2 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
4 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
TABLE DES MATIERES 7 9 LE CONTEXTE D'ELABORATION DU NOUVEAU PLH... 7 9 1. Inscription du PLH 2011-2016 dans le cadre d un projet de territoire... 9 9 1.1. Le projet Pau Porte des Pyrénées... 9 10 1.2. Le SCOT du Pays du Grand Pau en complémentarité avec les différents contrats... 9 10 1.3. L agenda 21 de la Ville de Pau et de la CAPP... 10 11 1.4. De nouvelles orientations en matière de déplacements... 10 11 1.5. L urbanisme dans les communes... 11 11 2. Adaptation du PLH 2011-2016 aux évolutions législatives et institutionnelles... 11 3. Adaptation du PLH 2011-2016 aux évolutions de la société... 11 15 I- DIAGNOSTIC ET ENJEUX... 15 1. SYNTHESE DU BILAN 2005 2010 DU PREMIER PLH... 16 2. LA SYNTHESE DU DIAGNOSTIC... 24 2.1. Une attractivité réelle de l'agglomération et de la ville centre même si le territoire peine à se stabiliser... 24 2.2. Un marché de l'habitat «mal régulé» limitant la fluidité des parcours résidentiels... 29 2.3. Un niveau de confort du parc privé qui s'améliore mais une persistance de situations d'habitat dégradé... 31 2.4. Des évolutions de société qui génèrent de nouveaux besoins en logement... 31 SYNTHESE DU DIAGNOSTIC :... 33 3. LES MARGES DE MANOEUVRE SUR NOTRE TERRITOIRE... 34 3.1. Existence de disponibilités foncières pour la réalisation de projets d'habitat sur la majorité des communes de la CAPP... 34 3.2. Un moindre coût du foncier bâti et non bâti en comparaison d'autres agglomérations... 34 3.3. Une intervention sur la mixité sociale plus aisée que dans d'autres territoires... 34 3.4. Des dynamiques en place et l'existence de partenariats... 34 3.5. Un bassin d'emploi attractif et une «image de qualité de vie»... 35 4. LES ENJEUX D'UNE NOUVELLE POLITIQUE LOCALE DE L'HABITAT... 36 II- ORIENTATIONS STRATEGIQUES... 39 PREAMBULE... 40 45 47 1. LA DECLINAISON DES ORIENTATIONS STRATEGIQUES... 42 1.1. Au cœur des politiques d habitat, de transports et d urbanisme, préparer la ville de demain 47... 44 47 1.2. Mettre en œuvre une politique foncière volontariste et responsable, et impulser des 48 opérations d aménagement structurantes... 45 1.3. Permettre l'accès de tous au logement en prenant en compte l'évolution des modes de vie et des ressources des ménages... 45 1.4. Diversifier l'offre de logements afin de faciliter et d organiser les parcours résidentiels dans l'agglomération... 47 1.5. Produire un habitat durable... 47 1.6. Faire vivre le PLH et s'engager ensemble dans la réalisation de ses objectifs... 48 16 24 24 29 31 31 33 34 34 34 34 34 35 36 39 40 42 44 50 50 53 54 59 5 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
2. LES OBJECTIFS QUANTITATIFS... 50 2.1. Quel développement pour notre bassin de vie à horizon de deux PLH (12 ans)?... 50 2.2. Quel rôle et quel poids pour l'agglomération dans ce développement?... 53 2.3. Comment répartir cet objectif par produit?... 54 2.4. Répartition de ces objectifs sur le territoire de l agglomération: les priorités de développement de l offre de logements... 59 2.5- Répartition des objectifs quantitatifs par secteurs... 63 2.6. Traduction en consommation foncière... 66 2.7. Typologie des logements à produire... 66 III- LE PLH EN ACTIONS... 69 1. DÉCLINAISONS OPÉRATIONNELLES DES ORIENTATIONS... 70 PLH ET DEVELOPPEMENT DURABLE... 71 2. L ORGANISATION DU PILOTAGE ET DU SUIVI DU PLH... 185 3. MAQUETTE FINANCIERE... 187 IV- LA DECLINAISON TERRITORIALE DES ORIENTATIONS DU PLH... 191 1.Une élaboration concertée de la déclinaison territoriale du PLH... 192 2. Des objectifs qualitatifs communs à tous... 193 3. La territorialisation à l'échelle de la commune... 197 6 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
LE CONTEXTE D'ELABORATION DU NOUVEAU PLH Au terme de l'article L302-1 du Code de la Construction et de l'habitation (CCH), le Programme Local de l'habitat (PLH) est un document qui définit, pour une durée de six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logement et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée de l'offre de logements. Le Conseil Communautaire a décidé, par délibération du 24 juin 2009, de lancer l'élaboration d'un nouveau Programme Local de l'habitat (PLH) sur la période 2011/2016. Le PLH 2004/2010 a permis d'initier une culture commune en matière d'habitat, de mettre en place des outils innovants et d assurer la délégation des aides à la pierre donnant ainsi à l'agglomération les moyens de sa politique sur le parc de logement public et privé. Le nouveau PLH a alors pour ambition à la fois de prolonger ou d'adapter les actions engagées mais aussi d'en créer de nouvelles afin d'apporter des réponses adaptées aux besoins des habitants de l'agglomération en améliorant leurs conditions d'accès et de maintien dans un logement de qualité. Afin de construire le document, l Agence d Urbanisme Atlantique et Pyrénées (AUDAP) a été chargée de la réalisation du diagnostic, de la définition des enjeux et des outils de suivi. Parallèlement, le bureau d études ATEMHA a été retenu en tant qu assistant à maîtrise d ouvrage dans le cadre des différentes étapes d élaboration. Le a été construit suivant une approche transversale visant à combiner étroitement les politiques de l'habitat, de l'urbanisme et des déplacements à l'échelle de l'agglomération et en lien avec le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) en cours de réalisation au niveau de l'aire urbaine et de l Agenda 21 élaboré par la CAPP. Une nouvelle articulation entre ces différentes politiques apparaît comme le vecteur essentiel d un projet urbain global pour construire une agglomération solidaire et durable. 7 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
