Stress test des programmes de et Principales conclusions Malgré des progrès significatifs, la transparence sur le coût des programmes reste incomplète Sous l impulsion des travaux engagés depuis 2007 par l Institut de l entreprise, on peut se féliciter des progrès accomplis en termes de transparence démocratique. Les citoyens se trouvent en effet aujourd hui mieux informés sur le coût budgétaire des programmes des principaux candidats, grâce au chiffrage réalisé par les équipes de ces derniers ainsi que par les différents observateurs qui se sont engagés sur les traces de la cellule de chiffrage de l Institut de l entreprise. Néanmoins, cet exercice de chiffrage laisse subsister de nombreuses zones d ombres. Il permet en effet de n établir que des comparaisons partielles entre les différents programmes, du fait des hypothèses de croissance économique divergentes sur lesquels reposent ces derniers. De plus, certains pans des programmes sont insuffisamment documentés ; c est le cas, en particulier, des économies budgétaires. Si celles-ci sont partiellement explicitées chez, le programme de ne comporte que des objectifs très généraux sur l ONDAM 1, la stabilisation du nombre de fonctionnaires et l évolution de la dépense publique (en volume). Or l expérience montre qu il s agit là du volet le plus difficile à mettre en œuvre. Enfin, l établissement d un budget pour les cinq prochaines années suppose un principe de prudence. Celui-ci devrait conduire à retenir des scénarios plus exigeants sur l environnement macroéconomique, afin de s assurer que les propositions mises en œuvre soient compatibles avec l objectif de maîtrise des déficits, quels que soient les aléas auxquels risque d être soumise l économie française au cours des prochaines années. En effet, un programme qui serait basé sur des hypothèses de croissance trop optimistes n engagerait pas véritablement celui qui le porte. L approche de l Institut de l entreprise : modéliser la sensibilité des programmes à une dégradation de la conjoncture Ces limites sont préjudiciables à la transparence du débat public. Sans prendre parti, il nous est donc apparu nécessaire de créer un modèle de simulation qui permette de : - comparer les programmes à contexte économique équivalent ; - soumettre les programmes à un «stress test», à savoir des conditions dégradées par rapport aux hypothèses des candidats 2 ; - prendre conscience de l effet des principales variables sur le niveau de déficit en 2017. Ce travail a été réalisé sur la base de la documentation publiée par les équipes de campagne des candidats ainsi que sur les rapports publics issus de l INSEE, de la direction générale du Trésor et de 1 Institué par la loi organique du 22 juillet 1996, L objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) est le montant prévisionnel établi annuellement pour les dépenses de l'assurance maladie en France. Il est soumis au vote du Parlement. 2 Le terme de «stress test» est issu du secteur bancaire. Les tests de résistances visent à vérifier qu un établissement financier peut résister à une forte dégradation de l environnement macro-économique ou à des évènements imprévus de grande ampleur.
la Cour des Comptes. Nous avons veillé à maintenir une approche rigoureusement non partisane dans sa conception. Le modèle développé par l Institut de l entreprise simule l évolution des finances publiques (dépenses, recettes, déficit, dette publique), en fonction d un jeu de paramètres : inflation, croissance, évolution des dépenses de l Etat, de santé, et du chômage. Pour que chacun puisse fixer ses propres paramètres, une version simplifiée de ce modèle sera prochainement disponible sur internet 3. Quels enseignements sur le programme des deux candidats? Trois enseignements peuvent être tirés de ce modèle (le détail chiffré des scenarii figure en annexe de ce document). Le premier enseignement consiste à observer les effets des propositions des candidats «à armes égales», c'est-à-dire en partant des mêmes hypothèses de croissance du PIB. Que l on retienne celles qui figurent dans le projet de ou celles qui figurent dans le projet de François Hollande, on observe dans les deux cas sur le solde budgétaire de 2017 un écart d environ 1,2 point de PIB (1,4 point de PIB, si l on retient le chiffrage de l Institut de l entreprise) en faveur de Nicolas Sarkozy 4. Le deuxième enseignement est que les deux programmes requièrent des niveaux élevés de croissance, en comparaison des taux observés par le passé. Avec une croissance moins favorable 5 (1,5, par exemple), aucun des deux programmes n atteint ses objectifs (déficit de 0,9 % du PIB en 2017 1,3 % si l on retient le chiffrage de l Institut de l entreprise pour et de 2,2 % respectivement 2,7 % pour ). En revanche, le programme de Nicolas Sarkozy parvient encore à réduire la dette publique de 1,5 point de PIB (ou la stabilise si l on retient le chiffrage de l Institut de l entreprise), contrairement à celui de son adversaire qui l augmente de 2,1 points (respectivement 4,3 points). Si on choisit de dégrader davantage les conditions économiques à un niveau qui n a rien d irréaliste (1 % de croissance moyenne du PIB sur le quinquennat), aucun des programmes ne passe le test : hausse de la dette publique à 88,4 % du PIB dans le cas du programme de l UMP, et 92,2 % pour le PS (respectivement 89,9 % et 94,4 % du PIB si l on retient le chiffrage de l Institut de l entreprise). Cet écart découle de la logique même des deux programmes. Celui de étant fondé sur une augmentation des prélèvements obligatoires plutôt que sur une réduction des dépenses, et le niveau des recettes étant en partie corrélé à la croissance, il présente donc une moindre résistance à une dégradation de la conjoncture. Le troisième enseignement fait ressortir l enjeu lié à la maîtrise des dépenses publiques. Afin d isoler l effet de ces dernières, il convient tout d abord de retenir des hypothèses de croissance homogènes pour les deux programmes. Par convention, on retient ici les dernières projections du FMI. Dans ce cadre, si les dépenses publiques dérivent à 2 % de hausse par an 6 au lieu des 0,4 % projetés par et des 1,1 % pour, les deux programmes se retrouvent avec des 3 Sur la base d une interface graphique développée en partenariat avec lefigaro.fr 4 Cf. tableau en annexe. 5 Il s agit de la croissance potentielle calculée par l OCDE, c'est-à-dire la moyenne à long terme de la croissance de l économie française. 6 Le scenario n a rien d invraisemblable : il s agit de la hausse constatée entre 2001 et 2007. Direction des Etudes de l Institut de l entreprise Stress tests des programmes Hollande et Sarkozy 26 avril 2012 2
performances semblablement dégradées, autour de 4,2 % de PIB de déficit (4,6 % si l on retient le chiffrage de l Institut de l entreprise). L impact est mécaniquement plus important pour le candidat de l UMP, dans la mesure où sa stratégie de désendettement repose principalement sur la maîtrise des dépenses publiques. Si lors de son quinquennat a réussi à en contenir partiellement la hausse 7, l exercice reste difficile car il dépend aussi des moyens de contrainte dont l Etat dispose sur les collectivités territoriales, ainsi que de l évolution des prestations de protection sociale celles-ci croissant naturellement avec le vieillissement de la population. Inversement, chez, le risque de glissement est élevé, car certaines de ses propositions (recrutements et revalorisation salariale dans la fonction publique, arrêt de la mise en œuvre «mécanique» de la RGPP, retour partiel sur la réforme des retraites) ne