TROISIEME CHAMBRE PREMIERE SECTION 67350 OBSERVATIONS DÉFINITIVES (art. R. 143-1 du code des juridictions financières) Lancement du programme des investissements d avenir relevant de la mission recherche et enseignement supérieur Le présent rapport qui a fait l objet d une contradiction avec les personnes et les organismes concernés, a été délibéré par la Cour des comptes le 23 mai 2013. 1 3, r u e C a m b o n 7 5 1 0 0 P A R I S 0 1 S P - T é l é p h o n e : + 3 3. 1. 4 2. 9 8. 9 5. 0 0 T é l é c o p i e : + 3 3. 1. 4 2. 6 0. 0 1. 5 9
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SOMMAIRE SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS.. 4 PARTIE I : LE PROGRAMME DES INVESTISSEMENTS D AVENIR : PRINCIPES ET POINT D AVANCEMENT... 15 I. DU GRAND EMPRUNT AUX INVESTISSEMENTS D AVENIR... 15 A. UNE PRIORITE DONNEE A LA RECHERCHE, A L ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET A L INNOVATION... 15 B. LA CREATION DE NOUVEAUX DISPOSITIFS ASSOCIES A DE NOUVELLES MODALITES DE FINANCEMENT... 19 C. POINT D AVANCEMENT GLOBAL SUR LES ACTIONS RELEVANT DE LA MIRES... 32 II. LA GOUVERNANCE DU PROGRAMME... 38 A. UN PILOTAGE SOUS LE CONTROLE DU COMMISSARIAT GENERAL A L INVESTISSEMENT... 38 B. LA CREATION DU CGI : UNE EQUIPE DE HAUT NIVEAU AUPRES DU PREMIER MINISTRE POUR ASSURER LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME... 41 C. L ORGANISATION MISE EN PLACE AU MINISTERE : MISSIONS ET MOYENS... 42 D. LE CHOIX DES OPERATEURS ET LEURS MOYENS... 44 PARTIE II : ANALYSE DES ACTIONS RELEVANT DE LA RECHERCHE ET DE L ENSEIGNEMENT SUPERIEUR... 51 I. PROJETS D EXCELLENCE... 51 A. L ACTION LABORATOIRES D EXCELLENCE (LABEX)... 51 B. L ACTION EQUIPEMENTS D EXCELLENCE (EQUIPEX)... 60 C. L ACTION INITIATIVES D EXCELLENCE (IDEX)... 66 D. LES ACTIONS DU PLATEAU DE SACLAY... 88 II. BIOLOGIE SANTE... 93 A. L ACTION «SANTE ET BIOTECHNOLOGIES»... 94 B. L ACTION INSTITUTS HOSPITALO-UNIVERSITAIRES (IHU)... 99 III. VALORISATION - TRANSFERT... 103 A. LA CREATION DES SOCIETES D ACCELERATION DE TRANSFERT DE TECHNOLOGIE... 104 B. LA CREATION DES CONSORTIUMS DE VALORISATION THEMATIQUE (CVT)... 114 C. FRANCE BREVETS... 117 D. L ACTION INSTITUTS DE RECHERCHE TECHNOLOGIQUE (IRT)... 123 E. L ACTION INSTITUTS CARNOT... 132 F. L ARTICULATION DES DISPOSITIFS DE VALORISATION... 138 IV. FILIERES INDUSTRIELLES... 139 A. ONERA... 139 B. CNES... 141 C. NUCLEAIRE DE DEMAIN - CEA... 144 3
PARTIE III : L IMPACT DU PROGRAMME SUR LE FINANCEMENT ET LORGANISATION DE LA RECHERCHE ET DE L ENSEIGNEMENT SUPERIEUR... 147 I. LA MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME DES INVESTISSEMENTS D AVENIR... 147 A. LES PRINCIPES INITIAUX ONT ETE RESPECTES... 147 B. LE COUT DE LA MISE EN ŒUVRE DU PIA... 150 C. LES MODALITES DE GOUVERNANCE DU PIA ET LES PREROGATIVES DU MESR... 156 II. LA MULTIPLICATION DE NOUVEAUX OBJETS IMPOSE UN SUIVI RIGOUREUX... 158 A. LA MULTIPLICATION DE NOUVELLES STRUCTURES DE COOPERATION... 158 B. LES CONSEQUENCES DE LA MULTIPLICATION DES STRUCTURES... 160 C. DES INVESTISSEMENTS RISQUES QUI RENDENT INDISPENSABLE UN JUGEMENT SERIEUX A LA FIN DE LA PERIODE PROBATOIRE... 162 D. UNE PRIORITE A DONNER A LA MISE EN PLACE DU SUIVI ET DE L EVALUATION DES PROJETS... 163 III. LES INVESTISSEMENTS D AVENIR DANS L EFFORT DE RECHERCHE NATIONAL... 168 A. NATURE DES DEPENSES DU PROGRAMME... 168 B. PART DANS L EFFORT DE RECHERCHE... 174 C. LA COHERENCE DES INVESTISSEMENTS DE L ETAT ET LE RISQUE LIE AUX EFFETS DE SUBSTITUTION... 178 D. REPARTITION PAR DISCIPLINE ET PAR REGION... 181 IV. L IMPACT DU PROGRAMME POUR LA RECHERCHE... 187 A. L EFFET DE LEVIER ATTENDU... 187 B. L AVENIR DES PROJETS FINANCES PAR LE GRAND EMPRUNT A L ECHEANCE DES 10 ANS... 188 C. LA NECESSITE DE NE PAS FIGER LE PAYSAGE DE L ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE... 189 4
SYNTHESE DU RAPPORT ************** Le programme des investissements d avenir (PIA), décidé par le Président de la République en décembre 2009, est un programme d investissement de 35 Md dans les secteurs porteurs de croissance et d emploi, qui vise à rendre le pays plus compétitif et à favoriser une croissance durable. FINANCEMENT ET GRANDS OBJECTIFS Près des deux tiers des crédits (21,9 Md ) du programme ouverts par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 relèvent de la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES). Cette dotation comprend d une part 6,87 Md de dotations consommables et d autre part 15,03 Md de dotations non consommables, versés sur des comptes au Trésor, dont seuls les intérêts (3,413 % par an) seront mis à disposition des bénéficiaires. Ces crédits extrabudgétaires n apparaissent plus dans les