LE CONTEXTE D'ELABORATION DU NOUVEAU PLH De plus, afin de renforcer sa portée opérationnelle et conformément aux obligations légales récentes (loi de Mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions de 2009), les objectifs et actions du PLH sont territorialisés au niveau des secteurs des communes et des quartiers de l agglomération. Aussi, plusieurs rencontres ont eu lieu avec les élus et techniciens des communes afin d échanger sur la démarche d élaboration de ce nouveau PLH, d exposer le bilan, de repérer des projets d habitat à court, moyen et long termes et les outils indispensables à leur réalisation. Le projet de PLH a été présenté aux personnes morales associées en novembre 2010 et aux élus communautaires en décembre 2010. Ce travail de territorialisation et de définition des actions et outils s est poursuivi durant le premier trimestre 2011 avec les communes et les acteurs de l habitat du territoire avec l objectif d enrichir le document. Ce deuxième PLH de la CAPP s inscrit dans une approche renouvelée qui vise à combiner étroitement les politiques de l habitat, de l urbanisme et des transports à l échelle de l agglomération comme dans son bassin de vie. Cette approche «transversale» dépassant les compétences sectorielles conduit nécessairement à penser l élaboration du PLH en synergie avec d autres approches territoriales. 8 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
LE CONTEXTE D'ELABORATION DU NOUVEAU PLH 1. Inscription du PLH 2011-2016 dans le cadre d un projet de territoire Ce nouveau PLH est élaboré dans un contexte local particulier du fait de l élaboration concomitante de plusieurs documents stratégiques et de planification et d interventions nouvelles de la collectivité notamment en matière de déplacements. Le PLH s'inscrit à la fois : - dans les documents d'aménagement du territoire et de planification réalisés aux différentes échelles : - dans le projet transversal d'agglomération construit à partir de plusieurs documents thématiques : Ainsi, on peut rappeler les liens existants entre le PLH et les autres politiques existantes (urbanisme, déplacements, développement durable, politique de la ville ) à différentes échelles de territoire. 1.1. Le projet Pau Porte des Pyrénées Au-delà de l'affirmation d'une réalité géographique, «Pau Porte des Pyrénées» incarne la démarche de modernisation et de développement territorial lancée par la ville de Pau, l'agglomération Pau-Pyrénées et plus largement le Syndicat mixte du Grand Pau depuis mars 2008. Cinq axes forts sous-tendent cette démarche : la coopération, l éducation et la formation, la culture, les transports, la cohésion urbaine et la solidarité. Le projet Pau Porte des Pyrénées a pour objectif d'affirmer l'identité et le dynamisme de notre territoire situé au cœur du triangle Bordeaux-Toulouse-Saragosse et trouver la place qu'il mérite dans le contexte de métropolisation. La mise en œuvre de la politique de l habitat s inscrit dans ces objectifs et participera à la dynamique et l attractivité du territoire. 1.2. Le SCOT du Pays du Grand Pau en complémentarité avec les différents contrats Le Syndicat mixte du Pays du Grand Pau (créé en février 2008) est appelé à construire un projet global de territoire qui se déclinera notamment à travers le SCoT en cours d'élaboration. Dans le cadre de cette démarche, le diagnostic et les enjeux ont été 9 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
LE CONTEXTE D'ELABORATION DU NOUVEAU PLH présentés devant chaque EPCI du Pays. Ces premiers enjeux mettent en évidence la volonté de définir un projet de développement cohérent à l échelle du bassin de vie, privilégiant une approche intégrée et s inscrivant dans l ambition et les principes du développement durable. La volonté d assurer une meilleure maîtrise des déplacements à l échelle du territoire, en lien avec les enjeux d aménagement futurs, est clairement énoncée. Les orientations et actions qui seront retenues dans le cadre du SCoT s imposeront aux PLU des communes et aux PLH. Les principes suivants pourraient être retenus : limiter la consommation foncière pour l urbanisation, préserver l agriculture, les grands espaces naturels et les paysages. Le contrat de Pays a été approuvé en 2010 pour trois ans. Ce document d orientation s est fixé pour principal objectif d assurer un développement équilibré sur l'ensemble du territoire du Grand Pau, que ce soit en matière de logement, mais aussi de déplacements, d'accès aux soins et à la culture, de commerces de proximité. D'autres priorités ont été définies, comme la préservation des paysages, la gestion des déchets, la maîtrise du foncier, la qualité de l'eau, mais aussi l'essor des entreprises, du tourisme, le maintien d'une activité agricole, l'accessibilité du territoire. 1.3. L agenda 21 de la Ville de Pau et de la CAPP La Ville de Pau et la Communauté d'agglomération Pau Pyrénées ont décidé, en juin 2009, du lancement d'une démarche d'agenda 21. Après l'élaboration d'un diagnostic technique, une concertation importante a permis de définir et de croiser les enjeux puis d'élaborer une stratégie. Cinq défis ont alors été identifiés et partagés : Permettre à chaque habitant d'agir en faveur du développement durable Promouvoir des modes de production et de consommation responsables Lutter et s'adapter au réchauffement climatique Créer les conditions d'un mieux vivre ensemble Concilier développement urbain et nature en ville Le programme d'actions est en cours de construction (formulation des actions lors d'ateliers, enrichissement et étude de faisabilité de ces actions) et devrait être validé lors du 2 ème trimestre 2011. Le présent PLH s inscrit ainsi pleinement dans cette dynamique qui vise tout à la fois à respecter et mettre en œuvre la stratégie de développement durable explicitée dans le cadre de l Agenda 21 et à s appuyer sur les démarches opérationnelles aujourd hui testées sur le territoire communautaire. Le PLH pourra être considéré comme une déclinaison opérationnelle de l Agenda 21 sur la question de l habitat. 