semblent pas cohérentes avec ses engagements en termes de maîtrise des dépenses publiques. Afin de tenir compte de cette divergence, on peut chercher à apprécier l effet d une dérive des dépenses publiques relativement aux engagements que se sont fixés chacun des deux candidats. Si les dépenses publiques croissent de 0,6 % par rapport à la cible des programmes respectifs 8, on obtient alors un déficit de 1,7 % (2,1 % selon le chiffrage de l Institut de l entreprise) en 2017 chez, contre 2,8 % (respectivement 3,3 %) chez. Chez le premier, la dette publique reste stable en proportion du PIB (mais se dégrade de 1,4 points si l on retient le chiffrage de l Institut de l entreprise), tandis qu elle augmente de 3,2 points chez le second (respectivement 5,2 points). La maîtrise de la dépense publique comme impératif Au final, cette analyse pose la question de la crédibilité du programme qui serait appliqué avec une croissance modérée. Si elle semble donner un léger avantage à, plus prudent sur les hypothèses de croissance, et plus précis sur la maîtrise des dépenses, elle montre aussi un point de convergence entre les programmes, imposé par les objectifs de finances publiques : les candidats devront agir sur les dépenses publiques encore plus fortement que lors du précédent quinquennat. Cet objectif n est pas inatteignable au vu d exemples étrangers mais, sauf à reprendre et à accentuer les méthodes de la RGPP, la transparence des débats appelle encore à plus de précisions sur la méthode comme sur les choix difficiles qui seront nécessaires. 7 Cette inflexion a été permise par des mesures telles que la révision générale des politiques publiques, même si son impact budgétaire est moins fort qu affiché par le gouvernement, les réformes des retraites et les économies sur les remboursements de l assurance maladie. 8 i.e. dans le cas du programme de, la dépense publique croît en volume de 1 % par an vs. 0,4 %, tandis que dans le cas du programme de, elle croît de 1,7 % par an vs. 1,1 %. Direction des Etudes de l Institut de l entreprise Stress tests des programmes Hollande et Sarkozy 26 avril 2012 3
Annexe - Rappel des hypothèses macroéconomiques des candidats Le cadrage macro-économique de chaque candidat constitue les hypothèses clé sur lesquelles son programme est construit. Les deux jeux d hypothèses servent de point de référence pour le développement du «stress test». Les cadrages macroéconomiques des candidats 2013 2014 2015 2016 2017 Consensus Inflation (Programme de Stabilité) 1,8% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% François Hollande Nicolas Sarkozy Croissance 1,7% 2,0% 2,5% 2,5% 2,5% Evolution des dépenses publiques 1,1% 1,1% 1,1% 1,1% 1,1% ONDAM 3,0% 3,0% 3,0% 3,0% 3,0% Prélèvements obligatoires (en points de PIB) 46,5% 46,6% 46,8% 46,8% 46,9% Dépenses publiques (en points de PIB) 56,3% 55,6% 55,3% 54,6% 53,9% Solde (en points de PIB) -2,3% -1,6% -0,8% Croissance 1,8% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% Evolution des dépenses publiques 0,40% 0,40% 0,40% 0,40% 0,40% ONDAM 2,50% 2,50% 2,50% 2,50% 2,50% Prélèvements obligatoires (en points de PIB) 45,1% 45,4% 45,6% 45,8% 45,6% Dépenses publiques (en points de PIB) 55,0% 54,1% 53,3% 52,5% 51,9% Solde (en points de PIB) 3,0% 2,0% 1,0% 0,5% Enseignement 1 Comparaison des programmes des candidats «à armes égales» Il s agit ici d observer l évolution du programme de lorsqu on applique le taux de croissance du programme de et vice-versa. Aucune autre variable n est modifiée. F. Hollande table sur une croissance de 2,5 % par an en volume entre 2015 et 2017, contre 2 % pour N. Sarkozy. (1) Comparaison des programmes avec les hypothèses de croissance de 1,0% 0,5% -0,7% -1,3% -1,8% -2,3% Solde en -5,2% -4,4% 0,5% -104-90 -63-44 -23 0 12 Institut de l'entreprise en -5,2% -4,4% -3,3% -2,3% -1,3% -0,3% 0,2% Dette en 85,1% 77,1% l'entreprise en _ 78,6% Solde en -5,2% -4,4% -2,3% -1,8% -1,3% -0,7% -104-90 -63-50 -42-31 -18 Institut de l'entreprise en -5,2% -4,4% -3,4% -2,7% -2,3% -1,8% -1,2% Dette en 85,1% 80,6% l'entreprise en _ 82,8% Direction des Etudes de l Institut de l entreprise Stress tests des programmes Hollande et Sarkozy 26 avril 2012 4
