POSITIONS MAI 2014 Grand Paris et intercommunalité en Ile-de-France Réunion des communautés d IDF du 21 mai 2014 1. Evolutions depuis la rencontre AdCF sur l Ile de France du 19 septembre 2013 Lors de la précédente rencontre des communautés d Ile-de-France organisée par l AdCF, le 19 septembre 2013, avant la seconde lecture du projet de loi MAPTAM, plusieurs scénarios d évolution du texte avaient été présentées et soumises au débat. A l issue de la réunion et conformément aux conclusions des échanges, l AdCF s était prononcée pour un projet alternatif qui s est traduit par : un communiqué de presse, une action de sensibilisation auprès des ministres et parlementaires, la rédaction d amendements complets réécrivant les articles spécifiques à l Ile-de-France du projet de loi MAPTAM. En synthèse, l AdCF préconisait : i) pour la première couronne : la création dès l été 2014 (ou début 2015) d un établissement public métropolitain à statut particulier fédérant les intercommunalités et communes isolées, doté de compétences de planification et de programmation en matière de logement, de rénovation énergétique, d aménagement, le financement de l établissement public métropolitain par la mutualisation de la CVAE et d une part de la DGF des intercommunalités, l achèvement de la carte intercommunale d ici le 1er janvier 2016 à travers des communautés d au moins 300 000 habitants (se substituant aux communes isolées au sein de l établissement public métropolitain), la définition de l intérêt métropolitain dans les 18 mois suivant la création de l établissement public, l engagement d une réflexion sur le devenir des départements de première couronne et des grands syndicats techniques. ii) pour la deuxième couronne, l abaissement à 150 000 habitants du seuil prévu pour les communautés dont le siège est situé au sein de l unité urbaine (avec dérogations possibles pour tenir compte des bassins de vie), AdCF 22, rue Joubert 75009 Paris 1/1
le maintien de SDCI plutôt qu un schéma régional de la coopération intercommunale (SRCI), avec une procédure de conciliation entre CDCI au sujet des périmètres inter-départemetaux. Les options générales privilégiées par l AdCF et ses membres n ont pas été retenues par les parlementaires même si elles ont inspiré l amendement du sénateur Vincent Capo-Canellas longuement débattu au sein de la Haute assemblée. Les députés et le gouvernement ont préservé leur volonté de constituer la métropole sous la forme d un EPCI à fiscalité propre «intégré» se substituant aux intercommunalités actuelles (et proche du statut d une communauté d agglomération). Les députés ont néanmoins introduit deux dispositions préconisées par l AdCF et ses partenaires : la faculté pour les communes de créer des EPCI sans fiscalité propre (syndicats de communes) à l échelle des futurs territoires pour exercer des compétences non transférées à la métropole (et trouver une solution pour les compétences «orphelines»), la réalisation obligatoire d un pacte financier et fiscal entre la métropole et ses membres pour organiser la répartition des ressources en fonction des partages de compétences. 2. La demande de modification législative au moment où doivent démarrer les travaux de la mission de préfiguration Depuis plusieurs semaines, les travaux engagés au sein des groupes du syndicat Paris métropole (cf. résolution du conseil syndical du 16 mai) montrent que les amendements introduits en deuxième lecture ne suffisent pas à satisfaire les élus. Dans sa résolution quasi-unanime, le syndicat Paris métropole s est prononcé pour l attribution aux conseils de territoires d un véritable statu sui generis permettant à la fois de jouer le rôle d organe déconcentré de la métropole et d institution autonome permettant de prolonger la mutualisation intercommunale déjà engagée à des échelles de proximité. L AdCF avait présenté au groupe «statut des territoires» de Paris métropole les possibilités ouvertes à droit constant (à travers la création de syndicats de communes et le pacte financier). Les élus ont clairement souhaité aller plus loin. Il convient de fait de réfléchir aux ajustements législatifs susceptibles d être proposés rapidement dans le cadre de la phase de préfiguration et au moment où sera examiné par le Parlement un nouveau projet de loi sur l organisation territoriale de la République. En s inspirant des scénarii déjà présentés en septembre dernier, plusieurs sujets doivent être mis à l ordre du jour de la réunion du 21 mai. Le premier, relatif à la deuxième couronne, est de remettre en débat le seuil de 200 000 habitants et les dérogations possibles mais aussi la pertinence d un schéma régional et d une CRCI au fonctionnement complexe (quel pouvoir d amendement à cette échelle?). Les autres sujets, plus nombreux et techniques, tiennent à l organisation de la métropole et à ses conseils de territoires. On mentionnera notamment : le statut des territoires et de leurs organes délibérants, le statut juridique de la métropole à un horizon de moyen terme (en cas de fusion ou disparition des départements) la question du partage des ressources financières et fiscales. AdCF 22, rue Joubert 75009 Paris 2/2