crédits du budget général, mais auront un impact en matière de gestion de trésorerie pour l Etat jusqu à 2020. Leur suivi fait l objet de modalités spécifiques prévues dans la loi. Ces financements concernent d une part des actions multithématiques de soutien à l enseignement supérieur, à la recherche et à l innovation gérées par l ANR, et d autre part, des actions de soutien aux filières industrielles, gérées par d autres opérateurs. Avec 3,82 Md de crédits consommables et l intégralité des 15,03 Md de crédits non consommables, les actions gérées par l ANR offrent une palette d instruments visant à renforcer la compétitivité des équipes de recherche en finançant de grands projets de recherche ou de grands équipements multithématiques (LABEX, EQUIPEX) ou thématiques (secteur de la biologie-santé), à faire émerger les grands pôles d enseignement supérieur et de recherche nationaux (IDEX), à définir un nouveau système de valorisation (SATT, CVT, France Brevet gérée par la CDC) et à stimuler les partenariats de recherche public/privé (IRT, IEED, instituts Carnot). La sélection est basée sur des appels à projets s appuyant sur des jurys internationaux. Le principe du financement assuré sur 10 ans est très apprécié, car il permet de développer dans la durée de nouvelles thématiques de recherche. Les financements des actions de soutien à des filières industrielles sont attribués selon des procédures de gré à gré : action nucléaire de demain confiée au CEA et à l ANDRA, aéronautique du futur à l ONERA, espace au CNES. GOUVERNANCE Le pilotage du programme des investissements d avenir a été confié à une structure interministérielle, spécialement créée et placée auprès du Premier ministre : le commissariat général à l investissement (CGI), qui assure la direction des différents programmes. Pour chaque action, la gestion des fonds est confiée à un opérateur, également en charge de l organisation de la sélection des projets et du conventionnement des projets lauréats. Un comité de pilotage est constitué par action, présidé par un représentant du ministère chargé de la politique publique concernée. Il réunit notamment les représentants des autres ministères concernés, du CGI et de l opérateur et propose une sélection des projets. La proposition finale est validée par le Premier ministre sur proposition du CGI. 5
Cette organisation, qui fait remonter au Premier ministre les décisions relatives au programme est inusitée. Il faudra s assurer qu elle ne risque pas de déresponsabiliser les acteurs administratifs normalement compétents. ETAT D AVANCEMENT L effet structurant de ces financements est davantage lié à la rapidité des engagements qu au flux annuel qu ils vont représenter. Compte tenu des modalités particulières du financement constitué en partie d une dotation non-consommable, les 21,9 Md de crédits relevant de la mission MIRES correspondent, en équivalent budgétaire, à 11,81 Md sur la période 2010-2020, soit 46,8 % des dépenses du programme. Avant cette échéance, une partie des dotations «non consommables» sera transférée aux établissements de recherche et d enseignement supérieurs lauréats, si les évaluations des projets IDEX sont positives. Ces financements sont à mettre en regard du montant total annuel de la mission MIRES (25,3Md de dépenses exécutées en 2011 dont 14 Md pour des actions de recherche) : avec une moyenne de 1,2 Md par an, dont environ 1 Md pour des actions de recherche, le PIA correspond à un financement annuel équivalent à 7 % du financement de la recherche par la mission MIRES. L affectation de ces crédits a été rapide : 21 Md (équivalent à près de 11 Md sur 2010-2020) ont été engagés en moins de deux ans. Fin juin 2012, 95 % des crédits relatifs aux actions relevant de l enseignement supérieur et de la recherche ont été affectés à des projets, et 12 % des crédits ont été décaissés par les opérateurs (1,22 Md de crédits consommables et 226,8 M d intérêts), avec une forte accélération depuis mars 2012. Une mise en œuvre inachevée Compte tenu de la complexité des nouveaux instruments financés par le PIA et de l ampleur des appels à projets lancés simultanément, la phase de conventionnement a pris du retard. La grande majorité des projets devait être conventionnée en mars 2013. Le programme des investissements d avenir a été lancé très rapidement et a mobilisé toute la communauté scientifique. S il n a pas été possible de recenser de façon exhaustive les coûts de préparation des dossiers de candidature, les exemples cités dans le rapport démontrent que ce coût a été important pour les établissements porteurs de projets et qu il a été pris en charge par des fonds