011 6 826 870 36 562 380 1 355 000 250 000 4 800 365 3 090 000 2 115 385 55 000 000 IMAGINE 2011-IHU-001 17/06/2011 16 553 974 35 052 857 4 528 855 248 263 5 855 631-2 489 583 64 729 163 LYRICS 2011-IHU-001 17/06/2011 12 466 692 21 122 867 5 353 347 822 579 3 586 030 329 324 1 319 161 45 000 000 MIX SURG 2011-IHU-001 17/06/2011 7 928 682 27 076 297 7 699 375 940 628 21 066 556-2 588 462 67 300 000 POLMIT 2011-IHU-001 17/06/2011 48 798 761 15 990 057 240 000 625 423 6 085 760 560 000-72 300 000 Répartition de l'aide IHU-A ( ) 100 782 317 151 323 492 28 319 644 3 495 710 51 185 316 3 979 324 10 243 360 349 329 162 Part du poste de dépense / Total Aide Demandé 29% 43% 8% 1% 15% 1% 3% 100% 172

L analyse des annexes 3 des conventions IDEX signées montre que la répartition des dépenses des IDEX correspondant à la dotation IA pour les quatre premières années (période probatoire) est très majoritairement consacrée à des dépenses de personnel (de 51% à 76 %, sans prendre en compte PSL qui ne distingue pas la nature des crédits LABEX): Tableau n 40 : Budget prévisionnel IDEX (pour la dotation IA) pour les quatre premières années en millions d euros Bordeaux PSL* Strasbourg SUPER Saclay Marseille Ressources humaines 54,6 45,3 85,5 90,6 101,3 61,4 Investissement/Equipement 41,4 5,9 6,2 18,4 20,3 15,4 Fonctionnement 10,3 19,1 20,8 13,9 23,1 25,6 Labex inclus 32,2 inclus inclus inclus inclus Total 106,3 102,4 112,4 122,9 144,7 102,4 % RH/Total 51% 44% 76% 74% 70% 60% Source : Cour des comptes d après annexes 3 des conventions IDEX L analyse de quelques LABEX du site de Bordeaux montre que les crédits sont également destinés majoritairement à la masse salariale : 57,5 % des crédits du LABEX LASCARBX à Bordeaux, 60 % du LABEX COTE. 4. Les investissements d avenir risquent d aggraver la problématique des contractuels de la recherche La Cour a appelé l attention, par un référé à la ministre de l enseignement supérieur et de la recherche du 1 er août 2012, sur les risques liés à la gestion des personnels contractuels dans la recherche publique. L augmentation du financement de la recherche par projet a entraîné en effet une forte augmentation des personnels contractuels. Pour l Inserm ces personnels se répartissent pour moitié entre chercheurs (doctorants, post-doctorants, chercheurs contractuels) et ITA. La Cour avait signalé les modalités de gestion non satisfaisantes de ces derniers par l Inserm. En augmentant le financement par projets des équipes de recherche, financement dont une grande partie semble dévolue à des dépenses de personnel, ce phénomène risque encore de s aggraver, puisque les investissements d avenir ne comportent pas de contraintes sur le statut des personnels recrutés. Cette difficulté n a pas fait l objet d une doctrine globale lors du lancement du programme. On observe qu elle a été prise en compte lors de la redéfinition à la baisse des enveloppes des projets lauréats, où le poste des personnels en CDD a été prioritairement réduit. La prise en compte de ce risque se fait aujourd hui davantage au «cas par cas». Au cours de la contradiction, l ANR a indiqué qu elle portait une vigilance particulière, avant la signature des conventions, à l équilibre des moyens apportés à chaque projet, entre personnels statutaires et contractuels, et à la capacité des établissements partenaires lauréats d assurer une bonne gestion des ressources humaines. Par ailleurs, s il semble satisfaisant d augmenter les moyens de formation et les moyens de recherche des meilleures équipes (doctorants, post-doctorants), ceux-ci ne pourront être perçus comme un investissement à long terme si aucune disposition ne permet de pérenniser l emploi des personnels accueillis et formés dans les meilleures équipes. Une articulation est donc à trouver entre la stratégie portée par les 173

