Le positionnement original des Missions locales à la lumière des travaux récents de l Inspection générale des finances Présentation aux journées professionnelles de formation de l ANDML Le 9 juin 2010 Véronique Hespel, inspectrice générale des finances,
Introduction Des travaux réguliers et récurrents de l IGF sur les politiques de l emploi Qui se sont concrétisés en 2010 par deux enquêtes importantes rendues publiques : L une sur la comparaison des effectifs du service public de l emploi dans divers pays européens, centrée sur trois pays - Allemagne, France et Royaume-Uni L autre sur les missions locales pour l insertion professionnelle et sociale des jeunes. Qui font ressortir : la complexité du paysage institutionnel français au regard de deux de ses principaux partenaires ; les atouts des missions locales mais aussi la nécessaire consolidation de leur gouvernance ; les perspectives à moyen terme dont elles devront tenir compte dans la conduite de leur projet et leur management. 2
1- Les principaux enseignements du benchmark 1-1 La complexité institutionnelle plus grande du Service public de l emploi en France malgré la création de Pôle emploi 1-2 La spécificité française de la co-traitance 1-3 Le niveau plus faible des effectifs d intermédiation rapportés au nombre des demandeurs d emploi, observé en France, notamment en matière d accompagnement ; 1-4 Un pilotage des moyens encore insuffisamment axé sur les résultats du point de vue de l accès à l emploi durable ou à une formation qualifiante des chômeurs les plus éloignés de l emploi. 3
1-1 Une complexité institutionnelle plus grande La place et les compétences de l opérateur principal par rapport aux services de l État, aux collectivités locales, aux organismes de protection sociale, aux opérateurs de l orientation et de la formation professionnelle diffèrent fortement dans les trois pays En Allemagne, le SPE est très structuré autour de de la Bundesagentur für Arbeit, dont la gestion est tripartite et qui intervient sur un large champ de compétences : gestion de la caisse d assurance chômage, prestations de solidarités actives (en co-gestion avec les communes) orientation, insertion professionnelle, formation professionnelle. L opérateur allemand offre la palette de services la plus étendue et la plus intégrée du point de vue de l organisation Au Royaume-Uni, le SPE est fortement unifié au sein de Jobcentre plus et de son ministère de rattachement, qui exerce un rôle important de pilotage y compris { l égard des sous-traitants; le SPE n exerce pas de mission de formation professionnelle En France, malgré le mouvement d unification lié { la création de Pôle emploi (dont la gestion est tripartite), le SPE est relativement peu intégré : décentralisation de la formation professionnelle et du RSA aux collectivités locales, dispersion des guichets Le recensement effectué par la mission (hors formation professionnelle et insertion) a concerné 8 types d opérateurs en France, 4 en Allemagne, 2 en Grande Bretagne. 4
1-2 La spécificité française de la cotraitance Une des surprises (et difficultés) du benchmark a été de découvrir que la formule de la cotraitance était propre à la France et inconnue ailleurs Allemagne et Royaume-Uni ne connaissent en dehors de l opérateur principal que la sous-traitance. Les enveloppes consacrées par le Royaume Uni à la sous traitance représentent trois fois celles consacrées par l Allemagne et la France 50% du budget de sous-traitance anglais sont versés à des organismes à but non lucratif, le plus souvent associatifs mais les sommes sont allouées sur la base de marchés et d appels d offre Les Britanniques ont introduit progressivement avec les sous traitants jugés les plus efficaces des contrats pluriannuels, permettant à ceux-ci d assurer la qualité de leurs recrutements et leur développement. Les Allemands ont eux aussi rationalisé leur politique d achat des prestations de soustraitance (en la déconcentrant au niveau régional), tout en suscitant une certaine concurrence par une politique de bons d achat laissant aux demandeurs d emploi le choix de l organisme par lequel ils souhaitent être accompagnés. Le système mixte français, mis en œuvre pour les jeunes, les handicapés ou les cadres n a pas d équivalent dans les autres pays interrogés 5