1.4. De nouvelles orientations en matière de déplacements En décembre 2009, la CAPP s est engagée dans la création d un nouveau réseau de bus, mais également dans l extension du périmètre actuel de desserte et le lancement d un transport collectif en site propre (TCSP). Ainsi, en avril 2010, le Syndicat Mixte des Transports Urbains Pau Porte des Pyrénées (SMTU-PPP) a été créé pour assurer la compétence «transports urbains» pour le compte de la Communauté d'agglomération Pau Pyrénées, la Communauté de communes de Luy de Béarn et quatre communes isolées. Le réseau de transports en commun a été restructuré de manière à décentrer, hiérarchiser et augmenter l'offre aux usagers (nouveau réseau «Idelis» depuis juillet 2010). La définition de nouvelles pratiques urbaines autour de ce projet revêt des enjeux forts en matière de politiques de déplacements (transports, circulation, stationnement, modes doux, pollution et bruit liés aux déplacements ) mais également de politiques urbaines (revitalisation de l habitat, reconquête des espaces publics, soutien aux centralités commerciales, accessibilité des zones d emploi...). Cette politique des déplacements nécessite de ce fait d être intégrée dans les réflexions relatives à la planification, à la cohésion sociale, au développement économique et à l urbanisation. En effet, si la loi SRU a posé, dès 2000, les enjeux d une plus grande cohérence entre politique de déplacements et politique d urbanisme, dans une perspective de développement durable, la loi sur le 10 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
LE CONTEXTE D'ELABORATION DU NOUVEAU PLH Grenelle de l environnement crée un lien entre densité et niveau de transport en commun. Dans ce cadre, le Syndicat mixte a lancé la révision du Plan de Déplacements Urbains par délibération du Comité syndical du 18 octobre 2010. 1.5. L urbanisme dans les communes Lors de l'élaboration du PLH, plusieurs communes élaboraient ou révisaient leur document d'urbanisme. Un travail en étroite collaboration a permis de mettre en œuvre les objectifs de territorialisation en repérant les terrains pouvant faire l'objet de projets d'habitat, en intégrant les outils les plus appropriés à leur réalisation. Le travail de repérage et d analyse s est également appuyé sur une étude des documents d urbanisme existants réalisée par l AUDAP. 2. Adaptation du PLH 2011-2016 aux évolutions législatives et institutionnelles Ces dernières années, la politique locale de l'habitat a dû s adapter aux évolutions législatives et institutionnelles et le nouveau PLH devra les prendre en compte : - les évolutions législatives : loi sur le droit au logement opposable de 2007, loi de Mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions de 2009, loi portant «engagement national pour l environnement» dite loi Grenelle 2. La loi du 16/12/10 de réforme des collectivités territoriale va impliquer une profonde refonte de la carte intercommunale. La réalisation du Schéma départemental de coopération intercommunale est préparé par le Préfet et travaillé par la commission départementale de coopération intercommunale en vue d être adopté avant le 31/12/11. Cette réforme aura donc des conséquences importantes sur le périmètre d application de la politique locale de l habitat. - les évolutions institutionnelles : une baisse des financements de l'etat pour la production de logements locatifs sociaux, les réformes des collectivités locales, le changement dans le panorama des acteurs du logement social, l'évolution du rôle du 1%, l'instabilité des dispositifs d aides - la réforme des aides de l ANAH, applicable au 1 er janvier 2011 qui maintient le régime des aides des propriétaires occupants (absents des objectifs du Plan de Cohésion Sociale), restreint le dispositif en faveur des propriétaires bailleurs et supprime les dispositifs en faveur de la remise sur le marché avec travaux de logements initialement vacants. De plus, ce nouveau PLH a été élaboré dans le contexte particulier de renouvellement de la convention de délégation des aides à la pierre impliquant une négociation avec l Etat sur les objectifs de production de logements sociaux publics et privés et les financements dédiés. Ces objectifs construits à partir des tendances démographiques et de constructions neuves ont été partagés avec les communes et les acteurs de l habitat sur le territoire notamment avec les organismes de logement social. Il s avérait également important de les mettre en perspective par rapport aux objectifs à l échelle de l aire urbaine. Cependant, au moment où le PLH s élabore, le Pays du Grand Pau ne s est pas prononcé sur les objectifs de développement de l offre de logements dans le cadre du SCoT. Aussi, la CAPP garde la possibilité de revoir ses objectifs de production en fonction des décisions prises par les élus du Pays du Grand Pau dans le cadre du SCoT et d engager si nécessaire une modification du PLH ainsi qu un avenant à la convention de délégation des aides à la pierre. Enfin, une fois le PLH 2011-2016 approuvé, une délibération du conseil communautaire pourra faire évoluer la définition de l intérêt communautaire en matière d équilibre social de l habitat. 3. Adaptation du PLH 2011-2016 aux évolutions de la société Dans le but de véritablement répondre aux besoins de la population et d'adapter les interventions, le nouveau PLH prend en compte des évolutions économiques, sociales et de société : 11 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
