SOMMAIRE Introduction : pourquoi avoir expérimenté?... Erreur! Signet non défini. 1. Conduite de projet et conduite de changementerreur! Signet non défini. 1.1 YYYYYY... Erreur! Signet non défini. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 1.2 mlùmlùmlùmlùmlù... Erreur! Signet non défini. 1.3 lklmklmkml... Erreur! Signet non défini. 2. Mobilisation des personnes concernées... Erreur! Signet non défini. 2.1 Ldùfldsfmlmsldfùdsmlfùds... Erreur! Signet non défini. 2.2,ljkjlklkjlk Erreur! Signet non défini. 3. Question de partenariat... Erreur! Signet non défini. 3.1 Dklmdskvsd... Erreur! Signet non défini. Étude documentaire et de terrain 3.2 klfmlkdslkmsdfls... Erreur! Signet non défini. 4. Mobilisation des employeurs... Erreur! Signet non défini. 4.1 Lodmlsqdmsezirpozei... Erreur! Signet non défini. 4.2 mdofpofppez... Erreur! Signet non défini. 5. Questions d évaluation... Erreur! Signet non défini. 5.1 lkmfksdmlfkdsml... Erreur! Signet non défini. 5.2 Ufldsùlfùmldsfùds... Erreur! Signet non défini. Conclusion... Erreur! Signet non défini. Glossaire... Erreur! Signet non défini. 30 Juillet 2013 Contacts : sylvie.hanocq@solidarites-actives.com ben.rickey@solidarites-actives.com Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 1
Contexte de la mission Le présent document a pour objet de répondre à la demande faite par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) à l agence nouvelle des solidarités actives (ANSA) de recenser les informations recueillies au sujet de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) depuis sa dernière étude sur le sujet en 2011. Il a pour vocation d apporter des éléments opérationnels pour compléter le rapport final soumis au comité de pilotage (COPIL) du 11 juillet 2013, et les différents documents rassemblés ou produits par la DGCS à la faveur des réunions techniques du mois de juin 2013. L ANSA tient à remercier vivement l ensemble des partenaires qui ont permis la réalisation de ces travaux, dans des délais très contraints, qui lui ont donné accès à leurs professionnels, à leurs groupes d usagers ou transmis les comptes-rendus de travaux menés localement avec des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et différents documents relatifs à l APRE (règlements, bilans et autres outils) : les conseils généraux du Cher, de l Essonne, de Haute-Corse, du Doubs, de l Hérault, de l Indre et Loire, de Lozère, de la Manche, de la Meurthe-et-Moselle, des Deux-Sèvres, des Hauts-de-Seine, de la Savoie, et Pôle Emploi Rhône Alpes. Contexte L aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) a pour but de donner un «coup de pouce» aux bénéficiaires du RSA lors de la reprise d une activité professionnelle. Depuis la mise en place de ce dispositif au niveau national en 2009, les crédits de l APRE ont été largement sous-consommés sur la majorité des territoires. En 2010 et 2011, des études ont identifié plusieurs causes et préconisé des actions pour augmenter la consommation et améliorer l efficience de l APRE. Or, ces problèmes n ont pu être résolus par la suite et la consommation de l APRE reste très inférieure aux niveaux prévus, conduisant à s interroger sur sa pertinence. De surcroit, ce dispositif n ayant pas fait l objet d une évaluation nationale, il n est pas possible d en analyser l efficacité. Dans ce contexte, le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l inclusion sociale, présenté par le gouvernement en janvier 2013, a prévu une mesure pour rechercher des pistes de réforme de l APRE. A cet effet, la DGCS a constitué un comité de pilotage et un comité technique, chargé d approfondir la réflexion selon quatre axes : les publics éligibles, les champs d intervention de l aide, la pertinence de la prestation et les modalités de gestion. La DGCS, qui anime ces travaux (préparation, rédaction des fiches de cadrage, comptes rendus, diffusion de l'information, partage de l information et des outils, élaboration du rapport final), a confié à l ANSA une mission spécifique revêtant un triple rôle : élaboration d une synthèse des travaux déjà réalisés, enquête auprès de certains conseils généraux, recueil de la parole des usagers. Objectif L objectif de ce document est de compléter la documentation constituée par la DGCS en identifiant les principaux leviers d amélioration de l APRE et les actions susceptibles d en faciliter l accès pour les bénéficiaires du RSA. Méthode Ce rapport a été réalisé au cours du mois de juin 2013. Il s appuie sur trois types de travaux qui ont permis d analyser finement les freins limitant l efficacité de l APRE et d identifier des pistes pour son amélioration : Analyse documentaire : Nous avons pris en compte les documents de référence relatifs à l APRE : textes (lois, décrets et circulaires), enquêtes (études menées au niveau national), évaluations Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 2
(menées au niveau local), en s appuyant particulièrement sur une enquête réalisée par l ANSA en 2011. 1 Animation de groupe de personnes concernées : les deux départements de l Hérault et de l Essonne nous ont permis de rencontrer leurs groupes d usagers (appelés comités consultatifs dans l Hérault et groupes ressources allocataires dans l Essonne), respectivement les 24 et 28 juin. Nous avons complété ces éléments par l analyse de comptes-rendus des groupes, en lien avec le sujet du retour à l emploi, réalisés sur d autres territoires depuis l expérimentation de l APRE. Enquête de terrain : L objectif de cette étape était d identifier les raisons des écarts de consommation entre les départements, en identifiant deux types de départements : les «sousconsommateurs», pour identifier les raisons de cette situation, et les «grands consommateurs», pour identifier des bonnes pratiques à généraliser. Nous avons mené une enquête de terrain approfondie auprès de 10 départements en métropole et Pôle Emploi Rhône-Alpes. Pour chaque territoire, nous avons pris connaissance des règlements départementaux et des bilans existants et menés des entretiens téléphoniques d une heure. Structure du rapport : Ce rapport comporte quatre chapitres. 1. Ce que nous apprend une analyse documentaire sur la problématique de l APRE : Un résumé de l état des lieux des problèmes de l APRE en particulier sa sous-consommation s appuyant principalement sur l analyse documentaire. 2. Ce que nous apprennent les personnes concernées par le l APRE : Recueil de la parole des personnes concernées issue principalement des groupes animés par l ANSA. 3. Ce que nous apprend une enquête de terrain : Une analyse approfondie des éléments qui pourraient expliquer la faible consommation de l APRE et divers dysfonctionnements, en repérant des bonnes pratiques développées au niveau local. Cette partie s appuie particulièrement sur notre enquête de terrain. 4. Conclusion : Un résumé des messages clés remontés par les personnes concernées et les professionnels lors de notre enquête. 1 Contribution N 14 : L aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) déconcentrée : premiers bilans et analyse de pratiques locales, ANSA, 2011 Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 3
