5 ème conférence européenne des entreprises publiques locales organisée par la Commission entreprises locales du CEEP Bruxelles - 29 octobre 2002 Comité économique et social européen ******** LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE DANS LES ENTREPRISES PUBLIQUES LOCALES EN EUROPE Rapport introductif par Axelle Verdier Chargée d études - secteur public local Europe Département des Etudes de Dexia Crédit Local
La synthèse présentée ici de l enquête succincte sur les entreprises publiques locales sous l angle des partenariats publics/privés a été conduite par la Fédération des sem et Dexia Crédit local, et à l initiative de la Fédération des sem. L implication de Dexia aux côtés de la Fédération des sem sur cette thématique s inscrit pleinement dans le champ d intervention du groupe Dexia, présent à l échelle européenne : groupe bancaire franco-belge spécialisé dans le financement des équipements collectifs et des services financiers aux collectivités locales dans le monde, Dexia est aussi partenaire des acteurs du développement local. Le groupe, qui opère dans la quasi totalité des pays de l Union européenne, a acquis par le biais de ses filiales et implantations une connaissance approfondie du fonctionnement des collectivités locales en Europe. C est à ce titre, et en tant que partenaire de longue date de la Fédération des sem, que cette dernière nous a associés pour travailler à approfondir la connaissance des entreprises publiques locales à l échelle européenne. La petite enquête lancée à la fin du mois de juin dernier se fait l écho du livre réalisé par Dexia en partenariat avec la Fédération des sem, et présenté en cette même place voilà déjà trois années de cela, à l occasion de la 1 ère convention européenne des entreprises publiques locales qui se réunissait alors. Il ne s agissait pas, en 3 mois, de réactualiser le livre aussi le champ de l enquête est largement plus restreint que le champ de l ouvrage, tant en ce qui concerne les thématiques abordées que les pays ciblés : - l axe d actualisation choisi a été celui de la composition du capital des entreprises publiques locales, afin d apprécier la réalité de ces entités sous l angle des acteurs qui les composent aujourd hui ; - les pays visés : pour des questions d accès à l information et de délais, 8 pays de l Union européenne (Allemagne, Autriche, Belgique, France, Grèce, Italie, Portugal, Suède) + la Norvège, correspondant aux pays membres actifs de la commission entreprises locales du CEEP presque tous ont répondu. A propos de l accès à l information: la collecte statistique et le recueil d informations globales à l échelle d un pays ne sont toujours pas aisés : - dans la plupart des pays, il n existe pas d organe représentatif de l ensemble des entreprises publiques locales, ou bien, s il en existe, ce sont par exemple des fédérations de métier, une entreprise publique locale gérant plusieurs activités pouvant être adhérente de plusieurs organismes fédérateurs, ce qui rend le recensement statistique difficile ; - il n existe pas non plus encore à notre connaissance de recensement systématique de ces entités à l échelle nationale via les offices statistiques, ni à l échelle européenne via eurostat - A la différence des collectivités locales par exemple, qui commencent à bénéficier d une harmonisation européenne au niveau de la comptabilité nationale et qu il est donc aujourd hui possible d appréhender dans une approche européenne globale. Dexia Crédit Local - Département des Etudes 2
Aussi les informations présentées ici proviennent principalement d entretiens et de témoignages recoupés. Ces limites rendent d autant plus difficile la synthèse transversale. *** En préambule, la définition de l entreprise publique locale Définition retenue de l entreprise publique locale : Toute entreprise à forme sociétaire exerçant une mission d intérêt général et dont plus de la moitié du capital est détenue par une ou plusieurs collectivités locales, par exception moins de 50 % si ces collectivités disposent d un contrôle réel sur l activité de l entreprise. Il convient également de préciser que le champ de l étude est focalisé sur les entreprises des collectivités locales décentralisées en sont donc exclues les entreprises relevant directement des Etats fédérés (Allemagne, Autriche, Belgique). Rappel état des lieux 1999 En 1999, le panorama des entreprises publiques locales européen était caractérisé par : - près de 13 000 entreprises, - pour la plupart détenues à 100 % par des collectivités locales - avec pourtant des règles souples et sans contraintes particulières de composition du capital : généralement, le législateur n a pas encadré la participation des collectivités locales par des seuils, sauf dans deux pays (France, Italie) où les seuils de participation concernent : / la participation des collectivités locales : - minima en Italie (20 %), en France (50 %) - maxima