publics (dotations des établissements, aides des collectivités territoriales ). On observe par ailleurs en 2010 une baisse des demandes de financement des chercheurs français auprès des programmes européens du PCRDT. RISQUES IDENTIFIES LORS DU CONTROLE Parmi les actions gérées par l ANR, certains risques particuliers ont été identifiés : IDEX : L action initiatives d excellence s inscrit dans la poursuite des initiatives visant à faire émerger une politique de site et constitue, par l importance des financements apportés, un effet de levier important. Pour la première fois, l ensemble des acteurs locaux, universités, écoles, organismes de recherche, ont coopéré pour définir ensemble leur stratégie de site en matière de formation et de recherche. L action est fortement exposée au risque de décalage entre le projet défendu par les 6
porteurs devant le jury international et leur réelle capacité à le mettre en œuvre. La réussite des IDEX est conditionnée à la capacité des différents partenaires à tenir les engagements à la fois en termes de mise en œuvre de la feuille de route, mais également en termes de moyens consacrés aux IDEX. SATT : La réussite des sociétés d accélération de transfert de technologie est conditionnée à plusieurs enjeux : l adhésion réelle des partenaires, la capacité à monter en compétence sur les thématiques prioritaires de chaque SATT, tout en limitant les dépenses de masse salariale, la viabilité des différents modèles économiques retenus, la clarification de l articulation avec les structures de valorisation des EPST. France Brevets : Compte tenu du caractère risqué du modèle économique, l Etat doit être vigilant sur le suivi de France Brevets qui sera dotée de 50 M de crédits des investissements d avenir. L investissement devra pouvoir être arrêté si les premiers programmes de «licensing» ne génèrent pas les revenus attendus. IRT : La mise en place des instituts de recherche technologique s est heurtée à de nombreuses difficultés sur les plans juridique, managérial (coordination interne de l Etat), et fiscal, qui ne sont pas toutes résolues. Le modèle des IRT est fortement remis en cause par différents acteurs qui dénoncent des changements dans les modalités de coopération après la sélection des projets. Par ailleurs, suite à l échec du premier appel à projets, une grande partie de la dotation prévue pour les instituts Carnot n a pas encore été engagée (318,3 M de dotation non consommable jusqu en 2016, et 500 M à partir de 2017). Le contrôle a relevé un contexte d incertitude plus large sur le «modèle Carnot», sur sa place, ses objectifs et ses moyens pour inciter aux recherches collaboratives et partenariales, qu il conviendrait de clarifier. Enfin, des effets de substitution ont été constatés dans le cadre des programmes d investissement pour les filières industrielles. Une vigilance particulière sera nécessaire pour une bonne réalisation de ces projets, dont la durée dépasse pour certains celle du PIA. 7
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ACCOMPAGNEMENT ENJEUX ET RECOMMANDATIONS ********* Le programme des investissements d avenir a mis en place de nouveaux instruments de coopération. Par ailleurs, ces nouvelles modalités de coopération entraînent une complexification de la gestion administrative et financière, compte tenu du nombre important de partenaires, en particulier pour les LABEX, EQUIPEX, et projets en biologie-santé. En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes au MESR et à l ANR : 1. Mettre en place, par action, des procédures et des outils d accompagnement des porteurs de projets. 2. Simplifier, de façon prioritaire, la gestion administrative et financière des projets (à travers des solutions de mutualisation ou de délégation globale de gestion). MISE EN COHERENCE DU FINANCEMENT, CONSOLIDATION AVEC LE BUDGET RECURRENT Le MESR, responsable des principaux programmes budgétaires de financement de l enseignement supérieur et de la recherche, doit se doter d une vision d ensemble des financements de l Etat (financements récurrents, investissements d avenir, financement ANR), tant au niveau national que territorial, pour veiller à la cohérence de la politique scientifique. Compte tenu de l impact des investissements d avenir sur le financement des établissements porteurs, il apparaît nécessaire d assurer une cohérence entre les moyens dévolus au titre des investissements d avenir et les crédits de «droit commun» et de veiller au respect des engagements des partenaires et de l Etat sur chaque projet. Il conviendra par ailleurs d être vigilant sur les effets de substitution consécutifs au lancement de ces programmes