Révision de la législation des services financiers de 2006 : améliorer le cadre législatif des consommateurs canadiens Mémoire présenté par l Association des banquiers canadiens au gouvernement du Canada Le 1 er juin 2005
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Table des matières Table des matières Sommaire... 1 Liste des recommandations... 5 1.0 Introduction et vue d ensemble... 25 2.0 Concurrence et avantages pour les consommateurs... 31 3.0 Assurance Améliorer la capacité des consommateurs de faire un choix éclairé sur le marché... 59 4.0 Réponse aux questions et aux initiatives du gouvernement 4.1 Promouvoir les intérêts des consommateurs 4.1.1 Améliorer l efficacité des dispositions législatives sur la divulgation de renseignements... 73 4.1.2 Opérations électroniques... 74 4.1.3 Imagerie des chèques et compensation électronique les avantages de passer à un processus modernisé de compensation des chèques au Canada... 80 4.1.4 Périodes de retenue de chèques... 84 4.1.5 Hypothèques résidentielles représentant plus de 75 % de la valeur de la propriété... 91 4.2 Accroître l efficacité des lois et des règlements 4.2.1 Éliminer les procédures et approbations inutiles pour améliorer l efficacité... 94 4.2.2 Rationaliser le régime d accès des banques étrangères et les améliorations connexes... 99 4.2.3 Un régime de société de portefeuille viable et doté d une réglementation mieux ciblée... 106 4.2.4 Les coopératives de crédit et les caisses populaires... 109 4.2.5 La Loi sur les Sociétés de fiducie et de prêt et la Loi sur les banques... 110 4.2.6 Résoudre le problème de chevauchement et de double-emploi entre le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) et la Société d assurance-dépôts du Canada (SADC)... 112 4.2.7 Le régime de sûretés prévu par la Loi sur les banques... 113 4.2.8 Créer un organisme unique de réglementation des valeurs mobilières au Canada pour assurer une protection plus efficace des investisseurs et rendre les marchés financiers plus efficients... 119
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Table des matières 4.3 Adapter le cadre aux nouveaux développements 4.3.1 Fortifier le système de paiements du Canada... 122 4.3.2 Pouvoir d investissement commercial... 123 4.3.3 États financiers et vérification comptable... 125 5. Conclusion... 131 Annexes A. Études de cas portant sur différentes juridictions - Répondre aux besoins d assurance des consommateurs au Québec, en Colombie-Britannique et aux États-Unis... 133 B. Aspects techniques et administratifs et autres questions liées aux activités... 141 C. Modifications législatives proposées pour faciliter la mise en œuvre de l imagerie et de la compensation des chèques électroniques... 177 D. Politiques des grandes banques du Canada en matière de retenue de fonds... 181
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Sommaire Sommaire Les consommateurs du Canada bénéficient considérablement des modifications apportées en 2001 à la législation fédérale des services financiers - vaste révision du cadre législatif et réglementaire qui régit les banques et les autres institutions financières. Bien que la réforme de 2001 fût majeure, il reste une part importante de travail à accomplir pour renforcer les intérêts des consommateurs canadiens et améliorer l efficacité du marché des services financiers. En effet, la vision du rapport du groupe de travail MacKay et de la réforme de 2001 un cadre qui améliorerait la protection des consommateurs et fournirait la souplesse réglementaire dont les institutions ont besoin pour être concurrentielles dans le marché ne s est pas encore complètement concrétisée. Dans notre mémoire, nous présentons des recommandations clés visant l atteinte de ces importants objectifs, lesquelles sont résumées ci-après. Les consommateurs bénéficient d une concurrence croissante et d une meilleure protection Même si une concurrence vigoureuse caractérisait déjà le secteur des services financiers du Canada, le nouveau cadre législatif a favorisé une concurrence encore plus intense en facilitant l entrée de nouveaux acteurs dans le marché. À l heure actuelle, le Canada compte un vaste éventail croissant de fournisseurs de services financiers qui se livrent concurrence, dont sept nouvelles banques et neuf succursales de banque étrangère qui ont vu le jour depuis la dernière série de modifications législatives. Les consommateurs bénéficient aussi de toute une série de nouvelles dispositions en matière de protection des consommateurs, découlant de la réforme de 2001, qui portent sur l accès aux services financiers et ont considérablement élargi la divulgation de l information aux consommateurs. La réforme de 2001 a aussi créé une nouvelle agence l Agence de la consommation en matière financière du Canada dont le mandat est d assurer la conformité aux mesures législatives en matière de protection des consommateurs et de surveiller le respect du vaste éventail de normes d autoréglementation établies par le secteur bancaire. Cette importante réforme alliée aux initiatives sectorielles de recours, d autoréglementation et d éducation a permis d établir une solide série de mesures que les consommateurs peuvent utiliser pour profiter de la gamme de produits, de services et de fournisseurs du marché. En fait, les consommateurs sont bien protégés. Même si un certain nombre d améliorations pouvaient être apportées pour accroître l efficacité et la clarté des règles et renforcer les intérêts des consommateurs, il n est pas nécessaire d apporter de nouvelles mesures en matière de consommation ou d élargir les mesures existantes. 1
