Loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) : les mesures budgétaires et financières Cette note a pour objet de présenter les éléments suivants : I. Rappel du contexte II. Les dispositions financières et budgétaires - les dispositions relatives au débat d orientation budgétaire (DOB) - les dispositions relatives au budget primitif (BP) et au compte administratif (CA) - l'étude relative à l'impact pluriannuel sur les dépenses de fonctionnement pour toute opération exceptionnelle d'investissement - les dispositions relatives aux rapports d observations des chambre régionales des comptes (CRC) - dématérialisation 1
I. Rappel du contexte : La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) introduit une spécialisation et une clarification du rôle respectif des départements et des régions en supprimant leurs clauses générales de compétence : - les départements sont recentrés sur la solidarité sociale et territoriale ; - tandis que les régions se concentrent sur le développement économique et l aménagement durable du territoire. Les régions sont également confortées dans leur rôle de stratège territorial grâce à deux nouveaux schémas désormais prescriptifs et plus lisibles, qui permettront une plus grande cohérence des interventions des différents niveaux de collectivités sur les territoires et simplifient les nombreux schémas existants (SRADDET : schéma régional d aménagement, de développement durable et d égalité des territoires ; SRDEII : schéma régional de développement économique, d innovation et d internationalisation). Elles acquièrent également le monopole des aides aux entreprises, ce qui devrait faciliter la rationalisation du nombre important de régimes d aides existant sur les territoires. La loi NOTRe renforce également les intercommunalités en relevant leur seuil à 15 000 habitants et en leur conférant de nouvelles compétences obligatoires (GEMAPI, déchets, PLUI, promotion du tourisme et fiscalité afférente, etc.). Ce seuil minimal est susceptible d être adapté pour les territoires peu densément peuplés ou situés en zone de montagne, (sans toutefois pouvoir être inférieur à 5 000 habitants). Ainsi, le nombre de groupements à fiscalité propre sera abaissé de 2 062 au 1 er janvier 2016 à 1 245 au 1 er janvier 2017. Enfin, la loi NOTRe est venue créer de nouvelles obligations en matière budgétaire et financière applicables aux communes et EPCI. II. Les dispositions financières et budgétaires : L'article 107 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) aborde les nouvelles obligations relatives à la présentation et à l élaboration des budgets locaux, ainsi que les modalités faisant suite aux rapports d observations des chambres régionales des comptes (CRC). Si certaines obligations étaient immédiatement applicables, d autres nécessitaient la publication préalable d un décret d application. A. Les dispositions relatives au débat d orientation budgétaire (DOB) Il est prévu un renforcement du contenu produit à l appui du débat d orientation budgétaire. Concernant les communes de 3 500 à 9 999 habitants, et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de moins de 10 000 habitants comprenant au moins une commune de 3 500 habitants : Outre les informations relatives à la préparation du budget primitif, l exécutif doit présenter à son assemblée délibérante dans le cadre du DOB : un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés et la structure et la gestion de la dette. Qu appelle-t-on orientations budgétaires? Recettes et dépenses de fonctionnement, section d investissement, programmation des investissements, etc. Les informations prévues pour les communes de plus de 10 000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 10 000 habitants comprenant au moins une commune de 3 500 et les métropoles : Outre les dispositions précitées, le rapport de préparation du DOB doit comporter une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs : évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. 2
L ensemble de ces éléments doivent être également transmis au représentant de l'etat dans le département ; avant d être in fine publiés. Pour les communes, la totalité des éléments du DOB doit être transmis au président de l EPCI intercommunale dont la commune est membre. De même, l EPCI doit transmettre les éléments de son DOB aux communes membres. Rappel sur les dispositions relatives au débat d orientation budgétaire Le débat d orientation budgétaire (DOB) s impose aux communes de 3 500 habitants et plus ainsi qu aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et syndicats mixtes comprenant au moins une communes de 3 500 habitants et plus. La loi du 6 février 1992 (articles 11 et 12) et l article L.2312-1 du code général des collectivités locales (CGCT) indiquent que pour les communes de 3 500 habitants et plus, le débat d orientation budgétaire (DOB) est obligatoire. Le débat d orientation budgétaire (DOB) est en outre obligatoire pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Cependant, il convient de rappeler que la création d un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ne