au niveau des opérateurs, ainsi qu aux modalités de financements de l Etat, à échéance du financement du PIA, pour certains programmes pour lesquels il est engagé. Enfin, pour les établissements, ces financements seront majoritairement consacrés à des dépenses de personnel. Ces moyens ne pourront constituer un investissement à long terme si aucune disposition ne permet de stabiliser l emploi de ces personnels formés dans les meilleures équipes. Il est donc indispensable, pour obtenir un effet de structuration durable, que les projets d excellence soient dotés des moyens de se développer et que les établissements porteurs accompagnent les projets d investissements d avenir par un renforcement de leurs moyens de structure. 9
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes au MESR : 3. Se doter d une vision d ensemble des financements de l Etat, incluant les crédits des investissements d'avenir, tant au niveau national que territorial, pour veiller à la cohérence de la politique scientifique, en faisant apparaître dans les RAP et les PAP les montants dont les opérateurs bénéficient au titre du PIA et inscrire les investissements d avenir dans des indicateurs de performance. 4. Veiller particulièrement aux effets de substitution, pour que le caractère «additionnel» du PIA soit respecté et qu il puisse atteindre ses objectifs en termes de valeur ajoutée scientifique et de rentabilité économique et financière des investissements. 5. Assurer une cohérence entre les moyens des investissements d avenir et les moyens récurrents des opérateurs. La Cour formule les recommandations suivantes au CGI et au MESR : 6. Veiller au respect des engagements des partenaires et de l Etat, sur chaque projet. LA MISE EN PLACE DU SUIVI, LA CAPACITE A ARRETER LES PROJETS La mise en place des procédures et des outils de suivi a pris un certain retard, compte tenu de la mobilisation des acteurs sur la gestion des appels à projets et sur le conventionnement. Compte tenu du caractère risqué de la mise en place de certaines structures, ce suivi doit permettre à l Etat de réorienter ou d arrêter les projets qui s écarteraient trop de leurs objectifs. La Cour formule les recommandations suivantes : A l ANR : 7. Accélérer la mise en place du suivi de l utilisation des crédits des investissements d avenir par opérateur, par nature et par destination. Au MESR et au CGI : 8. Mettre un terme aux projets des investissements d avenir qui n auront pas atteint leurs objectifs lors des bilans d étape, en particulier les projets les plus risqués comme les SATT, France Brevet, les IDEX et les IRT. 9. Concernant l évaluation à mi-parcours, veiller à articuler les procédures avec les vagues d évaluation programmées par l AERES en ayant à l esprit de simplifier les procédures pour ne pas induire de charges administratives trop lourdes qui nuiraient à l activité scientifique. 10
EVALUATION EX-POST Une enveloppe de près de 16 M est réservée pour l évaluation ex post du PIA par l Etat. Les modalités de pilotage et la méthodologie de cette évaluation n ont pas encore été arrêtées. La Cour formule les recommandations suivantes au CGI : 10. Définir en lien avec le MESR le pilotage de l évaluation ex-post, ainsi que le rôle des opérateurs et les informations demandées aux porteurs de projet. ENJEU DE SIMPLIFICATION DES STRUCTURES Le programme des investissements d avenir a pour conséquences la multiplication des structures de coopération et la création de nouvelles structures juridiques. Si certains nouveaux instruments répondent à des besoins non couverts par les établissements du système d enseignement et de recherche (IRT, IEED, IHU), d autres reviennent à donner à des instruments existants un financement supplémentaire pour augmenter la compétitivité du système. Pour ceux-là, il y a un enjeu de mise en cohérence avec les instruments existants visant à une simplification globale du système d enseignement supérieur et de recherche (PRES et IDEX, LABEX et périmètre des UMR, etc.). La Cour formule les recommandations suivantes : Au CGI et au MESR : 11. Mettre en cohérence les différents instruments créés par le PIA et les unités de gestion et structures existantes, pour la simplification globale du système d enseignement supérieur et de recherche, en visant notamment la suppression des doublons. Au MESR : 12. Veiller à la bonne articulation des nouvelles structures de valorisation régionales avec les structures de valorisation des organismes de recherche et avec les nouvelles structures créées au plan national (CVT). 11