investissements d avenir et les moyens qui peuvent être attribués aux établissements porteurs. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le ministère annonce qu il veillera à ce que les structures porteuses prennent les mesures nécessaires pour ne pas installer des personnels contractuels dans la précarité. Il considère que le caractère durable des financements IDEX et LABEX devrait permettre de stabiliser l emploi des personnels contractuels, de même que la capacité des projets à lever des fonds. Il considère également que les jeunes chercheurs recrutés ont vocation à constituer le vivier des concours de recrutement des établissements ou à innerver le tissu industriel, de même que les chercheurs étrangers ont une mobilité inhérente à leur activité. B. PART DANS L EFFORT DE RECHERCHE 1. Le programme des investissements d avenir par rapport au budget total de la mission recherche et enseignement supérieur Les dotations budgétaires de la MIRES ont représenté une dépense exécutée de 25,335 Md en 2011, en progression de 18,7 % depuis 2007 (voir tableau ci-dessous) Tableau n 41 : Exécution des crédits de la mission MIRES entre 2007 et 2011 (périmètre courant en millions d euros) CP en Evolution Evolutio Exécution Exécution Exécution Exécution Exécution Evolution M et en 2007- n 2009-2007 2008 2009 2010 2011 2007-2011 % 2009 2011 Total 21 352 22 799 24 307 24 962 25 335 3 983 18,7% 13,8% 4,2% mission Source : Indialolf La loi de finances initiale pour 2012 avait prévu un budget de 25,11 Md (au format 2013) et le projet de loi de finances pour 2013 prévoit pour la mission 25,64 Md. La mission MIRES est concernée par 21,9 Md 59 des investissements d avenir sur la période 2010-2020, dont l équivalent consommable est estimé à 11,81 Md. Fin 2011, les montants décaissés par les opérateurs des actions relevant de la mission MIRES s élevaient à 0,45 Md et la prévision 2012 est de 1,72 Md. 2. Apport du PIA au budget de la recherche Le budget de la mission MIRES consacré aux actions de recherche représente, en 2009, près de 13,5 Md, soit 95 % des dotations budgétaires affectées à la recherche civile (13,8 Md au total pour une dépense globale de R&D civile des administrations de 19,3 Md, incluant l ensemble des ressources des différents acteurs publics de la recherche) 60. 59 6,87 Md de dotations consommables et 15,03 Md de dotations non consommables dont seuls les intérêts (3,413 % par an) seront mis à disposition des bénéficiaires, soit, au total, environ 11,81 Md sur la période 2010-2020. 60 Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures annexé au projet de loi de finances pour 2012, p.189. 174

Le tableau ci-dessous présente les crédits de la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur destinés à l activité de recherche depuis 2005. Tableau n 42 : Crédits de la mission MIRES destinés à l activité de recherche depuis 2005 (en millions d euros) Crédits du périmètre recherche* de la Mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (en millions d'euros) LFI 2005 LFI 2006 LFI 2007 LFI 2008 LFI 2009 LFI 2010 LFI 2011 LFI 2012 AE CP AE CP AE CP AE CP AE CP AE CP AE CP AE CP Périmètre recherche* de la MIRES* 11 049,98 11 253,25 11 504,18 11 445,59 11 780,14 11 690,62 13 557,22 13 396,42 13 682,08 13 484,43 13 976,50 13 774,54 14 061,06 14 087,27 13 989,74 13 894,56 Crédits de l'anr 700,00 350,00 806,40 596,40 834,22 834,22 951,98 951,98 868,07 868,07 839,85 839,85 771,86 771,86 759,85 759,85 Crédits des opérateurs de recherche de la MIRES** 6 559,36 6 550,19 6 525,72 6 526,69 6 729,42 6 728,68 7 932,41 7 929,86 7 845,98 7 811,43 7 940,45 7 910,87 7 285,02 7 284,04 7 139,36 7 139,97 Crédits recherche*** des universités 2 555,68 2 550,54 2 849,77 2 849,27 3 144,68 3 144,68 3 628,80 3 628,80 3 666,86 3 666,86 3 731,64 3 731,64 3 824,77 3 824,77 3 744,30 3 744,30 Source : MESR * Le périmètre recherche de la MIRES inclut les crédits des programmes 172, 187,193,190,191 et 186 et la part recherche des programmes 142 (action 2), 192 ** Crédits de titre 3, catégorie 32, subventions pour charges de service public des opérateurs (hors P150, 231 et écoles des programmes 142 et 192) *** Crédits des actions 6 à 12 du programme 150 calculés forfaitairement en prenant en compte 50% du salaire des enseignants-chercheurs Il n est pas possible aujourd hui de rapporter l apport des investissements d avenir au financement global de la recherche, car le contenu des différentes actions du PIA ne permet pas à ce stade de distinguer précisément la part de financement prévue pour la recherche et celle destinée à l enseignement supérieur. En effet, plusieurs actions financent à la fois des actions d enseignement supérieur et des actions de recherche (LABEX, IDEX par exemple). Ainsi, le ministère explique : «Il n existe pas d adéquation totale entre les appels à projets et les objets de financement spécifique de l enseignement supérieur ou la recherche, du fait de la mixité des objets financés. A titre d exemple, l action Initiatives d excellence permet de financer des projets de recherche, de formation, de valorisation, de diffusion du savoir, de politique internationale. De même, les laboratoires d excellence et les équipements d excellence ont une dimension «formation» difficilement quantifiable qui fait pleinement partie de leur projet». Cependant, une approximation des crédits annuels apportés par les investissements d avenir aux actions de recherche peut être réalisée en prenant les hypothèses suivantes : - ne pas prendre en compte l action IDEFI qui ne concerne que des actions d enseignement supérieur ; - ne prendre en compte que 50 % de l action «Initiative d excellence» (part moyenne destinée à la recherche voir tableau n 24 page 78); - ne pas prendre en compte les actions Plateau de Saclay et Campus (immobilier). Cette méthode permet de calculer un majorant de l apport des investissements d avenir à la recherche, plusieurs actions permettant de financer également des actions d enseignement supérieur (LABEX par exemple) ou même de soins (IHU). On obtient ainsi le tableau suivant : 175