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Sommaire mais un écart important demeure en ce qui concerne l accès des consommateurs à l information sur l assurance Toutefois, la réforme de 2001 ne tient pas compte d un domaine important dont on doit s occuper dès maintenant pour renforcer les intérêts des consommateurs. Si l on souhaite que les consommateurs bénéficient pleinement de la concurrence, ils doivent avoir accès à de l information utile pour prendre des décisions éclairées. Malheureusement, la Loi sur les banques continue d imposer aux consommateurs des restrictions inutiles et frustrantes qui les empêchent d avoir accès à de l information sur les produits et les services d assurance et de planification de la retraite. Lorsqu on leur refuse l accès à l information dont ils ont besoin, les consommateurs en paient le prix : ils ont moins de choix et de commodité, la concurrence est moins élevée dans ce marché, ils ne disposent pas de toute l information voulue pour prendre des décisions complexes et leurs besoins ne sont pas toujours satisfaits. Par conséquent, il importe que le gouvernement comble cette lacune et modifie la Loi sur les banques et son règlement d application. Afin de permettre aux consommateurs d être davantage en mesure de comparer les produits et les services de ce marché et de faire les choix qui leur conviennent le mieux : les consommateurs devraient avoir accès facilement, dans les succursales bancaires, à de l information précise sur la gamme complète des produits d assurance convenant à leur situation et à leurs besoins; les consommateurs devraient pouvoir obtenir de leur succursale bancaire une recommandation d un spécialiste de l assurance à l extérieur de la succursale qui pourrait leur donner plus de conseils sur des produits d assurance précis et l accès à ces produits; les consommateurs devraient pouvoir autoriser leur banque à leur donner de l information personnalisée sur l assurance en fonction de leur situation personnelle et familiale; les consommateurs devraient pouvoir autoriser leur banque à transmettre des renseignements pertinents les concernant à un spécialiste de l assurance afin de faciliter l obtention d information et de conseils sur des questions d assurance. L ABC estime que les consommateurs devraient être le point de mire de ces modifications. Nos recommandations, comme elles l indiquent clairement (accès à l information, recommandations, diffusion de l information, échange d information), permettraient aux banques de répondre aux demandes transmises par les consommateurs ou formulées avec leur permission, y compris par le recours à des moyens tels que le consentement préalable. Ces recommandations feraient en sorte que les consommateurs conserveraient le pouvoir de contrôler leur relation avec les banques, notamment en ce qui touche les questions reliées à l assurance. 2
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Sommaire Lorsqu ils ont examiné cet enjeu dans le préambule de la réforme de 2001, les parlementaires et le gouvernement ont identifié certaines conditions préalables devant être satisfaites avant que l on puisse procéder aux prochaines étapes pour renforcer les intérêts des consommateurs : i) la concurrence du marché des services financiers en particulier, la capacité concurrentielle des assureurs devait être améliorée; ii) un système de protection des consommateurs de services financiers devait être établi, y compris une protection législative appropriée contre la vente liée coercitive, et iii) des règles en matière de protection des renseignements personnels devaient être mises en place pour protéger les consommateurs. Toutes ces conditions préalables sont maintenant clairement et pleinement satisfaites. En effet, les régimes pour lesquels le gouvernement a demandé, il y a six ans, qu on leur laisse le temps de faire leur preuve ont donné des résultats probants et ont réussi de façon remarquable à accroître la concurrence et à protéger les consommateurs. De plus, pendant que ces changements suivaient leur cours, les clients des Caisses populaires au Québec et des coopératives de crédit en Colombie-Britannique ainsi que les consommateurs des États-Unis et de pratiquement tous les autres pays développés du monde, ont continué de profiter des avantages meilleur accès à l information et aux conseils, un plus grand choix d intermédiaires en assurance et une commodité accrue d un système d assurance moins restrictif. Le monde a considérablement changé depuis le milieu des années 1990 et il va de soi que les consommateurs devraient maintenant disposer des outils nécessaires pour explorer plus facilement le marché de l assurance. Le gouvernement doit modifier la Loi sur les banques et son règlement d application afin de combler cette lacune importante. D autres améliorations législatives seraient à l avantage des consommateurs Le Document de consultation sollicite des avis sur les mesures qui permettraient d améliorer le cadre législatif afin de renforcer les intérêts des consommateurs. Dans notre mémoire, nous traitons des questions soulevées par le gouvernement. À cet égard, le système de paiement et de compensation est un domaine particulièrement important. Le Canada possède l un des systèmes de paiement et de compensation les plus efficaces du monde, mais il repose toujours sur le transport physique de chèques sur papier, entre différents points de service un peu partout au Canada. Le passage à un système électronique de traitement et d imagerie des chèques dont le développement est déjà bien amorcé par l Association canadienne des paiements renforcerait les intérêts des consommateurs à de nombreux égards. Par exemple, il améliorerait l efficacité du processus de compensation des chèques (ce qui aiderait à raccourcir les périodes de retenue des chèques, objectif que partage l industrie), il réduirait la fraude et ses coûts, et favoriserait le développement de nouveaux produits et services. Toutefois, pour faciliter le passage à l imagerie des chèques et à la compensation électronique au Canada, des modifications doivent être apportées à la Loi sur les lettres de change et aux règlements en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques. Nous recommandons que le gouvernement procède à ces modifications nécessaires. 3