1-3 A l été 2010, le SPE français apparaît relativement moins doté en effectifs que les SPE allemand et britannique (1) En valeur absolue les effectifs du SPE français, tels qu estimés par la mission dans leur globalité et hors sous traitance mais y compris co traitance (62 056 ETP, dont 46 576 ETP à Pôle emploi*) sont supérieurs à ceux du SPE britannique (53 844 ETP) et inférieurs à ceux du SPE allemand (127 450 ETP) Au même moment le nombre de chômeurs s établissait de la façon suivante dans les trois pays : Chômeurs (2010 - milliers) France Allemagne Royaume-Uni au sens du BIT 2 891 3 032 2 438 au sens des administrations nationales 4 132 3 376 1 542 Rapportés au nombre de chômeurs sur la même période et hors sous-traitance, les effectifs du SPE français sont nettement inférieurs à ceux de l Allemagne, comparables à ceux du Royaume Uni quand on se réfère aux statistiques du BIT mais inférieurs également quand on se réfère aux statistiques administratives nationales du chômage Effectifs en ETP pour 10 000 France Allemagne Royaume-Uni pour 10 000 chômeurs au sens du BIT 215 420 221 pour 10 000 chômeurs au sens des administrations nationales 159 377 349 * Effectifs inscrits et payés au 30 juin 2010, selon le SIRH 6
1-3 A l été 2010, le SPE français apparaît relativement moins doté en effectifs que les SPE allemand et britannique (2) Missions du SPE France Royaume-Uni Allemagne Accueil et information du demandeur d'emploi Indemnisation du demandeur d'emploi Effectif brut (ETP) 6 459 6 182 17 112 ETP pour 10 000 demandeurs d'emploi entrants 17 24 27 Effectif brut (ETP) 9 068 8 607 28 902 ETP pour 10 000 bénéficiaires d'allocations 21 59 60 Effectif brut (ETP) 20 621 27 515 45 405 Accompagnement du demandeur d'emploi ETP pour 10 000 chômeurs BIT 71 113 150 ETP pour 10 000 demandeurs d emploi au sens des administrations nationales 53 178 134 Effectif brut (ETP) 6 307 2 417 5 410 Services aux employeurs ETP pour 10 000 chômeurs BIT 22 10 18 ETP pour 10 000 demandeurs d emploi au sens des administrations nationales 15 16 16 Effectifs résiduels Effectif brut (ETP) 19 600 9 123 30 622 ETP pour 10 000 chômeurs BIT 68 37 101 Total Effectifs bruts (ETP) 62 056 53 844 127 450 7
1-3 A l été 2010, le SPE français apparaît relativement moins doté en effectifs que les SPE allemand et britannique (3) La répartition des effectifs par mission fait apparaître des priorités de services différentes selon les pays Le Royaume-Uni accorde une priorité beaucoup plus nette que l Allemagne et la France { l accompagnement du demandeur d emploi (51 % des effectifs) L Allemagne affecte une plus forte proportion de ses effectifs aux missions d accueil et d indemnisation du demandeur d emploi (13 % et 23 % des effectifs) La France consacre un effort plus important aux relations avec les employeurs (10 % des effectifs) que les deux autres pays (4 %). La proportion des effectifs résiduels est particulièrement élevée en France (1/3 des effectifs recensés) et en Allemagne (1/4 des effectifs) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 32% 10% 15% 10% 33% 17% 4% 16% 11% 51% 24% 4% 23% 13% 36% Supervision, support, autres effectifs Services aux employeurs Indemnisation du demandeur d'emploi Accueil du demandeur d'emploi Accompagnement des demandeurs d'emploi 0% France Royaume-Uni Allemagne 8
1-4 Un pilotage des moyens encore trop axé sur les «process» et insuffisamment sur les résultats du point de vue de l accès à l emploi durable ou à une formation qualifiante La grande leçon du benchmark réside dans l analyse des outils de pilotage et d ajustement des moyens du SPE utilisés par les autres pays Allemagne et Royaume-Uni pilotent leurs services à travers un nombre d indicateurs limités, centrés sur le retour { l emploi et l accès { une formation qualifiante et déclinés selon l éloignement par rapport { l emploi des demandeurs d emploi et leur durée de chômage antérieure L ajustement des moyens en effectifs et en budgets de sous-traitance face à la crise a été plus réactif et plus souple qu en France Un nombre d emplois créés supérieur au cours des années 2009 et 2010 Mais un recours beaucoup plus large aux CDD Les évaluations conduites dans les deux pays montrent qu une intensification de l accompagnement des demandeurs d emploi peut avoir des effets significatifs sur le retour { l emploi et la durée d indemnisation mais doit être modulée selon les caractéristiques des demandeurs d emploi pour être efficiente. 9