LE CONTEXTE D'ELABORATION DU NOUVEAU PLH - les évolutions du contexte national : crise immobilière, évolution du budget logement des ménages, chômage, crise énergétique, - les évolutions sociétales : vieillissement, paupérisation, desserrement (baisse de la taille) des ménages, évolution des modes de vie, difficulté des jeunes à accéder à l autonomie dans le logement, diversification des parcours de formation et en conséquence des besoins d hébergement. 4. Les personnes associées à l écriture du PLH Afin de construire le PLH avec une vision transversale, les services «Système d Information Géographique» (SIG), déplacements, aménagement, urbanisme et la Mission Développement Durable (MDD) de la ville de Pau et de l agglomération ont été sollicités afin de produire des documents et d apporter un regard critique. De plus, tout au long de la démarche d élaboration du PLH, des échanges réguliers ont eu lieu avec les techniciens, les élus et les acteurs de l habitat de l agglomération et de l aire urbaine lors des réunions du comité technique, des personnes morales associées et des commissions aménagement de l espace et habitat. Le projet de PLH, arrêté en décembre 2010, a été enrichi par les communes et les acteurs de l habitat notamment lors d ateliers organisés au cours du premier trimestre 2011. 12 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
LE CONTEXTE D'ELABORATION DU NOUVEAU PLH 13 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
14 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
I- DIAGNOSTIC ET ENJEUX 15 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
1. SYNTHESE DU BILAN 2005 2010 DU PREMIER PLH En complément du diagnostic en matière d'habitat, il est important d'avoir un regard rétrospectif sur la politique de l'habitat entre 2005 et 2010 afin de faire ressortir les points forts et les difficultés rencontrées et donc de dégager des enjeux dans le cadre du PLH 2011-2016. L'enjeu majeur affiché dans le PLH 2004-2010 était de renforcer l'attractivité de l'agglomération et de permettre un développement équilibré du territoire en suivant plusieurs orientations : - maintenir et attirer de nouveaux ménages sur l'agglomération. - diversifier la production de logements afin de favoriser le parcours résidentiel des ménages sur l'agglomération : promouvoir une offre nouvelle dans l'habitat ancien, une offre en accession sociale à la propriété, développer l'offre de logements locatifs sociaux et la construction neuve. - répartir de manière équilibrée de l'offre de logements sur l'agglomération. Le Programme Local de l'habitat de la CAPP a été approuvé par le conseil communautaire le 22 novembre 2004. Ce document est composé d'un programme d'actions se divisant en quatre chapitres : - Engager une politique foncière significative - Aider à la production d'habitat neuf économe - Promouvoir une nouvelle offre en quartier ancien - Orienter l action sur le logement locatif social Chaque chapitre est composé de diverses actions, certaines d'entre elles ayant des objectifs communs. Un bilan à mi parcours du PLH sur les trois premières années d'exercice 2005/2006/2007 a été réalisé en 2008. Il se présentait sous la forme d'un bilan détaillé du programme d'actions qui a permis de faire ressortir un bilan positif des actions menées mais également de soulever les difficultés rencontrées par les acteurs compétents en matière d'habitat sur la CAPP. Ce bilan a été actualisé en 2010. Ainsi, le bilan sur la période 2005/2010 fait apparaître de nombreux points positifs : Ce premier PLH communautaire a permis d'installer la CAPP comme acteur central de la politique locale de l'habitat sur le territoire de l'agglomération. La délégation de compétence des aides à la pierre s'est traduite par une accélération de la production de logement social public en complément du programme de rénovation urbaine et par la dynamisation des dispositifs opérationnels en faveur de la réhabilitation du parc privé. On peut mettre en avant les points positifs dans la mise en œuvre du PLH : La mise en place d'un réseau d'acteurs et de partenariats : le programme d'actions du PLH a été mis en œuvre à l'issue de négociations avec les acteurs locaux concernés. Pour rechercher l'efficience des actions du PLH, un cadre contractuel voire un partenariat a été mis en place avec ces acteurs. Ainsi, un protocole d'accord a été bâti avec les bailleurs sociaux intervenant sur notre territoire pour le développement de l'offre de logements sociaux. Des conventions d'objectifs ont été négociées et signées avec différentes structures intervenant dans le domaine de l'accès au logement : le FJT Habitat jeunes Pau-Pyrénées, la Mission locale pour les jeunes (projet de médiation logement), l Agence Immobilière Sociale. Enfin, les dispositifs d'amélioration du parc privé se sont appuyés sur un partenariat construit en prenant en compte la spécificité de l'opération. 16 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