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Sommaire Le cadre législatif devrait être plus efficace, plus souple et à jour Le gouvernement indique aussi qu un certain nombre de mesures pourraient être prises pour améliorer l efficacité du cadre. Nous partageons cet avis : une réglementation efficace est un élément important pour accroître la compétitivité, surtout que l environnement réglementaire international où bon nombre de banques du Canada exercent leurs activités devient beaucoup plus complexe. Dans notre mémoire, nous présentons un certain nombre de suggestions reposant sur notre expérience de la réforme de 2001 au cours des quatre dernières années. Par exemple, le gouvernement indique que le régime d approbation pourrait être rationalisé, opinion que nous partageons. L une des recommandations que nous formulons est la suivante : l approbation du gouvernement ne devrait pas être requise dans le cas des investissements qui n exposent pas les banques à un risque supplémentaire ou important, ou lorsque le risque supplémentaire est pleinement couvert par un autre moyen réglementaire. Le gouvernement estime aussi que l on devrait rationaliser le cadre d accès des banques étrangères. Bien que ce régime favorise une nouvelle concurrence sur le marché, nous sommes aussi d avis qu il est trop complexe et nous suggérons dans notre mémoire des façons de l améliorer considérablement. Le fait de terminer le travail amorcé dans le cadre de la réforme de 2001, dans un autre domaine, améliorerait aussi l efficacité et la souplesse de réglementation. La réforme de 2001 prévoit qu une structure de société de portefeuille viable serait mise à la disposition des banques. Malheureusement, les éléments clés pour assurer un système de société de portefeuille viable un régime de suffisance de fonds propres qui soit concurrentiel avec celui offert aux sociétés de portefeuille d assurance-vie, des règles permettant une conversion neutre sur le plan fiscal et des exigences législatives rationalisées afin de reconnaître que les sociétés de portefeuille diffèrent des banques ne sont toujours pas en place et doivent être établis si l on souhaite atteindre les objectifs de politique de la dernière réforme. Sans ces changements, les sociétés de portefeuille ne seront pas une option viable pour les banques. Étant donné l étendue de la législation fédérale des services financiers, il y a aussi un certain nombre de domaines où le fonctionnement du cadre pourrait être amélioré, être plus efficace et être mis à jour à l avantage des consommateurs. Par conséquent, nous suggérons aussi un certain nombre de modifications techniques et administratives, qui sont énoncées en annexe au mémoire. Vers un cadre plus solide et plus efficace Le cadre des services financiers du Canada est reconnu dans le monde entier comme étant solide et efficace. Toutefois, il peut et il devrait être amélioré. Le travail qu il reste à accomplir depuis la réforme de 2001 surtout lorsqu il s agit de fournir aux consommateurs l accès dont ils ont besoin et qu ils désirent à l information sur les produits et les services d assurance doit être effectué dans le cadre de la réforme de 2006. Les modifications que nous proposons contribueront à améliorer un cadre législatif déjà solide afin de renforcer les intérêts des consommateurs canadiens et l efficacité du marché des services financiers du Canada. 4
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations Liste des recommandations Section 3.0 Recommandation 1 Pages 59-72 Assurance : Améliorer la capacité des consommateurs de faire un choix éclairé Assurance L ABC recommande fortement au gouvernement de modifier la Loi sur les banques et son règlement d application en donnant aux consommateurs les quatre pouvoirs suivants : 1. Les consommateurs devraient avoir accès facilement, dans les succursales bancaires, à de l information précise sur la gamme complète des produits d assurance convenant à leur situation et à leurs besoins; 2. Les consommateurs devraient pouvoir obtenir de leur succursale bancaire une recommandation d un spécialiste de l assurance à l extérieur de la succursale qui pourrait leur donner plus de conseils sur des produits d assurance précis et l accès à ces produits; 3. Les consommateurs devraient pouvoir autoriser leur banque à leur donner de l information personnalisée sur l assurance en fonction de leur situation personnelle et familiale; 4. Les consommateurs devraient pouvoir autoriser leur banque à transmettre des renseignements pertinents les concernant à un spécialiste de l assurance afin de faciliter l obtention d information et de conseils sur des questions d assurance. Section 4.0 Réponse aux questions et aux initiatives du gouvernement 4.1 Promouvoir les intérêts des consommateurs Recommandation 2 Pages 73-74 Recommandation 3 Pages 74-79 Améliorer l efficacité des dispositions législatives sur la divulgation de renseignements Le secteur bancaire recommande de modifier le paragraphe 12(3) du Règlement sur le coût d emprunt (banques), afin de clarifier que les changements qui sont à l avantage des consommateurs ne nécessitent pas un préavis écrit de 30 jours, et le paragraphe 12(4), afin de permettre la divulgation des changements par écrit au plus tard à la date de la prochaine déclaration périodique. Opérations électroniques Les banques du Canada recommandent l élaboration d un seul code portant sur les opérations électroniques. Il reposerait sur une version révisée du Code de pratique canadien des services de cartes de débit. Il 5
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations pourrait être élargi afin d identifier les éléments communs à tous les types de transactions électroniques et comporter des sections distinctes énonçant d autres exigences propres à chaque type de transaction. Ses avantages seraient les suivants : code existant en place qui pourrait être facilement adapté, ce qui réduirait les délais nécessaires pour développer des éléments supplémentaires qui s appliqueraient aux opérations électroniques; un code «omnibus» assurerait qu il n existe qu un seul document de référence pour les consommateurs et autres intervenants recherchant de l information sur un type d opérations électroniques; le maintien d un seul code permettrait d assurer que, si une modification est apportée à un élément en particulier, on puisse envisager de l intégrer à d autres types d opérations électroniques, ce qui permettrait d assurer l uniformité laquelle ne serait peut-être pas possible dans le contexte de codes ou de règlements individuels; l Agence de la consommation en matière financière du Canada continuerait d assurer la gestion de la surveillance de la conformité du secteur bancaire; l utilisation d un seul code consolidé assurerait la conformité à l interprétation des éléments communs de ce code; un code peut être adapté plus rapidement afin d assurer qu il suive le rythme des changements qui surviennent dans les services d opérations électroniques existants ou qu il intègre les