Tableau n 43 : Calcul du financement IA à comparer avec la part recherche de la mission MIRES (en millions d euros) Crédits des investissements d avenir dédiés à la recherche - Actions relevant de la mission MIRES, hors IDEFI, 50% IDEX, Saclay, et Opération Campus Total «cash» 2010-2020 9 065,52 M Moyenne annuelle (durée de 9 ans) 1 007,28 M Décaissements 2010 2,8 M Décaissements 2011 400,42 M Prévision décaissements 2012 1 062,26 M Source : Cour des comptes d après données CGI Par cette méthode, l on peut estimer que les investissements d avenir représentent un financement annuel d environ 1 Md (fourchette haute) pour les activités de recherche sur le périmètre de la mission MIRES. En 2012, les décaissements, sur ce même périmètre, sont estimés à 1,06 Md. Les flux financiers annuels moyens des investissements d avenir représenteraient ainsi 7,2 % des crédits budgétaires de la mission MIRES consacrés à la recherche en 2012. 3. Part comparée PIA/Financement de la recherche par appels à projets L attribution des financements des investissements d avenir est essentiellement basée sur une sélection par appel à projets. Il est également possible de comparer par approximation la part de financement apportée par les investissements d avenir à la recherche à la part de financement de la recherche attribuée par appels à projets. Selon le ministère de l enseignement supérieur et de la recherche, le financement de la recherche sur appels à projets s effectue au moyen de vecteurs budgétaires différents : - la source principale de financement des appels à projets est l Agence nationale de la recherche, dont les moyens sont regroupés sur le programme 172 ; - les autres crédits de recherche sur appels à projets sont par ailleurs concentrés sur d autres programmes de la MIRES, notamment les crédits de recherche amont dans le domaine de l aéronautique (70 M de crédits de paiements en 2012), ainsi que le soutien de la recherche industrielle stratégique (320 M de crédits de paiements en 2012) pour financer des projets de recherche et développement stratégiques relevant du secteur industriel ou des pôles de compétitivité. Les montants de recherche sur projets ont évolué de 1 396,8 M entre 2008 et 1 211 M en 2012, ce qui représente entre 11 et 14 % des crédits recherche de la MIRES. 176

Tableau n 44 : Evolution 2008-2012 des crédits par appels à projets de la mission MIRES (en millions d euros) LFI 2008 LFI 2009 LFI 2010 LFI 2011 LFI 2012 AE CP AE CP AE CP AE CP AE CP (Opérateur) ANR 951,978 951,978 868,074 868,074 839,853 839,853 771,858 771,858 759,854 759,854 (Opérateur) ANRS 39,312 39,312 39,312 39,312 39,612 39,612 39,888 39,888 (Opérateur) INSERM - - - - - - - - 39,888 39,888 P 172 : Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ( MESR ) 991,290 991,290 907,386 907,386 879,465 879,465 811,747 811,747 799,743 799,743 P 190 : Recherche dans le domaine de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables ( MEDDTL ) 122,911 97,128 147,806 96,158 152,255 111,060 76,935 113,897 76,881 90,823 P 192 : Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ( MEFI ) 425,361 302,511 368,938 283,338 367,336 309,777 367,675 355,711 282,556 316,369 P 186 : Recherche culturelle et culture scientifique ( MCC ) 5,698 5,698 5,423 5,423 4,458 4,458 4,463 4,463 4,463 4,463 Source : MESR Crédits et programmes incitatifs 1 545,261 1 396,628 1 429,553 1 292,305 1 403,514 1 304,760 1 260,819 1 285,817 1 163,642 1 211,398 MIRES, hors programmes 150, 231 et 142 : crédits "Recherche" 10 358,071 10 196,872 9 811,845 9 616,745 10 207,238 10 005,269 10 236,284 10 262,497 10 245,439 10 150,260 Part des crédits et programmes incitatifs 14,92% 13,70% 14,57% 13,44% 13,75% 13,04% 12,32% 12,53% 11,36% 11,93% Une valeur approchée du financement annuel apporté par les IA rapporté au financement par appel à projets peut être calculée en ne retenant que les actions assimilables à du financement par appel à projets : EQUIPEX, cohortes, santébiotechnologies, 50 % des IDEX, ISTEX, Instituts Carnot, LABEX, IHU. On obtient un financement annuel supplémentaire de projets de recherche, octroyé par appels à projets, de l ordre de 416 M, qui peut être comparé aux crédits annuels du programme 172 (800 M en 2012). Le financement multidisciplinaire apporté par les investissements d avenir correspond environ à un financement supplémentaire de 52 % du financement apporté par le programme 172. Même si l augmentation semble importante, compte tenu de la faible part du financement sur projet par rapport au financement «récurrent» (moins de 12 % des CP en 2012), le financement «récurrent» de la recherche public, à structure constante du budget actuel de la MIRES, restera largement majoritaire, puisqu il dépassera 80 % sur la période. Tableau n 45 : Calcul de la part du financement IA à comparer avec le financement par appels à projets de la mission MIRES (en millions d euros) Crédits des investissements d avenir dédiés aux appels à projets de recherche - Actions relevant de la mission MIRES : LABEX, EQUIPEX, 50 % IDEX, IRT, IEED, Cohortes, Santé et Biotechnologies, IHU, Instituts Carnot Total «cash» 2010-2020 3 743,36 M Moyenne annuelle (durée de 9 ans) 415,93 M Décaissements 2010 2,8 M Décaissements 2011 194,37 M Prévision décaissements 2012 413,75 M Source : Cour des comptes d après données CGI 177