3. Le statut des territoires Tel que le prévoit la loi MAPTAM, les territoires sont actuellement conçus comme des «arrondissements» de la métropole. Ils disposent d un conseil élu pouvant jouer un rôle d organe déconcentré mais n ont pas, à ce titre, de personnalité juridique ni d autonomie financière. Les communes peuvent en revanche se doter d un EPCI sans fiscalité propre à l échelle du territoire, auquel cas le conseil de territoire peut devenir un organe «janus» faisant office à la fois de conseil d arrondissement et de conseil syndical. Les compétences seront néanmoins dissociées entre celles exercées au nom de la métropole et celles exercées au nom des communes. Quel statut pour la métropole à l horizon 2020? La loi MAPTAM prévoit ainsi que la métropole demeurera un EPCI à fiscalité propre composé directement de représentants des communes. Les communes peuvent se situer en double appartenance : à la métropole et à un EPCI de territoire. Le pacte financier et fiscal n est prévu qu entre la métropole et ses membres (les communes) ce qui exclut les syndicats de territoires, Les communes ont la faculté de créer ou non un EPCI sans fiscalité propre à l échelle de leur territoire, Les compétences des actuelles intercommunalités doivent être transférées à la métropole avant d être restituées soit aux communes soit aux EPCI de territoires (ou autres formules prévues par la loi : ententes, conventions ). La contre-proposition formulée l an passé par l AdCF (issue de la rencontre des communautés d Ile-de-France) visait à ce que les territoires, organisés à travers des intercommunalités, étaient les instances qui désignaient leurs représentants au sein de l organe délibérant de la métropole (une conférence des maires était également prévue). Par ailleurs, une mutualisation fiscale était proposée à travers le transfert de la CVAE. C était un système «gigogne». Questions à traiter : Le scénario «gigogne» doit-il être à nouveau proposé et défendu après avoir été écarté très clairement en 2013? L option de disparition des départements en première couronne (écartée l an passé mais aujourd hui à l ordre du jour) justifie-t-elle de rouvrir le dossier? Faut-il plaider pour une métropole conçue comme une collectivité à statut particulier, sur le modèle du Grand Lyon? Cette hypothèse serait-elle compatible avec le maintien d intercommunalités à l échelle des territoires et associées à la gouvernance de la métropole? Dans l hypothèse probable où le gouvernement se montrerait intransigeant sur le statut d EPCI à fiscalité propre de la future métropole, la question du statut des conseils de territoires devra être posée autrement. Dans leur fonction d organe «déconcentré» de la métropole, il sera plus difficile de les revêtir d une personnalité juridique autonome. Ils seront assimilables à un conseil d arrondissement. En première analyse, il est en effet difficile de renforcer l autonomie juridique des conseils de territoires dans le cadre de fonctionnement d un EPCI classique. Davantage de possibilités pourraient être ouvertes en cas de création d un établissement public ou d une collectivité à statut particulier. Un statut pour les conseils de territoire AdCF 22, rue Joubert 75009 Paris 3/3
De fait, en cas de maintien de la métropole sous statut d EPCI à fiscalité propre (dont le fonctionnement est assimilé à une communauté d agglomération), le renforcement du statut des territoires passe par l autre option ouverte par la loi mais encore peu développée : celle de la possibilité laissée aux communes d une double appartenance à la métropole et à des syndicats de communes. Cette deuxième option ne donne pas aujourd hui satisfaction pour plusieurs raisons : le fonctionnement des syndicats de communes est parfois critiqué, la transformation des communautés actuelles sous le nouveau statut n est pas aménagée directement, ce statut de syndicat est optionnel et n est pas généralisé, les ressources financières de ces EPCI sans fiscalité propre ne sont pas garanties. Les pistes d évolution Dans l hypothèse d une évolution législative a minima, plusieurs amendements au projet de loi peuvent être proposés et seraient sans doute recevables s ils ne remettent pas en cause l économie générale de la réforme. Un statut sui generis pourrait être proposé pour constituer des établissements publics territoriaux (EPT) spécifiques à la métropole. Ces EPT pourraient être dotés d une dénomination adaptée (communautés ou coopératives de villes). L AdCF peut y travailler. Il serait notamment envisageable : d organiser la transformation directe des intercommunalités actuelles de plus de 300 000 habitants sous le nouveau statut afin de faciliter les transitions (reprise des contrats et des agents afférents aux compétences non transférées à la métropole) ; cette transformation pourrait être préparée sereinement durant l année 2015, d aménager une procédure de fusion des intercommunalités actuelles (avec extension aux communes isolées) à l échelle des territoires. Afin de garantir des ressources financières à ces établissements publics territoriaux, il serait également possible de mentionner plus explicitement comme parties prenantes (ou bénéficiaires) du pacte financier et fiscal. Une proposition d amendement de l AdCF avait été rejetée l an passé mais il serait possible de relancer le débat ou de fixer que le pacte financier et fiscal doit prévoir le financement, à travers des recettes évolutives, des compétences exercées en commun par les communes via leur EPCI de territoire. Ces