L Aide Personnalisée de Retour à l Emploi, en quelques mots Création : 2008. Objectif : Donner un «coup de pouce» aux bénéficiaires du RSA lors de leur reprise d une activité professionnelle. Plus particulièrement, soulager ces personnes de diverses dépenses liées à la reprise d activité et qui représentent un frein au retour à l emploi. Public cible : Bénéficiaires du RSA socle soumis aux droits et devoirs, ne travaillant pas ou percevant moins de 500 euros de revenus d activité professionnelle par mois. Forme : Une aide financière versée au bénéficiaire ou à un fournisseur de biens ou de services (ex. payer un garagiste pour la réparation d un véhicule). Montant d une aide : En 2012, le montant moyen d une aide sur le territoire national était de 463 2 Et varie en fonction de l individu et du territoire. Sur l ensemble des départements interrogés, le montant d une aide se situe entre 10 et 3 000. Frais couverts : Selon les textes, l APRE «a pour objet de prendre en charge tout ou partie des coûts exposés par l intéressé lorsqu il débute ou reprend une activité professionnelle.» 3. Les textes précisent qu il s agit de «dépenses [ ] découlant du retour à l emploi en matière de transport, d habillement, de logement, d accueil des jeunes enfants, d obtention d un diplôme, licence, certification ou autorisation qu implique une activité professionnelle.» 4 Gestion : L APRE est une aide de l Etat, pilotée par le Préfet de département. Dans chaque département, le préfet désigne un gestionnaire de l APRE chargé du versement de l aide et du suivi de sa consommation. Dans de nombreux départements, le est gestionnaire de l APRE. L aide est prescrite par le référent RSA puis validée (dans la plupart des cas) par le gestionnaire avant paiement. Les référents son rattachés, en grande partie, au, à Pôle Emploi, aux missions locales, mais aussi à d autres acteurs de l insertion. 2 Bilan APRE 2012, DGCS 3 Art. L. 5133-8 de la loi du 1er décembre 2008 4 Art. R. 5133-11 du décret du 15 avril 2009 Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 4
Sommaire 1. Ce que nous apprend une analyse documentaire sur la problématique de l APRE... 6 1.1 Une aide jugée utile par les acteurs de terrains...6 1.2 mais paradoxalement peu consommée...6 1.3 Une aide qui touche 1 bénéficiaire du RSA sur 18...8 1.4 mais avec des résultats encore peu connus...8 2. Ce que nous apprennent les personnes concernées par le l APRE... 11 2.1 Eligibilité... 11 2.2 Montants, justificatifs et prime forfaitaire... 12 2.3 Les moyens de paiement... 13 2.4 Périmètre et besoins des personnes : focus sur la mobilité... 15 3. Ce que nous apprend une enquête de terrain... 17 3.1 Explications transversales... 17 3.1.1 Le manque de visibilité sur les crédits... 17 3.1.2 L absence de communication auprès du grand public... 18 3.2 Public éligible : trop étroitement défini... 19 3.3 Champ d intervention : le critère de la «reprise d emploi» trop contraignant... 19 3.3.1 Des besoins en amont de la reprise d emploi... 20 3.3.2 Des besoins en aval de la reprise d emploi... 20 3.4 Pertinence de l aide... 21 3.4.1 Des restrictions excessives des dépenses prises en charge... 21 3.4.2 Une articulation avec les autres aides locales parfois difficile... 24 3.5 Modalités de gestion... 24 3.5.1 Gouvernance complexe... 26 3.5.2 Référents parfois sous équipés... 26 3.5.3 Processus de validation pas assez réactif... 28 3.5.4 Lourdeur des justificatifs dans la démarche... 29 3.5.5 Processus de paiement pas toujours adapté... 31 3.5.6 Système de suivi et d évaluation insuffisamment développé... 34 4. Conclusion... 35 Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 5
1. Ce que nous apprend une analyse documentaire sur la problématique de l APRE 1.1 Une aide jugée utile par les acteurs de terrains La majorité des acteurs interrogés lors de cette enquête auprès des conseils généraux et Pôle Emploi en 2013 et lors de l étude que l ANSA a réalisée en 2011 font remonter une appréciation globalement positive de l APRE et la considèrent comme un outil utile. 5 De nombreux bénéficiaires et référents interrogés en 2011 par le Cabinet Geste avaient également témoigné de l utilité de l APRE. 6 Ces études identifient trois valeurs ajoutées à l APRE : Répond aux besoins non couverts jusqu ici et apporte une solution à de nombreuses situations, en particulier en ce qui concerne la mobilité. Souplesse et adaptabilité, permettant de répondre à l ensemble des difficultés matérielles rencontrées par une personne. Simplicité, lisibilité et réactivité : Lors de l étude de l ANSA de 2011, la plupart des acteurs interrogés indiquaient qu ils utilisaient l APRE pour sa réactivité, ce qui la place en première position des aides utilisées, quitte à ensuite mobiliser d autres systèmes d aides en relais. 7 L APRE est donc jugée utile par les acteurs de terrains, du fait de sa souplesse, sa réactivité et sa capacité à répondre aux besoins non couverts par d autres dispositifs. Etude de cas : Comment l APRE peut-elle lever les freins à l emploi? Dans l Ain, Mme XX est seule, avec 2 enfants à charge dont 1 non scolarisé, sans permis et vivant en zone rurale (ville M.). Sa reprise d emploi nécessitant d ôter ces freins, différents types d APRE ont dû être mobilisés : - APRE nationale pour l aide au permis en septembre 2011, Mme a obtenu le permis B en février 2012 et a ainsi pu être présentée à la structure d insertion ZZZ qui l a recrutée en avril 2012 pour un contrat de 6 mois, - APRE départementale «Coup de Pouce Activité» mobilisée pour lui permettre de financer les frais annexes à sa reprise d emploi, - Et l APRE nationale AGEPI pour l aider à financer la garde de ses enfants pendant son temps de travail. Ce premier contrat, après une longue période sans emploi, lui a permis de reprendre contact avec le secteur de la manutention et de la logistique, et d être retenue à l issue de celui-ci pour une formation qualifiante en Logistique à l ADEA de Bourg, à compter de novembre 2012. Une nouvelle aide APRE départementale Coup de Pouce Activité a été mobilisée pour permettre la reprise d'activité en formation. Etude de cas de par Pôle Emploi Rhône-Alpes 1.2 mais paradoxalement peu consommée L enveloppe de crédits de l APRE s établissait initialement à 150 millions d euros annuels, dont 120 millions pour l APRE déconcentrée (l autre part étant confiée à Pôle emploi), répartie entre les départements. Depuis sa création, l enveloppe des crédits APRE a été largement sous-consommée (Figure 1). La sous-consommation en 2009 et 2010 s explique en partie par la montée en charge progressive du 5 Contribution N 14 : L aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) déconcentrée : premiers bilans et analyse de pratiques locales, ANSA, 2011 6 Étude sur les besoins des bénéficiaires du RSA en situation de reprise d activité professionnelle, Cabinet GESTE, pour la DGCS, avril 2011. 7 Contribution N 14 : L aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) déconcentrée : premiers bilans et analyse de pratiques locales, ANSA, 2011 Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 6