exigences applicables aux nouveaux services, au fur et à mesure de leur développement. Le traitement des transactions par carte de crédit ainsi que les fonctions et les caractéristiques des cartes de crédit font déjà partie intégrante des systèmes de paiement internationaux qui établissent les pratiques en matière de responsabilité et de règlement des différends. De plus, la surveillance de la conformité est déjà en place par le biais de l Agence de la consommation en matière financière du Canada. Par conséquent, tout code portant sur les opérations électroniques ne devrait pas intégrer les exigences applicables aux cartes de crédit. Recommandation 4 Pages 80-84 Imagerie des chèques et compensation électronique L ABC recommande que le gouvernement souscrive à l initiative NCPEC (non-circulation et présentation électronique des chèques) de l ACP visant à créer un processus de compensation des chèques par l imagerie. Cette initiative renforcerait l efficacité, la sécurité et la compétitivité du système de paiement du Canada, et procurerait d importants avantages aux consommateurs canadiens. Comme nous le soulignons ci-après à la section portant sur les retenues de chèques, lorsque la mise en œuvre du système sera terminée (prévue pour 6
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations décembre 2008), nous croyons, par exemple, que les périodes de retenue de chèques pourront être réduites une fois que l on bénéficiera pleinement de l efficacité de l initiative NCPEC. Pour assurer la réussite de l imagerie des chèques au Canada, il importe qu elle soit appuyée par un cadre législatif approprié. L ABC souscrit aux observations de l ACP en ce qui a trait à la nécessité d apporter des modifications législatives appropriées afin d éliminer les obstacles à la mise en œuvre d un système d échange de chèques électroniques entre institutions au Canada qui reposerait sur l imagerie électronique des chèques. À cet égard, l ABC appuie les modifications législatives que l ACP demande d apporter à la Loi sur les lettres de change, comme l énonce l annexe C et, par conséquent, encourage le gouvernement à aller de l avant à cet égard. Recommandation 5 Pages 84-91 Périodes de retenue de chèques De concert avec la pleine mise en œuvre de l initiative NCPEC, les banques du Canada s engageront à réviser les périodes de retenue de chèques afin de refléter les gains d efficacité découlant de la pleine mise en œuvre de la NCPEC. Entre-temps, reconnaissant que le système papier actuel est l un des plus efficaces du monde, le secteur bancaire continuera de s assurer que ses pratiques en matière de périodes de retenue de chèques, comme il est souligné ci-dessus, sont appliquées de la manière la plus efficace possible, et que les consommateurs bénéficient des exigences de divulgation actuellement énoncées dans la réglementation en vertu de la Loi sur les banques. Étant donné ces engagements, nous recommandons donc au gouvernement qu aucune autre initiative législative ou réglementaire ne soit prise relativement aux périodes de retenue de chèques. Recommandation 6 Pages 91-92 Hypothèques résidentielles représentant plus de 75 % de la valeur de la propriété Le secteur bancaire souscrit pleinement à l élimination des règles prescriptives inutiles. Toutefois, il recommande qu une recherche plus approfondie soit menée, avant que le gouvernement ne prenne une décision sur cette question, afin de déterminer les répercussions possibles que ces changements pourraient avoir sur les consommateurs, les institutions financières et le marché financier dans son ensemble. Nous serions heureux de travailler avec le gouvernement et d autres acteurs afin d analyser en profondeur les répercussions que tout changement proposé pourrait avoir sur le marché hypothécaire. 7
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations 4.2 Accroître l efficacité des lois et des règlements 4.2.1 Éliminer les procédures et approbations inutiles pour améliorer l efficacité Recommandation 7 (a) Placements autorisés Pages 94-97 Le régime de placements autorisés des parties IX et XV de la Loi sur les banques devrait être révisé dans les buts suivants : Éliminer les agréments du surintendant visés au paragraphe 468(6) dans les cas où la banque se lance dans une nouvelle activité, par l acquisition ou l augmentation d un intérêt dans une filiale qui exerce une activité que la banque peut exercer sans approbation, ou par ailleurs lorsqu elle établit une nouvelle filiale, soit les activités décrites aux alinéas 468(1)g), h), i) et j) et aux alinéas 468(4)c) et d) de la Loi sur les banques; Lorsqu une banque ne commence pas à exercer une nouvelle activité, mais qu elle acquiert le contrôle d une entreprise existante ou acquiert ou augmente son intérêt dans une entreprise existante décrite aux alinéas 468(1)g), h), i) et j) ou aux alinéas 468(4)c) et d) de la Loi sur les banques, établir l importance relative afin de déterminer si l agrément du surintendant est exigible en vertu du paragraphe 468(6), ou de considérer une approche par faculté dérogatoire ou des lignes directrices de gestion des risques; Lorsque des agréments ministériels sont exigés en vertu du paragraphe 468(5) pour acquérir le contrôle d une entité auprès d une personne qui n est pas un membre du groupe de la banque, soit des entités visées aux alinéas 468(1)g), h), i) et j) et à l alinéa 468(4)c) de la Loi sur les banques, établir l importance relative afin de déterminer si l agrément est nécessaire et changer l agrément du ministre par celui du surintendant, ou considérer une approche par faculté dérogatoire ou des lignes directrices de gestion des risques; Éliminer les agréments du surintendant prévus à l article 482 pour les transferts d éléments d actif au sein du groupe bancaire; Apporter des modifications semblables à la partie XV de la Loi relativement aux sociétés de portefeuille bancaires. Recommandation 8 (b) Structure du capital Pages 97-98 Le processus d agrément visé aux paragraphes 75(4) et 718(4) ne devrait pas être exigé lorsque le capital déclaré est réduit en raison de modifications comptables, mais qu aucun capital n est remboursé aux actionnaires. 8