DIAGNOSTIC ET ENJEUX SYNTHESE DU BILAN DU PREMIER PLH Une politique foncière montante à poursuivre : le diagnostic établi en 2004 faisait état de l'absence de réserves foncières communales et communautaires pour la production de logement. La création du Fonds d Interventions Foncières (FIF) a permis de doter l'agglomération d'un premier outil de portage foncier et de susciter de nouvelles pratiques auprès des communes et de la CAPP en termes de veille foncière, de négociation, d'acquisition et de programmation. La politique foncière mise en place a contribué à la production de logements locatifs sociaux et à la constitution de réserves foncières sur le moyen et le long terme afin de mener des projets d'habitat. Ainsi, la CAPP a ainsi acquis 14 biens soit 8,5 hectares de foncier bâti et non bâti pour une programmation potentielle de 340 logements. Le FIF était conçu comme un premier outil de la politique foncière de l'agglomération. Aujourd'hui, pour répondre aux besoins de notre territoire, la politique foncière doit être dynamisée et doit donc disposer d'un outil plus performant. Aussi, une étude a été menée en 2009-2010 afin de doter le Béarn d'un Etablissement Public Foncier Local (EPFL). Ce dernier a été créé par arrêté préfectoral le 18 octobre 2010. Il sera tout particulièrement mobilisé au travers de la politique foncière de l agglomération construite en lien avec le nouveau PLH. Des résultats conséquents en terme de production de logements locatifs sociaux et en phase avec les objectifs initialement fixés : 1575 logements locatifs sociaux (dont 901 PLUS et 200 PLAI 1 ) ont été financés entre 2005 et 2010 (environ 260 logements par an) dépassant les objectifs fixés dans le PLH en 2004 compris entre 110 et 150 logements par an. La production de logements locatifs sociaux a été fortement renforcée à partir de 2005 dans le cadre du Plan de cohésion sociale. Sous réserve de la confirmation du bilan prévisionnel pour 2010, la CAPP devrait atteindre globalement 95% de l'objectif initial et 81% des objectifs portés sur les avenants successifs ; soit une production deux fois supérieure à celle de la période précédente 1999-2004 (773 logements). Une diversification de l'offre de logements en marche : elle se traduit par le développement de l'offre de logements locatifs très sociaux type PLAI à partir de 2006, le développement d'une offre en accession sociale type locatif/accession (PSLA/PAS) par les opérateurs HLM, la mise en place d'opérations expérimentales d'habitat adapté (en direction de certains publics : les gens du voyage, jeunes majeurs handicapés, ), une diversité des formes urbaines, une relance de la construction privée. Des premières opérations visant à un développement de l'urbanisation raisonné des communes de l'agglomération : des études ont été engagées par plusieurs communes en partenariat avec la CAPP afin de réfléchir à une maîtrise de leur urbanisation notamment sur des secteurs présentant des enjeux urbains forts en terme d'extension urbaine ou de renouvellement urbain. Un renouvellement des modes d'intervention sur la réhabilitation du parc privé. Ces actions permettent la constitution d'un parc locatif social privé qui vient compléter l'offre de logements locatifs publics. En complément des Opérations Programmés d Amélioration de l Habitat (OPAH) classiques, des dispositifs spécifiques ont été mis en place autour de différentes problématiques : la résorption de l'habitat insalubre (Douceur d Habiter), l amélioration thermique des logements (Plaisir d habiter), la précarité énergétique et la requalification du centre ancien de Pau (projet de requalification de l espace public, OPAH de Renouvellement Urbain, opération façades, intervention sur les commerces). Ces différents dispositifs reposent sur des protocoles d'accord partenariaux. 1 Voir lexique 17 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
DIAGNOSTIC ET ENJEUX SYNTHESE DU BILAN DU PREMIER PLH Une expérience acquise dans l'exercice de la délégation des aides à la pierre : la CAPP a pris la délégation de compétence des aides à la pierre en février 2005 pour une durée de six ans afin de conduire une politique locale de l'habitat qui réponde aux enjeux identifiés sur le territoire tout en prenant en compte les objectifs du Plan de Cohésion Sociale. Ainsi, la CAPP gère les crédits délégués pour la production de logements locatifs publics et la réhabilitation du parc privé. Par l'attribution de subventions aux opérateurs HLM, sur crédits délégués de l'etat et sur ses fonds propres, la CAPP affirme la priorité de produire une offre de logements à vocation sociale de type PLUS et PLAI. Mais des difficultés persistent : L'articulation entre politiques d'urbanisme, de déplacements et d'habitat peine à se construire : une poursuite de l'étalement urbain au delà du territoire de la CAPP, un départ des jeunes actifs vers les communes de deuxième couronne périurbaine, lié notamment à l'évolution du coût du foncier et de l immobilier. Ce phénomène génère de lourdes répercussions en matière d'aménagement de l'espace (coûts de gestion importants pour les collectivités) et de développement durable (dépréciation de l environnement naturel, perte d identité des territoires, conflits d usage) à l'échelle du bassin de vie et contribue à la congestion du réseau de voirie de l'agglomération. Un développement de l'urbanisation très consommateur de foncier, y compris sur le territoire de l'agglomération, la consommation foncière se poursuit à rythme élevé : 39 hectares consommés par an dont 75% pour de l'individuel pur soit 270 hectares en 7 ans. La forme urbaine dominante dans bon nombre de communes reste la maison individuelle en diffus ou en lotissement. Les documents d'urbanisme sont encore peu articulés avec les politiques de l'habitat et des déplacements. La politique de l'habitat ne suffit pas à réguler les marchés de l'habitat et les déséquilibres sociaux entre les territoires une ségrégation sociale rampante : on observe une poursuite des phénomènes de concentration des catégories socioprofessionnelles les plus aisées sur certains quartiers des communes de l'agglomération et, à l'opposé, des populations les plus défavorisées sur les communes du cœur d'agglomération. une production qui contribue peu au rééquilibrage de l'offre sur le territoire de l'agglomération : 78 % des logements locatifs sociaux programmés se concentrent sur les communes du cœur d'agglomération qui accueillent déjà 85 % du parc locatif social. La mise en œuvre du plan de cohésion sociale s est traduite par une hausse importante de la production de