4. Part dans le financement de l enseignement supérieur Il n a pas été possible de consolider la part du PIA par rapport au budget de l enseignement supérieur, ni de procéder à ce stade à une estimation. Le MESR confirme dans sa réponse que «La part dédiée au financement de l enseignement supérieur au sein des appels à projets IA est difficile à apprécier. En effet, il n existe pas d adéquation totale entre les appels à projets et les objets de financement spécifique de l enseignement supérieur ou la recherche, du fait de la mixité des objets financés.» Au sein du programme des investissements d avenir, une partie des actions des IDEX, et une partie de chacune des actions gérées par l ANR (IRT, IEED, LABEX, EQUIPEX, santé-biotechnologie, IHU) devrait concerner l enseignement supérieur. Néanmoins, la dimension «formation» qui fait partie de leur projet est difficilement quantifiable. L action IDEFI, d un montant équivalent à 149,4 M d ici à 2020, est la seule action uniquement dédiée à la formation. Elle a été décidée en octobre 2011 pour renforcer la dimension «enseignement supérieur» du PIA. Pourtant, l enseignement supérieur et la formation avaient été affichés dans la LFR de mars 2010, comme la première des cinq priorités du PIA : 11 Md sur les 35 Md devaient y être consacrés. Force est de constater que la répartition entre enseignement supérieur et recherche n est pas réalisable aujourd hui et ne pourra être faite que par une consolidation en aval. Un premier examen des conventions montre que les actions du PIA financent majoritairement des travaux de recherche. C. LA COHERENCE DES INVESTISSEMENTS DE L ETAT ET LE RISQUE LIE AUX EFFETS DE SUBSTITUTION 1. La nécessité d une mise en cohérence des investissements de l Etat Le risque d incohérence par manque de vision d ensemble des investissements de l Etat s observe à trois niveaux : a. La cohérence de la politique scientifique au niveau national L information financière, fournie trimestriellement au Parlement, relative à l engagement et au décaissement des crédits du PIA, est précise mais se limite aux seuls crédits extrabudgétaires. Il est donc difficile pour le Parlement d avoir la vision d ensemble des crédits mis en place pour la politique de la recherche, même si le ministère de la recherche a sensiblement amélioré la qualité des documents budgétaires depuis 2011. Certaines informations restent aujourd hui inconnues, comme, par exemple, la part des crédits de masse salariale et la part des équipements. Ce défaut de visibilité a un impact non seulement sur l information au Parlement, mais présente un risque pour la politique scientifique. On peut s interroger sur la capacité des acteurs de la recherche en France à mener, dans la durée, une 178

politique scientifique cohérente, sans disposer d une connaissance consolidée des moyens alloués. b. L ANR a engagé une démarche visant à obtenir une meilleure connaissance des financements sur projet. L ANR a mis en place, depuis l été 2012, une base de données ACCESS permettant de disposer de plusieurs indicateurs tant sur les projets financés par le PIA que sur ses projets de financement «classique». Ces indicateurs devraient permettre d enrichir les informations sur le financement sur projets et d orienter les futurs appels à projet. Dans les conventions relatives aux projets financés par les investissements d avenir, un engagement de moyens est demandé aux différents partenaires. Par ailleurs, le soutien des projets va également mobiliser des moyens de gestion des porteurs (voir partie III-III-A). Certaines des actions des investissements d avenir (IDEX notamment) vont donc directement interférer avec les procédures «classiques» de contractualisation et de répartition des moyens du ministère. Bien que conscient de cet enjeu, le MESR indique «qu aucune articulation efficace n a vraiment été trouvée». Un des facteurs de réussite des projets des investissements d avenir résidera dans leur bonne articulation avec la politique contractuelle du ministère et avec la politique scientifique des établissements. Par ailleurs, la rapidité du processus de sélection et la confidentialité des dossiers soumis aux jurys rendent aujourd hui nécessaire une bonne communication interne de la part des lauréats et de leurs partenaires pour associer les communautés universitaires et de chercheurs concernées aux projets et en favoriser l appropriation. c. La cohérence entre les projets des différentes actions du PIA La sélection des projets a été faite de façon indépendante, et les partenariats entre les différents projets n ont pas été organisés en amont. Le suivi des projets devra veiller à la bonne cohérence entre les différents projets lauréats du programme, afin de procéder, dès que possible, à des mutualisations. L expérience du PIA doit être l occasion de renforcer le travail en réseau des sites à cet effet. Dans sa réponse à la Cour durant la contradiction, le MESR explique que les opérateurs indiqueront dans les PAP et les RAP les financements perçus au titre des investissements d avenir. Il indique également qu il s est donné comme objectif de rassembler les informations relatives à l ensemble des moyens déployés par les acteurs de l enseignement supérieur et de la recherche sur chaque site, pour asseoir sa politique de site. Enfin, il annonce que la réflexion, voire les critères, qui fonderont le nouveau modèle d allocation des moyens aux universités, devront prendre en compte la problématique du PIA. 2. Risques liés aux effets de substitution Si les financements du programme des investissements d avenir ont vocation à constituer des moyens supplémentaires, certaines opérations préexistantes seront toutefois financées également par ces ressources nouvelles. 179