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations Recommandation 9 Page 98 (c) Procédures d approbation en double dans le traitement des données à l extérieur du Canada Il y aurait lieu d éliminer les exigences d agrément du paragraphe 245(1), de l article 598 et du paragraphe 822(1) de la Loi sur les banques et de réviser la ligne directrice sur l impartition en conséquence de façon à y ajouter les nouvelles exigences décrites dans le guide d instruction du BSIF relativement au traitement de données étrangères. 4.2.2 Rationaliser le régime d accès des banques étrangères et les améliorations connexes Recommandation 10 Pages 99-102 Recommandation 11 Pages 102-103 Recommandation 12 Pages 103-104 (a) Régime d accès des banques étrangères Statut de quasibanque La Loi sur les banques devrait être modifiée de façon à permettre à toute banque étrangère qui ne peut être désignée (p. ex. en deçà du plafond réglementaire) d être réputée détenir un arrêté d exemption. Le pouvoir d attribuer une exemption peut être maintenu pour les banques étrangères dont le pourcentage se situe dans un écart de 35 % à 50 %. L obligation de déclarer toute circonstance nouvelle continuerait de s appliquer à toutes les banques étrangères exemptées, y compris celles qui sont considérées comme exemptées et celles faisant l objet d un arrêté d exemption discrétionnaire. (a) Régime d accès des banques étrangères Activités de financement spécial Le gouvernement devrait éliminer la nécessité pour les banques étrangères ayant un établissement financier au Canada d avoir recours à une entité canadienne pour pouvoir offrir des services de financement spécial au Canada. Le gouvernement devrait également s assurer que les banques étrangères soient incluses dans l approche que nous recommandons et qui prévoit une faculté dérogatoire applicable à la participation dans des entités commerciales; cette recommandation répond aux questions du gouvernement sur la libéralisation des restrictions à l égard de la participation dans des entités commerciales (voir la recommandation 22). (a) Régime d accès des banques étrangères Placements provisoires Afin d égaliser les chances, l obligation des banques étrangères d obtenir l agrément du ministre dans les 90 jours après avoir acquis un intérêt dans une «entité à activités commerciales restreintes» devrait être éliminée. Si une banque étrangère souhaite maintenir son intérêt dans cette entité au-delà de la période de deux ans prévue par la Loi, elle doit soumettre une demande de prolongation du délai. 9
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations Recommandation 13 Pages 104-105 Recommandation 14 Pages 105-106 Recommandation 15 Pages 106-109 (a) Régime d accès des banques étrangères Utilisation des guichets automatiques Dans le but de clarifier la loi, il faudrait supprimer la référence à une entente conclue avec une institution financière canadienne à l article 511 afin de permettre aux banques étrangères de conclure des ententes avec des réseaux privés de guichets automatiques bancaires au Canada. (b) Protection des banques de gros par l Agence de la consommation en matière financière du Canada Pour renforcer la capacité de l ACFC de concentrer son attention, ses efforts et ses ressources sur les banques qui interviennent auprès des consommateurs et des petites entreprises, la Loi devrait être clarifiée de manière à ne pas assujettir aux règlements de l ACFC les institutions financières dont les activités visent uniquement la prestation de produits et de services de gros à une clientèle d entreprises. 4.2.3 Un régime de société de portefeuille viable et doté d une réglementation mieux ciblée Afin d offrir un modèle de société de portefeuille viable aux banques canadiennes (objectif visé par la réforme de 2001), les lois devraient être modifiées de manière à lever les restrictions sur les opérations entre apparentés au sein d une structure de société de portefeuille, notamment lorsque ceux-ci, tout en n étant pas des institutions financières fédérales, sont assujettis à la réglementation d un organisme de contrôle provincial ou national compétent. Recommandation 16 4.2.4 Les coopératives de crédit et les caisses populaires Pages 109-110 L ABC appuie, dans l intérêt des consommateurs canadiens, les mesures visant à intensifier la concurrence dans le secteur financier, mais croit fermement que celles-ci ne devraient en aucun temps compromettre la fiabilité et la solidité de notre système financier ou celles du régime d assurance-dépôts en vigueur au Canada. Comme il revoit présentement le cadre législatif et réglementaire relatif au secteur coopératif, le gouvernement fédéral devrait aussi travailler de concert avec les gouvernements provinciaux pour permettre aux coopératives de crédit d étendre leurs activités au-delà de leur province d origine. 10
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations Recommandation 17 Pages 110-111 Recommandation 18 Pages 112-113 4.2.5 La Loi sur les Sociétés de fiducie et de prêt et la Loi sur les banques Le secteur bancaire salue les efforts visant à simplifier le cadre législatif et réglementaire. Compte tenu des questions de compétence et des enjeux opérationnels que notre étude a mis en lumière, nous recommandons au gouvernement de poursuivre ses efforts de rationalisation en portant une attention particulière aux conséquences éventuelles d un regroupement de la LSFP et de la Loi sur les banques. 4.2.6 Résoudre le problème de chevauchement et de doubleemploi entre le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) et la Société d assurance-dépôts du Canada (SADC) Pour s assurer d atteindre l objectif visé par les politiques publiques du gouvernement de n avoir qu un seul organisme de réglementation prudentiel, de sorte que le BSIF aurait seul la responsabilité d établir et de superviser les règles et lignes directrices dictant la prudence, nous faisons les recommandations suivantes : La SADC ne devrait avoir aucun mandat de supervision et plutôt s en remettre au BSIF pour les questions relatives à l évaluation des risques. La SADC devrait conserver son pouvoir d intervenir au moment approprié afin de minimiser l éventualité d une perte, à la lumière de l information fournie par le BSIF, de même que la capacité de mettre fin à une assurance-dépôts lorsqu elle a de bonnes raisons de le faire. Le cadre de responsabilité entre les deux organismes pourra être clarifié ultérieurement par