VÉRIFICATION DES BÉNÉFICIAIRES INITIATIVE D ADAPTATION ÉCONOMIQUE, INDUSTRIELLE ET COMMUNAUTAIRE POUR LE SECTEUR DU BOIS D ŒUVRE (INAEICB) Rapport de vérification Préparé par CONSEILS ET VÉRIFICATION CANADA Pour le compte de la Direction générale, Vérification interne POUR LES RÉGIONS DU QUÉBEC Mars 2007
1. CONTEXTE L imposition de droits par les États-Unis sur les exploitations canadiennes de bois d œuvre a eu un impact socio-économique important sur plusieurs collectivités au Canada où les économies locales dépendent fortement de la production de bois d œuvre. Pour contrer les pertes permanentes d emplois liées au différend sur le bois d œuvre, le gouvernement fédéral a mis sur pied, sur une base urgente, le programme sur l Initiative national d adaptation économique industrielle et communautaire pour le secteur du bois résineux (INAEICB). Ce programme de courte durée (deux ans) a bénéficié d une injection de 110 millions de dollars, dont 34,6 pour les régions du Québec. Il favorise, entre autres, la diversification des activités des régions touchées. L initiative a permis à DEC de participer au financement de 322 projets, dont 288 clients. En octobre 2005, conformément au Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) pour l INAEICB, Industrie Canada a demandé à Développement économique Canada (DEC) d effectuer des vérifications de clients de cette Initiative. 2. OBJECTIFS DE LA VÉRIFICATION Conformément au CVAR, l objectif de cette vérification est de fournir une assurance raisonnable de la conformité des clients aux conditions des ententes de contribution, aux lois et règlements les régissant et ce, par rapport à : l admissibilité des dépenses; l obligation de rendre compte des résultats des projets; et la mise en place de procédures financières et administratives pour protéger les intérêts du gouvernement fédéral. 3. PORTÉE Ce présent examen a été effectué entre le 20 février et le 10 mars 2006 et porte sur des contributions accordées à 16 clients provenant de différentes régions du Québec. Ces derniers ont été choisis par DEC en fonction de critères de sélection basés sur les risques ainsi qu en fonction des fonds limités et de l échéancier serré consenti à la réalisation de ce mandat. La répartition des clients par région se détaille comme suit : Région Nombre de clients Nombre de clients par région sélectionnés Gaspésie/Îles-de-la-Madeleine 1 19 Saguenay - Lac-St-Jean 8 60 Bas Saint-Laurent 3 68 Québec-Chaudière-Appalaches 3 25 Laurentides 1 29 Il est à noter que cet examen exclut la vérification de la gestion du programme qui relève de la responsabilité de la direction générale de la vérification et de l évaluation d Industrie Canada. 1
4. MÉTHODOLOGIE La vérification a été effectuée conformément aux critères de vérification des bénéficiaires identifiés dans le cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) approuvés par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Ces critères visent surtout la vérification du respect des ententes de contribution dans le but de s assurer de la bonne utilisation et gestion des fonds pendant la durée entière des ententes. La vérification des bénéficiaires a été exécutée selon les normes de vérification généralement reconnues au Canada. Ces normes exigent que les vérifications soient planifiées et exécutées de manière à fournir un degré raisonnable de certitude, que les réclamations soient exemptes de fausses déclarations importantes et que le client a adhéré aux conditions générales de l Entente de contribution. Ces vérifications comprennent l examen des éléments probants qui appuient les montants réclamés. Les vérifications comprennent également, le cas échéant, l évaluation des principes comptables suivis en fonction des principes comptables généralement reconnus et des estimations importantes faites par la direction du client selon le jugement professionnel des vérificateurs. La préparation des réclamations et le respect des conditions générales de l Entente de contribution incombent au client. Notre responsabilité consiste à exprimer une opinion sur le respect des conditions générales des ententes de contribution et de leurs modifications en nous fondant sur notre vérification. Afin de réaliser ce mandat, nous avons utilisé les procédés suivants : Examen préliminaire des documents relatifs à l Initiative et des dossiers clients; Visites chez les clients; Revue de la documentation disponible chez les clients dont, entre autres, les états financiers et les factures; Entrevues avec les clients; Analyse et vérification des données disponibles sur les résultats; et Analyse des modalités de l Entente et des mécanismes mis en place par le Client concernant les contributions remboursables, s il y a lieu. 5. REMERCIEMENTS L équipe de projet désire remercier le personnel de DEC ainsi que les clients concernés par cette vérification pour leur excellente collaboration tout au long des travaux. 