ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE Comité du commerce et de l'environnement * 23 juin 2003 (03-3340) Original: anglais ÉTIQUETAGE ET PRESCRIPTIONS DE L'ACCORD SUR LES OBSTACLES TECHNIQUES AU COMMERCE (OTC): CADRE POUR DES DISCUSSIONS INFORMELLES STRUCTURÉES Communication du Canada I. OBJET 1. La présente communication a pour objet d'exposer un certain nombre de considérations en vue d'une approche plus structurée des discussions sur l'étiquetage au Comité OTC. II. CONTEXTE 2. Ces dernières années, le nombre de propositions en matière d'étiquetage notifiées et adoptées par les Membres de l'omc s'est substantiellement accru. Il est difficile de déterminer avec précision quel est l'effet de telles mesures sur les échanges et, si ces mesures sont conçues, et mises en œuvre, de façon à s'assurer qu'elles ne deviennent pas des obstacles non nécessaires au commerce. Néanmoins, tout porte à croire que certaines mesures d'étiquetage ne sont pas sans conséquence sur les flux internationaux de marchandises. 3. À chacune des réunions que le Comité OTC a tenues en 2001, des Membres comptant aussi bien parmi les pays développés que parmi les pays en développement ont soulevé des "affaires" d'étiquetage au titre du point permanent de l'ordre du jour concernant "la mise en œuvre et l'administration de l'accord". 1 L'étiquetage a également fait l'objet de discussions lors des premier et deuxième examens triennaux de l'accord OTC. Même si certaines préoccupations relatives à l'étiquetage sont très générales et ont été traitées dans le cadre de l'élément "normes internationales" 2, différents Membres continuent de soulever d'autres questions liées à l'étiquetage. 3 À la réunion du Comité OTC d'octobre 2001, il a été convenu que celui-ci "poursuivrait ses discussions informelles sur l'étiquetage de façon plus structurée." (G/TBT/M/25) * Ce document a été distribué initialement dans le cadre du Comité OTC sous la cote G/TBT/W/174/Rev.1. Il a été mentionné au cours des débats du CCE le 21 mars 2002 et est distribué dans le cadre du CCE pour mémoire et pour l'information complète des Membres. 1 Voir dans les comptes rendus des réunions du Comité OTC (G/TBT/M/25, G/TBT/M/24 et G/TBT/M/23) les déclarations ou les interventions faisant état de préoccupations ou de griefs se rapportant à des notifications de propositions de règlements en matière d'étiquetage. 2 Voir le rapport du deuxième examen triennal du fonctionnement et de la mise en œuvre de l'accord sur les obstacles techniques au commerce publié sous la cote G/TBT/9 et, plus précisément, l'annexe 4 relative à la "Décision du Comité sur les principes devant régir l'élaboration de normes, guides et recommandations internationaux en rapport avec les articles 2 et 5 et l'annexe 3 de l'accord". 3 Voir les communications de la Commission européenne (G/TBT/W/150), de la Suisse (G/TBT/W/162) et des États-Unis (G/TBT/W/165).