Dans le domaine de la recherche, les notes d analyse de l exécution budgétaire 2010 et 2011 de la mission MIRES faites par la Cour, transmises au Parlement et mises en ligne ont relevé un certain nombre d effets de substitution : - «le financement des démonstrateurs auparavant réalisé par le programme 172, le soutien aux incubateurs réduit de 0,75 M pour prendre en compte le financement des investissements d avenir» ; - «la dotation attribuée à l ANR, ajustée de 68 M pour tenir compte du financement de projets par les programmes d investissement d avenir dans le domaine de la biologie, de la santé, des écosystèmes, du développement durable et de l environnement» ; - La recherche en aéronautique, en particulier le programme A350, où les crédits ont été réaffectés au budget de l Etat via un fonds de concours : «D'après la direction de la recherche et de l innovation du MEEDTL, l enveloppe aéronautique de 1,5 milliard d'euros, gérée par l'onera dans le cadre des investissements d'avenir, permet le financement des avances récupérables soutenant des grands programmes porteurs d enjeux majeurs de court terme (A350, hélicoptères et équipements). Sur cette enveloppe, 450 millions d euros sont réservés au financement du programme A350 dont 100 en 2011 et 150 en 2012. Ce financement sur l enveloppe «aéronautique» des investissements d avenir vient en complément du flux budgétaire annuel de soutien de l'effort de recherche et développement pour l'aéronautique en général. Dans le cadre de ce dispositif, 100 millions d euros d avances remboursables destinés à la société AIRBUS ont été versés en 2011 par l'onera, via un fonds de concours ad hoc au sein du programme 190. Ce dernier est en effet, comme la Cour l'avait souligné en 2011, le véhicule conventionnel du programme de l'a350.» Par ailleurs, la Cour a constaté que «le plan à moyen terme (PMT) du CNES pour la période 2011-2015, prévoit une augmentation régulière de ses crédits, mais comporte une diminution de 10 M par an sur le programme d études préparatoires ARIANE 6», soit 60 M sur la période, alors que 82,5 M ont été engagés en mars 2011 sur le PIA pour les études sur le lanceur de nouvelle génération. Par ailleurs, une partie des crédits ont été affectés à la recapitalisation d Arianespace à hauteur de 27,4 M pour des pertes antérieures à l adoption du PIA. Compte tenu des délais de l instruction, il n a pas été possible de procéder à une analyse fine des effets de substitution potentiels reflétés dans le PLF 2013. D ores et déjà, on peut néanmoins signaler une baisse de 73 M de la dotation de l ANR par rapport à 2012, justifiée par une volonté de rééquilibrage entre l ANR et les EPST (le PAP 2013 indique que «dans un contexte budgétaire contraint, le rééquilibrage nécessaire entre financement sur projet et financement de base des opérateurs de recherche sera mis en œuvre, conduisant à une diminution des crédits alloués via l ANR en contrepartie d une augmentation de ceux alloués directement aux organismes de recherche.») Au cours de l instruction, d autres éléments partiels ont été relevés, en particulier des difficultés à maintenir le financement de l Etat prévu initialement dans le CPER pour certaines actions lauréates au titre du PIA (c est le cas notamment de financements d équipements liés au projet de l IHU Imagine). 180

Comme la Cour l a déjà souligné, la réduction des crédits budgétaires permet d éviter les doublons. Elle aura, si elle se confirme dans le champ couvert par les investissements d avenir, un effet certain sur la norme de dépense, au moins en affichage. Cependant, le financement de projets déjà lancés et la réduction de crédits budgétaires ne s inscrivent pas dans la logique initiale du programme des investissements d avenir qui était d apporter des moyens supplémentaires pour rendre les équipes de recherche plus compétitives. Il convient de porter une vigilance particulière sur les effets de substitution, pour respecter le caractère «additionnel» du PIA, condition de la réalisation de ses objectifs en termes de valeur ajoutée scientifique et de rentabilité économique et financière des investissements. D. REPARTITION PAR DISCIPLINE ET PAR REGION 1. Part par disciplines L ANR a estimé une répartition des financements octroyés par le programme des investissements par grands domaines scientifiques en rattachant chaque projet financé à un domaine (en dehors des appels à projets IDEX, Satt, Campus, Saclay et IDEFI, qui ne présentent pas de caractère thématique pour la recherche). Tableau n 46 : Répartition financière des crédits IA par grands domaines scientifiques Source : ANR Deux grands domaines bénéficient d une part importante des financements IA. Il s agit du secteur des sciences biologiques et médicales et des sciences de la matière et de l ingénierie. 181