dispositif APRE ainsi que par les difficultés liées au déploiement progressif du RSA. 8 Or, l enveloppe reste sous-consommée aujourd hui, cinq ans après la généralisation du RSA et de l APRE. En effet, depuis 2011 la consommation de l APRE s est stabilisée autour de 70 M, soit environ la moitié des crédits mobilisables (54% en 2012). Par conséquent, d autres éléments que la montée en charge du RSA doivent être regardés pour expliquer cette sous-consommation, comme les contraintes de cadrage et de gestion au niveau national mais aussi des effets liés à la gestion locale du dispositif ou à la crise économique qui freine le marché de l emploi. Figure 1 : Evolution de la consommation des crédits APRE déconcentrée Source : Bilan APRE 2012, DGCS Une sous-consommation de l enveloppe nationale cache de grandes disparités entre territoires dans la consommation de l APRE (Figure 2). Notre analyse de la consommation de l APRE dans les 99 départements en France qui ont fourni des statistiques montre clairement ces disparités : La consommation des crédits varie de 8% à 100% selon le département, et est particulièrement basse pour les DOM (en rouge); 32 départements, soit un sur trois, dépensent moins de 50% de leurs crédits APRE. Seulement 18 départements, soit un sur cinq, dépensent plus de 75% de leurs crédits. Figure 2 : Consommation de crédits APRE par département (2012) Consommation des crédits APRE par département, DOM marqués en rouge (Source : données de la DGCS, 2012) Les écarts de consommation entre territoires semblent démontrer que la gestion locale du dispositif détermine largement la sous-consommation. Le Chapitre 3 explore différents facteurs explicatifs de cette sous-consommation de l APRE et tente de dégager des pistes d amélioration du dispositif. 8 Ibid. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 7
1.3 Une aide qui touche 1 bénéficiaire du RSA sur 18 Malgré une consommation moindre qu attendue, et surtout très variable, 105 160 bénéficiaires du RSA ont perçu une aide au titre de l APRE en 2012 (Figure 3). Ceci correspond au 1/18 ème des 1,9 million de bénéficiaires du RSA soumis aux droits et devoirs. 9 Il est donc incontestable que l APRE a pris une envergure nationale et occupe désormais une place importante dans le paysage des dispositifs destinés aux bénéficiaires du RSA. Or, il est également vrai que cette aide pourrait certainement toucher un plus grand nombre de personnes, si sa gestion était améliorée. Figure 3 : Taux de bénéficiaires et d'aides 1.4 mais avec des résultats encore peu connus Evolution du taux de bénéficiaires et d'aides APRE (Source: Bilan APRE 2012, DGCS) Alors que se pose la question du devenir de l APRE, il est essentiel de disposer d éléments démontrant que ce dispositif a un impact sur la reprise du travail pour ses bénéficiaires. Cependant, très peu d études d impact de ce dispositif sont disponibles : nous n en avons identifié que trois, une seule s appuie sur une méthode d évaluation robuste avec groupe témoin (voir encadré ci-dessous). Bien que limitées en nombre et sur le plan méthodologique, ces évaluations nous donnent une idée du potentiel impact de l APRE. En particulier, elles suggèrent un taux d activité professionnelle au-dessus de la moyenne. Dans le Pas-de-Calais, 57% sont en activité économique, et donc ne bénéficient plus du RSA Socle, 12 mois après l attribution de l APRE. 10 Le taux de 57% de personnes en activité est meilleur que le taux de «sortie» moyen d une étude de la CNAF (18%). 11 Dans l Hérault, ce taux de sortie était deux fois plus élevé parmi les bénéficiaires d une APRE d aide à la formation (40%) ou à l achat de véhicule (47%) que pour le groupe témoin (20%). 12 9 Selon les données de la DGCS, 1 915 537 personnes étaient soumises aux droits et devoirs en 2012. 1 915 537 105 160 = 18,2 10 57% en activité dont emploi durable (14%), emploi de transition (9%) ou CUI-CAS (24%) 11 Dossier d Etude N 156 : Études sur le revenu de solidarité active (RSA), 2012, Caisse nationale des allocations familiales. 12 Selon une étude du CG34 comparant population test, bénéficiaire de l APRE et témoin entre 2011 et 2013 Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 8
Pour évaluer la pertinence de l APRE mais aussi pour faire des préconisations d amélioration du dispositif, des évaluations d impact doivent être réalisées. Dans le Chapitre 3, nous identifions des actions qui peuvent inciter et faciliter de telles évaluations du dispositif (voir 3.5.6). Evaluations d impact de l APRE L Hérault Titre : Etude APRE ( de l Hérault) Période : 2011 et 2013. Echantillon : 300 personnes, dont : 100 sans APRE (groupe témoin) ; 200 avec APRE (groupe teste), dont 100 pour une formation, 50 pour le permis B, 50 pour l acquisition d un véhicule. Méthode : Une évaluation avec groupe témoin. Le a comparé le statut (RSA socle, RSA activité ou en activité) d un groupe test (bénéficiaires de l APRE) et un groupe témoin (non bénéficiaires de l APRE) entre 2011 (études de base) et 2013 (étude de suivi). Toutefois, nous ne disposons par d information sur la méthode utilisée ni sur les profils des groupes tests et témoins. Résultats : Les résultats font apparaître un taux de RSA Activité ou de sortie du dispositif nettement majoré pour les bénéficiaires d une APRE dédiée à la formation (40% en RSA activité ou sortie du RSA), ou l acquisition de véhicule (47% des cas), comparé à un taux de sortie de 20% pour la population témoin pour la même période. Seule la prise en charge de l aide à l obtention des permis B n est pas associée à un meilleur taux de sorties. Le Pas-de-Calais (voir Figure 4) Titre : Evaluation départementale du dispositif APRE en termes de retour à l emploi (Préfet du Pas-de- Calais) Période : 2013 Echantillon : 187 bénéficiaires de l APRE Méthode : Une évaluation «avant et après» de la situation professionnelle des bénéficiaires de l APRE menée en 2013 pour des personnes qui ont bénéficié d une aide APRE au mois de février 2012. L étude est partielle, car les bénéficiaires qui ont fait l objet de l évaluation étaient suivis au sein de huit associations, non représentatifs de l ensemble des bénéficiaires de l APRE, majoritairement suivis par le ou Pôle Emploi. Sans «étude de base» ni groupe témoin, il est difficile d interpréter les résultats de l étude. Résultats : Six mois après avoir bénéficié de l APRE, 27% étaient dans une situation «positive» en termes de parcours professionnel - 9% en emploi durable, 9% en formation qualifiante et 9% en emploi de transition (CDD de moins de 6 mois ou contrat de mission). Près de la moitié des bénéficiaires étaient en contrat d insertion 42% en contrat unique d insertion - contrat d accompagnement dans l emploi (CUI- CAE) en secteur non marchand, et 4% en «autre contrat d'insertion» dans le secteur marchand. 13 Cependant, 19%, soit un sur cinq, étaient «sans étape» c est-à-dire toujours accompagnés par le PLIE mais sans étape prévue dans leur parcours d accompagnement. A douze mois, on constate une progression significative du retour à l emploi par rapport à la situation à «J+ 6 mois» 14% du total, contre 9% six mois auparavant. «Par contre, on enregistre une forte baisse du nombre de bénéficiaires de CUI-CAE (45 bénéficiaires, soit 24% du total, au lieu de 78 bénéficiaires, soit 42% du total, six mois auparavant). Au total, 58 % des bénéficiaires suivis ont retrouvé un emploi ou sont en situation favorable à un retour à l emploi, si l on agrège les «retours à l emploi durable» (14%), les «formations qualifiantes» (6%), les «emplois de transition» (9%), les «CUI-CAE» (24%) et les «autres contrats d insertion» (5%). Mais le nombre de bénéficiaires «sans étape» augmente (de 36 à 50%). Cela peut s expliquer par l absence de progression dans le parcours professionnel, mais également parfois par l engagement dans la poursuite d une «formation qualifiante» à la suite de laquelle aucune étape supplémentaire n est mise en place.» 14 13 Contrat intérimaire en entreprise de travail temporaire d insertion (ETTI) de 6 à 24 mois, contrat à durée déterminée d insertion (CDDI) ou mise à disposition en association d insertion (AI) 14 Evaluation départementale du dispositif APRE en termes de retour à l emploi, 2013, Préfet du Pas-de-Calais Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 9