Page 2 4. La Décision de 1994 sur le commerce et l'environnement portait création du Comité du commerce et de l'environnement (CCE) et mentionnait "les prescriptions, établies à des fins de protection de l'environnement, relatives aux produits, y compris les normes et règlements techniques et les prescriptions en matière d'emballage, d'étiquetage et de recyclage", parmi les aspects pertinents sur lequel le Comité devrait se pencher. Le paragraphe 32 de la Déclaration ministérielle de 2001 appelle le CCE à examiner les "prescriptions en matière d'étiquetage à des fins environnementales", point figurant déjà à l'ordre du jour du Comité. Les Ministres ont également demandé que des recommandations leur soient présentées sur ce point à la cinquième Conférence ministérielle de l'omc qui se tiendra en 2003. Toutefois, les questions d'étiquetage dans le contexte des règles de l'omc ont un caractère largement horizontal. En d'autres termes, on peut s'attendre à ce que les préoccupations pouvant se faire jour au sujet du fonctionnement des disciplines commerciales dans le cadre de l'étiquetage à des fins environnementales concernent également la sécurité ou les propriétés d'emploi des produits en général, y compris la sécurité sanitaire des produits alimentaires. Tant l'accord OTC que l'accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) prévoient des disciplines relatives à l'étiquetage. 4 Par conséquent, le rapport du CCE sur l'étiquetage peut avoir des incidences à la fois pour le Comité OTC et pour le Comité SPS. À cet égard, il conviendrait que le Comité OTC décide des actions qu'il souhaite éventuellement entreprendre avant la prochaine Conférence ministérielle, soit de son propre chef, soit en complément des travaux du CCE. 5. La Déclaration ministérielle de Doha (paragraphe 13) confirme aussi que les "considérations autres que d'ordre commercial" seront prises en compte dans les négociations relatives à l'accord sur l'agriculture. Même si des Membres ont suggéré que certains aspects de l'étiquetage concernaient le commerce des produits agricoles, les mesures d'étiquetage directement liées à la sécurité sanitaire des produits alimentaires relèvent de l'accord SPS. Si les Membres de l'omc souhaitaient examiner plus avant les mesures d'étiquetage liées à l'information des consommateurs (comme certains l'ont proposé dans ce contexte), de telles discussions, dans la mesure où elles seraient nécessaires, devraient avoir pour cadre le Comité OTC. III. MISE EN ŒUVRE DE L'ACCORD OTC EN CE QUI CONCERNE L'ÉTIQUETAGE 6. Le Canada est d'avis que l'accord OTC s'applique à toutes les mesures d'étiquetage qui répondent aux définitions d'un règlement technique ou d'une norme, sauf dans la mesure où elles sont régies par les disciplines en matière d'étiquetage figurant dans l'accord SPS. En outre, les dispositions de l'accord OTC nous paraissent équilibrées et adéquates. Nous ne voyons aucun argument convaincant en faveur de l'élaboration de lignes directrices. Nous ne voyons aucune raison impérieuse de renégocier les règles existantes, ou d'engager des négociations sur de nouvelles règles. 7. Nous appuyons la tenue de discussions sur l'étiquetage en rapport avec la mise en œuvre de l'accord OTC et le Comité pourrait tirer profit d'une approche structurée de ces discussions. Il pourrait par exemple dégager les sujets de préoccupation communs apparaissant dans diverses propositions d'étiquetage (et/ou des mesures d'étiquetage existantes mentionnées dans des notifications antérieures), puis regrouper les grandes questions pour plus ample examen. Nous croyons qu'une meilleure compréhension des étapes pratiques à suivre pour élaborer des mesures d'étiquetage conformes aux prescriptions de l'accord OTC permettra une mise en œuvre plus efficace 4 La section de l'annexe 1 de l'accord OTC intitulée "Termes et définitions utilisés aux fins de l'accord" précise qu'un règlement technique "peut aussi traiter en partie ou en totalité de terminologie, de symboles, de prescriptions en matière d'emballage, de marquage ou d'étiquetage, pour un produit, un procédé ou une méthode de production donnés". La section de l'annexe A de l'accord SPS intitulée "Définitions" indique que les mesures SPS comprennent toutes lois, tous décrets, toutes réglementations, toutes prescriptions et toutes procédures pertinents, y compris "les prescriptions en matière d'emballage et d'étiquetage directement liées à l'innocuité des produits alimentaires".