logements sociaux sur les communes qui connaissaient déjà une dynamique de construction. Ce phénomène s est encore accéléré lors de la crise immobilière puisqu il a été demandé aux opérateurs sociaux d engager des négociations avec les promoteurs privés dont les programmes immobiliers étaient en difficulté en vue de racheter des logements en VEFA. une connaissance de la demande en logements locatifs sociaux et des besoins à développer afin d enrayer les phénomènes de concentration de population en difficulté sur les ensembles HLM anciens. La mise en place d une démarche concertée de suivi de l équilibre social des quartiers au travers de la politique d attribution pourrait permettre d'optimiser l'adéquation entre la demande des ménages et la production de logements sociaux. des difficultés de repérage et de traitement des situations d'habitat dégradé diffus sur les immeubles du centre historique de Pau et des quartiers anciens des communes ce qui suppose une intervention urbaine et sociale de longue haleine. A ceci s ajoute parfois un non respect du patrimoine bâti, les travaux de rénovation mettant en péril des éléments architecturaux remarquables. 18 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
DIAGNOSTIC ET ENJEUX SYNTHESE DU BILAN DU PREMIER PLH Des partenariats à renforcer une absence d'instance de suivi et d'animation du PLH partenariale : si la mise en œuvre du programme d'actions du PLH s'appuie sur des partenariats construits avec les acteurs locaux, il manque sur notre territoire une instance partenariale de suivi global de la politique de l'habitat. Elle pourrait avoir pour objectif de partager les objectifs et le programme d'actions du PLH avec l'ensemble des acteurs locaux intervenant sur l'habitat et d'ouvrir un débat pour entraîner des échanges sur les actions à mener, les difficultés rencontrées, les améliorations à apporter. Elle permettrait d'établir un suivi du fonctionnement des marchés et de la réalisation du programme d'actions et d'envisager les réajustements nécessaires. 19 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
DIAGNOSTIC ET ENJEUX SYNTHESE DU BILAN DU PREMIER PLH PREMIER BILAN CHIFFRE 14 biens immobiliers achetés : 8,5 hectares, soit 340 logements potentiels 1 575 logements publics sociaux financés, sur 11 communes soit 2 fois plus de logements financés que sur les 6 années précédentes dont 200 logements très sociaux (PLAI) dont 175 places foyers pour personnes âgées dont 256 logements pour des jeunes (foyers jeunes et logements étudiants) dont 56 logements spécifiquement adaptés à l'accueil de personnes handicapées Dans le cadre du programme de rénovation urbaine du Hameau : 200 logements démolis et création de six résidences ou îlots urbains 144 logements construits dont 118 dans le périmètre du Hameau 237 logements réhabilités 2 230 logements privés améliorés dans le cadre de dispositifs d'aide (OPAH, Plaisir d'habiter, Douceur d'habiter) dont 1650 logements privés ayant fait l'objet d'un programme d'amélioration thermique dont 183 logements appartenant à des propriétaires aux ressources modestes («Propriétaires très sociaux» dont le revenu fiscal de référence pour une personne seule était inférieur à 8 606 en 2009) dont plus de 450 logements privés conventionnés 203 signalements soit 290 logements privés dégradés ayant fait l'objet d'un signalement sur 11 communes dont 60 situations résolues avec travaux 20 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
DIAGNOSTIC ET ENJEUX SYNTHESE DU BILAN DU PREMIER PLH Des moyens financiers conséquents Le budget affecté à la mise en œuvre de la politique de l'habitat n'a cessé de croître de 2005 à 2009 en lien avec la mise en œuvre progressive du programme d'actions du PLH. Sur l'ensemble de la durée du PLH, la CAPP aura consacré 14 M à la politique de l'habitat dont 5,8 M pour la production de logements locatifs sociaux publics. On observe sur ce graphique une stabilisation du budget de fonctionnement qui porte notamment sur les dispositifs de suivi animation des opérations d amélioration de l habitat, ces opérations devant s inscrire dans un temps relativement long. Le budget d investissement connaît une évolution très conséquente sur le temps de la mise en œuvre de ce premier PLH. Cette évolution correspond à la reprise de la production de logements sociaux et à l amélioration du parc privé sous l impulsion des dispositifs mis en place. Budget communautaire consacré à l'habitat 4 000 000 3 500 000 Budget de fonctionnement Budget d'investissement 3 000 000 2 500 000 2 000 000 1 500 000 1 000 000 500 000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 21 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
DIAGNOSTIC ET ENJEUX SYNTHESE DU BILAN DU PREMIER PLH 7% 18% 29% 4% développement du parc public 42% Budget communautaire consacré à l'habitat ventilé par axes d'intervention - le développement de l offre de logements sociaux est le premier poste du budget habitat de l agglomération - l amélioration du parc privé constitue le second en terme de mobilisation financière reconstitution de l'offre de logts sociaux dans le projet ANRU amélioration de l'habitat privé Action foncière Les moyens financiers apportés par l'etat Pour la mise en œuvre des différentes actions du PLH, la participation de l'etat s'est élevée à environ 5,6 M dont 5,4 M dans le cadre de la délégation des aides à la pierre pour le logement public. De plus, en ce qui concerne les aides au parc privé, l'anah a participé à hauteur de 9,8 M. Au global 15,6 M ont été consacrés par l Etat à la mise en œuvre de la politique de l habitat sur notre territoire. Pour remplir les objectifs du PLH, l Etat et la CAPP sont intervenus à niveau quasi équivalent. Les moyens financiers apportés par les communes La participation