L union économique eurasiatique, un an après Juin 2016 Résumé : Depuis quelques années, la Russie, la Biélorussie et le Kazakhstan sont engagés dans un mouvement d intégration de leurs économies qui s est concrétisé par la création d une Union douanière en 2010. Avec l entrée en vigueur le 1er janvier 2015 de l accord instituant une union économique entre les Etats membres de l Union douanière, à laquelle se sont joints en 2015 l Arménie et le Kirghizstan, ce processus d intégration devrait se renforcer. Les objectifs assignés à la nouvelle Union économique eurasiatique (UEE) sont ambitieux mais de nombreuses incertitudes pèsent sur sa réalisation, à court et moyen termes. En effet, les déséquilibres existant au sein l Union douanière se maintiennent, retardant ainsi la réalisation du premier objectif de l Union : la formation d un marché commun. Plusieurs membres de l Union ont exprimé leur insatisfaction devant les dysfonctionnements actuels, amplifiés par la crise économique que traverse la région. I. D importantes disparités économiques initiales, des concessions importantes de part et d autres et des résultats qui se font attendre Par l adoption en 2010 d un tarif extérieur commun (TEC) sur les marchandises importées et la suppression des frontières douanières entre ses Etats-membres, l Union douanière a institué un embryon de marché unique de plus de 182 M de consommateurs représentant 3,2% du PIB mondial en 2015. Cette zone d échange se caractérise par un important déséquilibre économique entre les pays membres : le PIB de la Russie étant près de 10 fois supérieur à celui de la seconde économie de la zone, le Kazakhstan, et plus de 36 fois supérieur à celui de la Biélorussie. En 2015, 97% des échanges intra-communautaires ont impliqué la Russie. Le poids de la Russie se vérifie également dans la clé de répartition des recettes douanières : 88% des droits de douanes à l importation ont été perçus par Moscou, 7,3% par le Kazakhstan, 4,7% par la Biélorussie. La création de l Union douanière en 2010 a eu un effet d accroissement des échanges (+20% entre 2009 et 2010, +34% en 2010 et 2011). Il s explique principalement par la suppression des barrières administratives qui a conduit à une réduction du coût et du temps d exportation (-1 jour en Biélorussie et -8 jours au Kazakhstan en 2010), le détournement des importations kazakhes au profit des exportations russes (voir infra), et la suppression des contrôles douaniers intérieurs (2011). Suite au ralentissement de l économie russe mais aussi à la persistance d importants obstacles non-tarifaires, le rythme de croissance des échanges s est ralenti dès 2012 (+8% par rapport à 2011) avant de se contracter les années suivantes. L intégration commerciale entre les pays est restée faible. Les échanges intra-uee ne représentent que 12% du commerce extérieur de ses Etats-membres en 2015 et portent majoritairement sur des produits de faible intensité technologique. La création de l union douanière semble avoir essentiellement profité au commerce russe. Le tarif extérieur commun, adopté en référence aux taux de douanes russes, n a véritablement eu d incidence que pour le Kazakhstan dont les tarifs avec les pays-tiers ont doublé en moyenne, induisant un détournement des échanges au profit des exportations russes, notamment les voitures. Entre 2010 et 2013, la part de marché de la Russie dans les importations kazakhes a augmenté de 13 points, tandis que la part de marché du Kazakhstan dans les importations russes n a progressé, sur la même période, que de 0,9 point. Enfin, la création de l union douanière ne s est pas accompagnée d une augmentation des flux d investissements croisés pour profiter des avantages comparatifs dans la zone. En 2014, le total des flux d investissements directs russes dans les pays de l UEE était de 2 Mds UDS (3,5% des flux directs sortants de Russie). Ce montant est identique aux flux enregistrés en 2010. 1
L'UEE a néanmoins, un coût pour le Trésor russe. La Biélorussie et l Arménie ont négocié leur participation en échange de prix bas sur le pétrole et le gaz. Pour l'arménie par exemple, une baisse du prix du gaz de 165 à 150 USD pour 1000 m3, a été actée lors de la visite de M. Medvedev à Erevan le 7 avril 2016. Le coût de cette contrepartie - prévue longtemps avant l'adhésion et dont la portée a été limitée en raison de la chute du prix des hydrocarbures depuis 1 an s élevait initialement à plusieurs milliards de dollars par an. La Russie a pris à sa charge la mise à niveau de l infrastructure douanière kirghize (plus d une centaine de millions de dollars, essentiellement pour renforcer les contrôles à la frontière avec la Chine) et s est engagée à financer des projets d investissement au Kirghizistan (le fonds d investissement russo-kirghize, abondé par la Russie, devrait s élever à terme à 500 M USD). II. Les institutions eurasiatiques peinent à asseoir leur autorité et à avancer sur les chantiers très importants qui leur sont confiés, les calendriers de mise en œuvre se dilatent. Au-delà de la rédaction du Traité de création de l Union économique eurasiatique et de l intégration de deux nouveaux membres, la Commission économique eurasiatique (CEE) a effectué en quelques années un travail technique considérable d harmonisation des textes et de rapprochement des réglementations, dans le domaine sanitaire notamment (11 règlements techniques ont été adoptés). Elle travaille désormais à l élaboration d un code douanier unique, à la mise en œuvre d un marché unique du médicament (2 accords ont déjà été signés puis ratifiés par les Etats membres et 24 décisions de transposition de ces accords ont été adoptés début 2016) et à l élaboration d une position commune en matière d importation parallèle et de protection de la propriété intellectuelle. La mise en place d'une politique agricole commune et d'une monnaie commune est régulièrement évoquée, par la Russie notamment, mais ces sujets ne semblent pas considérés comme prioritaires par les autres membres. La Cour de justice de l Union eurasiatique et la Commission sont également garantes du bon fonctionnement de l organisation et sur ce volet, elles rencontrent depuis leur création en 2012 des difficultés à résoudre les différends existants entre les membres. Malgré la suppression des contrôles douaniers en 2011, la Commission peine à réduire les nombreuses barrières non-tarifaires. La principale barrière aux échanges est la certification de conformité aux exigences de sécurité, qui reste assise sur les anciens standards de qualité nationaux (GOST), obligeant l obtention de certificats auprès de chaque Etat-membre. Leur remplacement progressif par des normes UEE, calquées sur les standards internationaux, est en cours mais s avère plus long et difficile que prévu. Le calendrier initial envisageait la mise en œuvre de 47 référentiels prioritaires sur la période 2012-2015, début 2016, 34 sont entrés en application. En dépit de l obligation des Etats membres de mettre leur législation en conformité avec ces nouvelles règles, une partie des réglementations nationales subsistent, contraignant les entreprises à s assurer de la double conformité. Selon les entreprises exportatrices de la zone, les coûts supplémentaires liés à ces normes représentent en moyenne 15% de la valeur des exportations 1. Par ailleurs, le code des douanes de l UEE qui devait voir le jour en 2016 et faciliter les procédures de dédouanement à l entrée dans l UEE, ne sera pas disponible avant, au mieux, 2017. Le Kazakhstan a récemment proposé de revoir fondamentalement le dispositif communautaire pour accroitre le poids des législations nationales. Par ailleurs, les Etats membres n ont pas encore trouvé de point d entente sur le traitement des zones économiques spéciales. Différents cas de non-respect de la règlementation de l Union douanière par ses Etats-membres, n ont pas été sanctionnés. Contrairement aux règles de l Union douanière qui prévoient un mode de décision collective pour les questions douanières, les autorités russes ont unilatéralement décidé des contresanctions à l égard de l Union européenne, d un embargo sur les produits alimentaires turques et de l exclusion de l Ukraine de l accord de libre-échange signée entre les pays de la CEI. Les Etats-membres n ont pas jugé utile de solliciter la Cour de justice de l Union eurasiatique, privilégiant des discussions bilatérales. 1 Ce coût ne tient pas compte du temps nécessaire à l obtention de ces certificats. Or les organismes chargés de la certification sont peu nombreux et selon les secteurs, l obtention du certificat peut prendre plus d une année. 2
En outre, les différences notables de règles fiscales et de taux d imposition entre chaque pays de l UEE est susceptible de créer une concurrence entre les Etats membres, doublée de tensions commerciales. Enfin, l accession des Etats-membres à l Organisation mondiale du commerce (OMC) pose un problème de tout premier ordre et constitue un véritable enjeu pour la Commission qui joue sa crédibilité en tant qu organe de régulation supranational. La règlementation eurasiatique attribue à la Commission un rôle de représentation des Etats-membres auprès des pays-tiers pour les questions commerciales, mais prévoit qu ils accèdent individuellement à l OMC. Ainsi, les négociations menées par le Kazakhstan ont abouti à des conditions tarifaires plus avantageuses que celles de l UEE sur près de 3500 lignes (dont les automobiles, second poste d importations). Afin