La Vienne Titre : Etude sur l aide personnalisée de retour à l emploi (A.P.R.E) ( de la Vienne) Période : 2010 à 2011 Echantillon : 274 personnes bénéficiaires de l APRE Méthode : Une évaluation a posteriori, sans étude de base. L évaluation comporte deux parties. Aide au permis : L évaluateur a procédé à un recensement des 202 personnes bénéficiant d une aide pour le permis, puis à des entretiens avec des auto-écoles. L objectif était de connaître le nombre de permis ou de code obtenus et d analyser la situation de chaque bénéficiaire. Aide à l achat du véhicule : L évaluateur a mené des entretiens téléphoniques avec 72 personnes qui ont bénéficié d une aide à l achat du véhicule. L objectif était de connaitre l impact de l achat sur leur situation professionnelle. Résultats : Aide au permis : Pour les 202 personnes ayant bénéficié d une aide pour obtenir leurs permis, les résultats étaient : 10% de permis obtenus ; 29% de codes obtenus ; 26% de codes en cours ; 24% de formations abandonnées ; 6% pas inscrits ; et 4% «autres». Ces résultats peuvent paraitre peu encourageants, mais à relativiser car, d une façon générale, le taux de réussite du permis B est relativement faible - 55% en première présentation. Aide à l achat du véhicule : parmi les 72 personnes qui ont bénéficié d une aide, seules 3 ne possèdent plus le véhicule. L impact sur leur situation professionnelle semble positif : 81% des personnes indiquent que l achat leur a permis le maintien de l emploi et 70% des personnes étaient toujours en emploi au moment de l étude. Or sans «étude de base» prenant en compte leur situation au moment de l attribution de l aide, il n est pas possible d évaluer si un tel résultat est positif. Figure 4: Situation des bénéficiaires de l'apre en Pas-de-Calais Cette évaluation a été réalisée en 2013 auprès de 187 personnes bénéficiaires de l APRE avant janvier 2012. Source: Evaluation départementale du dispositif APRE en termes de retour à l emploi, 2013, Préfet du Pas-de-Calais. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 10
2. Ce que nous apprennent les personnes concernées par le l APRE Résumé Les personnes concernées interrogées par l ANSA sur l APRE lors de ces travaux ont souligné principalement les éléments suivants : La flexibilité et la réactivité doivent être les maitres mots du dispositif ; La souffrance autour de la stigmatisation ressort en filigrane. Méthodologie L ANSA a animé deux groupes de personnes concernées dans les départements de l Hérault et de l Essonne, respectivement, les 24 et 28 juin 2013. Dans chacun de ces départements, des groupes de bénéficiaires du RSA appelés comités consultatifs dans l Hérault et groupes ressources allocataires dans l Essonne se réunissent régulièrement. L objectif de ces deux réunions était de mieux cerner la vision du dispositif APRE par les bénéficiaires eux-mêmes. Constitution des groupes : L Essonne : 13 bénéficiaires du RSA (dont 2 actuels membres et 1 ancien membre d une équipe pluridisciplinaire), 1 directrice ajointe, 6 conseillères d insertion et 3 assistantes sociales, 2 chargés de mission de l ANSA. L Hérault : 9 bénéficiaires du RSA, 2 conseillères RSA (animatrices), 1 assistante sociale, 2 chargés de mission de l ANSA. Au sein du groupe, 3 personnes ont sollicité l APRE : l une en création d entreprise, pour les dépenses de frais de véhicule, d assurance véhicule, et frais de publicité ; l autre pour les frais d inscription en formation ; la troisième personne pour des frais d assurance et de déplacement dans le cadre d un contrat saisonnier de 3 mois, mais n a pu obtenir l APRE en raison du délai tardif de la demande. Lors des réunions l ANSA ont été évoquées les questions suivantes : 1. Comment fonctionne de l APRE dans le département? 2. Qu est ce qui fait qu une aide financière ne marcherait pas? 3. À quelle étape dans le parcours du bénéficiaire faut-il mobiliser l APRE? 4. Ces aménagements amélioreraient-ils l APRE : introduire une prime forfaitaire? élargir le public qui peut en bénéficier? changer les moyens de paiement? L ANSA a retranscrit les retours des groupes ressources dans deux comptes-rendus dont les points clés sont récapitulés dans ce chapitre, en préservant l anonymat des participants. 2.1 Eligibilité Lors des discussions dans l Essonne et l Hérault, la période d éligibilité de l APRE a été évoquée à plusieurs reprises. Les participants des deux groupes se sont interrogés sur la façon de délimiter la période que recouvre la dénomination «retour à l emploi.» «Qu est- ce que le «retour à l emploi»?» «Ce curseur est extrêmement subjectif». Personne concernée Dans l Hérault, les participants ont remis en question l idée que l APRE était une aide pour le retour à l emploi. Une attention particulière a été portée sur le premier critère d éligibilité à l APRE reprendre un Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 11
emploi ou une formation, ou créer son entreprise et l exclusion des personnes qui se trouvent plus en amont sur leurs parcours d insertion: «L APRE est une aide pour le retour à l emploi, alors qu elle devrait plutôt être appelée aide à la reprise d emploi.» Personne concernées En effet, ces critères d éligibilité peuvent générer des effets d aubaine. Par exemple, lors d une entrée en formation, l APRE va être sollicitée pour passer le permis, car la personne entre enfin dans les critères d éligibilité. Sauf que, en l état, la personne est peu disponible pour prendre le temps d aller au code et prendre des cours de conduite. De ce fait, elle ne s inscrira pas à l auto-école et, devant s engager dans les 6 mois suivant l accord, n utilisera pas l aide qui lui a été accordée. «L APRE ne fonctionne pas car il faut avoir le boulot. Ça ne marche pas en amont. Mais avant d avoir un emploi, on est bloqué par la mobilité, par la garde d enfants» Personne concernée Ainsi, dans l Hérault, les participants ont distingué deux grandes phases pour lesquels l APRE pourrait être mobilisée : Aide personnalisée pour le retour à l emploi : Une aide mobilisable «quand on se prépare à trouver un emploi», et en particulier pour : le permis de conduire, des formations parfois non «labélisées,» et le garde d enfants. Aide à l activité : Une aide qui vise le moment «quand on a trouvé un job», potentiellement sous forme d aide forfaitaire (voir ci-dessous). Cette aide doit être mobilisable rapidement en une semaine ou 10 jours ouvrés maximum pour couvrir des frais en attendant