Faut-il un budget pour la zone euro? Webconférence 28/09/2017 Christophe Gouardo - Chef de projet, département Économie, France Stratégie Anne-Sophie Alsif - Cheffe de projet, département Économie, France Stratégie #FSWebconf
1. Présentation de France Stratégie 2. Une zone monétaire incomplète 3. Compléter la zone euro 4. Comment financer le budget de la zone euro? 5. Quelle légitimité démocratique? 6. Questions/ Réponses #FSWebconf
1. Présentation de France Stratégie #FSWebconf
France Stratégie, laboratoire d'idées public, est un organisme de réflexion, d expertise et de concertation. Nos missions o o o o Évaluer les politiques publiques Anticiper les tendances d avenir Faire vivre le débat sur les grands enjeux Faire émerger des propositions
2. Une zone monétaire incomplète #FSWebconf
Pourquoi une monnaie commune? Avantages attendus - Réduction des coûts de transaction, augmentation des échanges, de la compétitivité et donc de l emploi et des niveaux de vie - Suppression des variations parfois brutales et coûteuses des parités de change - Développement d une monnaie internationale de référence qui donne plus d indépendance monétaire à l Europe Inconvénients - Suppression du taux de change entre les pays la zone euro : perte d un mécanisme équilibrant mais qui a ses limites. Les autres mécanismes sont plus lents - Perte de la maîtrise de la création monétaire par chaque banque centrale nationale. Certaines dérives par le passé (planche à billet) #FSWebconf
Qu est-ce qu une zone monétaire optimale? (R. Mundell, 1961) La question centrale : à quelle conditions, des pays peuvent-ils partager une monnaie? Une zone monétaire «optimale» - implique un seul taux de change et un seul taux d intérêt pour toute la zone (or les conditions macroéconomiques peuvent varier) Ajustements internes permettant de compenser la fixité du change par : - la mobilité des facteurs de production - la flexibilité des prix et des salaires Obstacles au sein de la zone euro : - Faible mobilité du travail ( langues et cultures différentes) - Rigidité à la baisse des salaires réduisant les possibilités d ajustement par les prix Conséquences en cas de choc asymétrique : dévaluation interne coûteuse pour un pays endetté ; baisse des prix et des salaires ; hausse de la valeur réelle de l endettement
L équilibre initial de Maastricht : fondements Caractéristiques de l architecture initiale - une seule politique monétaire pour toute la zone (niveau central, BCE) : en charge de la régulation du cycle macroéconomique d ensemble (des chocs symétriques) - politiques budgétaires (niveau national) chargées de la régulation conjoncturelle des chocs asymétriques - politique budgétaire encadrée (déficit : 3 %, cible de dette indicative de 60 %). En principe, marges suffisantes pour mener des politiques de stabilisation - chacun responsable de sa dette (clause de non-renflouement) et interdiction de financement monétaire des dépenses publiques
Où en est-on aujourd hui? Enseignements de la crise - clause de non-renflouement non crédible (car trop coûteux pour tous de laisser un État faire défaut sur sa dette) - possibles inquiétudes sur les niveaux de dette publique en l absence d un «préteur en dernier ressort» - conduit à des ajustements budgétaires pro-cycliques : réduction des dépenses publiques au moment où elles sont les plus utiles pour limiter la crise - boucle de rétroaction entre banques et dettes publiques Avancées institutionnelles - création d un mécanisme d assistance pour prêter aux pays en difficulté (FESF, MES) - encadrement plus fort des budgets (contrepartie de la solidarité, constat de l insuffisance du cadre initial)
Belgique Allemagne Estonie Irlande Grèce Espagne France Italie Chypre Lettonie Lituanie Luxembourg Malte Pays-Bas Autriche Portugal Slovénie Slovaquie Finlande Belgique Allemagne Estonie Irlande Grèce Espagne France Italie Chypre Lettonie Lituanie Luxembourg Malte Pays-Bas Autriche Portugal Slovénie Slovaquie Finlande En % du PIB En % du PIB 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Niveau d'endettement public des pays de la zone euro, en 2016 14 12 10 8 6 4 2 0-2 Ajustement du solde structurel des pays de la zone euro, entre 2010 et 2014 Source: Ameco
Un équilibre désormais incohérent Régulation du cycle économique - marges de manœuvre budgétaires limitées (niveaux de dette élevés) - cadre budgétaire contraignant (règles du Pacte de Stabilité) - limites de la politique monétaire dans un contexte de faiblesse des taux Architecture institutionnelle - défaut ou restructuration de la dette écartée, mais une solidarité limitée à l assistance d urgence - pas d instrument de soutien budgétaire centralisé - acceptabilité limitée des règles budgétaires contraignantes Que se passera-t-il en cas de prochaine crise?