Page 3 et se traduira par une diminution des "griefs" que les membres du Comité sont appelés à examiner au sujet de cette question. Il serait peut-être utile à cet égard que les discussions informelles au Comité soient l'occasion d'un échange de données d'expérience concrètes plus poussé, les disciplines OTC servant de "cadre" à de telles discussions. IV. CADRE POUR LES DISCUSSIONS: A. CHOIX DES INSTRUMENTS DE POLITIQUE GÉNÉRALE EN MATIÈRE D'ÉTIQUETAGE 8. De manière générale, il existe un certain nombre d'options de politique générale qui permettent avec une efficacité égale de réaliser les objectifs en matière d'étiquetage. 5 Des programmes d'étiquetage facultatifs, transparents et biens conçus peuvent, dans certains cas, se substituer avantageusement à des prescriptions obligatoires. Ces options, et les questions s'y rapportant, pourraient faire l'objet d'un examen plus approfondi dans le cadre plus général de la réflexion sur les bonnes pratiques en matière de réglementation. B. MESURES OBLIGATOIRES OU MESURES FACULTATIVES 9. Lors des discussions qui vont se poursuivre au Comité OTC, il conviendrait que les Membres opèrent dès le départ une distinction entre les mesures obligatoires (c'est-à-dire les mesures imposées par les pouvoirs publics auxquelles il est impératif de se conformer) et les mesures facultatives (c'est-à-dire celles que l'on peut choisir d'appliquer ou non). Aux fins de déterminer si une mesure, en matière d'étiquetage, doit être obligatoire ou facultative, il convient de se poser successivement deux séries de questions: a) Nécessité: Quel est le problème ou le risque auquel il s'agit de remédier? La proposition en matière d'étiquetage est-elle nécessaire à la réalisation d'un objectif légitime? Doit-elle revêtir la forme d'un règlement technique? Existe-t-il d'autres options tout aussi efficaces? Il y a lieu aussi de s'assurer à cet égard que le règlement technique est l'option "la moins restrictive pour le commerce" ou que cette option n'est pas "plus restrictive pour le commerce qu'il n'est nécessaire", tout en permettant de réaliser l'objectif; et que la proposition n'introduirait pas une discrimination entre des "produits similaires". b) Conception: Si l'on estime que des mesures en matière d'étiquetage revêtant la forme d'un règlement technique sont nécessaires et constituent le meilleur moyen de réaliser un objectif légitime donné, il faut alors s'interroger plus avant sur la méthodologie et la transparence au moment de définir des critères pour la mesure en matière d'étiquetage. (Par exemple, les critères proposés sont-ils plus contraignants qu'il n'est nécessaire pour réaliser l'objectif? Le processus d'établissement des critères est-il ouvert et transparent? etc.). C. PRESCRIPTIONS DE L'ACCORD OTC EN MATIÈRE DE RÈGLEMENTS TECHNIQUES 10. Une fois qu'il a été décidé que la mesure en matière d'étiquetage devrait revêtir la forme d'un "règlement technique", tel que défini dans l'accord OTC, il importe de se conformer aux différentes 5 Par exemple, communiquer certains renseignements à certains consommateurs, intervenir au niveau gouvernemental, énoncer des prescriptions et/ou faire appliquer les règles édictées ne sont pas les seules approches possibles. Il n'est pas certain que des mesures obligatoires soient le moyen le plus efficace, ni la meilleure option, compte tenu des craintes exprimées par certains que de telles mesures n'encouragent de manière injustifiée une discrimination entre des "produits similaires" pour l'essentiel (voir l'accord OTC, article 2.1). Parmi les autres options de politique générale qui pourraient être envisagées figure l'éducation du consommateur par des moyens tels que numéros verts, sites Web, brochures, etc.
