Les évolutions du financement de la sécurité sociale

Les évolutions du financement de la sécurité sociale A la différence de l assurance chômage et des retraites complémentaires, l évolution du financement de la sécurité sociale est marquée par une forte tendance à la diversification des recettes. Même si les cotisations sur les revenus d activité demeurent encore aujourd hui dominantes, de nouvelles ressources reposant sur d autres assiettes se sont fortement développées. A l origine, le financement de la sécurité sociale était exclusivement fondé sur les revenus du travail, par le biais de cotisations de sécurité sociale assises sur les salaires, dans une logique bismarckienne d assurance professionnelle. Avec la montée en charge des régimes et la généralisation de la sécurité sociale, la nécessité d augmenter les recettes sans pénaliser le coût du travail s est traduite par deux mouvements : - l élargissement de l assiette du prélèvement social, avec la création de la CSG et de la CRDS ainsi que de diverses taxes affectées à la sécurité sociale ; - la mise en place d exonérations de cotisations de sécurité sociale ayant pour contrepartie une compensation par l Etat. En revanche, par delà les négociations conventionnelles, l UNEDIC et l AGIRC-ARRCO sont restées dans une logique de financement classique, assis sur les revenus d activité, sans aucune innovation. 1. L élargissement de l assiette du prélèvement social. L élargissement de l assiette du prélèvement social est une constante dans l évolution du financement de la sécurité sociale. Il correspond à l idée selon laquelle un prélèvement est d autant plus efficace qu il repose sur une assiette large, autorisant un taux peu élevé. a) Cet élargissement se traduit tout d abord, par étapes successives, de 1967 à 1990, par un mouvement de déplafonnement des cotisations de sécurité sociale, qui devient total à compter de 1984 pour les cotisations d assurance maladie, de 1989 pour les cotisations de prestations familiales, et de 1990 pour les cotisations accidents du travail. A partir de 1991, le plafond ne subsiste plus que pour les cotisations d assurance vieillesse, sous réserve du déplafonnement partiel de la cotisation patronale. Mais à partir du moment où les dépenses de sécurité sociale se généralisent à l ensemble de la population, le fondement même d un financement assis sur les seuls revenus d activité perd de sa pertinence : la tendance à l universalisation des prestations, inscrite dans une philosophie «beveridgienne», n est pas en cohérence avec le maintien de la logique «bismarckienne» du financement. En outre, ce financement installe la Sécurité sociale dans un cercle vicieux : les inévitables augmentations des cotisations accroissent le coût du travail, diminuent la compétitivité de l économie, freinent la croissance de l emploi et limitent l évolution de la masse salariale, c està-dire des ressources de la Sécurité sociale. b) La contribution sociale généralisée (CSG), impôt ad hoc assis sur tous les revenus des ménages et recouvré principalement par les organismes de sécurité sociale, est le premier instrument mis en place pour tenter de réconcilier la sécurité sociale et l emploi. Créée par la loi de finances du 29 décembre 1990, au taux de 1,1% sur les revenus d'activité, de remplacement, de patrimoine et de placement, la CSG connaît ensuite un développement important. 1

Son assiette s étend, en 1997, d une part aux revenus du capital non imposables sous certaines exceptions (livrets A, CODVI ), d autre part aux sommes et produits dégagés à l occasion des jeux. En outre, l abattement de 5% pour frais professionnel opéré sur les revenus d activité passe à 3% en 2004. Il faut préciser par ailleurs que l assiette de la CSG sur les revenus d activité est déjà plus large que l assiette des cotisations de sécurité sociale dans la mesure où elle comprend des sommes exclues de l assiette des cotisations de sécurité sociale (épargne salariale, participation financière, intéressement, indemnités de rupture du contrat de travail extraconventionnelles ). Quant aux taux de la CSG, votés par le