Trois modèles «cohérents» pour une architecture pérenne de la zone euro Modèle «Maastricht 2.0» - revenir à la philosophie initiale : stricte responsabilité nationale (défaut et restructuration permis), en contrepartie d un allègement du cadre budgétaire Modèle «d intégration renforcée» - mettre en place une solidarité partielle sur les dettes publiques (passées ou futures) - justifierait des règles budgétaires plus strictes - création d un instrument budgétaire centralisé pour prendre le relais Modèle «mixte» - Maastricht 2.0 avec instrument budgétaire central pour réduire amplitude des cycles
Inconvénients du modèle «Maastricht 2.0» Risque d une relance sous-optimale en cas de ralentissement économique car chaque pays responsable de sa dette future dilemme du prisonnier Asymétrie entre grands et petits pays. Petits pays peuvent compter plus sur demande externe risque de passager clandestin Sous-utilisation des stabilisateurs automatiques risque d impact négatif sur la dette au niveau ZE risque crise dettes souveraines risque sortie de la monnaie commune
Place aux échanges Questions/réponses #FSWebconf
3. Compléter la zone euro #FSWebconf
Trois fonctions pour un budget de la zone euro 1) Refinancement d un État victime d une crise de dette souveraine - mise en place d un programme de réformes structurelles - assainissement des finances publiques (cf. MES pour Grèce et Chypre) 2) Favoriser la convergence structurelle des économies des États membres Eviter le risque de dislocation - investissements financés par les fonds structurels et la Banque européenne d investissement 3) Stabilisation conjoncturelle
Stabilisation conjoncturelle But : limiter l ampleur des crises économiques notamment en cas de choc spécifique à un pays Comment? De nombreuses propositions - Rainy Day Fund (Commission européenne, 2017) : création d un fonds abondé par tous les pays en temps normal ; décaissements déclenchés sur base discrétionnaire afin d amortir chocs éco de grande ampleur - Transferts temporaires de pays en surcapacité vers les pays en ralentissement majeur, à partir d une règle automatique basée sur les déviations de l output gap (Notre Europe, 2013 ; Bruegel, 2012)
Assurance chômage européenne : plusieurs options possibles (1/2) Seule ou intégrée à un budget plus large Définition d un socle commun d indemnisation (qui peut être complété au niveau national selon les préférences de chacun) et prélèvement d une cotisation propre à la caisse centrale Capacité d endettement de la caisse centrale Possibilité de moduler les cotisations en fonction du niveau du chômage des États membres afin d éviter les transferts permanents
Assurance chômage européenne +/- Avantages Concrétisation de l Europe sociale, forte visibilité politique Peut être couplée à un processus de convergence des marchés du travail nationaux Possibilité de maîtriser le type de transferts réalisés par le fonds Inconvénients Difficulté à définir un socle commun d indemnisation (nécessite de rentrer dans les spécificités nationales des systèmes d indemnisation)
4. Comment financer le budget de la zone euro? #FSWebconf
Quel financement d un budget de la zone euro? Propositions (1/2) Transfert de certains prélèvements et de dépenses nationales à un échelon centralisé pas de dépenses ou recettes publiques supplémentaires Complété par capacité d'endettement temporaire pour financer les déficits conjoncturels en bas de cycle Instauration d'un véritable policy mix : suppose une capacité de stimulus budgétaire financée par endettement ( Trésor-Eco, «Un budget pour la zone euro», n 120, octobre 2013)
Quel financement d un budget de la zone euro? (2/2) Des recettes et dépenses additionnelles au niveau central Les pays dont la conjoncture est dégradée contribuent mécaniquement moins et reçoivent plus stabilisation macroéconomique À l'inverse, en haut de cycle éco, amélioration du solde budgétaire force équilibrante et vertueuse
Composition du budget de la zone euro Plusieurs options possibles pour les recettes - Impôt sur les sociétés, vertu contra-cyclique + réduction optimisation fiscale agressive - transfert d'une partie de la TVA ou des cotisations sociales - Produit de taxes innovantes (taxe sur les transactions financières, taxe environnementale), pour limiter distorsions de concurrence
Taille du budget de la zone euro Budget de la zone euro de 2 % du PIB pourrait prendre à sa charge 20 % de la stabilisation opérée par les budgets nationaux Mise en commun de certaines dépenses des Etats membres afin de réaliser des économies d'échelle : dépenses d'infrastructures (énergie, TIC, transports); investissements d avenir (capital humain, R&D, innovation) Modalités - Transfert vers le niveau central des compétences nécessaires à la mise en œuvre des politiques associées - Compétences restent nationales, seuls les moyens financiers sont centralisés
5. Quelle légitimité démocratique? #FSWebconf
Vers une gouvernance de la zone euro plus démocratique Quel contrôle parlementaire concernant le contenu et l exécution budgétaire? Quel rôle jouera le Parlement européen? Quelle articulation Zone euro/ Union européenne? Évolutions institutionnelles nécessaires? Ligne rouge de la révision des traités?
Capacité budgétaire et réforme de la gouvernance Pouvoir exécutif - Ministre des Finances de la zone euro (fusion Commissaire ECFIN et Président de l Eurogroupe) à la tête d un budget zone euro - Présidence fixe de l Eurogroupe appuyée sur le MES, ou budget de la zone euro et maintien d un Commissaire ECFIN pour la coordination des politiques macroéconomiques Pouvoir législatif - Chambre de la zone euro du Parlement européen voterait le budget - Instance zone euro issue des parlements nationaux - Solution mixte mélangeant parlementaire européens et nationaux
Place aux échanges Questions/réponses #FSWebconf
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