Page 4 prescriptions énoncées à l'article 2 dudit accord qui s'appliquent à tout règlement technique. C'est ainsi que les mesures en matière d'étiquetage revêtant la forme de règlements techniques 6 : i) ne doivent pas introduire une discrimination à l'encontre de produits similaires importés; ii) ne doivent pas être plus restrictives pour le commerce qu'il n'est nécessaire pour réaliser un objectif légitime; iii) doivent faire l'objet d'une surveillance et d'un réexamen pour tenir compte de l'évolution des circonstances et des objectifs; iv) doivent se fonder sur les normes internationales lorsque de telles normes existent et sont appropriées; et v) doivent, dans tous les cas où cela est approprié, définir les règlements techniques basés sur les prescriptions relatives au produit en fonction des propriétés d'emploi du produit plutôt que de sa conception ou de ses caractéristiques descriptives. D. TRANSPARENCE ET ÉVALUATION DE LA CONFORMITÉ 11. Une autre prescription clé de l'accord OTC a trait à la transparence et à la communication de renseignements 7 - point qui mérite en lui-même un examen approfondi, en particulier lors de la conception de mesures en matière d'étiquetage. La transparence suppose des disciplines plus strictes pour les organes réglementaires ainsi qu'un mécanisme de contrôle de la qualité. D'autres articles de l'accord OTC traitent de l'évaluation de la conformité 8, et nous croyons que c'est là un autre thème qui appelle en soi une réflexion approfondie au stade de la mise en œuvre des mesures en matière d'étiquetage. Puisque l'efficacité des règlements édictés par les pouvoirs publics dépend de la mesure dans laquelle ils sont appliqués, la manière dont on s'assure qu'ils sont respectés est un aspect essentiel du processus. E. "NORMES" EN MATIÈRE D'ÉTIQUETAGE 12. Les discussions informelles menées au Comité OTC pourraient porter aussi sur les mesures en matière d'étiquetage facultatives et sur l'article 4, "Élaboration, adoption et application de normes", et sur l'annexe 3 s'y rapportant, "Code de pratique pour l'élaboration, l'adoption et l'application des normes". Il conviendrait d'associer en tant que de besoin les organismes à activité normative (par exemple l'iso) à ces discussions sur les mesures facultatives. F. HARMONISATION ET ÉQUIVALENCE 13. Les concepts d'équivalence 9 et d'harmonisation 10 sont l'un et l'autre consacrés par l'accord OTC. Tous deux reposent, entre autres, sur l'idée qu'il convient d'encourager autant que possible la reconnaissance et/ou l'utilisation des approches, instruments et/ou mécanismes existants et éprouvés, afin d'éviter de "réinventer la roue". Les dispositions de l'accord OTC encouragent les Membres à participer aux travaux des organismes à activité normative internationaux (tels que, par exemple, le Codex) de façon à mieux partager les données d'expérience et à coopérer aux initiatives régionales ou multilatérales lorsque cela est possible. La coopération dans ce domaine contribue à 6 Voir l'article 2.1, 2.2, 2.3, 2.4 et 2.8 de l'accord OTC, pour s'en tenir à ces quelques exemples. 7 Voir l'article 2.9 et l'article 10 de l'accord OTC. 8 Voir les articles 5 à 9 de l'accord OTC. 9 Voir l'article 2.7 de l'accord OTC. 10 Voir l'article 2.6 de l'accord OTC et le paragraphe G de l'annexe 3.