Parlement 1, ils augmentent en 1993, 1997, 1998 et 2004, pour atteindre aujourd hui 7,5% sur les revenus d activité, 6,6% sur les revenus de remplacement (avec un taux réduit de 3,8% pour les personnes non imposables mais redevables de la taxe d habitation), 8,2% sur les revenus de placement et du patrimoine et 9,5% sur les sommes engagées ou produits réalisés à l'occasion des jeux. Cette augmentation des taux a pour contrepartie, en 1997 et 1998, une réduction de la part salariale des cotisations d assurance maladie. En maintenant un financement spécifique à la sécurité sociale, indépendant de l Etat, la CSG ouvre la voie au maintien d une gestion autonome de la sécurité sociale, mais une gestion autonome au sein de l Etat. Instituée par l ordonnance du 14 janvier 1996 pour alimenter la CADES, la CRDS repose sur une assiette un peu plus large que celle la CSG. Créée pour une durée initialement limitée à 2009, elle est prolongée jusqu à 2022 par la loi du 13 août 2004 portant réforme de l assurance maladie. La loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 harmonise l ensemble des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et de placement sur l assiette de la CSG. c) L élargissement de l assiette du prélèvement social se traduit enfin par la création de diverses impositions affectées à la sécurité sociale, dont le nombre a fortement augmenté depuis les années 1990. Quatre types de recettes fiscales peuvent être distinguées : - les contributions dues par les entreprises : contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S, créée en 1970) et contribution additionnelle à la C3S (2004) ; 95% de la taxe sur les salaires (2006) ; - les contributions dues par l industrie pharmaceutique (plusieurs taxes créées en 1983, à la fin des années 90 et en 2004) ; - la fiscalité indirecte liées à des objectifs de santé publique (droits tabacs, droits sur les alcools depuis 1993, une partie de la TVA depuis 2006) ; - d autres taxes, notamment sur les produits d assurance : taxe prévoyance, taxe sur les primes d assurance automobile La diversification des recettes a eu pour corollaire un mouvement d exonérations de cotisations de sécurité sociale. 1 A la différence des taux de cotisations de sécurité sociale, fixés par le pouvoir réglementaire. 2

2. La politique d allègement des cotisations de sécurité sociale s est traduite, en contrepartie, par un appel croissant à des contributions de l Etat. a) La montée en puissance de la politique d exonération. La politique d exonérations de cotisations de sécurité sociale commence à la fin des années 1970. Elle est alors centrée sur les jeunes (notamment par le biais de l apprentissage), auxquels s ajoutent dans les années 1980 les chômeurs de longue durée et dans les années 1990 les salariés à temps partiel. A partir de 1993 est mise en place une politique générale d exonération sur les bas salaires, d abord limitée aux cotisations d allocations familiales puis élargie à l ensemble des cotisations patronales de sécurité sociale : c est, à partir de 1996, la ristourne dégressive sur les bas salaires, dont le niveau maximal est de 18 points au niveau du SMIC mensuel et qui s annule à 1,33 SMIC mensuel (et à partir de 1998, 1,3 SMIC). A partir de 1996 et surtout 1998, la politique générale d exonération poursuit un deuxième objectif : la réduction du temps de travail (lois du 13 juin 1998 et du 19 janvier 2000). Les entreprises mettant en œuvre des accords de réduction du temps de travail bénéficient ainsi d exonérations plus avantageuses que la ristourne dégressive (26 points au niveau du SMIC et annulation pour 1,7 SMIC), en contrepartie d une hausse du salaire horaire net. Ces deux types de réductions sont fusionnés par la loi du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et à l emploi, qui instaure une réduction générale des cotisations patronales de sécurité sociale. Son maximum (26 % de la rémunération) est atteint au niveau du SMIC horaire, le niveau de la réduction diminuant ensuite pour s annuler à 1,6 SMIC horaire 2. Ainsi, le niveau réel des cotisations patronales est progressif jusqu