6. OBSERVATIONS GÉNÉRALES Cette section fait état de situations générales décelées lors de notre vérification chez plusieurs clients de l INAEICB concernant les aspects suivants : 6.1 Critères des ententes de contribution Clauses adéquates Dans l ensemble, nous avons noté lors de notre vérification que les ententes de contribution disposaient de clauses appropriées. Toutefois, une des exigences du CVAR approuvées par le Conseil du Trésor n a pas été respectée. 2
En effet, nous avons observé que l obligation du CVAR demandant au client de faire un rapport advenant des conditions de marchés faibles n était stipulée dans aucune des ententes vérifiées, y inclus des ententes de contributions remboursables. Recommandation n o 1 Afin de gérer les ententes de contribution remboursables toujours en vigueur selon les risques et mesures d atténuation identifiés dans le cadre de vérification axé sur les risques (CVAR), l Agence devrait envisager l ajout de clauses demandant au client de faire un rapport advenant des conditions de marchés faibles. Acceptation de l offre de contribution Suite à notre vérification, nous avons constaté que les ententes de contribution avaient été formellement acceptées par les clients. Ces dernières étaient, en effet, toutes signées par une personne en autorité. Modification des ententes Nous avons constaté que les ententes étaient généralement modifiées lorsque cela s avérait nécessaire. Ainsi, si la date de fin de projet, le montant de la contribution ou les aides gouvernementales allouées au client devaient être changés pendant la durée de l Entente, le conseiller responsable du dossier envoyait alors une lettre au client mentionnant que certaines clauses de l Entente devaient être modifiées. Nous avons toutefois constaté que le changement de date de fin de projet pour quatre des seize clients vérifiés n avait pas été effectué bien qu il ait été approprié de procéder à cette modification pour se conformer à cette obligation de l entente. Surveillance du projet Nous avons noté lors de nos visites sur place que la personne affectée au projet par l entreprise avait généralement une très bonne connaissance du projet et que lors de sa réalisation, cette compréhension lui permettait de bien planifier, organiser et coordonner les activités. De plus, certains clients ont fait affaires avec des firmes d ingénieurs qui coordonnaient les opérations et leur assuraient du bien fondé des réclamations des sous-traitants et de l avancement des travaux. Mentionnons également que lorsque des rapports de surveillance environnementale étaient requis par l Entente, les clients ont fourni ces informations au conseiller responsable de leur dossier à DEC. Rapport de vérification Lors de notre vérification, nous avons remarqué que les états financiers des clients étaient généralement vérifiés par des vérificateurs externes qualifiés. Toutefois, un des clients n avait produit aucun état financier pour la période se terminant le 31 mai 2005 et conséquemment, aucune vérification des registres comptables n a pu être effectuée. De plus, nous avons constaté que les fonds alloués au projet étaient, dans tous les cas, présentés dans le rapport de vérification. En effet, lorsque des états financiers étaient produits, ils étaient inscrits soit au passif comme aide gouvernementale reportée, à l encontre des immobilisations ou à titre de dette lorsqu il s agissait d une contribution remboursable. Nous avons aussi observé que lorsqu un rapport d expert-comptable externe était requis par leur Entente, les clients le soumettaient au conseiller responsable du dossier. 3