(2) Comparaison des programmes avec les hypothèses de croissance de 2,0% 1,2% 0,5% -0,8% -0,8% -1,6% -2,3% Solde en -5,2% -4,4% -0,8% 0,5% 1,2% Institut de l'entreprise en Dette en -104-90 -64-44 -18 11 30-5,2% -4,4% -3,3% -2,3% -1,1% 0,1% 0,9% 85,1% 74,7% l'entreprise en _ 76,2% Solde en -5,2% -4,4% -2,3% -1,6% -0,8% Institut de l'entreprise en Dette en -104-90 -63-50 -37-19 0-5,2% -4,4% -3,4% -2,7% -2,1% -1,3% -0,5% 85,1% 78,1% l'entreprise en _ 80,2% Direction des Etudes de l Institut de l entreprise Stress tests des programmes Hollande et Sarkozy 26 avril 2012 5
Enseignement 2 Comparaison des programmes avec des conditions de croissance dégradée L objectif est de soumettre les programmes à un taux de croissance de l économie inférieur aux prévisions retenues par les candidats tout en restant réaliste. Nous avons testé deux scenarii de croissance. Le premier rejoint, en 2017, le taux de croissance potentielle tel qu il est déterminé par l OCDE. Le second correspond à un taux de croissance moyen de 1 % entre 2012 et 2017. Scenarii de croissance retenus (Enseignement 2) Scénario 2013 2014 2015 2016 2017 "Croissance potentielle OCDE" 1,0% 1,5% 1,5% 1,5% 1,5% "Sortie de crise difficile" 0,7% 1,0% 1,1% 1,2% 1,3% (1) Comparaison des programmes avec un scenario de croissance «Croissance potentielle de l OCDE» La croissance du PIB en volume est de 1 % en 2013, puis de 1,5 % entre 2014 et 2017. L inflation reste fixée à 1,7 % en moyenne. Les recettes (exprimées en points de PIB) et les dépenses (exprimées en valeur) restent au niveau fixé par les programmes des candidats. Aucune modification n est apportée aux dépenses de santé (ONDAM, 2,5 % pour, 3 % pour ) ni au taux de chômage. -3,4% -3,4% -2,7% -2,8% -1,9% -2,5% -1,2% -2,2% -0,9% Solde en -5,2% -4,4% -3,4% -2,7% -1,9% -1,2% -0,9% -104-90 -71-58 -43-27 -21 Institut de l'entreprise en -5,2% -4,4% -3,7% -2,2% -1,5% -1,3% Dette en 85,1% 83,5% l'entreprise en _ 85,0% Solde en -5,2% -4,4% -3,4% -2,8% -2,5% -2,2% -104-90 -71-64 -62-58 -53 Institut de l'entreprise en -5,2% -4,4% -3,8% -3,4% -3,3% -2,7% Dette en 85,1% 87,2% l'entreprise en _ 89,4% Direction des Etudes de l Institut de l entreprise Stress tests des programmes Hollande et Sarkozy 26 avril 2012 6
(2) Comparaison des programmes avec un scenario de croissance «Sortie de crise difficile» (1 % en moyenne entre 2012 et 2017) La croissance du PIB en volume est de 0,7 % en 2013, puis évolue progressivement vers 1,3 % en 2017, avec une moyenne de 1,1 % sur l ensemble de la période. L inflation reste fixée à 1,7 % en moyenne. Les recettes (exprimées en points de PIB) et les dépenses (exprimées en valeur) restent au niveau fixé par les programmes des candidats. Aucune modification n est apportée aux dépenses de santé (ONDAM, 2,5 % pour Nicolas Sarkozy, 3 % pour ). En revanche le taux de chômage évolue à la baisse vers un niveau maximal de 13 % en 2017, pour refléter l absence de reprise forte de l économie. Variable Taux de chômage (*) Variables retenus (Enseignement 2, test 2) 2013 2014 2015 2016 2017 11,0% 11,0% 11,5% 12,0% 13,0% (*) nombre de demandeurs d'emploi (DEFM Cat A + B + C) rapporté à la population active selon le scenario médian de l'insee -3,6%-3,7% -2,1% -2,1% -2,7% -3,2% -3,5% -3,6% -3,5% -3,4% Solde en -5,2% -4,4% -3,7% -3,2% -2,7% -2,1% -2,1% -104-90 -77-68 -59-48 -48 Institut de l'entreprise en -5,2% -4,4% -3,9% -3,5% -2,5% -2,4% Dette en 85,1% 88,4% l'entreprise en _ 89,9% Solde en -5,2% -4,4% -3,6% -3,5% -3,6% -3,5% -3,4% -104-90 -76-75 -79-80 -80 Institut de l'entreprise en -5,2% -4,4% -4,1% -3,9% -4,1% -3,9% Dette en 85,1% 92,2% l'entreprise en _ 94,4% Direction des Etudes de l Institut de l entreprise Stress tests des programmes Hollande et Sarkozy 26 avril 2012 7