de satisfaire les diverses exigences, le ministère de l Economie kazakhe a réintroduit, aux frontières avec les pays de l UEE, des droits de douanes complémentaires venant compenser l écart entre les droits de douanes de l UEE (10,4% en moyenne) et ceux de l accord OMC kazakh (6,4% en moyenne). III. L UEE a vu le jour dans un contexte inédit de tensions politiques et économiques. Suite au ralentissement de l activité en Russie (0,4% de croissance enregistrée en 2014 et -3,7% en 2015) et à la dépréciation du rouble, toutes les économies de l UEE sont entrées dans une phase de ralentissement (+3,5% de croissance en Arménie en 2015, -3,8% en Biélorussie, +1,2% au Kazakhstan et +5,9% au Kirghizstan). La Commission de l UEE estime à 3% la baisse du PIB réel de l ensemble de l Union en 2015, et anticipe jusqu en 2018 un rythme de croissance économique inférieur à celui d avant-crise. En 2015, le volume des échanges avec les pays tiers s est élevé à 580 Mds USD, soit une diminution de 33% par rapport à 2014. Le commerce intra-uee a également diminué, mais dans une moindre mesure (- 26 % par rapport à 2014 et 45,4 Mds USD). La création de l UEE est intervenue dans une phase de tensions inédites. La crise ukrainienne et les actions unilatérales de Moscou en 2014 et en 2015, ont pu dégrader la confiance mutuelle des Etats membres et inciter ces pays à protéger leurs intérêts nationaux au détriment de l objectif communautaire d'intégration économique. En décembre 2014, les autorités russes ont restauré de façon unilatérale les contrôles douaniers à la frontière avec la Biélorussie au motif que ce pays favoriserait la réexportation, vers la Russie, de produits agroalimentaires occidentaux sous embargo. En réponse, la Biélorussie a rétabli à son tour le contrôle des flux de marchandises en provenance de Russie, ralentissant le transit vers Kaliningrad. Courant avril 2015, le Kazakhstan a introduit des restrictions sur l'importation de produits alimentaires russes, officiellement pour des raisons sanitaires mais plus probablement afin de protéger son marché intérieur menacé par la chute du rouble, rendant les importations de produits russes meilleur marché. La Russie a répondu par un embargo sur les produits laitiers, les fruits et les légumes kazakhs. L adhésion du Kazakhstan à l OMC, actée en juillet 2015, et l ouverture de la frontière kazakho-kirgize à la mi-août ont encore accru les tensions entre les Etats membres. La stagnation de l activité dans la zone s est accompagnée de mesures protectionnistes de soutien aux économies nationales qui font peser un risque supplémentaire sur l UEE. Ainsi, si certaines des mesures prises par la Russie pour limiter l accès aux fournisseurs étrangers dans les marchés publics ne s appliquent pas aux pays de l Union, d autres dispositifs de soutien sont réservés aux producteurs locaux/russes (comme par exemple la subvention pour la construction de machines agricoles à hauteur de 25% de la valeur). Concernant la préférence communautaire dans l accès aux marchés publics, la Russie soutient devant les Etats membres et la Commission la nécessité de mettre en place des mesures identiques dans les autres pays 2, sans trouver un écho favorable à ce jour. Pour certains produits, le Kazakhstan est contraint par les dispositions plus libérales actées à l OMC. Il vient par ailleurs d introduire de nouvelles restrictions, à durée illimitée, dans l accès aux marchés publics de biens à double usage (civil et militaire) du ministère de la 2 Si la législation russe autorise l accès des ressortissants de l UEE à ses marchés publics, la question du dépôt des dossiers nécessite la mise en place d une reconnaissance mutuelle des signatures électroniques qui n existe pas encore aujourd hui. 3
Défense 3. Le Kirghizstan considère quant à lui qu il est trop dépendant des importations dans certains domaines pour se permettre de limiter l accès de ses appels d offres aux seuls membres de l UEE. IV. A l heure du premier renouvellement des membres de la Commission, l Union économique eurasiatique continue à afficher des objectifs ambitieux, tandis que les pratiques des acteurs de terrain commencent à évoluer. Le 1er février 2016, l UEE s'est dotée d'une nouvelle Commission, avec à sa tête un nouveau président, l'ancien premier Ministre arménien Tigran Sarkissian. Il succède au russe Viktor Khristenko. Le nombre de commissaires a été réduit, chaque Etat membre pouvant de façon égalitaire en désigner deux. Cette Commission renouvelée a pour objectif d approfondir encore l intégration économique. A brève échéance, elle encourage notamment au respect d exigences budgétaires communes et au partage d une cible d inflation. Elle prévoit également la création d un marché commun de