globale des communes de l'agglomération à la mise en œuvre du PLH s'est élevée à 5,3 M, 85% de cette somme correspond à leur contribution à la production de logements sociaux. Les moyens financiers apportés par le Conseil Général et le Conseil Régional consacrés à sa contribution à la production de logements sociaux. La participation du Conseil Régional à la mise en œuvre du PLH s'est élevée à 1,3 M correspondant à sa contribution à la rénovation des cités universitaires paloises et à la mise en œuvre de l'opération Plaisir d'habiter. Les moyens financiers apportés par le FEDER et l ADEME La participation du FEDER et de l'ademe à la mise en œuvre du PLH s'est élevée respectivement à 153 000 et 365 000, correspondant à leurs contributions à l'opération Plaisir d'habiter. Au total, les fonds mobilisés par la CAPP et l'ensemble des partenaires publics se sont élevés à 42,4 M. Il est à noter que la participation des partenaires publics au financement du logement a généré un volume d'activité économique de l'ordre de 220 M. La participation du Conseil Général à la mise en œuvre du PLH s'est élevée à 6,3 M, 22 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
DIAGNOSTIC ET ENJEUX SYNTHESE DU BILAN DU PREMIER PLH Les instances de pilotage Depuis 2008, le pilotage et le suivi de la mise en œuvre du PLH sont confiés à la Commission Aménagement de l'espace et à la Commission Habitat Gens du Voyage. Michel Plissonneau -vice président de la CAPP et Danièle Iriart, adjointe au Maire de Pau, sont les élus référents au logement ; Michèle Laban Winograd, première vice présidente de la CAPP et André Arribes, Maire de Bizanos, ont en charge la Commission Aménagement de l'espace. L'ensemble des projets sont soumis à ces deux commissions aux différents stades de leur conception puis de leur mise en œuvre. La Commission est élargie aux partenaires financiers du projet et aux acteurs locaux de l'habitat impliqués pour constituer les Comités de Pilotage de chacun des dispositifs. Les moyens humains Un service habitat au sein du pôle Aménagement de l'espace et le centre RE- SOURCES. 23 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
DIAGNOSTIC ET ENJEUX 2. LA SYNTHESE DU DIAGNOSTIC On identifie souvent PLH et programmation de la construction, dont singulièrement celle de logements sociaux. Mais, nous avons d emblée situé les enjeux du nouveau PLH comme un levier déterminant d un projet global de territoire : celui d une transition par étapes vers une ville solidaire et durable. L attention à la production de logements sera donc double : - veiller à ce qu elle réponde quantitativement et qualitativement aux besoins en logements prévisibles sur le territoire, en n oubliant pas l enjeu central de développer une offre accessible à toutes les catégories de revenus ; - repenser le mode de développement urbain pour que cette production ne soit pas synonyme d étalement urbain, de gaspillage de ressources foncières et énergétiques et d une fragilisation future des ménages par leur dépendance automobile. 2.1. Une attractivité réelle de l'agglomération et de la ville centre même si le territoire peine à se stabiliser A. L'agglomération paloise, moteur de la croissance départementale et locale L agglomération paloise, avec 148 920 habitants en 2006, représente 25 % de la population totale du département et 64 % de celle du territoire du Grand Pau. Avec une croissance de +0,47 % par an depuis 1975, l agglomération assure un rôle majeur dans la croissance du territoire. L agglomération paloise, en concentrant 70 % des emplois ainsi que les principaux équipements et services de l aire urbaine, joue également un rôle central dans le développement et l attractivité du Grand Pau. Toutefois, un autre élément de constat doit être mis en exergue : l'importance des mouvements résidentiels qui se réalisent essentiellement dans le parc de logements existant. Sur la durée d'un PLH (6 ans), près de la moitié des ménages de l'agglomération auront changé de logement. Les conditions dans lesquelles s opèrent ces trajectoires résidentielles dépendent des modes de régulation encore fragiles et imparfaits - des marchés de l habitat à l échelle de notre territoire. Les recompositions résidentielles qui en résulteront vont peser lourdement sur les modes de vie, de transports et d insertion urbaine des citoyens et donc sur le succès ou non des objectifs des politiques de développement durable dans notre bassin de vie. 24 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
DIAGNOSTIC ET ENJEUX LES CONSTATS MAJEURS Evolutions démographiques sur l aire urbaine Communauté d'agglomération de Pau Pyrénées Entre 1999 et 2006 + 1140 habitants/an + 1130 résidences principales/an Solde migratoire : + 783 pers/an Solde naturel : + 350 pers/an Reste de l'aire urbaine Entre 1999 et 2006 + 1260 habitants/an + 670 résidences principales/an Solde migratoire : + 1070 pers/an Solde naturel : + 185 pers/an 25 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