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INTRODUCTION Le périmètre du contrôle de la Cour sur les investissements d avenir a été limité aux actions du programme relevant en 2010 de la mission recherche et enseignement supérieur (MIRES). Certaines actions n ont pas été analysées en détail : l action instituts d'excellence dans le domaine des énergies décarbonées (IEED), compte tenu de ses similitudes avec l action instituts de recherche technologique (IRT) et de son avancement plus limité, et l action Plan Campus, qui fera l objet d un contrôle ultérieur par la Cour au titre de l opération Campus dans son ensemble. Le rapport est structuré en trois parties. La première partie présente les actions du programme des investissements d avenir dans le périmètre du contrôle, les particularités du financement extrabudgétaire mis en place, un point d avancement des engagements et des paiements, la gouvernance spécifique pour la mise en œuvre du programme ainsi que les frais engagés. La seconde partie présente en détail la mise en œuvre de chacune des actions du programme des investissements d avenir relevant de la mission recherche et enseignement supérieur, à l exception des actions citées ci-dessus : objectifs initiaux, procédures de sélection, et points de vigilance éventuels. La troisième partie traite de l impact du programme des investissements d avenir sur le financement et l organisation de la recherche : les coûts indirects de mise en œuvre du programme, la création de nouvelles structures et les risques que certaines présentent, l organisation du suivi et de l évaluation, la part des investissements d avenir dans l effort global de recherche, et les enjeux en matière de structuration de la recherche. Les données chiffrées présentées sont actualisées à la fin de la phase de contradiction et, dans certains cas, à la fin de la phase d instruction. 13
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PARTIE I : LE PROGRAMME DES INVESTISSEMENTS D AVENIR : PRINCIPES ET POINT D AVANCEMENT I. DU GRAND EMPRUNT AUX INVESTISSEMENTS D AVENIR Après le plan de relance pour l économie (lancé fin 2008 et mis en œuvre début 2009), qui était constitué de mesures d urgence, le programme des investissements d avenir visait à mettre en place des mesures structurelles destinées à améliorer la compétitivité, à maintenir une économie performante et à contribuer à une croissance durable. Il entendait notamment remédier à la faiblesse de la recherche et de l innovation en France, et renforcer le lien, insuffisant, entre la recherche publique et la recherche privée, ainsi qu entre la recherche et l innovation. L objectif premier du programme des investissements d avenir, qui fait suite aux propositions de la commission «Juppé-Rocard», était ainsi d une part de renforcer la recherche et l innovation, en particulier le lien entre la recherche amont et aval, et d autre part d accélérer la mutation des secteurs porteurs de l économie. A. UNE PRIORITE DONNEE A LA RECHERCHE, A L ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET A L INNOVATION 1. Le rapport de la commission «Juppé-Rocard» Pour engager le «grand débat sur les priorités qui doivent préparer l avenir de la France», qui seront ensuite financées par un emprunt, le Président de la République a confié le 6 juillet 2009 à une commission, coprésidée par MM. Alain Juppé et Michel Rocard, le soin de procéder à une large consultation et de formuler des propositions sur le choix des priorités à retenir. La commission composée, au-delà des deux co-présidents, de 20 membres choisis parmi des personnalités et acteurs des secteurs économiques, de la recherche, de la formation et des associations et de cinq rapporteurs, a remis son rapport «Investir pour l avenir» au Président de la République en novembre 2009. Le rapport définissait sept axes stratégiques d investissement 1, visant à assurer la transition vers un nouveau modèle de développement et s inscrivant dans une perspective de long terme. Le rapport recommandait de financer ces investissements au moyen de l emprunt et estimait le besoin d investissement de l Etat à 35 Md, avec une prévision d effet de levier de 25 Md, soit un volume d investissement global d environ 60 Md. Près de la moitié de cette somme concerne l enseignement supérieur, la recherche et l innovation. L autre part, thématisée, vise en priorité l innovation et la transformation. 1 Axe 1 : Soutenir l enseignement supérieur, la recherche, l innovation ; Axe 2 : Favoriser le développement de PME innovantes ; Axe 3 : Accélérer le développement des sciences du vivant ; Axe 4 : Développer les énergies décarbonées et l efficacité dans la gestion des ressources ; Axe 5 : Faire émerger la ville de demain ; Axe 6 : Inventer la mobilité du futur ; Axe 7 : Investir dans la société numérique. 15