Page 5 abaisser les coûts de transaction et à faciliter les échanges. Les deux questions - équivalence et harmonisation - pourraient faire l'objet d'une réflexion plus poussée dans le cadre de la discussion sur les mesures en matière d'étiquetage obligatoires et facultatives. G. ÉTIQUETAGE RELATIF AUX PROCÉDÉS ET MÉTHODES DE PRODUCTION NON LIÉS AUX PRODUITS 14. Les Ministres ont donné pour mandat au CCE d'examiner les "prescriptions en matière d'étiquetage à des fins environnementales" et, comme nous l'avons déjà noté dans le cadre de nos remarques ci-dessus, le Comité OTC devrait être fortement intéressé par ces discussions et recommandations. La question de l'étiquetage à des fins environnementales met en jeu des situations plus complexes que ce n'est le cas, par exemple, de l'étiquetage ayant pour seul objet l'analyse du cycle de vie. 11 Un exemple en serait l'étiquetage d'un produit à seule fin de décrire un procédé ou une méthode de production, du moins lorsque ce procédé ou cette méthode ne laisse aucune trace décelable sur le produit lui-même, ou n'influe d'aucune autre façon sur les propriétés d'emploi ou les caractéristiques du produit final. Cette forme d'étiquetage est souvent dénommée étiquetage relatif aux procédés et méthodes de production non liés aux produits. 12 Le Canada est d'avis que cette question nécessiterait d'abondantes discussions, en ce qui concerne en particulier les effets d'un tel étiquetage pour le commerce. Si le Comité OTC était prêt à engager des discussions informelles sur cette question, il y aurait lieu de noter que les échanges de vues sur l'étiquetage relatif aux procédés et méthodes de production non liés aux produits pourraient faire fond sur le rapport de 1996 du CCE aux Ministres, où était traitée, entre autres questions, celle de l'étiquetage à des fins environnementales. Il serait également à noter que cette forme d'étiquetage n'a pas seulement des incidences dans le domaine de l'environnement, mais qu'elle en a aussi dans le domaine de l'agriculture, du commerce des produits alimentaires (santé animale, par exemple) et des questions sociales et éthiques et des valeurs (en ce qui concerne notamment les pratiques en matière d'emploi). H. CONSIDÉRATIONS RELATIVES AUX PAYS EN DÉVELOPPEMENT 15. L'Accord OTC contient aussi des dispositions qui prennent en compte les préoccupations et les besoins des pays en développement. 13 Compte tenu des réserves émises par de nombreux pays en développement quant à l'opportunité d'un échange de vues sur l'étiquetage au Comité OTC, il importe que les besoins et les intérêts des pays en développement soient considérés comme un aspect essentiel dans tout cadre de discussions. Des mesures en matière d'étiquetage mal conçues (qu'elles soient facultatives ou obligatoires) pourraient avoir des répercussions sur l'accès aux marchés pour tous les pays, mais en particulier pour les pays en développement. C'est là un autre point encore dont les Membres du Comité OTC pourraient être appelés à débattre, en vue de s'assurer que les pays en développement sont à même de contribuer substantiellement à l'échange de vues sur l'étiquetage et en tirer un bénéfice tout aussi substantiel. On pourrait ainsi centrer la discussion sur les moyens qui s'offrent aux Membres d'améliorer l'accès aux marchés en réduisant les obstacles non nécessaires au commerce, et sur les mécanismes permettant de cibler les programmes existants d'assistance technique et de renforcement des capacités pour les mettre en œuvre là où les besoins sont les plus grands. On 11 L'"analyse du cycle de vie" a pour but de déterminer toutes les incidences sur l'environnement d'un produit donné, y compris, par exemple, l'utilisation d'eau et d'énergie et le rejet de divers polluants. Une telle analyse devrait étudier de manière intégrée tous les effets sur l'environnement de la production, de l'utilisation et de l'élimination d'un produit (c'est-à-dire son cycle de vie complet). Voir le "Guide de l'environnement et du commerce" publié conjointement par l'institut international du développement durable (IIDD) et le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE). 12 Pour une description plus détaillée des procédés et méthodes de production, voir l'annexe 1. 13 Voir les articles 11 et 12 de l'accord OTC.