le versement du premier salaire. Les deux groupes semblaient être d accord sur l idée que le «retour à l emploi» concernait aussi des périodes en amont de la reprise de l emploi. «Vu le temps entre la fin et le début du permis, ca peut prendre tellement de temps que l on ne peut pas l inscrire dans les motifs de l APRE?!» Personne concernée «L APRE se déclenche le jour où on a trouvé un emploi. Elle pourrait se déclencher en amont en fonction de la motivation». Personne concernée La meilleure façon de définir le moment auquel chaque bénéficiaire devient éligible pour l APRE a fait l objet d un débat au sein des deux groupes. Un participant du groupe de l Essonne a proposé de laisser le référent juger si oui ou non la demande d APRE s inscrit dans une démarche de retour à l emploi. «Il faut qu il y ait discussion avec le référent pour voir si la personne est dans une démarche de retour à l emploi» Personne concernée 2.2 Montants, justificatifs et prime forfaitaire L ANSA a souhaité lancer une discussion sur les pièces justificatives exigées, au moment de la prescription ou a posteriori. Le thème a suscité du débat dans les deux groupes de personnes concernées autour de la meilleure manière de marier réactivité à l égard du bénéficiaire et prévention de fraude. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 12
Le groupe de l Hérault s est inquiété que des procédures trop lourdes découragent des personnes. Plus spécifiquement, il s agit de la nécessité d obtenir, et présenter au moment de la demande, un nombre de justificatifs trop important ou trop compliqués. Par ailleurs, certains s interrogent sur l intérêt de demander des nombreux justificatifs pour des montants parfois très faibles, un participant soulignant que cette procédure lourde pourrait faire de ce dispositif une «usine à gaz». Les discussions dans l Essonne ont fait écho à ces réflexions. Les participants ont exprimé des inquiétudes quant aux risques d indus et aux sanctions qui pourraient être prises envers les allocataires qui ne présenteraient pas l ensemble des justificatifs. Un participant du groupe ressource, également membre d une équipe pluridisciplinaire, a souligné le risque d embolie des équipes pluridisciplinaires si les sanctions doivent être validées par cette instance. Les participants ont proposé qu en dessous d un certain montant, les justificatifs ne soient pas systématiquement demandés. Le groupe est d avis qu en cas de fraude, il pourrait y avoir sanction (remboursement) mais que, en cas d erreur de la part du référent, il ne doit y avoir aucune sanction pour le bénéficiaire (pas de remboursement de la somme allouée). «Il faut que l administration s attende à ne pas toujours les recevoir sans que cela entraine des sanctions». «Il faut un système sans justificatif en dessous d un certain montant ou alors supprimer les sanctions associées lorsque les justificatif pour les petits montants ne sont pas fournis» «Je privilégierais la confiance. Pas de justificatifs, on est sur de la confiance au bénéficiaire du RSA». Personnes concernées Le groupe de l Hérault a évoqué la possibilité que, lors de la reprise d un emploi, plusieurs frais puissent être pris en compte dans un forfait global, permettant à la personne de résoudre différentes difficultés et de préparer au mieux son entrée dans l entreprise (notamment «pour les petits aléa de la vie», «pour les frais de la vie quotidienne»). Certains frais pourraient être couverts immédiatement, avant le versement du premier salaire, notamment pour le transport, l habillement, la nourriture et la garde d enfant. «Le moment crucial de toute façon c est le premier mois». Personne concernée L avantage d un forfait, mobilisable par tous et activé automatiquement, sur présentation du contrat de travail, de la promesse d embauche, du justificatif de formation, permettrait de faire face à ces dépenses dans un délai restreint et éviter ainsi des avances trop importantes pouvant mettre en péril l équilibre financier du ménage. La personne pourrait effectuer par la suite une demande plus aboutie pour des dépenses particulières (ex. la garde de l enfant). Pour la majorité des participants ce forfait constituerait un véritable «coup de pouce» pour le premier mois en attendant le versement du 1er salaire. 2.3 Les moyens de paiement Les deux groupes de bénéficiaires ont rappelé à plusieurs reprises que l APRE doit être mobilisable rapidement. Ainsi, le groupe de l Hérault considère que des délais de paiement trop longs posent un réel problème pour des bénéficiaires face à des frais urgents liés à la reprise de l emploi. «J ai pris mon emploi en une semaine, si j avais dû faire tous les papiers ça aurait pas été possible.» Personne concernée Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 13
Ces délais peuvent être liés à des modes de paiement peu réactifs, mais également au manque de disponibilité du référent. Ainsi, une des trois personnes qui ont sollicité l APRE dans le groupe de l Hérault n a pu obtenir l APRE en raison du délai tardif de la demande, lié à la difficulté de rencontrer son référent dans les délais impartis et non de son fait. 15 En outre, il aurait été préférable d effectuer cette demande bien en amont de la dépense, et donc de pouvoir rencontrer son référent rapidement. Cet exemple soulève également une autre faiblesse de l APRE selon le groupe de l Hérault : la non-rétroactivité en cas d avance de la dépense par le bénéficiaire. La non-réactivité est un principe général dans l Hérault, même s il existe des dérogations. 16 «En plus si a besoin d aller voir un référent alors qu on bosse, c est compliqué». Personne concernée Pour être efficace, l aide doit être mobilisable rapidement, et permettre d éviter des avances importantes de la part des personnes. Un délai de 10 jours entre la première demande et le versement serait considéré comme acceptable. Dans l Essonne, la discussion était centrée sur les modes de paiement de l APRE. Elle a d abord porté sur le versement en liquide aux bénéficiaires, et plus particulièrement sur l organisme qui pourrait se charger du paiement. Une participante a demandé si une convention avec la Banque Postale, qui délivrerait de l argent liquide, serait possible. Cependant, un participant a souligné que le délai à la banque postale est bien plus élevé que dans les autres banques et une autre que pour certaines personnes c est plus handicapant d aller à la Poste, alors que le paiement par chèque est moins contraignant. «La banque postale il y en a partout» «La banque, c est quand même plus pratique que le trésor public» Personnes concernées Le groupe de l Essonne a discuté du chèque insertion, qui est, avec le versement à un tiers (ex. garagiste), un des deux modes de versement de l aide sur le département. L Essonne a mis en place des «chèques insertion» avec le groupe Chèque Déjeuner, pour distribuer l APRE ou d autres aides financières qui ne sont pas forcément liées à la reprise d un emploi. Plusieurs membres du groupe de bénéficiaires du RSA de l Essonne avaient déjà utilisé ces chèques, et donc pouvaient commenter leur efficacité. Ils ont identifié que: Globalement, les chèques insertion constituent un moyen de paiement intéressant de l APRE, car ils : permettent d être certain que la somme allouée sera utilisée pour l objet déterminé (alimentation, vestimentaire, etc.) ; ne sont pas saisissables contrairement à un virement ou à un chèque bancaire au nom de la personne qui peut simplement venir combler un découvert ; permettent de réduire les délais (les chèques insertion peuvent être délivrés à la personne en 48 heures). Les chèques insertion peuvent toutefois être améliorés, en particulier par: l augmentation du montant des chèques, aujourd hui de 10 ; 17 l élargissement du champ d utilisation et du nombre de magasins pour couvrir des besoins plus larges et offrir plus de souplesse dans 15 Cette personne a fait une demande pour des frais d assurance et de déplacements dans le cadre d un contrat saisonnier de 3 mois. 16 Dans l Hérault, la non-rétroactivité est le principe général sauf pour les frais liés à la mobilité et la garde d enfants si la dépense a été réalisée dans les 30 jours qui précédent la demande, qu elle était imprévisible, et contribuait directement à faciliter la reprise d activité. 