Projet de loi C-14 Modifications à la Loi sur la citoyenneté (adoption) SECTION NATIONALE DU DROIT DE L IMMIGRATION ET DE LA CITOYENNETÉ ASSOCIATION DU BARREAU CANADIEN JUIN 2006 865 Carling Avenue, Suite 500, Ottawa, Ontario K1S 5S8 Tel/Tél. : (613) 237-2925 Toll free/sans frais: 1 800 267-8860 Fax/Télécop. : (613) 237-0185 Home Page/Page d accueil: http://cba.org/abc E-mail/Courriel: info@cba.org
TABLE DES MATIÈRES Projet de loi C-14 Modifications à la Loi sur la citoyenneté (adoption) AVANT-PROPOS... i I. INTRODUCTION... 3 II. LÉGISLATION ACTUELLE... 2 III. LACUNES DU PROJET DE LOI... 2 A. Non-conformité à la LIPR et au Règlement... 2 B. Perte des droits d appel pour les répondants... 5 C. Prolongation du séjour dans le pays d origine de l enfant adopté... 6 IV. CONCLUSION... 7
AVANT-PROPOS L Association du Barreau canadien est une association nationale qui représente plus de 36 000 juristes, des avocats, avocates, notaires, professeurs, professeures et étudiants, étudiantes en droit dans l ensemble du Canada. Les principaux objectifs de l Association comprennent l amélioration du droit et de l administration de la justice. Le présent mémoire a été préparé par la Section nationale du droit de l immigration et de la citoyenneté de l Association du Barreau canadien, avec l aide de la Direction de la législation et de la réforme du droit et le bureau national. Ce mémoire a été examiné par le Comité de législation et de réforme du droit et approuvé à titre de déclaration publique de la Section nationale du droit de l immigration et de la citoyenneté de l Association du Barreau canadien. -i-
Projet de loi C-14 Modifications à la Loi sur la citoyenneté (adoption) I. INTRODUCTION La Section nationale du droit de l immigration et de la citoyenneté de l Association du Barreau canadien (la section du droit de l immigration de l ABC) est heureuse d avoir l occasion de présenter ses observations sur le projet de loi C-14, qui modifie les dispositions de la Loi sur la citoyenneté relativement à l adoption. Le projet de loi a pour objet de réunir aussi promptement que possible les familles canadiennes à la suite de l adoption d un enfant d un pays étranger par des parents canadiens. Ce but est atteint en accordant la citoyenneté à l enfant adopté dès que les formalités d adoption sont réglées, ce qui élimine le processus supplémentaire de la demande de résidence permanente pour l enfant adopté. Le projet de loi réduit ainsi la disparité entre les enfants par le sang et les enfants adoptés, en reconnaissant que l adoption, qu elle ait lieu au Canada ou dans le pays de résidence de l enfant, a pour effet de rompre les liens qui unissent l enfant à ses parents naturels et d établir un rapport juridique entre le parent canadien et l enfant étranger. La Section du droit de l immigration de l ABC appuie l intention du projet de loi qui vise à rationaliser le système de manière à ce que les enfants étrangers adoptés par des parents canadiens obtiennent le même statut que les citoyens canadiens de naissance. Il est nécessaire de prendre des mesures pour corriger la différence qui caractérise la façon dont la Loi sur la citoyenneté traite les enfants adoptés et les citoyens de naissance. Le projet de loi n est pas conforme aux mesures de protection prévues dans la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés 1 et dans le Règlement sur l immigration et la protection des réfugiés 2 1 L.C. 2001, ch. 27 (LIPR). 2 DORS/2002-227 (le Règlement).