à 1,6 SMIC : Niveau de rémunération horaire en % du SMIC 1 SMIC 1,1 SMIC 1,2 SMIC 1,3 SMIC 1,4 SMIC 1,5 SMIC 1,6 SMIC et + Cotisations patronales de sécurité sociale après réduction Fillon 4,29 % 10,59 % 15,89 % 20,29 % 24,09 % 27,39 % 30,29 % Total des cotisations et contributions patronales 19,04 % 25,34 % 30,64 % 35,04 % 38,84 % 42,12 % 45,04 % Mais à cette réduction générale s ajoutent de très nombreuses autres exonérations, au nombre de 45 aujourd hui : - exonérations ciblées sur des publics spécifiques embauchés à travers des contrats aidés : jeunes (apprentissage, contrats de professionnalisation qui ont récemment remplacé les contrats d adaptation, d orientation et de qualification) ; chômeurs de longue durée et titulaires de minima sociaux (contrat initiative emploi, contrat emploi solidarité, contrat emploi consolidé, remplacés récemment par les contrats d avenir et les contrats d accompagnement dans l emploi, ainsi que par le contrat insertion revenu minimum d activité) ; exonération dans le cadre de l aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d entreprise ; personnes en difficulté d insertion (entreprises d insertion), 2 1,7 SMIC avant la loi de finances pour 2005 3

- exonérations ciblées sur des zones prioritaires du territoire : zones franches urbaines, zones de redynamisation urbaine, zones de revitalisation rurale, outre mer, Corse, - exonérations ciblées sur des secteurs particuliers : agricole, hôtels cafés restaurants, recherche et développement (jeunes entreprises innovantes, pôles de compétitivité), services aux personnes (fragiles et, depuis la loi relative au développement des services à la personne du 17 juillet 2003, non fragiles). b) Le développement des niches sociales Toute une série de mesures réduisent l assiette des cotisations de sécurité sociale, par dérogation à l article L. 242-1 du code de la sécurité sociale : - qu il s agisse de rémunération directe immédiate prenant la forme de chèques divers (ticket restaurant, chèques vacances, chèque emploi service universel), de primes liées ou non aux résultats de l entreprise (primes d intéressement, bonus de 1000 tout récemment) ou d indemnités de rupture du contrat de travail ou du mandat social (exonérées dans certaines limites) ; - ou de rémunération différée : épargne salariale, participation, contributions des employeurs au financement des régimes de protection sociale complémentaire, stock options, distribution gratuite d actions D après le rapport de la Cour des comptes de septembre 2002, ces réductions d assiette représenteraient pour la sécurité sociale un manque à gagner de près de 10 Mds de cotisations. Ci après un tableau avec certaines donnée actualisées : Coût pour le régime général de sécurité sociale (M ) Participation financière au sens large 2 995 - Intéressement (2003) 1 252 - Participation (2003) 1 331 - Plan d épargnes d entreprise (2002) 412 Protection sociale dans les entreprises (2002) (contributions aux régimes de protection sociale 5 600 complémentaire : retraite et prévoyance) Dispositifs liés à la vie de l entreprise 1 245 - Titres restaurants (2003) 813 - Chèques vacances (2002) Environ 75 - Indemnités de fin de contrat, de départ à la retraite ou en préretraite, indemnités de licenciement (2002) Environ 47 - Avantages servis par les comités d entreprise 310 TOTAL 9,8 Md Cette politique d exonération et de réduction d assiette est en fort développement. En effet, alors que les années 2003 et 2004 avaient été marquées par la création ou l amplification de neuf dispositifs, dix nouvelles exonérations sont entrées en vigueur en 2005 : contrat d avenir ; contrat d accompagnement dans l emploi ; PACTE ; volontariat pour l insertion ; organismes d intérêt général et associations en zones de revitalisation rurale ; prolongation de l exonération pour les chômeurs créateurs d entreprise ; exploitation de l image collective du sportif ; pôles de compétitivité ; attribution gratuite d actions, bonus de 1000 4