17 Ce dysfonctionnement sera remonté à Chèque déjeuner car les magasins ne sont pas censés limiter le nombre de chèques insertion par paiement. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 14
l utilisation qui peut en être faite ; le changement d appellation du chèque (exemple : «Chèque Essonne») pour éviter ces effets stigmatisants (cette action est en cours en Essonne). «Y en a beaucoup qui connaissent pas, alors pour ne pas se mouiller ils refusent.» «Les gens voient comment on paye Payer avec les chèques insertion bon, moi ça me gêne.» Personne concernée 2.4 Périmètre et besoins des personnes : focus sur la mobilité Le groupe de l Hérault a discuté des besoins en matière d aide à la mobilité, et en particulier les règles d attribution locales, que plusieurs d entre eux trouvent trop contraignantes : L APRE ne finance que le premier permis. Si une personne a subi un retrait de permis, elle peut être pénalisée dans sa reprise d emploi. Une personne ayant obtenu un permis à l étranger et n ayant pas effectué les démarches dans les temps pour valider son permis français ne peut prétendre à une APRE pour repasser son permis, alors que cela constitue un réel frein à l emploi. «Je suis bloqué parce que j ai pas le permis. Pourquoi on ne finance que le premier permis?» Personne concernée Synthèse des retours d autres groupes de personnes concernées Cette synthèse est nourrie des comptes rendus de plusieurs réunions des groupes de personnes concernées, qui se sont tenues depuis 2007 et ont porté sur l APRE, dans les départements de la Côte d Or, la Meurthe-et-Moselle, et l Allier. Eligibilité Un groupe de personnes concernées en Côte d Or a remarqué que la PRE (prime de retour à l emploi, dans le cadre du RMI) était moins utile au quatrième mois qu au moment de la reprise. Autrement dit, le soutien financier, quelle que soit sa forme, est vraiment utile dès le moment de la reprise d activité. 18 En outre, le groupe en Meurthe-et-Moselle a proposé que l APRE soit étendue aux personnes bénéficiant d une mesure d accompagnement, pour prendre en charge le coût des déplacements lors de la construction d un projet professionnel, la recherche de l emploi, notamment pour les évaluations en milieu de travail (EMT). 19 Nature des aides Mobilité : Plusieurs groupes de personnes concernées, dont notamment en Meurthe-et-Moselle et en Côte d Or, ont insisté sur l importance de la mobilité pour la reprise d emploi - certains employeurs refusent à l embauche des personnes sans permis B. En Meurthe-et-Moselle les difficultés suivantes ont été citées : difficultés d apprentissage (psychologique ex. peur des transports en commun ou illettrisme) ; horaires atypiques durant lesquels les transports en commun n apportent pas une réponse satisfaisante ; la détention et l entretien d un véhicule constitue une charge importante au regard des ressources d un foyer allocataire du RSA. 18 Retours groupe de bénéficiaires du RMI en Côte d Or animé dans le cadre de l évaluation par le Comité National d évaluation du RSA, en novembre 2008. 19 Extrait des comptes-rendus des réunions des EC-RSA des 23 octobre 2012 et 14 novembre 2012 de Longwy et de Toul, en Meurthe et Moselle ; Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 15
En Côte d Or, d autres difficultés ont été identifiées: le prix élevé de l assurance lorsque l'on n'a pas été assuré depuis 2 ans ou si l on est conducteur débutant ; et le prix trop élevé des transports en commun lors de la reprise d'un emploi. 20 Garde d enfant : L importance des aides à la garde d enfants pour le retour à l emploi a été soulevée à plusieurs reprises. Le soutien financier apporté par l APRE était donc perçu positivement. Or, un thème central des discussions était : comment l APRE peut-elle être mobilisée quand les modes de gardes traditionnels ne sont pas adaptés aux besoins de la personne? En Côte d Or, plusieurs personnes du groupe ont soulevé l absence de solution de garde surtout en horaire décalé (travail le matin très tôt, le week-end ). Les modes de garde existant sont très onéreux : «un 1er soutien financier c est bien mais que faire après ; que faire quand un enfant est malade? on est obligé de manquer le travail et c est très pénalisant». 21 Un problème similaire a été soulevé lors du groupe d usagers de l Allier, réuni en 2009. Une participante, qui travaille, fait garder son enfant par une voisine qui n a pas pu faire renouveler son agrément. Cette personne, qui ne peut déclarer ce mode de garde, ne peut bénéficier d aides du et/ou de la CAF. Formation : Le groupe en Côte d Or a souligné l importance de la formation et a proposé une solution de travail en alternance, qui permet de garder un pied dans l entreprise et d avoir une formation reconnue. 22 Accès à l information Dans le cadre de l évaluation par le Comité National d évaluation du RSA, en novembre 2008, le groupe de bénéficiaires du RMI en Côte d Or évoquait de manière générale «un accès à l information sur les aides financières laborieux, opaque et difficile». 23 Par ailleurs, dans certains cas, les organismes concernés ne semblent pas informés des aides existantes (le groupe mentionne les aides à la reprise d emploi de l ANPE pour la garde d enfant et à la mobilité). Modes de paiement En 2007 et 2008, le groupe de Côte d Or a évoqué la question des modes de paiement. 24 Les aides de l ANPE inférieures à 150 sont versées via le Trésor Public et les aides supérieures à 150 par virement bancaire. Dès cette époque, le groupe avait suggéré d avoir recours à La Poste pour les personnes qui n auraient pas accès au Trésor public. En cas de reprise d activité, le manque de trésorerie complique de manière significative l organisation périphérique liée à la reprise d emploi. Le groupe a aussi soulevé la potentielle réticence au système de bons d achat contrairement aux tickets restaurants : les aides ne doivent pas être stigmatisantes. 20 Extrait des comptes rendus des réunions du groupe d usagers de Côte d Or qui ont lieu courant 2007 et 2008. 21 Ibid. 22 Retours groupe de bénéficiaires du RMI en Côte d Or animé dans le cadre de l évaluation par le Comité National d évaluation du RSA, en novembre 2008. 23 Ibid. 24 Extrait des comptes rendus des réunions du groupe d usagers de Côte d Or qui ont lieu courant 2007 et 2008. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 16