en France (85 %) / la participation des partenaires privés : - mixité obligatoire en France (seul pays où la mixité est obligatoire compte tenu du plafonnement des participations publiques). - mixité possible Italie, Portugal pas de seuils de participation, seulement des déclinaisons de types d entreprises prévues par le législateur. Etat des lieux 2002 Aujourd hui, le tour d horizon européen (, non exhaustif), fait apparaître un nombre d entreprises publiques locales stable, autour de 13 000. L analyse aurait pu s arrêter là si l on ne s était penché sur les mouvements constatés au sein des entreprises locales elles-mêmes, et plus particulièrement sur les acteurs parties-prenantes au capital de ces entités : en effet, on constate que les grands équilibres entre les collectivités locales et les investisseurs privés se sont modifiés au sein du capital social des entreprises publiques locales. Estimée à 10 % environ en 1999, la Dexia Crédit Local - Département des Etudes 3
proportion d'entreprises publiques locales européennes ayant ouvert leur capital à d'autres partenaires est aujourd'hui de l'ordre de 20%. Cette évolution se traduit, dans la plupart des pays, par un accroissement plus ou moins marqué de la présence de partenaires privés quelques grandes tendances se dessinent, parmi lesquelles on relève : - un développement des entreprises à capital mixte en plein essor en Allemagne et en Italie ; - une mixité en progression régulière en Autriche, Grèce, Portugal, Suède ainsi qu en France ; - une mixité en repli en Belgique. 1 La tendance à l ouverture du capital à d autres actionnaires que les collectivités locales est à replacer dans les contextes juridique et économique dans lesquels les entreprises publiques locales évoluent 2 - Cette tendance est à nuancer en fonction des métiers exercés par les entreprises publiques locales 3 - Cette tendance ne remet cependant pas en cause pour l instant le poids des collectivités locales au sein du partenariat public/privé I L évolution du capital vers plus de partenariat semble plutôt contrainte que volontaire 1 Contrainte, parce que les entreprises publiques locales sont perméables aux contextes juridique et économique dans lesquels elles évoluent 1-1 Un contexte juridique européen tout d abord, influent sur les entreprises publiques locales L accroissement de la participation privée au capital des entreprises publiques locales s inscrit dans un contexte de : - libéralisation des marchés engagée au niveau communautaire depuis une dizaine d années environ et progressivement intégrée dans les droits internes par les législateurs nationaux (par exemple en Belgique, avec les dispositions sur l énergie prises par les Régions et Communautés, en Italie avec la loi de décembre 2001 actuellement en attente d application). Si l ouverture des marchés jusqu alors protégés touche plus particulièrement les entreprises publiques locales et leur capital, c est que, dans certains pays : / les collectivités locales leur avaient confié l exercice de secteurs d activité aujourd hui libéralisés. C est notamment le cas de l énergie, et plus particulièrement de l électricité (notamment en Suède, en Belgique, en Allemagne). / le droit interne prévoit de réorganiser les modalités de gestion de ces secteurs d activité en faveur d entreprises locales à forme sociétaire (cf. infra, en Italie, pour le pôle services publics locaux industriel eau, énergie, transport avec la loi de décembre 2001 en suspens). Dexia Crédit Local - Département des Etudes 4
- normalisation communautaire en matière de déchets, d assainissement pour l amélioration des équipements (sécurité, respect de l environnement). Le traitement des déchets peut être pris en charge par des entreprises publiques locales en Belgique par exemple. 1-2 Le contexte juridique interne régissant les entreprises publiques locales D abord, c est l évolution de l environnement juridique des collectivités locales qu il faut considérer, car il pourrait avoir des répercussions sur les entreprises publiques locales : - en Belgique, le contexte juridique des entreprises publiques locales pourrait être davantage influencé par les Régions, qui, déjà compétentes pour réglementer l organisation des intercommunales, sont, depuis la loi de juillet 2001, désormais responsables de l organisation et des compétences des communes et des provinces. Ainsi la Communauté flamande a-t-elle pris le décret-loi du 6 juillet 2001 portant réglementation de la coopération intercommunale venant réglementer les ABSL intercommunales. - au Portugal, la loi de 1999, qui accroît les transferts de compétences aux communes et aux paroisses, pourrait également influer sur la réalité des entreprises publiques locales en élargissant leurs champs d activité (métiers). Concernant les lois applicables aux entreprises publiques locales, c est surtout l Italie qui fait montre de changements : les aziende speciali (entités dépendantes des collectivités locales) qui, depuis 1997, pouvaient être transformées en sociétés par action, feront très prochainement l objet d une procédure de privatisation juridique obligatoire aux termes de la loi du 28 décembre 2001 dès lors que les derniers obstacles juridiques encore en suspens auront été levés. En France également, le statut des sem a été clarifié par la loi de janvier 2002, notamment le statut du mandataire des élus administrateurs des Sem, et les relations financières avec les collectivités locales. Concernant plus précisément les règles de composition du capital, les règles juridiques ne semblent pas avoir beaucoup évolué depuis notre première enquête. Sauf en Belgique, où la libéralisation du secteur de l'énergie (gaz et électricité), qu ont accompagnée de récentes dispositions législatives dans le droit interne (lois de 2001), aura des conséquences directes sur les intercommunales d énergie et plus particulièrement sur leurs actionnaires : les activités de distribution (gestion et exploitation du réseau) et de fourniture d énergie (achat et vente d électricité) étaient traditionnellement confiées à des intercommunales mixtes, dont le capital, dans la pratique, étaient en effet généralement majoritairement détenu par un actionnaire privé (Electrabel). Cependant, quelque soit leur participation au capital, les collectivités locales y disposaient toujours de la majorité des voix. Avec l entrée en vigueur des nouvelles dispositions, et de la mise en œuvre de la scission entre les activités de gestion du réseau de distribution (activité monopolistique) et de fourniture de l énergie, le capital des intercommunales qui Dexia Crédit Local - Département des Etudes 5
exerceraient ces deux activités doit désormais être détenu majoritairement par les collectivités locales. Celles-ci doivent donc renforcer leur positionnement financier dans le capital des intercommunales mixtes d énergie et l actionnaire privé renoncer à son droit de veto. Ainsi en Flandre par exemple, 70 % du capital des intercommunales devra être détenu par les collectivités locales d ici à septembre 2006. Cette scission des activités ne sera pas sans conséquences sur les finances locales. Voilà pour le contexte juridique interne, somme toute plutôt stable si l on considère l ensemble des pays de l Union européenne. 1-3 le contexte macro-économique local Les entreprises publiques locales, alors même qu elles sont constituées en structures juridique de forme sociétaire, évoluent, en raison de la présence des collectivités locales actionnaires, dans le contexte macro-économique du secteur public local. Et ce contexte, on va le voir, n est pas sans répercussions sur les entreprises publiques locales et sur la composition de leur capital. La bonne santé du secteur public local entre 1996 et 2000 connaît une inflexion en 2001, en raison du ralentissement économique général qui s est répercuté sur les ressources fiscales des collectivités locales. D après nos estimations (Note de conjoncture sur les finances locales en Europe en 2002 publiée par Dexia, à paraître fin octobre), les recettes locales n ont que très légèrement progressé en 2001 : +1 % pour l ensemble des recettes fiscales locales européennes entre 2000 et 2001 contre 4,8 % en moyenne annuelle en volume entre 1996 et 2001. Particulièrement en Allemagne (recettes fiscales locales en diminution de 6,9 %), les recettes de taxe professionnelle ont chuté du fait de l augmentation de la part de la taxe reversée par les communes au Bund et aux Länder et de la forte sensibilité au contexte économique de l assiette de la taxe. Les difficultés financières rencontrées par les collectivités locales allemandes par exemple, permettent d expliquer en partie la recherche de partenaires privés au sein des entreprises publiques locales. En outre, dans la plupart des pays, les collectivités locales sont parties prenantes dans les politiques de régulation des finances publiques liées à la mise en œuvre du traité de Maastricht. L objectif de retour des finances publiques à l équilibre prévu dans le Pacte de Stabilité et de Croissance de l Union européenne dernièrement reporté à 2006 et la détérioration des soldes budgétaires en 2001 ont conduit la plupart des Etats à étendre aux collectivités locales les mécanismes de maîtrise du déficit et de la dette ou à renforcer les dispositifs existants. Au Portugal par exemple, la loi de stabilité budgétaire de juillet 2002 impose désormais des limites à l endettement des collectivités locales et aux entreprises publiques locales, assorties de sanctions. En Italie, le décret-loi de septembre 2002 sur le gel des dépenses publiques pourrait avoir également des conséquences sur les entreprises publiques locales et leurs investissements. Dexia Crédit Local - Département des Etudes 6