En outre, la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne a créé de nouvelles exonérations applicables dès 2006 pour favoriser le développement des emplois à domicile. Et de nouveaux projets sont en cours pour 2006 : développement de la participation financière, projet de nouvelles exonérations, notamment pour les stagiaires et les jeunes b) Conséquence de la politique d exonération, l appel à des contributions publiques pour assurer le financement de la sécurité sociale Le coût de cette politique d exonération pour la sécurité sociale (de l ordre de près de 24 Mds en 2006) a justifié la mise en place de règles de compensation, qui ont été sans cesse renforcées. Ainsi, en application de l article 5 de la loi Veil du 5 juillet 1994, codifiée à l article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, toute mesure d exonération mise en place à partir de 1994 doit impérativement être intégralement compensée par le budget de l Etat. Cette règle est élargie par la loi du 13 août 2004 aux réductions d'assiette et aux contributions de sécurité sociale. Elle est en outre renforcée par l'article 1er de la loi organique du 2 août 2005, en vertu duquel seules les lois de financement de la sécurité sociale peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonérations non compensées aux régimes obligatoires de base. Toutefois, les pertes d assiette créées avant 2004 restent non compensées, de même que certaines mesures qui, créées avant 2005, n ont pas été compensées, par dérogation à l article L. 131-7 du code de la sécurité sociale. Les modalités financières de la compensation ont varié sur les 10 dernières années. Jusqu en 2000, la compensation des exonérations intervient par dotations budgétaires à la charge du ministère du travail et du budget des charges communes. Avec la réforme des 35 heures et les dispositifs d aides et d allègements de cotisations sociales Aubry I et Aubry II, la charge financière de la compensation est transférée au FOREC, qui, financé par des recettes fiscales (tabacs, alcools, CSB, TGAP, VTM, taxe sur les conventions d assurance ) préalablement affectées à l Etat ou à d autres organismes de sécurité sociale (FSV, CNAMTS), se substitue à l Etat pour financer ces exonérations. A compter du 1 er janvier 2004, au moment de la mise en place de la réduction Fillon, le financement des allègements généraux est de nouveau pris en charge par le budget de l Etat. Enfin, depuis le 1 er janvier 2006, afin de limiter la progression de la norme de dépenses de l Etat, en application de l article 56 de la loi de finances pour 2006, la compensation des allègements généraux de cotisations sociales (18,9Md en 2006) est assurée par affectation de neuf recettes fiscales aux régimes concernés. Les exonérations ciblées restent compensées par dotations budgétaires (2,9Md en 2006). Quant au montant des exonérations qui restent non compensées, soit parce qu'elles ont été créées avant 1994, soit par dérogation à l'article L. 131-7, il s'élève pour 2006 à 2,7 Md (cf. Annexe V de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006). --------------- Cette rapide description des évolutions du prélèvement social et du financement de la sécurité sociale révèle une grande continuité dans les objectifs poursuivis par les gouvernements successifs depuis une vingtaine d années : 5

- volonté d assurer dans la durée le financement de la sécurité sociale ; - volonté de faire en sorte que le financement de la sécurité sociale ne soit pas défavorable à l emploi ; - volonté d associer tous les acteurs (entreprises, ménages, Etat) et tous les revenus (d activité, de remplacement, de placement, de patrimoine, des jeux) au financement de la sécurité sociale ; - volonté de responsabiliser les acteurs en assujettissant les comportements à risque. Ainsi, l évolution de la structure du financement du régime général est marquée par une diminution de la part des cotisations (qui passe de 90% à 59% de 1987 à 2006) et une augmentation de la part des impôts et taxes affectés (qui passe de 2% à 30% de 1987 à 2006), composés en 2006, pour les deux tiers de la CSG, et pour le reste, essentiellement, des recettes fiscales affectées à la sécurité pour compenser les allègements généraux. STRUCTURE DU