3. Ce que nous apprend une enquête de terrain Résumé Notre enquête nous a permis d explorer cinq explications potentielles pour les problèmes rencontrés par le dispositif APRE : De l avis unanime des professionnels, si l APRE est une aide nécessaire, pertinente et tout à fait justifiée, l annonce tardive et imprévisible des crédits de l APRE pénalise la consommation des crédits au niveau local ; Le public éligible bénéficiaires du RSA soumis aux droits et devoirs est trop étroitement défini par les textes et mériterait d être élargi ; Le champ d'intervention le moment où l APRE peut être mobilisée est également restrictif et pourrait être étendu plus en amont et en aval de la reprise de l activité ; Plusieurs départements regrettent une définition trop contraignante de la nature des aides prises en charge. Les modalités de gestion ne sont pas optimales sur un grand nombre de territoires, aussi bien en termes d adéquation aux besoins des bénéficiaires que de pilotage. 3.1 Explications transversales 3.1.1 Le manque de visibilité sur les crédits Au cours des quatre dernières années, la notification aux préfets du montant des crédits APRE attribués par département a été faite entre le 31 mars et le 27 juin, soit 3 à 5 mois après le début de l année. L annonce des crédits est donc à la fois tardive et imprévisible, donnant aux départements peu de visibilité sur les crédits. La grande majorité des départements que nous avons interrogés ont spontanément cité ce phénomène comme un des principaux freins à la consommation des crédits. «Cette politique de «stop and go» ne motive pas les personnes sur le terrain, et ralentit la consommation.» Selon notre étude, ce phénomène induit trois comportements de la part des gestionnaires départementaux : Réduire la consommation sur toute l année afin d éviter un épuisement des crédits, contribuant ainsi à des reliquats de crédit APRE importants à fin décembre (62 millions fin 2012) ; 25 Arrêter la prescription des crédits APRE avant la fin de l année afin d éviter un épuisement des crédits (une stratégie dite «stop and go») créant une confusion sur la disponibilité des crédits de la part des référents RSA qui les prescrivent ; Financer l APRE avec les fonds propres du durant le premier semestre de l année. Ainsi, il paraît clair que la gestion nationale des crédits contribue à la sous-consommation des crédits APRE. De surcroit, l adoption de différentes stratégies expliquerait, en partie, la variation de consommation entre différents départements (voir Figure 2). «On gère en bon père de famille on planifie notre consommation jusqu à juillet. Donc les dépenses fin décembre doivent être à la mesure des dépenses de la moitié de l année.» Pôle Emploi 25 Tableau de répartition des crédits APRE 2013, 2013, Direction Générale de la Cohésion Sociale Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 17
Cette politique de «stop and go» sera particulièrement marquée pour certains départements en 2013. Plusieurs d entre eux ont vu leurs crédits mobilisables baisser de plus de 50 % par rapport à leur consommation en 2012, parmi lesquels un que nous avons rencontré (voir verbatim cidessous). «Nous sommes en stade d alerte. Le montant qui nous était alloué nous assure des crédits jusqu à novembre, nous laissant presque 4 mois sans crédits. Auparavant le Conseil général était capable de s engager à compenser la différence entre consommation et crédits déjà alloués, mais cette année ce sera beaucoup plus compliqué.» En résumé, les professionnels interrogés ont fortement critiqué l annonce tardive et imprévisible des crédits APRE. Autrement dit, sans changement sur ce plan tout autre effort fait pour améliorer la gestion de l APRE risque de s avérer peu efficace. 3.1.2 L absence de communication auprès du grand public Le phénomène de non-recours aux droits sociaux fait l objet d une attention particulière de la part du Gouvernement. 26 Les raisons de ce non-recours sont diverses et incluent notamment l absence d informations, la complexité administrative, et la méfiance à l égard de l institution. L APRE s inscrit dans ce phénomène de non-recours sous deux formes : Premièrement, le non-recours au RSA socle réduit le nombre de personnes qui peut légitimement prétendre avoir droit à l APRE. Deuxièmement, l APRE semble méconnue par la vaste majorité des bénéficiaires du RSA : o en 2010, 92% des départements métropolitains sondés ne diffusaient pas au public de panorama des aides à la reprise d emploi. 27 o La majorité des Conseil généraux interrogés n ont pas mené d actions de communication sur l APRE sur leur territoire depuis 2009. La majorité des professionnels interrogés lors de notre étude ne sont pas favorables à une démarche de communication auprès du grand public, pour les raisons suivantes : Le grand nombre d aides locales chacune avec ses fonctionnements propres, ses règlements rend difficile une lecture de ces aides par un bénéficiaire. Si la communication des informations sur les aides se révèle efficace, la demande générée risque de dépasser largement l enveloppe APRE au niveau départemental. Cependant, dans un souci d équité entre bénéficiaires et afin d inciter à la mobilisation de l APRE, surtout sur des territoires qui, historiquement, sous-consomment leur enveloppe APRE, il peut être nécessaire de prévoir des actions de communication auprès des bénéficiaires. Elles peuvent être soit collectives (voir encadré ci-dessous), soit individuelles (par exemple, avec une mention sur les dépliants sur le RSA). Bonne pratique : Communication auprès des professionnels et des bénéficiaires Dans le Doubs, le anime des séances d information collectives auprès des bénéficiaires du RSA, pendant lesquelles les bénéficiaires sont sensibilisés à l APRE et à son utilisation. 26 Plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l inclusion sociale, 2013, Premier Ministre 27 Ibid. Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 18
3.2 Public éligible : trop étroitement défini L APRE est actuellement réservée aux bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) soumis aux obligations d insertion vis-à-vis du département, c'est-à-dire appartenant à un foyer percevant du RSA «socle» et, à titre personnel, ne travaillant pas ou percevant des revenus d activité inférieurs à 500 par mois. 28 Certains des départements interrogés trouvent cette définition du public éligible à l APRE trop contraignante car : Elle pose des difficultés d appréciation par le référent, compte tenu des entrées-sorties du champ des droits et devoirs du RSA. Ce problème est soulevé par plusieurs des départements participant à notre enquête. Plusieurs d entre eux sont favorables à ce que soit élargie la définition du public pour inclure tout bénéficiaire du RSA en parcours d insertion. Un tel élargissement intégrerait les personnes en parcours d insertion qui, si elles ne sont plus dans le champ des droits et devoirs du RSA, comme les bénéficiaires du RSA activité seuls par exemple, restent tout de même liées par un contrat d engagement réciproque (CER) ou un projet personnalisé d accès à l