Page 2 Projet de loi C-14 Loi modifiant la Loi sur la citoyenneté (adoption) qui veillent aux intérêts des enfants étrangers adoptés par des parents canadiens, y compris la Convention de la Haye sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale (la Convention de la Haye sur l adoption). De plus, le projet de loi ne tient pas compte des modifications de procédure qui seront nécessaires dans les bureaux des visas à l étranger, où les agents d immigration seront chargés d accorder la citoyenneté aux enfants étrangers adoptés. II. LÉGISLATION ACTUELLE La Loi sur la citoyenneté 3 et le Règlement sur la citoyenneté, 1993 4 déterminent qui est citoyen canadien et à qui la citoyenneté canadienne peut être accordée. Selon l alinéa 3(1)b) de la Loi sur la citoyenneté, tout enfant né à l extérieur du Canada d un parent canadien a qualité de citoyen, mais un enfant adopté par un parent canadien ne devient pas citoyen en vertu de l adoption seule. Cet alinéa est rédigé dans les termes suivants : 3. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, a qualité de citoyen toute personne : [ ] b) née à l étranger après le 14 février 1977 d un père ou d une mère ayant qualité de citoyen au moment de la naissance; À l heure actuelle, pour qu un enfant adopté obtienne la citoyenneté, les parents adoptifs canadiens doivent d abord parrainer la demande de résidence permanente de l enfant en tant que membre de la catégorie du regroupement familial. Lorsque l enfant devient résident permanent du Canada, les parents adoptifs canadiens peuvent demander la citoyenneté pour leur enfant, conformément à l alinéa 5(2)a) de la Loi sur la citoyenneté. III. LACUNES DU PROJET DE LOI A. Non-conformité à la LIPR et au Règlement La préparation du projet de loi C-14 date de nombreuses années, à l époque où la loi applicable en matière d immigration était la Loi sur l immigration et son Règlement, qui a 3 L.C. 1974-75-76, ch. 108, a. 1. 4 DORS/93-246.
Mémoire de la Section nationale du droit de l immigration et Page 3 de la citoyenneté de l Association du Barreau canadien précédé l actuelle Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR) et son Règlement. En tant que tel, le projet de loi a été rédigé suivant les termes de la Loi sur l immigration, qui n ont maintenant plus cours. Il existe donc des différences importantes entre la formulation du projet de loi, les articles de la Loi sur l immigration sur lesquels il est fondé et l actuelle législation régissant les adoptions internationales. La LIPR et son Règlement élargissent la définition de la catégorie «regroupement familial», en y incluant tout enfant que le répondant a l intention d adopter au Canada (alinéa 117(1)g) du Règlement). Le paragraphe 117(2) du Règlement établit clairement que l adoption a pour effet d inclure un ressortissant étranger dans la catégorie du regroupement familial uniquement si l adoption a lieu dans l intérêt supérieur de l enfant, au sens de la Convention de la Haye sur l adoption. Le paragraphe 117(3) du Règlement particularise encore davantage «l intérêt supérieur de l enfant» relativement à l adoption. Entre autres conditions, il exige une déclaration des autorités compétentes de la province de destination de l enfant où il est indiqué que l adoption est approuvée 5. Le projet de loi C-14 ne tient pas compte de ces prescriptions de la loi et ne mentionne nullement qu il faut se conformer à la Convention de la Haye sur l adoption. Le fait de déterminer si l adoption a lieu dans l intérêt supérieur de l enfant a pour but légitime d offrir une protection contre la traite des enfants et l adoption de complaisance. Nous reconnaissons que le pouvoir d adoption relève des attributions du gouvernement provincial et qu à ce titre, il ne peut être transféré et la législation fédérale ne peut y porter atteinte de quelque façon que ce soit. Les droits et les intérêts des provinces et territoires doivent être respectés dans toute législation fédérale portant sur des sujets qui sont censés relever des provinces et territoires. Cela dit, dans notre mémoire de 2002 sur le projet de loi C-18, Loi sur la citoyenneté au Canada, nous mentionnons les difficultés que soulève la superposition des conditions touchant plusieurs sphères de compétences. À titre d exemple, la Loi de 1998 sur l adoption internationale de l Ontario exige que les parents adoptifs se soumettent à une étude du milieu familial et obtiennent l autorisation 5 Alinéas 117(3)e) et g), et paragraphe 117(7) du Règlement.