l électricité au 1er juillet 2019, du pétrole et du gaz au 1er janvier 2025, et des services financiers en 2025. A plus long terme, l UEE garde pour objectif l élargissement de son marché commun et de sa zone de libre-échange. Le président kazakh s est encore dit très récemment favorable à ces ouvertures. Au sein de la Communauté des Etats indépendants, le Tadjikistan a annoncé son intérêt à rejoindre la zone, sans qu aucune discussion officielle n ait été initiée. La libéralisation du marché du travail pour les migrants tadjiks dans l UEE pourrait intéresser ce pays dont les transferts financiers en provenance de Russie dépassent 40% du PIB. Au mois de novembre 2015, l Union européenne a décliné la proposition de collaboration pour former un espace économique commun. A plus long terme, l ambition des membres de l UEE de conclure un accord commercial avec l Union européenne est motivée par le fort potentiel d accroissement des échanges dû à la complémentarité des deux économies (l UE est le premier partenaire économique de l UEE, tandis que la Russie est le second exportateur dans l Union européenne). Toutefois, l ouverture de ce sujet a été repoussé par la Commission européenne jusqu au respect des accords de Minsk. Par ailleurs, les discussions sur un accord de libre-échange avec la Chine ont débuté mais ne se concluront pas avant 2025. Après avoir noué un premier accord de libre-échange avec le Vietnam en mai 2015, espérant porter les échanges de 4 Mds USD en 2014 à 10 Mds en 5 ans, l UEE a initié des négociations sur la création d'un Accord de libre-échange avec Israël, l'inde, l Iran et l'égypte. Seule la Chine représente un partenaire significatif ( 2% des importations) : premier partenaire économique de la zone après l Union européenne, elle représente 20% des échanges commerciaux et 10% des investissements étrangers vers l UEE en 2014. Depuis quelques mois, des changements de mode de fonctionnement des acteurs de terrain sont perceptibles : les entreprises, confrontées aux taxes d entrée dans l union douanière et à la dévaluation du rouble, ont recherché de nouveaux fournisseurs et développé des circuits d approvisionnement intra UEE, délaissant leurs fournisseurs (principalement européens). Par ailleurs, les stratégies d implantation tiennent d ores et déjà compte de la possibilité de distribuer les produits sur l ensemble de la zone. Enfin, du point de vue des transports, les biélorusses tirent un avantage de leur situation géographique et de leur accès facilité à l Espace Schengen d une part et à l Union eurasiatique d autre part. 3 La réglementation UEE permet d'introduire des exclusivités nationales pour les achats publics, pour une durée limitée (moins de 2 ans) et sur justification. Au cas d espèce, le Kazakhstan n a pas précisé de durée d application de la mesure et les autorités russes disent ne pas en avoir été informées en amont. 4
Annexe 1 : Représentations graphiques Graphique 1 : Evolution des échanges intra UEE entre 2010 et 2015 Graphique 2: Répartition des produits échangés en 2015 au sein de l UEE par type de produits Graphiques 3,4 et 5 : Présentation par pays des échanges intra UEE 2015 de la Russie, de la Biélorussie et du Kazakhstan 5
2. Relations commerciales avec les pays tiers Graphique 6 : Evolution des échanges de l UEE avec les pays tiers entre 2010 et 2015 Graphiques 7 et 8 : Répartition des exportations (à gauche) et des importations (à droite) 2015 de l UEE par pays d origine 6
Graphiques 9 et 10 : Répartition des exportations (à gauche) et des importations (à droite) 2015 de l UEE par type de produits 3. L investissement direct au sein de l UEE Graphique 11 : Détail des stocks (> à 10 000) et des principaux flux (> à 300) d'investissement de et vers les pays de la zone Russie CEI (+Georgie et Ukraine) - Année 2014 1 300 2010 : 300 dont 26 000 vers Chypre, Lux., NZ et Stock IDE chinois : 2 810 500 2010 : 900 1 600 2010 : 1 000 2 100 2010 : 2 100 1 900 2010 : 3 000 36 000 2010 : 36 000 Russie Biélorussie Kazakhstan Total UEE Total CEI Total UE Chine dont 218 000 Stock IDE russes : 10 000 depuis Chypre, Lux., NZ et Irlande. Stock IDE UE : 270 000 Stock IDE russes : 14 000 Stock IDE russes : 250 000 300 2010 : 300 400 2010 : 100 dont 170 000 vers Chypre, Lux., NZ et 10 000 2010 : 33 000 dont 6 000 depuis Chypre, Lux., NZ et Irlande. PM : Stock IDE russes aux USA : 15 000 Sources : Données UNCTAD, M USD Clause de non-responsabilité - Le service économique s efforce de diffuser des informations exactes et à jour, et corrigera, dans la mesure du possible, les erreurs qui lui seront signalées. Toutefois, il ne peut en aucun cas être tenu responsable de l utilisation et de l interprétation de l information contenue dans cette publication. 7