Le premier a fait l objet d appels d offres spécifiques (IHU, infrastructures nationales en biologie-santé, démonstrateurs préindustriels, Bioressources,...) et les acteurs se sont par ailleurs mobilisés à l occasion du lancement des autres appels d offres, ce qui explique le pourcentage observé (39 %). Le pourcentage atteint par le deuxième domaine, celui des sciences de la matière et de l ingénierie, soit 25 %, traduit les apports des centres d excellence ainsi qu une grande partie des aides accordées ou prévues pour les IRT. Les trois enjeux identifiés par la SNRI sont : - la santé, le bien-être, l alimentation et les biotechnologies ; - l urgence environnementale et les éco-technologies ; - l information, la communication et les nano-technologies. La première priorité de la SNRI, le secteur des sciences biologiques et médicales, bénéficie d un financement important des investissements d avenir. Les sciences du numérique et informatique bénéficient de 17 % des crédits. Pour la troisième priorité de la SNRI, le ministère considère que «l ensemble numérique et mathématiques a bénéficié d un soutien significatif bien au-delà de ce qui avait été réalisé auparavant». On peut en revanche s interroger sur les financements destinés à la deuxième priorité, l urgence environnementale et les éco-technologies. Sur ce point, le ministère considère que «la seconde priorité de la SNRI représentée par les Sciences de l environnement se décline suivant deux domaines scientifiques les Sciences du système Terre et de l Univers qui représentent 8 % et les Sciences agronomiques et écologiques qui représentent 9 %, ce qui fait un total de 17 % en deçà de ce qui aurait pu être espéré surtout pour la partie Sciences agronomiques et écologiques. Une des explications réside dans le fait que l on a là une communauté scientifique en émergence fortement pluridisciplinaire et pas encore coordonnée pour répondre de façon efficace aux enjeux qui sont les siens. On distingue là un objectif majeur pour l alliance ALLENVI de continuer à structurer cette communauté et de la positionner au meilleur niveau mondial ( ) Les projets les plus structurants ont été sélectionnés et vont se traduire par une montée en puissance de ce domaine scientifique dans les années futures.» Une autre vision de la répartition peut être obtenue à partir du bilan concernant les actions EQUIPEX et LABEX, qui regroupent plus de 250 projets. 182

Tableau n 47 : Répartition financière des crédits LABEX et EQUIPEX par grands domaines scientifiques Source : ANR 2. Une réussite inégale des régions aux appels à projets des investissements d avenir A ce jour, le ministère n est pas en mesure de fournir un tableau exhaustif et précis des financements IA attribué par établissement ou par PRES. En effet, l absence de normalisation des partenaires des projets ou d information précise sur la part revenant à chaque partenaire empêche de réaliser une consolidation des financements. Par ailleurs, la répartition des crédits entre partenaires n est pas forcément figée lors de la signature de la convention avec le porteur du projet. Par la suite, les chiffres peuvent encore évoluer avec l établissement des conventions de reversement entre le porteur et les partenaires. Ainsi, seul un suivi ex post de l utilisation des crédits IA permettra une consolidation précise des crédits attribués. La DAF du MESR a donné des instructions sur les nomenclatures budgétaires des organismes de recherche et des universités qui devraient permettre une traçabilité ex post de ces crédits dans les budgets de ces établissements. Compte tenu de cette complexité et afin d estimer le financement attribué à chaque région, les services du ministère ont consolidé les données en se fondant sur différentes hypothèses simplificatrices : - attribuer l ensemble des crédits au seul porteur ; - répartir les crédits des projets multipartenaires à égalité entre les différents partenaires (hypothèse fractionnaire) ; - attribuer à chacun des partenaires la totalité de la dotation : cette hypothèse a été abandonnée car elle générait des doubles comptes. 183

Le tableau ci-dessous présente, pour chaque région, la part de financement gagnée par la région (calculée selon l hypothèse «fractionnaire») comparée à la part de la région dans la DIRD 2009 et à la part étudiant 2009. L analyse de ce tableau est complétée par le tableau en annexe 9 «Part des investissements d avenir rapportée au potentiel de recherche de chaque région». L analyse des données ci-dessus montre que certaines régions, notamment l Alsace et l Aquitaine, ont connu une réussite très importante aux appels à projet des investissements d avenir comparativement à leur poids dans les dépenses de DIRD. Parmi les régions qui contribuent fortement à la DIRD française, l Ile-de-France a eu une réussite moins importante que ce qui aurait pu être attendu, de même que les régions Rhône-Alpes, Languedoc-Roussillon et Bretagne. En revanche, les régions PACA, Corse et Midi-Pyrénées ont très bien réussi. Parmi les régions moins bien placées en termes de DIRD, plusieurs ont connu un réel succès : Champagne-Ardenne et Picardie. A l inverse, d autres ont eu une réussite moindre : Poitou-Charentes, Lorraine, Limousin, Haute-Normandie, Franche-Comté, Centre, Bourgogne, Basse-Normandie. Compte tenu de la complexité de l utilisation des crédits IA et des multiples partenariats, ces éléments ne pourront être confirmés qu avec une analyse ex post de l utilisation des crédits. 184

Tableau n 48 : Part régionale dans les financements IA (décompte fractionnaire), la DIRD et la population étudiante Source :MESR 185

Le programme des investissements d avenir représente, dans le périmètre de la mission MIRES, un financement extrabudgétaire équivalent à 11,81 Md entre 2010 et 2020. La part consacrée à la recherche est estimée à 1 Md par an (estimation haute), soit 7,2 % des crédits 2012 consacrés à la recherche dans le budget de la MIRES. Le MESR, responsable des principaux programmes budgétaires de financement de l enseignement supérieur et de la recherche, doit se doter d une vision d ensemble des financements de l Etat, tant au niveau national que territorial, pour veiller à la cohérence de la politique scientifique. Comme la Cour l a recommandé dans la note d analyse de l exécution budgétaire de la mission MIRES, il est nécessaire de faire apparaître dans les PAP et les RAP les montants dont les opérateurs de la mission bénéficient au titre des investissements d avenir. Pour les établissements, ces financements seront majoritairement consacrés à des dépenses de personnel. Ces moyens ne peuvent être perçus comme un investissement à long terme si aucune disposition ne permet de pérenniser l emploi des personnels accueillis et formés dans les meilleures équipes. Il est donc indispensable, pour obtenir un effet de structuration durable, de donner les moyens aux projets d excellence de se développer et que les établissements porteurs accompagnent les projets d investissements d avenir par un renforcement des moyens qu ils leur consacrent. En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes : Au MESR : - se doter d une vision d ensemble des financements de l Etat, incluant les crédits des investissements d'avenir, tant au niveau national que territorial, pour veiller à la cohérence de la politique scientifique, en faisant apparaître dans les RAP et les PAP les montants dont les opérateurs de la mission bénéficient au titre des investissements d avenir et inscrire les investissements d avenir dans des indicateurs de performance ; - veiller particulièrement aux effets de substitution, pour que le caractère «additionnel» du PIA soit respecté et qu il puisse atteindre ses objectifs en termes de valeur ajoutée scientifique et de rentabilité économique et financière des investissements ; - assurer une cohérence entre les moyens des investissements d avenir et les moyens récurrents des opérateurs. Au CGI et au MESR : - veiller au respect des engagements des partenaires et de l Etat, sur chaque projet. 186