Page 4 Projet de loi C-14 Loi modifiant la Loi sur la citoyenneté (adoption) du directeur avant de quitter le Canada pour effectuer une adoption à l étranger. Les parents qui demandent un soutien provincial après avoir effectué l adoption légale essuient un refus, ce qui les empêche de satisfaire à la condition de l article 117 du Règlement, qui exige une lettre de «non-opposition». Au Manitoba, le directeur a l obligation formelle, après l adoption, de fournir des documents à l appui pour régler les dernières formalités. La participation de la Colombie-Britannique en matière d adoptions internationales se limite aux cas où l enfant est adopté en Colombie-Britannique, où la Convention de la Haye ne s applique pas à l adoption, ou lorsque les parents adoptifs ont des liens de parenté avec l enfant qu ils ont l intention d adopter. En dépit des difficultés susmentionnées qui sont inhérentes aux articles de la LIPR et de son Règlement concernant l adoption et la participation des provinces et territoires, il devrait exister une certaine uniformité entre les prescriptions qui définissent la même loi, dans le but de réunir les parents canadiens avec leurs enfants adoptés. Le manque d uniformité entre la LIPR et son Règlement et les modifications proposées pour la Loi sur la citoyenneté peut entraîner des irrégularités dans le traitement des parents qui choisissent de parrainer leur enfant adopté selon la LIPR et ceux qui choisissent de demander la citoyenneté de leur enfant adopté en vertu de la Loi sur la citoyenneté. Une telle différence de traitement est inacceptable et doit être corrigée dans le projet de Loi sur la citoyenneté. Si le projet de loi C-14 est adopté dans sa forme actuelle, nous supposons qu un règlement sera édicté pour mieux préciser les facteurs qui devront être pris en compte en vertu de l article 5.1. Il serait donc nécessaire d effectuer une étude complémentaire pour assurer la conformité de ce règlement à la LIPR et à son Règlement. En outre, étant donné les divergences qui existent entre la législation et la politique provinciale en matière d adoption, la mise en œuvre, par le gouvernement fédéral, d un règlement sur l admission au Canada des enfants adoptés pourrait entraîner des différences dans la façon de traiter les parents canadiens et leurs enfants adoptés, selon leur province ou territoire de résidence. Pour éviter cette embûche, nous recommandons d entreprendre des consultations avec les provinces et territoires concernant l élaboration de tout règlement
Mémoire de la Section nationale du droit de l immigration et Page 5 de la citoyenneté de l Association du Barreau canadien associé au projet de loi. Le paragraphe 5(2) de la LIPR prévoit une telle approche consultative et nous recommandons d inclure une prescription semblable dans la Loi sur la citoyenneté. RECOMMANDATION : La section du droit de l immigration de l ABC recommande qu une disposition semblable au paragraphe 5(2) de la LIPR soit incluse dans le projet de loi C-14 pour que tout règlement mis en œuvre en vertu du projet de loi C-14 soit soumis au comité parlementaire concerné à des fins de consultations et de discussions complémentaires, pour assurer sa conformité à la LIPR et à son Règlement, ainsi qu à la législation provinciale concernant les adoptions. B. Perte des droits d appel pour les répondants Les parents adoptifs canadiens qui parrainent la demande de résidence permanente de leur enfant adopté en tant que membre de la catégorie du regroupement familial ont le droit de faire appel contre tout refus de délivrer un visa à l enfant. L appel, qui est interjeté auprès de la Section d'appel de l'immigration (SAI) de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada, fait l objet d une audition de novo. Le projet de loi C-14 éliminerait toute nécessité de parrainer la demande de résidence permanente de l enfant adopté, ce qui aurait pour effet de supprimer le droit des parents de faire appel contre un refus d accorder le statut à leur enfant. En vertu du projet de loi C-14, la demande vise l octroi de la citoyenneté à l enfant adopté. Si la demande est rejetée, le seul recours du répondant canadien consiste à solliciter l autorisation de présenter à la Cour fédérale du Canada une demande de révision judiciaire concernant le refus d octroyer la citoyenneté. C est un moyen de contestation qui exige beaucoup de temps et souvent beaucoup d argent, et qui ne constitue pas une audition de novo, mais plutôt un simple examen de la décision de l agent. Si la démarche réussit, la demande de citoyenneté de l enfant est renvoyée à un autre agent pour être réexaminée à l étranger.