Enseignement 3 Comparaison des programmes avec des scenarii de dérive des dépenses publiques On teste ici l effet d un manque de capacité des candidats à maîtriser l évolution des dépenses publiques. Pour rappel, s engage à maîtriser la croissance des dépenses publiques à 0,4 % par an en volume, tandis que s engage sur une hausse annuelle de 1,1 %. Afin d isoler l effet de cette variable, on retient comme hypothèses de croissance les prévisions du FMI. L inflation reste fixée à 1,7 % par an. Le taux de chômage reste à son niveau de 2012. Variables retenus (Enseignement 3) Tests Variables 2013 2014 2015 2016 2017 Tests 1 et 2 Croissance (prévisions du FMI) 1,0% 1,9% 1,9% 1,9% 2,0% Test 1 Taux de croissance des dépenses publiques 2,1% 2,1% 2,1% 2,1% 2,1% Y compris taux de croissance ONDAM 4,0% 4,0% 4,0% 4,0% 4,0% Taux de dérive des finances publiques 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% Test 2 Y compris taux de croissance ONDAM 3,5% 3,5% 3,5% 3,5% 3,5% Taux de croissance des dépenses pour 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% Taux de croissance des dépenses pour 1,0% 1,0% 1,0% 1,0% 1,0% (1) Hausse des dépenses publiques de 2% par an en volume pour les deux candidats Le test 1 consiste à soumettre les programmes des deux candidats au même niveau de croissance de la dépense publique. Ce scenario fait abstraction des différences d orientation des deux programmes. Sa vocation est de montrer la sensibilité des stratégies de désendettement à la maîtrise des dépenses. Pour mémoire, le taux de croissance des dépenses publiques de 2,1 % par an correspond à celui observé historiquement entre 2001 et 2007, avant la mise en place de la RGPP, y compris un ONDAM à 4 % par an en valeur. -3,9% -4,2% -4,1% -3,8% -4,1% -4,2% -4,2%-4,1% Solde en -5,2% -4,4% -4,2% -4,1% -3,8% -4,1% -104-90 -89-90 -90-89 -100 Institut de l'entreprise en -5,2% -4,4% -4,5% -4,4% -4,3% -4,2% -4,5% Dette en 85,1% 92,0% l'entreprise en _ 93,4% Solde en -5,2% -4,4% -3,9% -4,1% -4,2% -4,2% -104-90 -83-85 -93-98 -102 Institut de l'entreprise en -5,2% -4,3% -4,6% -4,7% -4,7% Dette en 85,1% 92,0% l'entreprise en _ 94,2% Direction des Etudes de l Institut de l entreprise Stress tests des programmes Hollande et Sarkozy 26 avril 2012 8
(2) Dérive des dépenses publiques de + 0,6 % par an en volume pour les deux candidats Le test 2 prend comme point de départ le niveau de croissance des dépenses publiques tel qu affiché par les programmes des deux candidats. A ce taux de croissance, on ajoute 0,6 %, qui correspond à la différence entre le taux de croissance annuel des dépenses publiques annoncé par (1,1 %) et celui observé entre 2007 et 2011 (1,7 %), incluant les efforts réalisés dans le cadre de la RGPP. L ONDAM est fixé au taux de 3,5% par an, soit la valeur de 2007-2009. On passe ainsi à une hausse annuelle des dépenses publiques (en volume) de 1% pour et 1,7 % pour. -3,7% -3,7% -2,5% -3,2% -3,4% -3,3% -3,1% -1,9% -2,8% -1,7% Solde en -5,2% -4,4% -3,7% -3,2% -2,5% -1,9% -1,7% -104-90 -79-69 -57-44 -41 Institut de l'entreprise en -5,2% -4,4% -3,5% -2,9% -2,2% -2,1% Dette en 85,1% 85,0% l'entreprise en _ 86,5% Solde en -5,2% -4,4% -3,7% -3,4% -3,3% -3,1% -2,8% -104-90 -77-73 -75-72 -69 Institut de l'entreprise en -5,2% -4,4% -4,1% -3,8% -3,8% -3,6% -3,3% Dette en 85,1% 88,2% l'entreprise en _ 90,3% Direction des Etudes de l Institut de l entreprise Stress tests des programmes Hollande et Sarkozy 26 avril 2012 9