IV. L IMPACT DU PROGRAMME POUR LA RECHERCHE A. L EFFET DE LEVIER ATTENDU Le commissariat général à l investissement annonce un effet de levier du programme des investissements d avenir de plus de 13 Md 61. Les sources du cofinancement se composent de 9 Md du privé (banques et autres, essentiellement sur les mesures OSEO et l'aéronautique), 3,2 Md des collectivités territoriales (essentiellement sur les projets de transports en commun en site propre, des écocités et de déploiement en très haut débit), de 478 M des opérateurs (notamment le CEA sur ASTRID et réacteur Jules Horowitz) et de 680 M d'autres ressources publiques (notamment des projets espace du CNES qui ont mobilisé des ressources internationales). Pour les actions relevant de la mission MIRES, l effet de levier attendu est de l ordre de 4,5 à 6 Md, dont 3 à 4 Md de financement privé. L effet de levier est surtout attendu sur les actions de soutien aux filières industrielles (nucléaire, aéronautique, espace, traitement des déchets nucléaire). Pour les actions gérées par l ANR, il se concentre surtout sur les actions IRT et IEED qui exigent un co-financement minimal de 50 % des industriels partenaires (1,5 Md de cofinancement pour les IRT et IEED dont 1,2 Md de financement privé). Pour les autres actions, l effet de levier ne peut pas encore être calculé, car il va dépendre des engagements pris lors de la contractualisation par les différents partenaires et de nombreux projets ne sont pas encore contractualisés. Par ailleurs, les financements perçus pourront évoluer au cours de l exécution du projet. Ainsi, le CGI précise que «pour les projets liés aux établissements d enseignement supérieur et de recherche, la quantification des effets de levier potentiels était beaucoup plus difficile, dans la mesure où les partenariats extérieurs se concrétisent la plupart du temps après la sélection des projets, notamment avec les industriels intéressés par tel équipement ou telle recherche» et que les co-financements «feront l objet d un suivi spécifique tout au long de la vie des projets». Le reporting réalisé envers les assemblées détaille l effet de levier attendu au titre de deux actions : EQUIPEX (vague 1) et IHU : - EQUIPEX vague 1 : montant total équivalent crédits budgétaire : 340,5 M, cofinancement de 190 M, essentiellement de crédits publics (dont 47,7 Me de collectivités territoriales), 39,4 M de financement privé (21%); - IHU : montant total équivalent 404 M, cofinancement de 162,5 M, essentiellement des collectivités territoriales 63,3 M, 42,7 M de financement privé (26%). En conclusion, en dehors des actions filières industrielles, et des actions IRT et IEED aux modalités de financement spécifique, l effet de levier ne peut pas encore être quantifié, mais semble surtout concentré sur de l argent public (collectivités territoriales notamment). Le financement privé induit par les IA semble assez faible. 61 Reporting T1 2012. 187