le biais d amendements appropriés à la Loi sur la SADC pour faire en sorte que la SADC n ait pas de mandat de supervision et qu elle ait l obligation de s en remettre au BSIF pour les questions d évaluation des risques. Nous estimons que ces mesures sont conformes aux réformes gouvernementales. Puisque le BSIF sera le seul responsable de l approbation des nouveaux participants au régime fédéral, la SADC devrait conserver son pouvoir d établir les conditions minimales de l assurance-dépôts. Les conditions d accès devraient être aussi cohérentes et rationalisées que possible, tout en assurant le maintien de normes de prudence élevées, dont les critères seraient les mêmes pour tous les nouveaux participants. Pour y parvenir, un seuil explicite devrait être établi de façon à permettre l application d un modèle où deux organismes de réglementation exercent des activités de règlement de faillite d une manière aussi coordonnée et efficace que possible. La SADC devrait rester informée de l avancement de la situation et de la liquidation 11
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations des sociétés en difficulté; de plus, nous pensons que des discussions devraient avoir lieu entre le conseil de la SADC et le comité de surveillance des institutions financières, comme il se doit, en fonction de l évaluation faite par le BSIF. Cependant, dans le but de minimiser le risque de double emploi en matière de surveillance ou de surveillance en double, ce qui serait contraire aux objectifs de politique publique visés par la réforme, la SADC ne devrait prendre part à la planification du règlement d une faillite qu une fois atteint le stade d intervention 3 (soit lorsque la viabilité ou la solvabilité d une institution financière est sérieusement mise en doute). Nous aimerions avoir l occasion de travailler avec le ministère sur ces objectifs et nous estimons que ceux-ci pourraient être atteints en modifiant la Loi sur la SADC. Occasionnellement, la SADC pourrait devoir intervenir avant ce stade, dans le cas où un examen préliminaire ou spécial devenait nécessaire ou encore lorsque l utilisation des fonds de la SADC est envisagée. À cet égard, la SADC devrait pouvoir intervenir et recevoir l information nécessaire, dans une mesure raisonnable. Le rôle de la SADC serait limité et ne devrait pas nécessiter une importante dotation en personnel ni de grande intervention, pourvu que des mesures de contingence appropriées puissent assurer en tout temps l accès à des experts en droit, en services bancaires, en comptabilité et en liquidations, selon le cas. Recommandation 19 4.2.7 Le régime de sûretés prévu par la Loi sur les banques Pages 113-119 Le régime de sûretés prévu par la Loi sur les banques devrait être maintenu. Selon nous, il convient d examiner la possibilité d apporter des modifications mineures au régime afin de régler les conflits avec les régimes provinciaux et d approfondir l étude visant à déterminer s il est souhaitable d établir un régime d enregistrement unique réunissant les régimes fédéral et provinciaux. Recommandation 20 Pages 119-121 4.2.8 Créer un organisme unique de réglementation des valeurs mobilières au Canada pour assurer une protection plus efficace des investisseurs et rendre les marchés financiers plus efficients Si aucun progrès important n est réalisé avant la fin de 2005 en vue d améliorer le système de réglementation pour les investisseurs, les entreprises et l économie dans son ensemble, nous recommandons que le gouvernement fédéral s engage à prendre des mesures pour mettre sur pied un organisme de réglementation unique qui mettrait en vigueur un ensemble de règles communes et imposerait des frais communs. 12
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations 4.3 Adapter le cadre aux nouveaux développements Recommandation 21 4.3.1 Fortifier le système de paiements du Canada Pages 122-123 Le gouvernement devrait mettre en application les modifications de nature technique à la Loi CP que l ACP a proposées, notamment celles qui simplifieraient la procédure d approbation des règlements administratifs, clarifieraient le régime de conformité et assureraient que le conseil d administration a le pouvoir nécessaire pour fonctionner en cas de vacances. Recommandation 22 4.3.2 Pouvoir d investissement commercial Pages 123-125 La Loi sur les banques devrait permettre aux banques d investir dans toute entreprise, sous réserve de l imposition d un plafond total s appliquant aux investissements et aux prêts faits dans toutes les entités œuvrant dans ces secteurs d activité. Un tel accroissement du pouvoir de réaliser des investissements devrait être consenti en sus des seuils d investissement actuels autorisés. Pour plus de flexibilité, le pourcentage maximum qui s appliquerait au montant total des investissements commerciaux par les banques devrait être établi par règlement. Recommandation 23 4.3.3 États financiers et vérification comptable Pages 125-130 Compte tenu des modifications du contexte des normes comptables, le secteur bancaire propose que la Loi sur les banques soit modifiée de manière à : donner aux banques cotées au Canada et aux États-Unis l option d utiliser les principes comptables généralement reconnus américains dans l établissement des états financiers consolidés et d utiliser les normes du Public Company Accounting Oversight Board dans la vérification de ces états financiers; donner aux banques des Annexes II et III l option d utiliser les principes comptables généralement reconnus américains ou les normes de l International Financial Reporting Standards, selon le cas, dans l établissement des états financiers ou des déclarations annuelles et permettre l utilisation des normes du Public Company Accounting Oversight Board ou les normes de l International Auditing Standards dans la vérification de ces états financiers; donner l option d utiliser les normes de l International Financial Reporting Standards dans l établissement des états financiers et permettre l utilisation des normes de l International Auditing Standards dans la vérification de ces états financiers dans l éventualité où le CNC obligerait les sociétés ouvertes à adopter soit les PCGR américains ou les normes de l IFRS. 13