Début de projet Toutes les ententes stipulent que les projets doivent débuter au plus tard à une date précise convenue par les deux parties telle qu identifiée dans l Entente. Nous avons constaté que trois des seize clients vérifiés ne respectaient pas cette date et que les travaux liés à leur projet ont débuté plusieurs mois après celle-ci. Recommandation n o 2 L Agence devrait s assurer d un suivi plus rigoureux des ententes de contribution dans le but de minimiser le risque que les clients ne rencontrent pas les délais prescrits pour l exécution des projets. Variabilité des clauses contractuelles Les ententes examinées lors de notre vérification concernent toutes un même programme, mais nous avons constaté que les termes et conditions des ententes divergent d un projet à un autre. En effet, nous avons constaté qu une clause obligeant le client à faire des soumissions si le coût d un service était de plus de 50 000 $ ou si le coût d achat ou de location d un bien était de plus de 100 000 $ ne se retrouvait pas dans six des seize ententes vérifiées et ce, bien qu il aurait été approprié de l y inscrire. Recommandation n o 3 Par souci d équité envers les clients et pour faciliter le suivi des ententes, l Agence devrait, dans le futur, envisager une forme générale et unique pour les ententes de contribution de programmes semblables à celui de l INAEICB. 6.2 Admissibilité des dépenses Engagement des coûts Les ententes stipulent que les coûts engagés avant la date de début de projet sont inadmissibles. Toutefois, le terme «coût engagé», n est pas défini dans les ententes. Il serait important de préciser ce terme, car l admissibilité des dépenses réclamées par les clients dépend de la date d engagement de ces dernières. Aux fins de notre vérification, nous avons déterminé qu un coût peut être qualifié comme étant engagé lorsqu une entente entre les parties est signée ou lorsqu un bon de commande est rempli par le client. Si aucun de ces documents n est utilisé dans le cadre d un achat de biens ou de services, la facture constituera alors la preuve d engagement de la dépense. Nous avons remarqué lors de notre vérification que dans les cas où un bon de commande ou un contrat avec le fournisseur était disponible, la date y étant inscrite cadrait généralement avec la période d admissibilité des dépenses stipulée à l Entente. Toutefois, nous avons constaté qu un des clients avait commandé plusieurs équipements avant la date d engagement de coûts stipulée à son Entente et que le rapport soumis par la firme comptable a déterminé les coûts admissibles de ce dernier en se basant sur la date des factures et non celle des bons de commande. Recommandation n o 4 L Agence devrait définir le terme «coût engagé» dans les futures ententes de contributions pour les programmes semblables à celui de l INAEICB afin d éviter toute interprétation différente par les parties concernées et de s assurer que les clients soient traités de façon uniforme en ce qui concerne l acceptation de coûts réclamés. 4
Ambiguïté des dépenses À la lumière de nos vérifications chez les différentes entités, nous avons constaté que la description des coûts admissibles ciblés à l annexe A des ententes n était parfois pas assez détaillée. En effet, dans quatre des seize ententes vérifiées, nous retrouvions des termes tels que «et autres», «etc.» ou «incluant». Ces expressions ne permettent pas de déterminer avec certitude la nature des dépenses qui sont admissibles à l Entente. Ces imprécisions ouvrent la porte à des réclamations qui sont sujettes à l interprétation des parties et qui peuvent conduire à des litiges. Recommandation n o 5 En l absence de modalités adaptées (et approuvées par le Conseil du Trésor) pour des programmes ponctuels et de courte durée tel que l INAEICB, l Agence devrait, dans le contexte de futurs programmes semblables, s assurer que la description du projet et la nature des dépenses ciblées par l Entente soient clairement définies. De plus, il devrait indiquer dans l Entente la liste de tous les documents internes de DEC qui incluent des spécifications supplémentaires liées au projet et y préciser leur préséance en cas de conflits. Catégories de dépenses Selon l Annexe A des ententes, les montants pouvant être réclamés par catégorie de dépenses admissibles, bien qu ils soient estimés, sont limités. Lors de notre vérification, nous avons toutefois constaté que les montants réclamés et approuvés étaient parfois supérieurs à ces limites spécifiées dans les ententes. Cependant, nous tenons à mentionner que les coûts admissibles réclamés, toutes catégories de dépenses confondues, ne dépassent jamais les coûts autorisés du projet. Recommandation n o 6 L Agence devrait clarifier la définition et l usage des estimés budgétaires cités à l annexe A des