Tableau n 49 : Effet de levier prévisionnel sur les actions relevant de la mission MIRES (en Md ) Nombre de conventions Actions Opérateurs Investissement d'avenir (Md ) Autre Etat Autre public Financement (opérateurs) privé Autre financement Total cofinancement 1 Equipements d'excellence ANR 0,8 0,01 0,14 0,04 0,19 1 Santé et biotechnologies ANR 1,54 0,05 0,05 1 Opération campus ANR 1,3 0,00 1 Instituts Carnot ANR 0,5 0,00 1 Instituts de recherche technologique (IRT) ANR 1,975 0,20 0,80 1,00 1 Institut hospitalo -universitaire (IHU) ANR 0,85 0,03 0,10 0,04 0,17 1 Instituts d'excellence sur les énergies décarbonées ANR 1 0,10 0,40 0,50 1 France brevet ANR/CDC 0,05 0,05 0,05 1 Fonds national de valorisation (SATT) ANR 0,95 0,00 1 Laboratoires d'excellence ANR 1,866 0,00 1 Initiatives d'excellence ANR 7,069 0,20 0,20 1 Saclay ANR 1 0,20 0,20 1 Sûreté nucléaire ANR 0,05 0,05 0,05 1 Réacteur Jules Horowitz CEA 0,2484 0,2234 0,0165 0,22 0,461 1 Réacteur de 4ème génération CEA 0,6266 0 1 Démonstrateurs technologiques aéronautiques ONERA 1,5 1,50 1,5 Aéronefs du futur ONERA 1 Espace CNES 0,5 0,08 0,4 0,6 1,08 1 Traitement et stockage des déchets ANDRA 0,075 0,015 0,085 0,1 18 Total 21,9 ~0,3 à 0,5 ~ 0,9 à 1,5 ~ 3 à 4 ~ 4,5 à 6 Source : CGI (avec corrections Cour des comptes) B. L AVENIR DES PROJETS FINANCES PAR LE GRAND EMPRUNT A L ECHEANCE DES 10 ANS A l échéance de la durée des conventions, les financements apportés par le programme des investissements d avenir s arrêteront. Deux actions échappent à cette règle. Les initiatives d excellence qui auront réussi la période probatoire pourront obtenir la gestion de leur dotation non consommable. De même, les LABEX dont l évaluation aura été positive à l échéance des 10 ans pourront continuer à profiter des intérêts issus du placement de la dotation. Dans tous les autres cas, les subventions s arrêteront, ce qui signifie que le soutien qui a pris la forme de grands projets de recherche sera terminé. Pour toutes les autres actions financées par les intérêts issus du placement des dotations non consommables, il est prévu que la dotation soit reversée au budget de l Etat au terme de la convention. Ainsi, le programme des investissements d avenir aura agi, dans le domaine de la santé biotechnologie et dans le domaine des grands équipements (infrastructures nationales de biologie et EQUIPEX), comme un accélérateur sur une durée limitée. Les investissements d avenir auront permis de financer l acquisition et de faire fonctionner sur 10 ans de grands équipements dont la poursuite d activité ou le renouvellement devront être financés par ailleurs. Compte tenu des coûts élevés d acquisition, les échéances du grand emprunt devront être prises en compte pour la définition des moyens consacrés à l achat d équipement (CPER, TGIR etc.). Les investissements d avenir ont par ailleurs créé de nombreuses structures qu ils financent pendant les 10 premières années. La capacité de ces structures à générer des ressources suffisantes à horizon de 10 ans pour atteindre un équilibre financier est un enjeu majeur, d autant plus que leurs modèles économiques ne sont pas éprouvés (SATT, IRT, IEED, IHU etc.). Par exemple, pour les IRT, le cahier des charges 188

prévoyait : «Des retours financiers vers l IRT suite à l exploitation de la PI doivent être prévus en particulier pour financer la continuation de l activité de l IRT au delà de la période de financement d un maximum de 10 ans par les investissements d avenir via l ANR au titre de ce présent appel à projets.». La capacité effective de ces entités à générer des revenus doit être un point majeur du suivi, afin d anticiper la fin de la période de subvention. C. LA NECESSITE DE NE PAS FIGER LE PAYSAGE DE L ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE Le programme des investissements d avenir apporte des moyens supplémentaires à l enseignement supérieur et à la recherche pour 10 ans, de l ordre de 7 % du budget de la recherche en 2012. Pour les lauréats, ce financement est l occasion de mettre en place des actions de structuration et de développer dans la durée de nouveaux axes de recherche. Cependant, le programme est également porteur d une certaine rigidité. Dans ce contexte, le souci de ne pas figer le périmètre de l excellence en France et de permettre l émergence de nouvelles équipes doit être prioritaire. Aujourd hui, 95 % des crédits rattachés à la mission MIRES sont engagés. Il n y a que très peu de marge de manœuvre après les deux premières vagues d appels à projets pour lancer de nouvelles initiatives. Néanmoins, le caractère risqué aboutira probablement à l échec de certains projets. Leur dotation pourrait donc être récupérée pour abonder une enveloppe permettant de relancer d autres appels à projets. C est le principe retenu dans la convention Etat-ANR concernant les IDEX. Le respect des procédures de passage de jalons, déclenchant le financement de tranches ultérieures, ainsi que la capacité à arrêter des projets qui ne répondent pas aux objectifs escomptés est donc fondamental pour préserver la dynamique des investissements d avenir. Pour les sites lauréats d une initiative d excellence, la capacité de soutenir de jeunes équipes ou de faire émerger de nouveaux axes de recherche doit être préservée, ce qui suppose une vision dynamique du périmètre d excellence. Les périmètres d excellence ont été définis pour juger le potentiel scientifique du site. Ce sont nécessairement des données ponctuelles, liées à la dernière vague de notation, alors que la constitution des équipes évolue selon les contrats quinquennaux. Il apparaît nécessaire de ne pas restreindre l accès des crédits de l IDEX au périmètre d excellence figé dans les conventions, mais plutôt de faire confiance aux responsables de l IDEX pour élargir le cercle des candidats potentiels et soutenir de nouvelles équipes. Pour les sites non lauréats aux IDEX, le conseil de surveillance des investissements d avenir a recommandé de s interroger sur les moyens de soutenir ultérieurement leur dynamique d excellence (HESAM et Lyon dans trois ans, Grenoble, Montpellier, Lille, Lorraine et Bourgogne-Franche-Comté). Les appels à projets de l ANR thématisés, blancs ou orientés jeunes chercheurs constituent les moyens classiques de financement des projets de recherche. Il serait intéressant, comme l ANR le souhaite, de consolider les financements apportés par les investissements d avenir par grande disciplines, pour mettre en cohérence ceux-ci avec la future programmation de l ANR. 189