donne pas obligatoirement lieu à un débat d orientation budgétaire (DOB) l année de leur création. Ce débat doit avoir lieu dans les deux mois précédant l'examen du budget par l'assemblée. Les conditions de déroulement du débat d'orientation budgétaire doivent être également conformes aux dispositions du règlement intérieur de l'assemblée délibérante. Une note explicative de synthèse dans la perspective du débat d'orientation budgétaire doit être jointe à la convocation des membres des assemblées délibérantes Le débat d orientation budgétaire doit faire l objet d une délibération distincte. B. Les dispositions relatives au budget primitif (BP) et au compte administratif (CA) L article 107 vient renforcer l information financière tant sur le fonds que la forme. Information des citoyens sur le contenu du budget : Dans les 15 jours suivants leur adoption, les budgets sont mis à disposition du public dans les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et sont toujours consultables en mairie ou au siège de l EPCI. Le public est avisé de la mise à disposition de ces documents par tout moyen de publicité au choix du maire. Il est également prévu, depuis le décret du 23 juin 2016 relatif à la mise en ligne par les collectivités territoriales et par leurs établissements publics de coopération de documents d'informations budgétaires et financières : que lorsqu il existe, une présentation simplifiée des informations contenues dans le budget primitif et le compte administratif doit être mise en ligne sur le site de la collectivité dans un délai d un mois à compter de l adoption par le conseil municipal de la délibération. Cette publication devra présenter des informations financières claires et lisibles aux citoyens et s accompagner : du rapport du débat d orientation budgétaire (DOB), d une note explicative de synthèse de budget primitif et d une note explicative de synthèse du compte administratif. Les informations financières essentielles à annexer au budget primitif et au compte administratif pour toutes les communes et leurs groupements de 3 500 habitants et plus : L article 107 de la loi NOTRe vient actualiser la liste des documents budgétaire à assortir en annexe pour les communes de 3 500 habitants et plus : des données synthétiques sur la situation financière de la commune. Dans ces mêmes communes de 3 500 habitants et plus, ces données doivent ensuite faire l'objet d'une insertion dans une publication locale diffusée dans la commune. de la liste des concours attribués par la commune sous forme de prestations en nature ou de subventions. L obligation de joindre ce document ne vaut que pour le seul compte administratif ; de la présentation agrégée des résultats afférents au dernier exercice connu du budget principal et des budgets annexes de la commune. Ce document est cependant joint au seul compte administratif; 3
des états portant sur la situation patrimoniale et financière de la collectivité ainsi que sur ses différents engagements; de la liste des organismes pour lesquels la commune détient une part du capital, a garanti un emprunt, a versé une subvention supérieure à 75 000 euros ou représentant plus de 50 % du produit figurant au compte de résultat de l'organisme. La liste de ces organismes doit comporter le nom, la raison sociale et la nature juridique de l'organisme ainsi que la nature et le montant de l'engagement financier de la commune ; du tableau retraçant l'encours des emprunts garantis par la commune ainsi que l'échéancier de leur amortissement ; de la liste des délégataires de service public ; du tableau des acquisitions et cessions immobilières. Il s agit du tableau des acquisitions et cessions immobilières mentionné au c de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme ; l article L300-5 du Code de l urbanisme précise en effet les obligations de chacune des parties dans un contrat de concession. Lorsque le concédant décide de participer au coût de l'opération, sous forme d'apport financier ou d'apport en terrains, le traité de concession précise outre les modalités de cette participation financière, le montant total de cette participation, les modalités du contrôle technique, financier et comptable exercé par le concédant. Dans le cadre de ce contrôle technique, le concessionnaire doit fournir chaque année un compte rendu financier comportant notamment un tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant la durée de l'exercice. Ce tableau est déjà soumis, dans un délai de trois mois, à l'examen de l'organe délibérant, qui se prononce par un vote. L article 107 de la loi NOTRe impose désormais que ce tableau figure aussi en annexe du budget primitif et du compte administratif ; des contrats de partenariat (à savoir l'ensemble des engagements financiers de la collectivité, la dette liée à la part investissements des contrats de partenariat). Cela vaut également en cas de décision modificative ou de budget supplémentaire ayant pour effet de modifier le contenu de l'une des annexes ci-dessus : une nouvelle annexe actualisée de ces modifications devra être