2. Le programme des investissements d avenir a. «Excellence et gouvernance» Suite à la remise de ce rapport, les décisions de mise en place du programme des investissements d avenir ont été très rapides : annoncé mi-décembre 2009, le projet de loi est adopté par le conseil des ministres le 20 janvier 2010 et la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 ouvre les crédits correspondants : 34,64 Md de crédits budgétaires auxquels s ajoutent 360 M de taxe affectée à OSEO 2. Ces dépenses concernent des investissements dans des filières d excellence dans le cadre d une gouvernance particulière, définie dans la loi, qui traduit la préconisation de gouvernance «exemplaire» du rapport de la commission Juppé-Rocard. Le programme des investissements d avenir doit en effet permettre, y compris dans un contexte budgétaire tendu, le financement de dépenses d investissement indispensables à une reprise durable de la croissance. Il est structuré autour de cinq priorités stratégiques déclinées en 35 actions : l enseignement supérieur et la formation (11 Md ), la recherche (7,9 Md ), les filières industrielles et les PME (6,5 Md ), le développement durable (5,1 Md ) et le numérique (4,5 Md ). Une politique sélective est clairement affichée pour réserver ce programme exceptionnel aux investissements jugés les plus stratégiques. En matière de gouvernance, le décret n 2010-80 du 22 janvier 2010 crée la fonction de commissaire général placé directement sous l autorité du Premier ministre et de commissaire général adjoint, et crée un comité de surveillance des investissements d'avenir, placé sous la présidence conjointe de MM. Alain Juppé et Michel Rocard, et comprenant en outre deux députés et deux sénateurs, désignés par le président de leur assemblée respective et six personnalités qualifiées désignées par arrêté du Premier ministre. L article 8 de la loi précise le cadre spécifique de la gouvernance du programme, et prévoit la gestion des crédits par des opérateurs dans le cadre d une convention avec obligation de dépôt des crédits sur des comptes au Trésor et les modalités de suivi extrabudgétaire 3 associant étroitement le Parlement (voir I.B.3). b. Près des deux tiers du programme concernent la mission MIRES Sur les 34,64 Md de crédits ouverts, 21,9 Md, soit 62,6 % du total des crédits des investissements d avenir, sont rattachés à la mission interministérielle «recherche et enseignement supérieur» (MIRES). Cette priorité donnée à l enseignement supérieur et à la recherche vise à accélérer et à conforter les réformes menées par le Gouvernement depuis 2006 dans ces secteurs : loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006, qui fixe l'objectif d'un effort de 19,4 Md sur la période de 2005 à 2010, et crée de nouveaux acteurs comme l AERES et l ANR ; loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) 2 Taxe sur les «bonus» assise sur la part variable des rémunérations attribuées, au titre de l année 2009, par certaines personnes morales à leurs salariés, professionnels des marchés financiers. 3 Les crédits ayant été intégralement versés aux opérateurs en 2010, les programmes correspondants n existent plus dans le budget de l État au-delà de l exercice 2010. 16
entrée en vigueur en août 2007, qui donne aux universités la possibilité de prendre leur autonomie ; et le «plan Campus», adopté en 2008, qui permet de mener la rénovation et la construction d une dizaine de pôles universitaires. L'autonomie avait également pour ambition de remettre les universités au cœur de la recherche et de rendre la recherche universitaire visible à l'échelle internationale. La volonté politique affichée est un changement du centre de gravité de la recherche des établissements publics scientifiques et techniques et des grandes écoles vers les universités. Le programme des investissements d avenir a donc été lancé dans un contexte d évolution importante du financement et de la structuration du secteur de l enseignement supérieur et de la recherche. Tableau n 1 : Programmes créés par la LFR du 9 mars 2010, par mission au sein du budget général Source : projet de loi de finances rectificative La particularité des crédits relevant de la mission MIRES est leur décomposition en 6,87 Md de crédits consommables et 15,03 Md de crédits non consommables, dont seuls les intérêts issus du placement de la dotation seront dépensés. Le seul opérateur du programme des investissements d avenir, qui gère l intégralité des 15,03 Md de crédits non consommables, est l ANR 4. L ANR gère également 3,82 Md de crédits consommables (dotation initiale avant redéploiement), soit au total plus de la moitié du programme des investissements d avenir. Les autres actions du programme des investissements d avenir (MIRES et hors MIRES) sont gérées par neuf opérateurs : l ADEME, la Caisse des dépôts et consignations (CDC), l ANRU, OSEO, l ANAH, l ONERA, le CNES, le CEA et l ANDRA. La majorité de ces actions vise à financer des investissements dans des filières d excellence. 4 Pour mémoire, l ANR est également gestionnaire des 3,7 Md de crédits non consommables dédiés à l opération Campus. 17