2- Les atouts et faiblesses des missions locales identifiées par l IGF 2-1 Des structures fédératrices dont la gestion et les résultats dénotent un réel potentiel 2-2 Un réseau structuré dont la gouvernance mériterait d être consolidée 10
2-1 Des structures fédératrices dont la gestion et les résultats dénotent un réel potentiel (1) 2-1-1 Un service intégré d accompagnement global Un outil commun { l État et aux collectivités locales permettant de coordonner les initiatives au niveau local, adapter les interventions au contexte local, sous une structure le plus souvent associative, dotée d une grande souplesse de gestion. Un accompagnement global permettant d offrir une palette large de services aux jeunes et une approche complète de leurs besoins Un métier d intégrateur de services reposant sur trois piliers : accueil, accompagnement, partenariats 2-1-2 Une situation financière globalement saine La situation financière du dispositif n a pas appelé d alerte globale de la part de l IGF, même si une grande hétérogénéité des sources de financements a été constatée et quelques structures ont pu connaître ou connaissent de réelles difficultés. Le poids élevé des dépenses de personnel et l assez forte dynamique de la masse salariale entre 2005 et 2008 du fait des recrutements opérés appellent néanmoins une certaine vigilance, compte tenu de leur faible flexibilité La mission souligne les difficultés du réseau à gérer les financements spécifiques sur projets (épisode européen) 11
2-1 Des structures fédératrices dont la gestion et les résultats dénotent un réel potentiel (2) 2-1-3 Des résultats, à interpréter avec une relative prudence méthodologique, qui témoignent du potentiel du dispositif Une relative prudence méthodologique dans l évaluation des résultats s impose Difficulté de constitution des statistiques et hétérogénéité forte des résultats d accès vers l emploi ou la formation selon les missions Difficulté de comparaison des coûts de gestion entre des structures fonctionnant selon des modèles différents et d établissement de ratios sur le temps passé par jeune accueilli et suivi effectivement. Les constats dressés par la mission font apparaître que : Les jeunes suivis par les missions locales représentent 34% de la population jeune active ; une proportion élevée n est cependant pas inscrite comme demandeur d emploi; Les objectifs quantitatifs fixés aux missions locales par l État dans le cadre de la précédente CPO ont été atteints mais n étaient pas fixés { un niveau élevé d exigence; Les taux d accès { l emploi des jeunes accueillis sont dans l ensemble peu élevés et très hétérogènes mais doivent être mis au regard de la qualification des jeunes accueillis, être pondérés par des indicateurs de contexte territorial et seraient en définitive globalement assez comparables { ceux d autres dispositifs vers les jeunes en difficulté pour un coût de gestion unitaire moins élevé. 12
2-2 Un réseau structuré dont la consolidation est indispensable (1) 2-1-1 Des outils de coordination limités et une architecture institutionnelle fragmentée Des outils communs (convention collective, charte et protocoles) fédérant le réseau, mais méritant des adaptations et ne faisant pas l objet de contrôles internes Une animation nationale assurée par des instances multiples, n autorisant pas toute la vision stratégique et technique souhaitable devant la pluralité des enjeux et modes d action des missions locales Une animation régionale hétérogène au positionnement parfois flou 2-2-2 Un outil de gestion, Parcours 3, riche et structurant pour le réseau mais administré selon un portage fragile et encore sous-exploité Une gouvernance et une maintenance de l application, dont la fragilité est soulignée Un outil dont l appropriation et l exploitation comparative par les structures nationales, régionales et locales pourrait progresser 2-2-3 Un outil de dialogue avec l État, la convention pluriannuelle d objectifs, puissant, mais nécessitant un pilotage plus consolidé et davantage modulé selon les performances 13