Ainsi les contraintes liées à l environnement économique et juridique actuel conduisent-elles les collectivités locales à s associer à des partenaires privés pour : - améliorer leur situation financière - s adapter au contexte juridique (libéralisation des marchés) 2- L essor du recours aux partenaires privés dans les entreprises publiques locales tient aussi au libre choix des collectivités locales Les motivations d ouverture du capital à d autres actionnaires répondent aussi à de multiples autres contingences (d opportunité par exemple), qui s inscrivent davantage dans une démarche volontaire des collectivités locales : Parmi les motivations du recours à des investisseurs privés : - Financer l activité de l entreprise publique locale ou des projets portant sur de lourdes infrastructures, pour permettre son développement et sa modernisation dans un contexte concurrentiel ; - Bénéficier du savoir-faire et de l expertise technique du partenaire ; - Doter l entreprise publique locale d alliés dans un contexte concurrentiel, comme l énergie et les réseaux (Italie, Allemagne) ; - Améliorer et moderniser le management de l entreprise (en terme de méthodes, de personnel). Les partenaires privés sont variés : - des PME spécialisées dans la gestion des services publics ; - des grands groupes ; - des banques ; - le personnel des entreprises publiques locales. Enfin, il faut noter que la recherche de nouveaux partenaires pour l ouverture du capital n est pas seulement orientée vers les actionnaires privés : - l association d autres partenaires publics (Etat, organismes para-publiques) - c est le cas en France, au Portugal en Allemagne ou en Autriche ; - ou d autres entreprises publiques locales en Autriche, Allemagne, Italie est également recherchée pour mettre en place des stratégies d alliances économiques ou de partenariats institutionnels. II - Le constat de l essor du recours au partenariat public / privé est à moduler en fonction des métiers exercés par les entreprises publiques locales L essor est particulièrement sensible dans les secteurs très concurrentiels (ou rendus concurrentiels au niveau communautaire on l a vu tout à l heure), en général lucratifs, où interviennent des grands groupes nationaux ou internationaux, publics ou privés : il s agit principalement des secteurs de l eau, l énergie, les déchets c est le cas en France, Allemagne, Suède, Autriche. Dexia Crédit Local - Département des Etudes 7
Dans les autres secteurs, l orientation vers davantage de partenariat public-privé est moins perceptible : la tendance est certes à son développement, mais à un rythme beaucoup moins soutenu : il s agit notamment des transports, du tourisme, du développement économique c est le cas en Allemagne, Grèce, France, Suède, Italie. Les partenaires privés sont en général des PME, des banques, des organismes de développement local qui entendent participer au développement de leur territoire d intervention. III Au final, la présence accrue des partenaires privés est à mettre en balance avec le poids des collectivités locales toujours fort dans l équilibre du partenariat public/privé Même dans certains pays comme l Allemagne, l Autriche, l Italie, où l ouverture du capital a pu dans certains cas être présentée comme une étape vers une privatisation complète, celle-ci a, jusqu à présent, rarement été conduite à son terme : - dans certains pays, l un des freins à la réalisation de certaines privatisations annoncées, totales ou partielles, d entreprises publiques locales, a été notamment le risque de prise de participations étrangères, avec la volonté exprimée de refuser de faire sortir du patrimoine local ou national la propriété ou la gestion d une activité exercée à l échelle locale, en la confiant à des investisseurs étrangers, éloignés des réalités territoriales - dans certains pays également, la cession des parts détenues par les collectivités locales, a pu être reportée du fait des mauvaises conditions du marché, sous-évaluant la valeur de l entreprise. Même si une grande souplesse dans la composition du capital est laissée aux acteurs locaux, rien ne s opposant à ce que l ouverture au privé porte sur la majorité du capital (sauf en France on l a vu tout à l heure), le plus souvent les collectivités locales choisissent d en conserver la majorité (Allemagne, Italie, Grèce, Suède). Et, lorsque la majorité du capital est cédée, - la participation financière des collectivités locales ne descend en général pas au dessous de la minorité de blocage (Allemagne, Autriche, Italie), - des dispositifs de protection existent en faveur des collectivités locales par exemple en Belgique, où elles conservent la majorité des voix quelque soit leur participation financière au capital. Les collectivités locales montrent ainsi qu elles souhaitent conserver la maîtrise des entreprises au sein desquelles elles sont engagées et rester garantes de l utilisation de l argent public et du service offert à la population. *** Dexia Crédit Local - Département des Etudes 8