Globalement, le programme des investissements d avenir respecte un équilibre entre d une part les actions de soutien multithématique à l enseignement supérieur, la recherche et l innovation gérées par l ANR, et d autre part, des actions de soutien à l économie et aux filières industrielles, gérées par d autres opérateurs. Les autres opérateurs gestionnaires relevant de la mission MIRES sont le CNES, le CEA, l ANDRA et l ONERA. Parmi les actions relevant des missions «écologie, développement et aménagement durable» et «économie», un fort accent est également mis sur la recherche et l innovation, en particulier pour les actions plates-formes mutualisées d innovation des pôles de compétitivité (PFMI) et économie numérique gérées par la CDC, les actions gérées par l ADEME sur les véhicules du futur, les démonstrateurs énergies renouvelables ou les réseaux intelligents électriques, les actions gérées par OSEO relatives aux projets de recherche et développement structurants des pôles de compétitivité. Ces actions ne sont pas analysées dans le cadre de ce rapport. Les outils financiers prévus dans les conventions sont de différentes natures : cofinancements, avances remboursables, prêts participatifs ou dotations en fonds propres. Tableau n 2 : Liste des actions relevant de la mission MIRES, par opérateur (convention initiale avant redéploiement du 9 mars 2012) Opérateur Convention Dotation consommable en M Source : Cour des comptes à partir des données du CGI Dotation non consommable en M Dotation totale en M Actions gérées par l'anr Programme "projets thématiques d'excellence" ANR Equipements d'excellence 400 600 1 000 ANR Santé biotechnologie 450 1 100 1 550 Programme "pôles d'excellence" ANR Initiatives d'excellence 7 700 7 700 ANR Opération Campus 1 300 1 300 ANR Opération du plateau de Saclay 1 000 1 000 ANR Valorisation - Fonds national de valorisation 950 950 ANR Valorisation - Instituts Carnot 500 500 ANR Valorisaiton - Instituts de recherche technologique 500 1 500 2 000 ANR Laboratoire d'excellence 100 900 1 000 ANR Instituts Hospitalo-Universitaires 170 680 850 Programme "Instituts d'excellence en matière d'énergies décarbonnées" Instituts d'excellence en matière d'énergies ANR décarbonnées 250 750 1 000 Sous-Total ANR 3 820 15 030 18 850 Action gérée par la CDC - Programme "pôles d'excellence" CDC France Brevet 50 50 Action gérée par le CNES - Programme "projets thématiques d'excellence" CNES Espace 500 500 Actions gérées par l'onera - Programme "recherche dans le domaine de l'aéronautique" ONERA Recherche dans le domaine de l'aéronautique 1 500 1 500 Actions gérées par le CEA - Programme "nucléaire de demain" CEA Réacteur de 4ème génération ASTRID 650 650 CEA Réacteur Jules Horowitz 250 250 Sous-Total CEA 900 900 Actions gérées par l'andra - Programme "nucléaire de demain" Recherche en matière de traitement et de ANDRA stockage des déchets 100 100 Total rattaché à la mission MIRES 6 870 15 030 21 900 18
Les crédits apportés par le programme des investissements d avenir sur le périmètre de la mission MIRES sont constitués de la somme des dotations consommables et des intérêts des dotations non consommables. Ils constituent, selon l appellation courante du CGI, l «enveloppe cash» et s élèvent à un montant total de 11,81 Md. B. LA CREATION DE NOUVEAUX DISPOSITIFS ASSOCIES A DE NOUVELLES MODALITES DE FINANCEMENT 1. Que financent les actions du programme des investissements d avenir? a. Les appels à projets gérés par l ANR concernent trois grandes catégories d actions S agissant des actions gérées par l ANR, la sélection des projets a été organisée par appels à projets (une ou deux vagues par action), puis analyse et classement des projets par des jurys composés d experts internationaux. Cette approche par appels à candidature, permettant de révéler les projets d excellence à partir du terrain («bottom up»), a été préférée dès le départ à une approche tendant à financer des projets déterminés du fait de leur appartenance à une filière stratégique. De même, dans les principes adoptés, la répartition des crédits selon des critères d aménagement du territoire a été exclue. 