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations Annexe B Aspects techniques et administratifs et autres questions liées aux activités Recommandation 24 Pages 141-143 Recommandation 25 Pages 143-144 Recommandation 26 Pages 144-145 Recommandation 27 Pages 145-146 Règlement sur le coût d emprunt (banques) - Éliminer la confusion inutile dans la divulgation de l information aux co-emprunteurs Afin d éviter le double emploi et la confusion chez les consommateurs, l article 449 de la Loi sur les banques et le Règlement sur le coût d emprunt devrait être modifié afin de prévoir une définition du terme «emprunteur» qui s harmonise avec l article 68 de la Business Practices and Consumer Protection Act de la Colombie-Britannique, de sorte que les banques ne soient tenues de faire parvenir qu une seule série de déclarations à l emprunteur principal aux fins de partage de cette information avec ses co-emprunteurs. Règlement sur le coût d emprunt (banques) - Fournir aux consommateurs plus de souplesse en ce qui a trait aux relevés de compte de carte de crédit dont le solde est peu élevé Afin d accroître la souplesse pour les consommateurs, le paragraphe 10(4) du Règlement sur le coût d emprunt (banques) devrait être modifié pour ajouter une exemption prévoyant qu un relevé n a pas à être remis dans le cas où le solde est inférieur à 10 $, où la banque n impute pas d intérêt sur le solde et où il n y a aucune avance, ni aucun paiement. Règlement sur le coût d emprunt (banques) Réduction des divulgations coûteuses et superflues dans le cas des comptes annulés ou suspendus Le Règlement sur le coût d emprunt (banques) devrait être modifié pour souligner que, si une carte de crédit ou une marge de crédit a été annulée ou suspendue (même si un paiement est effectué par la suite), le compte n est plus une carte de crédit ou une marge de crédit assujettie aux exigences en matière de déclaration. Règlement sur le coût d emprunt (banques) Fournir plus de souplesse et de choix aux consommateurs en ce qui a trait à la tarification des cartes de crédit et du crédit mixte en fonction du risque Le Règlement sur le coût d emprunt (banques) devrait être clarifié de manière à permettre l offre d une tarification en fonction du risque dans le cas des produits de carte de crédit (et des produits reliés à une carte de crédit), soit en permettant que le taux réel soit divulgué à l emprunteur avant qu il n active ces produits, soit comme le prévoit le paragraphe 10(2) du Règlement sur le coût d emprunt (banques) à l égard des marges de crédit. 14
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations Recommandation 28 Page 147 Recommandation 29 Pages 147-148 Recommandation 30 Pages 148-149 Recommandation 31 Page 149 Recommandation 32 Page 150 Règlement sur le coût d emprunt (banques) Taux annuel du coût Élimination de la confusion du client relativement au TAC des prêts hypothécaires à taux d intérêt fixe Pour que les consommateurs puissent plus facilement comprendre et pour favoriser l harmonisation, une disposition semblable à l article 8 du Modèle d accord relatif à l harmonisation des lois sur la divulgation du coût du crédit au Canada devrait être incluse dans le Règlement sur le coût d emprunt afin d assurer qu un TAC exact est divulgué aux consommateurs. Règlement sur le coût d emprunt (banques) Corrections des anomalies relatives à certains types de prêts et aux dispositions sur le coût d emprunt Afin de tenir compte du caractère différent de certains types de prêts, les exclusions de tels prêts définies antérieurement dans la Loi sur les banques et le Règlement sur la déclaration du coût d emprunt devraient être incluses de nouveau avec les ajustements appropriés afin de tenir compte de l inflation dans l actuel Règlement sur le coût d emprunt (banques). Règlement sur le coût d emprunt (banques) Mise à jour du Règlement sur le coût d emprunt (banques) pour tenir compte des percées technologiques Le libellé de l alinéa 12(1)d) du Règlement sur le coût d emprunt (banques) devrait être neutre sur le plan technologique afin d englober les innovations. Nous suggérons donc de supprimer l expression «à un guichet automatique» et d ajouter le terme «mot de passe» ou «autre code d accès» de sorte qu aucune responsabilité maximale ne s applique à toute opération faisant appel à un NIP ou à un mot de passe. Règlement sur le coût d emprunt (banques) Clarification des responsabilités relatives aux services facultatifs L article 16 du Règlement sur le coût d emprunt (banques) devrait être modifié afin de confirmer que les droits d annulation sont limités aux services facultatifs fournis par la banque ou sa filiale. Divulgation Prévoir une définition du terme «succursale» reflétant mieux les pratiques en matière de consommation L article 459.1 de la Loi sur les banques et le Règlement sur la communication de la politique de retenue de chèques (banques), le Règlement sur la communication des frais (banques), le Règlement sur la communication de l intérêt (banques), le Règlement sur la déclaration annuelle (banques, sociétés d assurances et sociétés de fiducie et de 15
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations prêt) et le Règlement sur le commerce de l assurance (banques et sociétés de portefeuille bancaires) devraient être modifiés afin de définir le terme «succursale» comme étant un endroit «au Canada, où la banque ouvre des comptes de dépôt de détail et procède à la sortie de fonds pour ses clients par l intermédiaire d une personne physique», ce qui permettrait de restreindre les exigences en matière de déclaration aux succursales de détail et aux autres points de service normalement accessibles aux clients des banques. Nous recommandons aussi que le gouvernement examine l utilisation de ce terme ailleurs que dans la Loi sur les banques afin de déterminer si une définition plus claire et plus ciblée pourrait être également appropriée dans d autres circonstances. Recommandation 33 Pages 151-153 Recommandation 34 Pages 153-154 Recommandation 35 Pages 154-155 Divulgation Éliminer la confusion et le manque d uniformité en ce qui a trait à la définition de «dépôt» et de «compte de dépôt» Les articles de la Loi sur les banques qui ont trait aux instruments de dépôt (comme les dépôts à terme et les CPG) et aux comptes de dépôt (dont le solde varie en fonction de crédits et de débits) devraient être clarifiés de manière à