emploi (PPAE). Elle exclut d autres publics qui font face aux mêmes dépenses occasionnées par la reprise d une activité professionnelle. Plusieurs départements interrogés lors de notre étude ont évoqué la possibilité d étendre l éligibilité à l APRE aux bénéficiaires de l ASS (allocation spécifique de solidarité) et de l AAH (allocation aux adultes handicapés) et aux jeunes de moins de 25 ans. Or, plusieurs départements ont reconnu qu un tel élargissement du public ne serait pas souhaitable à court terme compte tenu des coûts supplémentaires occasionnés pour informer de nouveaux prescripteurs, gérer l enveloppe et les dossiers et le risque de déstabiliser l APRE, actuellement réservée aux bénéficiaires du RSA. 3.3 Champ d intervention : le critère de la «reprise d emploi» trop contraignant A de nombreuses reprises, les participants du comité consultatif de l Essonne de juin 2013 se sont interrogés sur la période que recouvrait la dénomination «retour à l emploi». «Qu est-ce que le «retour à l emploi»?» «ce curseur est extrêmement subjectif!». Plusieurs personnes concernées L objectif de l APRE est de faciliter l accès à l emploi pour les bénéficiaires du RSA en remboursant des frais liés au retour à une activité professionnelle. A quel moment devrait-on pouvoir activer l APRE? Selon les textes, l APRE doit être mobilisée pendant une période limitée : au début ou à la reprise d une activité professionnelle, qu il s agisse d un emploi, d une formation ou de la création d entreprise ; et, depuis décembre 2010, au maintien dans l'emploi, «dans les premiers mois de la reprise d activité professionnelle, dès lors que certains besoins surgissent». 29 La plupart des professionnels interrogés lors de notre étude considèrent que cette définition est trop ciblée sur le moment de la reprise de l activité, excluant ainsi des bénéficiaires du RSA à d autres étapes de leur parcours d insertion. La majorité d entre eux est favorable à l élargissement du «moment déclencheur.» 28 Art. D. 262-65 du décret no 2009-404 du 15 avril 2009 relatif au revenu de solidarité active 29 Circulaire du 16 décembre 2010 relative aux conditions et modalités de prescription de l APRE, 2010, la DGCS et la DGEFP Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 19
3.3.1 Des besoins en amont de la reprise d emploi La majorité de ces professionnels ont réclamé l extension du champ d intervention plus en amont de la reprise de l activité. En particulier, les textes actuels excluent de cette aide financière les personnes à deux étapes de leur parcours : La recherche d emploi, qui occasionne des frais tel que l achat d un costume pour un entretien d embauche ; La préparation à l emploi, pour les personnes les plus éloignées de l emploi, notamment pour financer des actions, telles que les formations de remise à niveau, pour préparer la personne à une recherche active d emploi, pour aider à préparer au passage du code et du permis. Plusieurs professionnels interrogés ont insisté sur l opportunité d un tel élargissement des critères. À titre d exemple, l APRE pourrait alors être mobilisée pour couvrir les frais liés aux actions identifiées dans leur parcours d insertion, telles les formations de remise à niveau et la préparation pour un entretien d embauche. «On n est pas dans la mobilisation, on est dans la remobilisation et dans la recherche active, c est là où il faut que l APRE soit mobilisée.» «Il faut qu il y ait un projet professionnel, suffisamment abouti», mais une autre répond que «oui, mais ce n est pas ce que dit la loi. Il faut donc ouvrir de manière plus large les critères d accès sur ce qu on appelle «la reprise d un emploi»». 3.3.2 Des besoins en aval de la reprise d emploi La majorité des acteurs interrogés voudrait pouvoir mobiliser l APRE plus en aval de la reprise de l activité. L élargissement du champ d intervention au «maintien dans l emploi» réalisé en décembre 2010, était apprécié, et même intégré dans la plupart des règlements que nous avons analysés. Or, les textes imposent certaines contraintes : «la prescription de l APRE peut se faire dans un délai raisonnable après la reprise d emploi nous vous demandons de fixer un délai et suggérons qu il soit au maximum de 6 mois.» 30 Le plus souvent, il est possible d obtenir une dérogation de l autorité préfectorale afin de mobiliser l APRE pour les personnes qui ont repris une activité depuis plus de 6 mois. «Parfois il y a des frais de 1500 qui tombent au bout de 9 ou 12 mois, donc s il n y a pas l APRE, il peut devoir prendre un crédit, commençant le travail endetté.» L existence même d un plafond de 6 mois semble contraindre la mobilisation de l APRE pour le maintien dans l emploi, et notamment dans les cas suivants : Pour les personnes en contrat de travail de droit commun : des frais professionnels peuvent être occasionnés au-delà des 6 mois après la reprise de l activité et déstabiliser financièrement. Pour les personnes en Contrat Unique d Insertion (CUI) : La période de «reprise» d activité professionnelle peut être particulièrement longue pour quelqu un en CUI, qui peut être renouvelé une fois, jusqu à 12 mois. Ensuite, si la personne est recrutée sur un autre contrat (CDD ou CDI), la 30 Circulaire du 16 décembre 2010 relative aux conditions et modalités de prescription de l APRE, 2010, la DGCS et la DGEFP Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 20
période de «reprise» d activité salariée peut être prolongée jusqu à 18 mois ou plus dans certains cas. «Pour ceux qui sont en CUI. si au bout du 9 mois ils ont du mal à se rendre au travail, ce serait bien de pouvoir mobiliser l APRE pour leur acheter un véhicule.» En résumé, la majorité des acteurs interrogés est favorable à un prolongement de la période pendant laquelle l APRE peut être mobilisée suivant la reprise d une activité professionnelle, par exemple jusqu à au moins 12 mois. Dans l idéal, l APRE devrait pouvoir être mobilisable pendant toute la durée du contrat d insertion défini entre le référent et le bénéficiaire. «Ouvrir l APRE aux travailleurs pauvres ne change pas l objectif de l APRE... l objectif est de faire en sorte que la personne ne dépende plus des aides sociales, et soit dans un emploi durable.» «Martin Hirsch a dit «soyez inventif, soyez créatif», l idée était de trouver des moyens d aider la personne à retrouver un emploi. Ce qui est venu par la suite était beaucoup plus contraignant pour nous.» 3.4 Pertinence de l aide 3.4.1 Des restrictions excessives des dépenses prises en charge L APRE a été conçue comme un aide flexible, permettant une prise en charge des divers besoins d une personne. Aujourd hui, l APRE prend en charge un grand nombre de dépenses, comme le démontre la Figure 3. Cette flexibilité a été citée à plusieurs reprises comme une des principales forces de cette aide par les professionnels interrogés lors de notre enquête. Figure 5 : Dépenses prises en charge 10,32% Aides à la mobilité 19,15% Aides à la garde d'enfant 43,72% Aides à l'environnement et équipement professionnel Aides forfaitaires 22,48% 4,33% Autres aides Dépenses prises en charge par l'apre (au prorata du nombre d aides, source: 94 départements, Bilan APRE 2012, DGCS) Le devenir de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE) 21