FINANCEMENT DU REGIME GENERAL EN 1987 STRUCTURE DU FINANCEMENT DU REGIME GENERAL EN 2006 Cotisations 90% Cotisations 59% ITAF (impôts et taxes affectés) 2% ITAF (impôts et taxes affectés) 30% CSG 22% Autres (pplt compensation exo Fillon) 8% Dotations diverses 7% Dotations diverses 9% Transferts d autres régimes Transferts d autres régimes et de fonds 3% et de fonds 5% Subventions et remboursements 3% Subventions et remboursements 3% Cotisations prises en charge par l Etat 1% Cotisations prises en charge par l Etat 1% Autres 1% Autres 1% Source : rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de novembre 1989 Source : Annexe 6 au PLFSS 2006 Dotations diverses (tranferts : 3% subventions et rembts : 3% ; cot prises en charge par l'etat : 1%) 7% 1987 Autres 1% ITAF 2% Cotisations 90% Dotations diverses (tranferts : 5% subventions et rembts : 3% ; cot prises en charge par l'etat : 1%) 9% ITAF (CSG : 22% ; autres, pplt compensat exo Fillon : 8%) 30% 2006 Autres 1% Cotisations 60% 6

------------------------- Si l on tente de valoriser la structure de financement de la Sécurité sociale aujourd hui (sur la base des dernières données définitives), deux approches sont possibles : une approche juridique, distinguant la nature de chacune des recettes (cotisations, impôts..) ; une approche plus économique, distinguant les financeurs de la Sécurité sociale (ménages, entreprises, Etat). L analyse effectuée ici est de nature statique, la DREES présentant l évolution dynamique de la structure du financement de la Sécurité sociale. Comme on le voit sur le graphique 1, les cotisations continuent de représenter près des deux tiers des recettes. Les autres recettes varient en fonction du mode de financement des exonérations : la part des contributions publiques s accroît logiquement lorsque le budget de l Etat finance directement les exonérations (comme c était le cas en 2004 et 2005) ; inversement, la part des ITAF (impôts et taxes affectées) s accroît lorsqu elles sont financées par transfert de recettes fiscales (comme c était le cas en 2003 et depuis le 1 er janvier 2006). Graphique 1 : structure du financement de la Sécurité sociale (régimes de base et fonds) selon la nature juridique des recettes 2003 2004 Contributions publiques 5% ITAF (y compris CSG) 32% Contribution s publique s 11% ITAF (y compris CSG)27% Cotisation 63% Cotisatio n 62% Source : Commission des comptes de la Sécurité sociale - septembre 2005 Cette approche par nature de recette n est toutefois pas pertinente sur le plan économique puisque des recettes de même nature juridique peuvent reposer sur les mêmes assiettes ou sur les mêmes financeurs. Il en est ainsi notamment de la CSG, qui repose à près de 75% sur les revenus d activité. Si l on cherche à analyser le prélèvement social en fonction des financeurs, il est possible, en première analyse, de distinguer différents payeurs selon leur nature institutionnelle au sens de la comptabilité nationale (voir graphique 2). 7

Graphique 2 : Structure du financement des régimes de base et des fonds Etat : 28,7% Etat-Puissance publique 9,6% 2004 Ménages : 32,3% Administrations publiques- Employeur 19,1% Entreprises- Impôts, taxes 1,7% Entreprises- Cotisations 31,7% Ménage-Revenus 29,7% Entreprises individuelles 5,6% Ménage- Consommation 2,6% Entreprises : 39,0% Source : Commission des comptes de la Sécurité sociale - septembre 2005 On constate que les entreprises demeurent les principaux contributeurs au financement de la Sécurité sociale, devant les ménages et l Etat. Cette analyse comporte néanmoins un certain nombre de limites : Comme dans le cas de l analyse par nature juridique des recettes, la structure par financeur dépend du mode de compensation des exonérations ; En distinguant les cotisations patronales et salariales, cette analyse ne pose pas la question de l incidence fiscale des prélèvements ; La part de l Etat (constituée des cotisations patronales et des contributions publiques) n est pas ventilée entre les entreprises et les ménages, alors qu elle est financée par des impôts et des taxes qui pèsent sur ces deux acteurs économiques. 8