ententes et s assurer que tous les conseillers de l Agence emploient des pratiques uniformes de contrôle reliées aux estimés de chaque catégorie de dépenses admissibles. Coûts internes Lors de la vérification, nous avons observé que les salaires et les matériaux réclamés et encourus par les clients étaient raisonnables et admissibles. Coûts réclamés Nous avons remarqué que les coûts réclamés par les clients étaient supportés par des pièces justificatives adéquates telles que des factures et des chèques. De plus, lorsque l Entente d un client requérait un rapport d admissibilité des dépenses d un vérificateur externe pour les justifier, il était bien produit et transmis au conseiller responsable du dossier. 6.3 Obligation de rendre compte des résultats du projet Selon les ententes, les clients devaient fournir un rapport de fin de projet. Dans l ensemble, nous avons remarqué que ces derniers faisaient parvenir des rapports d activités qui relataient l évolution du projet pendant toutes ses phases. Toutefois, nous tenons à préciser que deux des seize rapports soumis à notre analyse ne nous apparaissaient pas suffisamment détaillés pour permettre au conseiller de bien cerner les activités réalisées. 5
Recommandation n o 7 L Agence devrait s assurer de bien définir le contenu d un rapport de fin de projet dans les ententes futures. De plus, les conseillers devraient s assurer que les rapports de fin de projet sont conformes à cette définition. 6.4 Mise en place de procédures financières et administratives pour protéger les intérêts du gouvernement fédéral Suite à notre vérification, nous avons constaté que les clients avaient des couvertures d assurance suffisantes en ce qui a trait aux actifs financés dans le cadre de leur projet. De plus, nous avons remarqué que sept clients sur seize comptabilisaient les coûts reliés à leur projet dans des comptes distincts, ce qui leur permettait, entre autres, d en avoir un meilleur suivi. Si le projet, de par sa nature, ne nécessitait aucun suivi particulier, les transactions étaient alors comptabilisées directement dans les comptes d immobilisations. CONCLUSION Suite à nos travaux de vérification qui ont été effectués à partir d un ensemble de critères préétablis, et tels qu identifiés dans notre entente de services, nous sommes d avis que : a) les clients se sont conformés à tous égards importants, nonobstant les observations générales et spécifiques du présent rapport, aux conditions générales de leur Entente de contribution; b) sur les seize ententes de contribution vérifiées qui représentent une aide totale versée de 6 956 182 $, sept d entre elles ont fait l objet de suggestions d'ajustements potentiels pouvant atteindre un montant total de 2 162 859 $, à moins de mesures correctives. Notons qu un des clients vérifiés représente, à lui seul, 92 % de ces ajustements potentiels. c) les clients se sont conformés à tous égards importants à leur obligation de rendre compte des résultats de leur projet; et d) les clients se sont conformés à tous égards importants à la mise en place de procédures financières et administratives pour protéger les intérêts du gouvernement fédéral. Commentaire de la gestion Pour faire suite à la conclusion ci-dessus, qui met en évidence des ajustements potentiels aux ententes d'une valeur de 2,16 M$, le bureau d'affaires responsable d'un des dossiers, qui représente 92 % des ajustements signalés, s'est assuré que le promoteur avait rempli ses obligations. Mentionnons que l'entreprise procède présentement à la commercialisation de ses produits sur les marchés internationaux. 6
Recommandation (s) 6.1 Critères des ententes de contribution Recommandation n o 1 Plan d action Entité Actions de l Agence responsable Date prévue d achèvement Afin de gérer les ententes de contribution remboursables toujours en vigueur selon les risques et mesures d atténuation identifiés dans le cadre de vérification axé sur les risques (CVAR), l Agence devrait envisager l ajout de clauses demandant au client de faire un rapport advenant des conditions de marchés faibles. Dans le cadre de la livraison future d une initiative nationale, une clause demandant au client de faire un rapport à DEC advenant des conditions de marchés faibles sera ajoutée à tous les contrats, lorsque requis par le CVAR. S/O Recommandation n o 2 L Agence devrait s assurer d un suivi plus rigoureux des ententes de contribution dans le but de minimiser le risque que