Page 6 Projet de loi C-14 Loi modifiant la Loi sur la citoyenneté (adoption) Les parents qui tiennent à préserver leur droit d appel peuvent choisir à la fois de parrainer leur enfant adopté suivant la catégorie du regroupement familial et de demander la citoyenneté directement au bureau des visas à l étranger. La suppression du droit d appel aura probablement pour effet de doubler le nombre des demandes soumises par des parents canadiens désireux de préserver leurs droits et celui de leur enfant d entrer au Canada. Cela se traduira par une perte de ressources pour les bureaux des visas qui traitent les demandes à l étranger, tout en imposant aux parents un fardeau financier inutile. RECOMMANDATION : La section du droit de l immigration de l ABC recommande que les parents aient le droit d en appeler de tout refus d accorder la citoyenneté à leurs enfants adoptés. Ce but pourrait être atteint par l un ou l autre des moyens suivants : (i) (ii) Modifier la LIPR pour étendre la sphère de compétences de la SAI afin de prévoir l examen de tout refus d accorder la citoyenneté aux enfants adoptés par des citoyens canadiens (ceci est la modification privilégiée); Modifier le projet de loi C-14 de manière à stipuler que tout rejet de la demande de citoyenneté en vertu de l article 5.1 est considéré comme un refus d accorder le visa d immigrant, ce qui donne au parent le droit d interjeter appel en vertu de la LIPR. C. Prolongation du séjour dans le pays d origine de l enfant adopté Les demandes de citoyenneté relatives aux enfants adoptés seront nouvelles pour les agents des bureaux de visas à l étranger et susciteront sans doute un accroissement des communications avec le Centre de traitement des demandes de citoyenneté de Sydney, en Nouvelle-Écosse. Ce changement occasionnera probablement des retards à réunir les familles au Canada. Une marche à suivre et des lignes directrices claires devraient donc être préparées pour aider les agents des bureaux de visas à l étranger à s acquitter de leurs fonctions.
Mémoire de la Section nationale du droit de l immigration et Page 7 de la citoyenneté de l Association du Barreau canadien RECOMMANDATION : La section du droit de l immigration de l ABC recommande que Citoyenneté et Immigration Canada établisse une marche à suivre et des lignes directrices pertinentes, qu il dispense la formation nécessaire aux agents des visas qui prennent les décisions concernant la citoyenneté et qu il publie le délai de traitement prévu pour ces demandes. IV. CONCLUSION Le projet de loi C-14 modifiant la Loi sur la citoyenneté englobe le principe voulant que les enfants étrangers adoptés par des citoyens canadiens soient admissibles à la citoyenneté en raison de leur adoption, sans qu il soit nécessaire d entreprendre des démarches pour qu ils deviennent immigrants avant qu on demande leur citoyenneté. Il s agit d un changement bien nécessaire et très attendu. Cependant, depuis la préparation du projet de loi, la législation régissant le regroupement familial pour les enfants adoptés a été modifiée pour tenir compte du rôle de la province de destination de l enfant adopté, de l importance de respecter la Convention de la Haye sur l adoption, et pour assurer que l adoption n ait pas lieu dans le but premier d obtenir un statut au Canada mais bien dans l intérêt supérieur de l enfant. Le projet de loi devrait veiller à ce que tout règlement qui précise encore davantage les facteurs dont il faut tenir compte pour accorder la citoyenneté, soit soumis à l étude du comité parlementaire pertinent. Cela permettrait d assurer la conformité avec les critères actuels de reconnaissance des adoptions à l étranger aux fins de la résidence permanente en vertu de la LIPR et de son Règlement, et la conformité avec la législation provinciale sur l adoption. Il devrait exister des lignes directrices et des instructions claires à l intention des agents des visas qui appliquent ces critères. En outre, le projet de loi devrait préserver les droits que les parents ont actuellement d en appeler de tout refus d accorder le statut à leur enfant au Canada.