3- Les perspectives à prendre en compte 3-1 Un contexte externe susceptible de faire naître de nouvelles contraintes mais aussi de nouvelles opportunités 3-2 Un positionnement et des atouts à développer et valoriser 14
3-1 Un contexte externe susceptible de faire naître de nouvelles contraintes mais aussi de nouvelles opportunités Une contrainte financière forte risque de peser tant sur l État que sur les collectivités locales au cours des trois prochaines années Compte tenu du poids de la dette et de celui des pensions, de la rigidité des dépenses salariales nonobstant les réductions d effectifs et de la difficulté d augmenter davantage les prélèvements obligatoires, l État prévoit une diminution significative de ses dépenses d intervention sur les trois prochaines années; Les collectivités locales ne disposent plus de marges de manœuvre considérables compte tenu des évolutions de la fiscalité locale et des limites de la péréquation La recherche d efficience sera centrale et n épargnera pas les politiques de l emploi. Le paysage institutionnel ne se simplifiera probablement pas à brève échéance Qu il y ait rupture ou continuité dans la décentralisation, ni les partenaires sociaux, ni l État, ni les collectivités locales ne se désengageront de la définition des outils de régulation de la situation de l emploi. La gestion de la complexité, le métier d ensemblier des diverses initiatives { l égard de publics spécifiques et celui d ingénierie locale ont de l avenir Mais la question de l avenir des jeunes va être au cœur du débat politique et social en «sortie de crise», susciter de nouvelles attentes, de nouvelles propositions, peut être de nouveaux outils (évolutions d ores et déjà amorcées) 15
3-2 Un positionnement et des atouts à développer et valoriser : 25 propositions de l IGF au service de 3 objectifs (1) Objectif n 1 Renforcer le potentiel fédérateur des missions locales Une idée centrale : préserver l autonomie du projet et du fonctionnement des missions locales par rapport à l État, aux collectivités locales, à Pôle emploi Systématiser l élaboration de plans stratégiques par les missions locales, précisant au regard des contraintes externes et internes qui sont les leurs et de leurs avantages comparatifs, leurs projets prioritaires et les conséquences organisationnelles et financières qui en découlent; Conforter l orientation des financements gérés par la DGEFP et de Pôle emploi à l égard des missions locales en direction de l emploi Objectif n 2 Développer des incitations à la performance adaptées à la spécificité des missions locales et l intervention sur projets Intensifier l utilisation des outils de pilotage existant Adapter la convention pluriannuelle d objectifs (travail sur les indicateurs) Développer les outils d évaluation ex post des performances en garantissant une administration rigoureuse des données 16
3-2 Un positionnement et des atouts à développer et valoriser : 25 propositions de l IGF au service de 3 objectifs (2) Objectif n 3 Consolider et dynamiser le réseau Sécuriser le portage de Parcours 3 et Icare Améliorer le dialogue institutionnel au niveau national Clarifier le statut des animations régionales Le mot de la fin inspiré par l expérience administrative mais également associative de l intervenante Les missions locales ont la chance d avoir un projet et un positionnement clair sur un sujet central et prioritaire pour la société française Mais, dans un contexte incertain, elles devront faire la preuve de leur professionnalisme et de leur efficacité auprès d interlocuteurs administratifs nombreux et changeants, auprès d entreprises et acteurs économiques aux profils différenciés, mais aussi et surtout vis-à-vis des jeunes, dont les comportements et attentes évoluent mais sont pressantes et diverses. Pour cela il apparaît important qu elles approfondissent ensemble l approche technique de leur métier, mutualisent davantage leurs pratiques et assurent un réel contrôle qualité de leur réseau ainsi que l affichage transparent de leurs objectifs et de leurs performances au niveau national comme au niveau local à l égard de tous leurs partenaires, en s adaptant à leurs besoins différenciés. 17