à nouveau produite pour le vote de la décision modificative ou du budget supplémentaire. Informations supplémentaires à fournir pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et communes signataires d un contrat de ville : Les EPCI et les communes signataires de contrats de ville doivent présenter annuellement un état retraçant les recettes et les dépenses correspondant aux engagements pris dans le cadre de ces contrats. Y figurent l'ensemble des actions conduites et des moyens apportés par les différentes parties au contrat, notamment les départements et les régions, en distinguant les moyens qui relèvent de la politique de la ville de ceux qui relèvent du droit commun. Informations supplémentaires à fournir pour les communes et leurs groupements de 10 000 habitants et plus ayant instauré la taxe d enlèvement des ordures ménagères (TEOM) : Les communes et leurs groupements de 10 000 habitants et plus ayant institué la TEOM et qui assurent la collecte des déchets ménagers doivent retracer dans un état spécial annexé aux documents budgétaires : le produit perçu, ainsi que les dépenses directes et indirectes, afférentes à l'exercice de cette compétence. C. L'étude relative à l'impact pluriannuel sur les dépenses de fonctionnement pour toute opération exceptionnelle d'investissement L'article 107 de la loi NOTRe a créé un nouvel article L. 1611-9 du CGCT et prévoit que : «Pour toute opération exceptionnelle d'investissement, dont le montant est supérieur à un seuil fixé par décret (...), l'exécutif d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales présente à son assemblée délibérante une étude relative à l'impact pluriannuel sur les dépenses de fonctionnement». 4
Le décret du 30 juin 2016 relatif à la définition de seuils d'opérations exceptionnelles d'investissement rend désormais applicable cette disposition de l article 107 de la loi NOTRe. Désormais, il conviendra de réaliser une étude d impact pluriannuel sur les dépenses de fonctionnement pour les opérations exceptionnelles d investissement au regard des modalités suivantes : - pour les communes et EPCI dont la population est inférieure à 5 000 habitants, le seuil est fixé à 150 % des recettes réelles de fonctionnement ; - pour une population comprise entre 5 000 et 14 999 habitants, le seuil est fixé à 100 % des recettes réelles de fonctionnement ; - pour une population comprise entre 15 000 et 49 999 habitants, le seuil est fixé à 75 % des recettes réelles de fonctionnement ; - pour une population comprise entre 50 000 et 400 000 habitants, le seuil est fixé à 50 % des recettes réelles de fonctionnement ou à 50 millions d'euros ; - pour une population supérieure à 400 000 habitants, le seuil est fixé à 25 % des recettes réelles de fonctionnement ou à 100 millions d'euros. Concernant la collectivité territoriale de Martinique et les autres collectivités locales à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, le seuil est fixé à 25 % des recettes réelles de fonctionnement ou à 200 millions d'euros. Les recettes réelles de fonctionnement prises en compte pour le calcul du seuil sont celles de l'exercice budgétaire en cours. Il conviendra alors de joindre l étude à la présentation du projet d'opération exceptionnelle d'investissement à l'assemblée délibérante, qui peut intervenir à l'occasion du débat d'orientation budgétaire ou du vote d'une décision budgétaire ou lors d'une demande de financement. D. Les dispositions relatives aux rapports d observations des chambres régionales des comptes (CRC) Rapport des chambres régionales de comptes (CRC) : Le rapport d'observations que la CRC adresse au président d'un EPCI est désormais transmis aux maires des communes membres de cet EPCI, immédiatement après la présentation qui en est faite à l'organe délibérant de ce dernier. Ce rapport doit être présenté par le maire de chaque commune au plus proche conseil municipal et donne lieu à un débat. Il en est de même pour les rapports de la CRC adressés au maire qui doivent être communiqués à l EPCI auquel la commune est rattachée. Présentation des actions entreprises suite aux remarques des chambres régionales des comptes (CRC) : Dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité ou le président de l EPCI présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes. E. Dématérialisation Dématérialisation des pièces justificatives : La loi NOTRe prévoit la dématérialisation obligatoire pour toutes les communes et EPCI de 10 000 habitants au 1 er janvier 2019. Pour rappel les métropoles sont concernées par cette obligation dès le 1er janvier 2017 (loi MAPTAM n 2014-58 du 27 janvier 2014). Généralisation de la télétransmission des actes : Le III de l'article 107 de la loi NOTRe prescrit aux collectivités et aux EPCI à fiscalité propre de 50 000 habitants et plus de transmettre, par voie numérique, leurs documents budgétaires au représentant de l'état dans le département dans un délai de cinq ans. Les modalités définies par décret préciseront notamment la date d'entrée en vigueur de cette obligation pour chaque catégorie de collectivités locales. 5