les clients ne rencontrent pas les délais prescrits pour l exécution des projets. Un guide de suivi des ententes de contributions a été créé et une formation a été donnée à tous les conseillers de l Agence pour remédier à ce genre de détails problématiques. Réalisé Recommandation n o 3 Par souci d équité envers les clients et pour faciliter le suivi des ententes, l Agence devrait, dans le futur, envisager une forme générale et unique pour les ententes de contribution de programmes semblables à celui de l INAEICB. La variabilité existe uniquement entre les organismes à but non lucratif (OBNL) et les PME. Compte tenu qu une contribution faite à un OSBL peut atteindre jusqu à 90 % du coût total du projet, cette clause nous assure d obtenir les meilleurs prix. Quant à la PME, celle-ci doit assumer un minimum de 50 % du coût total du projet, ce qui a pour effet que les dirigeants ont intérêt à obtenir les meilleurs prix ce qui élimine le besoin de cette clause. Pour ces raisons, cette clause continuera d être exigée uniquement dans les offres de contributions faites à des OSBL. Aucune action Prévue 7
Recommandation (s) 6.2 Admissibilité des dépenses Recommandation n o 4 Plan d action Entité Actions de l Agence responsable Date prévue d achèvement L Agence devrait définir le terme «coût engagé» dans les futures ententes de contributions pour les programmes semblables à celui de l INAEICB afin d éviter toute interprétation différente par les parties concernées et de s assurer que les clients soient traités de façon uniforme en ce qui concerne l acceptation de coûts réclamés. La lettre d offre a été revue complètement pour la mise en place des nouveaux programmes. Celle-ci sera disponible très bientôt et contient une définition du terme «coût engagé» qui permettra d éviter toute interprétation. Réalisé Recommandation n o 5 En l absence de modalités adaptées (et approuvées par le Conseil du Trésor) pour des programmes ponctuels et de courte durée tel que l INAEICB, le ministère devrait, dans le contexte de futurs programmes semblables, s assurer que la description du projet et la nature des dépenses ciblées par l Entente soient clairement définies. De plus, il devrait indiquer dans l Entente la liste de tous les documents internes de DEC qui incluent des spécifications supplémentaires liées au projet et y préciser leur préséance en cas de conflits. Depuis le début 2006, la direction Qualité et cohérence opérationnelle révise tous les dossiers et s assure que les annexes A sont clairement définies. Un manuel couvrant cet aspect est en développement et sera disponible pour tous les bureaux d affaires. Réalisé Printemps 2007 8
Recommandation (s) 6.2 Admissibilité des dépenses Recommandation n o 6 Plan d action Entité Actions de l Agence responsable Date prévue d achèvement L Agence devrait clarifier la définition et l usage des estimés budgétaires cités à l annexe A des ententes et s assurer que tous les conseillers de l Agence emploient des pratiques uniformes de contrôle reliées aux estimés de chaque catégorie de dépenses admissibles. 6.3 Obligation de rendre compte des résultats du projet Les coûts supérieurs approuvés dans une catégorie sont toujours compensés par des coûts inférieurs dans une autre catégorie. Comme il s agit de coûts estimatifs établis lors de l analyse du projet, nous considérons qu il est normal de retrouver de légères variances entre les coûts prévus et les coûts réels. Lorsque les variances sont importantes une revue du projet est effectuée et une modification du projet peut découler s il y a lieu. Un manuel de gestion des programmes est présentement en élaboration et une attention particulière sera portée sur ce que l Agence entend par «variances légères» et «variances importantes» autorisées entre les postes budgétaires de l annexe A. Cette exercice devrait permettre aux conseillers d être uniformes dans le contrôle relié aux estimés de chacun des postes budgétaires de l annexe A. Septembre 2007 Recommandation n o 7 L Agence devrait s assurer de bien définir le contenu d un rapport de fin de projet dans les ententes futures. De plus, les conseillers devraient s assurer que les rapports de fin de projet sont conformes à cette définition. Un guide de traitement des réclamations a été créé et tous les conseillers ont suivi la formation s y rattachant. Une section traite des documents (rapport de fin de projet) requis pour procéder aux paiements finaux. Réalisé 9