Page 6 craint déjà que les exportations des pays en développement ne soient menacées compte tenu de la capacité limitée de ces pays de concurrencer les méthodes de production plus pointues sur le plan technologique qui sont parfois utilisées sur les marchés des pays développés. I. RÈGLES D'ORIGINE/INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES 16. Les prescriptions en matière d'étiquetage relatives au pays d'origine ou aux indications géographiques peuvent elles aussi affecter le commerce et/ou mettre en jeu les dispositions des accords commerciaux relatives aux droits de propriété intellectuelle. Si le Comité OTC souhaitait se pencher aussi sur ces aspects de l'étiquetage, nous proposerions que ce travail soit entrepris en coopération avec les autres organes compétents de l'omc (c'est-à-dire le Comité des règles d'origine et le Conseil des aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce). V. ÉTAPES SUIVANTES/PROPOSITIONS 17. Nous proposons que le Comité OTC envisage de charger le Secrétariat d'établir une classification de toutes les questions en matière d'étiquetage qui touchent au commerce (et non pas seulement de celles qui ont trait aux procédés et méthodes de production). Le Secrétariat pourrait à cet effet s'inspirer des notifications concernant l'étiquetage présentées à l'omc, et réexaminer les récentes communications des Membres relatives à l'étiquetage et les dernières discussions au Comité OTC, y compris les questions soulevées au titre du point de l'ordre du jour "mise en œuvre de l'accord". Il pourrait aussi s'appuyer sur ses travaux antérieurs, par exemple ses contributions au CCE sur l'écoétiquetage. 18. En outre, nous proposons que le Comité OTC réfléchisse à l'intérêt que pourrait présenter pour les Membres l'organisation d'un atelier informel, hors du cadre de ses délibérations formelles. Un tel atelier informel pourrait être conçu avant tout comme une "activité didactique", à laquelle participeraient les Membres du Comité CCE, et peut-être aussi du Comité SPS, selon le programme. Il aurait entre autres pour objet de cerner les pratiques actuelles en matière d'étiquetage à travers des exemples concrets et des études de cas choisis par les Membres. Tous les Membres pourraient être invités à exposer leur expérience concernant les programmes d'étiquetage tant obligatoires que facultatifs en vue d'un échange d'idées plus poussé. À cet égard, le Canada serait prêt à présenter l'approche qu'il a adoptée au niveau national dans un certain nombre de domaines - s'agissant aussi bien des mesures obligatoires que des mesures facultatives.
Page 7 ANNEXE 1 QUELLE EST LA DIFFÉRENCE ENTRE LES PROCÉDÉS ET MÉTHODES DE PRODUCTION LIÉS AUX PRODUITS ET LES PROCÉDÉS ET MÉTHODES DE PRODUCTION NON LIÉS AUX PRODUITS? On entend par étiquetage relatif à un "procédé ou à une méthode de production" un étiquetage qui vise à indiquer "comment" est fabriqué un produit. On peut distinguer deux sortes d'étiquetage de ce type, selon que le procédé ou la méthode de production est: i) lié au produit ou ii) non lié au produit. i) Procédés ou méthodes de production liés aux produits: il s'agit des procédés et méthodes de production qui affectent la nature, les propriétés ou les qualités du produit lui-même et sa capacité d'avoir une incidence directe sur, par exemple, l'environnement dans le pays d'utilisation et/ou d'élimination, ou la santé humaine. Le procédé ou la méthode de production décrit modifie en général les caractéristiques du produit final et peut être décelé du fait de cette modification. Dans tous les cas, le produit porte la trace du procédé ou de la méthode de production. Les procédés et méthodes de production liés aux produits sont en général visés par les spécifications relatives aux produits. Ils relèvent le plus souvent des prescriptions relatives à des processus industriels visant à assurer la qualité d'un produit ou son utilisabilité (par exemple les règles concernant les opérations de rechargement de pièces métalliques destinées à prévenir la corrosion ou améliorer la résistance). La pasteurisation du lait en offre un autre exemple. ii) Procédés et méthodes de production non liés aux produits: ce sont les procédés ou méthodes de production qui n'affectent ou ne modifient pas la nature, les propriétés ou les qualités d'un produit (et ne laissent aucune trace décelable dans ou sur le produit). C'est le cas par exemple de la capture de poissons. Un bateau de pêche qui utilise un filet à mailles plus larges qu'un autre bateau de pêche peut capturer en mer les mêmes poissons. La méthode de production (c'est-à-dire la largeur des mailles du filet) est sans incidence sur le produit final (le poisson, en l'occurrence). Néanmoins, la largeur des mailles ou la taille du filet ou, de manière générale, la méthode de capture peut avoir une incidence sur d'autres espèces marines ou sur des ressources biologiques communes (en modifiant par exemple la capacité des espèces non prospectées d'échapper à la capture). Les normes du travail, ou les pratiques agricoles prenant en compte le bien-être des animaux, sont également des exemples de procédés ou méthodes de production non liés aux produits et sans rapport avec l'environnement.