ce que les différents types de dépôt soient assujettis à des exigences qui leur sont appropriées. Amélioration de la clarté et de l harmonisation des déclarations sur les responsabilités envers la collectivité L alinéa 3(1)g) du Règlement sur la déclaration annuelle (banques, sociétés d'assurances et sociétés de fiducie et de prêt) devrait être modifié pour établir l uniformité entre ce règlement et le Règlement sur les préavis de fermeture de succursales (banques) et pour souligner qu il n est pas nécessaire de déclarer un déménagement si l ancien et le nouvel emplacement se trouvent à moins de 500 mètres l un de l autre. Questions relatives à l ACFC - Efficacité des outils de conformité de l ACFC Le secteur bancaire recommande que : l alinéa 3(2)b) de la Loi sur l ACFC soit modifié pour indiquer clairement que les politiques et procédures dont l ACFC est responsable de promouvoir se limitent à celles se rapportant aux exigences imposées par les dispositions liées aux consommateurs; l article 661 de la Loi sur les banques soit modifié afin d indiquer clairement que les accords de conformité ne visent qu à favoriser la conformité aux exigences définies dans les dispositions liées aux consommateurs et qu ils ne se veulent pas un moyen d imposer les meilleures pratiques aux institutions; 16
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations l article 661 indique également clairement que les accords de conformité ne doivent être employés que pour les violations très graves. Recommandation 36 Pages 155-156 Recommandation 37 Pages 156-157 Questions relatives à l ACFC - Pour l ACFC, une plus grande souplesse dans le financement de ses activités de sensibilisation du public Une disposition devrait être ajoutée à l article 13 de la Loi sur l ACFC afin de permettre à l ACFC de demander des fonds du Trésor pour ses activités visant à promouvoir la compréhension des services financiers qui ne se rapportent pas directement aux institutions financières que supervise l ACFC, et le paragraphe 18(1) devrait être modifié afin de soustraire aux cotisations imposées aux institutions financières les dépenses reliées à certaines activités en vertu de l'alinéa 3(2)e). Questions relatives à l ACFC - Clarification des méthodes de publication des violations potentielles Le secteur bancaire recommande que : l article 31 de la Loi sur l ACFC soit modifié afin de préciser qu une fois qu une institution financière a fait part de son intention d interjeter appel de la décision du commissaire auprès de la Cour fédérale, le commissaire doit attendre la décision de la Cour fédérale avant de publier le nom de l institution s il est effectivement pertinent de le faire à ce moment; la législation soit modifiée pour permettre d être tolérant afin que les autres institutions ayant des pratiques similaires puissent réagir à la clarification des exigences par la Cour; l article 31 soit modifié afin de préciser que la publication doit être réservée aux violations très graves et de fournir des directives quant aux critères à appliquer dans l évaluation des violations et des sanctions et particulièrement pour déterminer s il faut publier le nom de l auteur de la violation. Recommandation 38 Page 158 Questions relatives à l ACFC - Rapidité du traitement des plaintes des consommateurs Dans le but de tenir davantage compte du principe de rapidité d action inscrit dans la réglementation intelligente, la Loi sur l ACFC doit être modifiée afin que soit réduit le délai accordé à l ACFC pour engager des poursuites en cas de violation à un an à compter de la date où le commissaire a eu connaissance des éléments constitutifs de la violation. 17
Mémoire de l ABC sur la révision de la Loi sur les banques Liste des recommandations Recommandation 39 Page 159 Recommandation 40 Page 160 Recommandation 41 Pages 160-161 Recommandation 42 Pages 161-162 Recommandation 43 Page 162 Questions relatives à l ACFC - Amélioration du processus de traitement des violations pour assurer la disponibilité de toute l information pertinente et l impartialité des décisions Le secteur bancaire recommande de modifier la Loi sur l ACFC pour régler les problèmes découlant de la décision de la Cour fédérale concernant les procédures employées par le commissaire pour traiter une violation, de manière à ce que le commissaire n'intervienne pas au stade de l'enquête et que les institutions financières puissent formuler leurs observations sur le rapport de l'agent de conformité de l'acfc. Pouvoirs et investissements Droits acquis relatifs aux placements autorisés La Loi sur les banques devrait être modifiée par l ajout d un article qui permettra à une banque de «détenir» un placement qui était assujetti à la clause omnibus, sous réserve de toute exigence des articles 468 et 930 en matière d approbation ou de contrôle. Pouvoirs et investissements Élimination des restrictions superflues relatives aux placements autorisés Pour éliminer les restrictions non nécessaires et trop lourdes du régime des placements autorisés, nous recommandons de supprimer le sousalinéa (ii) de l alinéa 468(3)d) qui impose des restrictions rigoureuses aux placements des banques dans des entités (autorisées par les sousalinéas 468(2)a) à e) qui investissent dans d autres entités. Une modification correspondante doit être apportée au sousalinéa 930(3)d)(ii) de la Loi sur les banques. Pouvoirs et investissements Harmonisation du libellé des dispositions relatives aux placements autorisés La Loi devrait être révisée de sorte que, lorsqu'un placement fait initialement comme un placement provisoire passe à la catégorie des placements autorisés en vertu de l'article 468, elle permette la prolongation permanente du placement, plutôt qu une prolongation indéterminée comme le prévoit l actuelle Loi sur les banques. Une modification similaire devrait être apportée aux dispositions parallèles de l article 930 de la Loi en ce qui a trait aux sociétés de portefeuille bancaires. Pouvoirs et investissements Filiale comme fiduciaire de fonds mutuel bancaire Afin d éliminer une anomalie de la Loi, nous recommandons de prévoir une exception à l interdiction de l alinéa 468(3)a) concernant les activités de fiduciaire des entités s occupant de fonds mutuels et des courtiers de fonds mutuels qui sont des filiales de banques. Une modification 18