1 316 projets ont été déposés et 369 lauréats ont été retenus après 26 appels à projets, organisés en deux vagues. Les investissements financés, qui sont des nouvelles formes d intervention de l Etat, peuvent être répartis en trois catégories : Des projets d excellence, multithématiques, qui visent à renforcer les moyens pour l enseignement supérieur et la recherche : à travers les équipements d excellence (EQUIPEX - 93 projets retenus en 2 vagues), les laboratoires d excellence (LABEX - 171 projets retenus en 2 vagues), les initiatives d excellences (IDEX, dont la gouvernance s inspire des initiatives mises en place en Allemagne huit projets retenus auxquels s ajoutent deux projets qui bénéficient d un financement moindre), les dispositifs innovants de formation (IDEFI - 37 projets), et le projet Istex ; Le secteur de la biologie et de la santé, doté d un montant de 2,4 Md (différentes formes d interventions), se répartissent comme suit : les Instituts hospitalo-universitaires (IHU) (850M pour six projets retenus, et six projets «prometteurs» soutenus), deux pôles hospitalo-universitaires en cancérologie (20 M ), et les appels à projets «santé et biotechnologie» avec une dotation de 1,55 Md, attribuée à travers six appels à projets qui ont permis de retenir 70 projets : cohortes (10), infrastructures nationales de biologie et santé (23), démonstrateurs (4), bio-ressources (13), bio-informatique (12), nanotechnologies (8). Le secteur de la valorisation et du transfert : fonds national de valorisation (Sociétés d accélération du transfert de technologie (SATT) à hauteur de 900 M et consortiums de valorisation thématiques (CVT) à hauteur de 50 M, les huit Instituts de recherche technologique (IRT) à hauteur de 2 Md, 19
les Instituts en énergie décarbonée (13 IEED 685 M ), France Brevet (50 M ) et les quatre projets retenus au titre des instituts Carnot (181 M ). b. La recherche en aéronautique, l espace et le nucléaire : des procédures de «gré à gré» pour le financement de démonstrateurs ou de grands projets Les démonstrateurs La création de nouvelles technologies, dans sa phase d industrialisation, présente un besoin au niveau de la démonstration technologique. Ces investissements sont risqués, mais indispensables pour «sécuriser» la phase d industrialisation. Ils présentent des taux de retour à horizon long, et des externalités scientifiques et techniques. C est la raison pour laquelle une enveloppe du programme des investissements d avenir est consacrée à ces démonstrateurs, en particulier dans le domaine aéronautique (à travers l opérateur ONERA). Le financement de nouveaux projets industriels Pour aller au-delà des technologies aujourd hui utilisées dans l industrie, aéronautique, spatiale, et nucléaire, il est indispensable de soutenir le développement de nouvelles générations d aéronefs, de satellites, et de réacteurs. C est l objet du soutien aux programmes de l hélicoptère du futur (ONERA), du réacteur Astrid (CEA) ou d Ariane 6 (CNES). Des procédures de gré à gré Compte tenu du caractère oligopolistique (voire duopolistique) du secteur de l aéronautique au niveau mondial, la procédure privilégiée a été celle du «gré à gré» entre l Etat et les industriels concernés. De même, cette procédure a été privilégiée pour les actions «espace» et «nucléaire de demain». c. Le financement d engagements pris précédemment Le programme des investissements d avenir a permis de financer certains investissements stratégiques décidés avant la remise du rapport de la commission Juppé- Rocard : L action «Plan Campus», avec un montant de 1,3 Md provenant des investissements d avenir, qui s ajoute aux 3,7 Md déjà financés au titre du compte d affectation spéciale Participations financières de l Etat et permet d honorer l engagement du Gouvernement d un financement total de 5 Md pour les campus retenus (dix campus, dont Saclay, sélectionnés en deux vagues en 2008, auxquels se sont ajoutés deux sites supplémentaires dans le cadre du plan de relance et neuf campus «prometteurs et innovants») ; L action «Plateau de Saclay», dotée d 1 Md consommable, s inscrit dans le cadre du projet d aménagement du plateau de Saclay retenu préalablement au programme des investissements d avenir 5 ; 5 Le projet de développer sur le plateau de Saclay un «cluster» ou bouquet scientifique et technologique d envergure mondiale prend corps entre 2007 (remise du rapport de M. Philippe Lagayette au ministre de l éducation nationale, de l enseignement supérieur et de la recherche le 10 avril 2007) et 2009 2010 (approbation du Plan Campus, vote de la loi sur le Grand Paris). 20