premiers amendements pourraient rassurer les agents et élus des communautés mais aussi leurs partenaires (SEM, SPL, offices HLM, délégataires ). Des pistes pour aller plus loin? Un fonctionnement calqué sur celui des communautés? Dans le cadre de la mission de préfiguration (et du nouveau projet de loi), il serait également possible de préciser les règles de fonctionnement de ces établissements publics de territoires et d assimiler leurs règles de fonctionnement à celles des actuelles communautés (répartition des sièges, règles de décision, intérêt communautaire, fléchage ). La loi MAPTAM renvoie le fonctionnement de ces EPCI à celui des syndicats de communes (avec une très grande liberté statutaire) mais il est imaginable de mieux préciser leurs règles de gouvernance et de délibération. Une généralisation de ce statut? AdCF 22, rue Joubert 75009 Paris 4/4
La loi MAPTAM rend aujourd hui possible mais non systématique la constitution par les communes de tels outils. Ceci peut avoir pour défaut de limiter les possibilités de renforcer leur place dans la gouvernance de la métropole. Le moment est venu de savoir si le nouveau statut doit être optionnel ou généralisé. Des ressources propres? Au sein des instances de Paris métropole, certains élus ont clairement exprimé le souhait de rouvrir le débat sur les ressources propres des «territoires». Au-delà des recettes susceptibles de provenir des reversements de la métropole (via le pacte financier et fiscal), des communes, de subventions ou de recettes affectées à des compétences (TEOM, redevances, tarifs ), faut-il aller plus loin et prévoir d autres ressources propres? L AdCF avait proposé plusieurs pistes envisageables l an passé, tout en excluant tout scénario de taux additionnels superposés avec ceux des communes et de la métropole. Un scénario de «spécialisation» consistait à orienter vers la métropole la CVAE (taux unique), voire toute la fiscalité professionnelle (CVAE + CFE) et laisser aux EPCI de territoires les taux additionnels sur les impôts dits ménages (taxes foncières et taxe d habitation). Ce scénario pouvait être provisoire afin de reporter le transfert de cette fiscalité et le lissage des taux après le débat sur le devenir des départements de première couronne. Un scénario de «contributions fiscalisées» consistait à fixer par la loi une affectation obligatoire aux «territoires» d un certain pourcentage des recettes fiscales prélevées par la métropole dans leur ressort. Cette règle pourrait être renvoyée au pacte financier. Un dernier scénario («unification» volontaire) évoquait la possibilité qui serait donnée aux communes d unifier certains impôts à l échelle de l EPCI de territoire. La loi MAPTAM prévoit que les communes peuvent unifier un impôt direct local (taxe foncière ou taxe d habitation) à l échelle de la métropole à la majorité qualifiée. Une disposition spécifique pourrait être introduite pour qu au sein de la métropole du Grand Paris, cette faculté soit possible à l échelle des territoires et non de l ensemble de la métropole. Il reviendrait dans cette hypothèse aux communes de décider ou non de redonner une capacité fiscale au conseil de territoire. Des points spécifiques à examiner Quelle échelle pour le PLU? : L AdCF a toujours considéré peu réaliste de programmer la réalisation d un PLU unique à l échelle de l ensemble de la métropole. Il serait utile de prendre à nouveau position à ce sujet pour proposer la réalisation de PLU à l échelle des territoires, élaborés par le conseil de territoire. Un PADD commun ou un SCOT pourrait en revanche être réalisé à l échelle de la métropole imposant la compatibilité des PLU. Il est souhaitable de prendre en compte les risques contentieux auxquels serait exposé un PLU unique à cette échelle et les lourdeurs de gestion afférentes. La double fonction du conseil de territoire : Dans l esprit de la loi MAPTAM, le conseil de territoire aurait un double rôle de conseil déconcentré («arrondissement») et d assemblée délibérante de l EPCI de territoire. Il conviendra de sécuriser juridiquement la disposition qui prévoit la cohérence de la composition du conseil de territoire. Il est en effet atypique que la loi ouvre la AdCF 22, rue Joubert 75009 Paris 5/5
possibilité pour les communes de créer un syndicat de communes à l échelle du territoire tout en fixant sa composition (limite au principe de libre administration). Il est par conséquent souhaitable que la loi renforce le lien organique entre les établissements publics de territoires et la métropole pour justifier cette dérogation à la libre administration. Cela milite sans doute pour des établissements publics sui generis et généralisés. Capacités de contractualisation des territoires : La loi rectifiée pourrait être plus précise sur la capacité des futurs conseils de territoires, en tant qu organes délibérants des EPCI, à contractualiser avec des partenaires comme la région, le STIF, la SGP, l Etat dans les champs de compétences ne relevant pas de la métropole. Dans les domaines de compétences de la métropole, les conseils de territoires pourraient agir en tant qu organes déconcentrés (au nom de la métropole) mais il pourrait être envisagé également de leur permettre d agir par délégations. CONTACT Nicolas Portier T. 01 55 04 89 00 n.portier@adcf.asso.fr AdCF 22, rue Joubert 75009 Paris 6/6