DIAGNOSTIC ET ENJEUX LES CONSTATS MAJEURS B. mais un développement non orchestré et consommateur d'espace Cette diffusion de la croissance, observée depuis quelques années, sur les communes situées aux franges de l agglomération, modifie les réponses à apporter aux besoins en habitat et en logement. En effet, si les espaces périurbains ont connu un développement exponentiel, ce dernier s est traduit par un émiettement de l urbanisation et une consommation accrue du foncier L agglomération paloise connaît une attractivité importante (entre 2001 et 2006, +39 494 entrants contre 26 931 sortants), mais cette dernière reste relativement «poreuse», notamment face à son aire urbaine. En effet, les communes les plus urbaines de l agglomération se caractérisent par le fait qu elles accueillent principalement des personnes seules, étudiants ou jeunes actifs, attirées par le système de formation, la recherche d un premier emploi et d un premier logement. Si les communes périurbaines captent une partie des flux sortants du cœur urbain, une partie de ces familles quitte l agglomération Mobilités résidentielles CAPP/autres territoires 1999-2006 (en nombre de personnes) pour s installer dans le reste de l aire urbaine, générant alors des déplacements quotidiens domicile-travail et des coûts de gestion importants pour les collectivités (assainissement, voiries, réseaux,...). Sur l agglomération paloise, on retrouve également des tendances à un développement de l urbanisation fortement consommateur de foncier. Entre 2001 et 2007, 39 ha consommés par an sur la CAPP pour de l'habitat, dont 76 % pour de l'individuel pur, soit 270 ha en 7 ans Agglomération paloise 46 % des pers qui arrivent dans l'agglo sont des pers seules, actives et jeunes et 70 % viennent habiter dans la ville centre Mouvements vers le Grand Pau 71 % des pers qui la quittent sont maintenant propriétaires d'une maison. 60 % habitaient Pau auparavant et 60 % sont des couples bi-actifs avec enfants Reste de la France et étranger Landes 1 243 1 964 13 262 17 890 Gers Reste des Pyrénées-Atlantiques 4 316 Reste du Grand Pau 6 706 CAPP 4 013 1 183 221 319 Hautes-Pyrénées 4 669 1 639 26 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
DIAGNOSTIC ET ENJEUX LES CONSTATS MAJEURS C. Une spécialisation accrue des territoires, une perte d'attractivité de certains quartiers La structure du solde migratoire renvoie directement au fonctionnement du marché du logement et au phénomène d accession à la propriété en maison individuelle qui s effectue dans un large périmètre autour de l agglomération. Le risque d une accentuation de l étalement urbain est donc bien réel, avec son corollaire de ségrégation sociale et démographique. La coexistence de faibles densités de population, qui peut laisser penser à une ressource foncière inépuisable, avec des secteurs de fortes concentrations (1 210 habitants/km² en cœur urbain, 168 habitants/km² en 1ère couronne, 45 habitants/km² en 2 ème couronne) constitue désormais un enjeu primordial de cohésion territoriale, relayée à l échelle du SCoT. Le poids des petits logements collectifs et locatifs continue de s accroître en cœur urbain, tandis que les grandes maisons en accession à la propriété se développent considérablement en périphérie, renforçant ainsi la spécialisation sociale des territoires. La construction neuve et le jeu des marchés ne font que renforcer ce constat. D. Une attractivité liée à l'offre de services et d'équipements E. Des disparités sociales importantes au sein d'une même commune Une analyse croisant les données sur les revenus des ménages, la composition familiale et l'âge du chef de famille permet de caractériser les profils d'occupation des quartiers et des parcs de logements sur l'agglomération. L analyse des profils d occupation des quartiers et des parcs de logement révèlent une géographie sociale relativement disparate : certains quartiers accueillent principalement des familles aux revenus précaires (78% des ménages de ces quartiers se situent dans le premier quintile 2 des revenus par UC, contre 22% en moyenne sur la CAPP), tandis que d autres regroupent des familles aux revenus supérieurs (47% des ménages du dernier quintile contre 23% sur la CAPP). La ville-centre apparaît alors comme le territoire de tous les contrastes. Le positionnement et la place occupés par les trois types de parcs (propriété occupante, locatif privé, locatif public), restent très variés. Assurer un équilibre de peuplement et de cohésion sociale sur le territoire nécessite alors la mise en place d une stratégie volontaire et coordonnée de diversification de l habitat. Les risques et les problèmes posés par cette tendance sont cruciaux pour l avenir de l agglomération, mais également du Grand Pau, dans la mesure où le cadre de vie constitue l un des moteurs décisifs de leur attractivité. En effet, les ménages choisissent de s installer dans une commune notamment en fonction de l offre de services, de commerces, d équipement qu elle propose. Dans ce contexte, le tissu de services et de commerces peut radicalement différencier les territoires pour des ménages en besoin de logement. Ces problématiques interpellent directement l ensemble des politiques d aménagement du territoire (transport, économie, aménagement urbain..). 27 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES Agglomération paloise 71 120 résidences principales 48 % de propriétaires occupants 34 % de locatifs privés 14 % de locatifs publics Aire urbaine (hors CAPP) 32 809 résidences principales 80 % de propriétaires 11 % de locatifs privés 2,7 % de locatifs publics 65 % des ménages de la CAPP peuvent prétendre accéder à un logement du parc locatif social public 2 les quintiles nationaux des revenus par unité de consommation (UC) classent les ménages des plus modestes aux plus aisés en 5 groupes de taille égale
DIAGNOSTIC ET ENJEUX LES CONSTATS MAJEURS UNE AGGLOMERATION MARQUEE PAR D IMPORTANTES DISPARITES SOCIALES - une représentation des contrastes sociaux qui ignorent les limites administratives - les petits ménages regroupés dans l habitat ancien en cœur d agglomération - un «spectre social» très large notamment sur Pau, Billère et Bizanos ENTRE LES QUARTIERS : proximité spatiale et distance sociale 28 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
DIAGNOSTIC ET ENJEUX LES CONSTATS MAJEURS 2.2. Un marché de l'habitat «mal régulé» limitant la fluidité des parcours résidentiels A. Un marché de la construction dynamique Les conditions de financement attractives, conjuguées aux politiques publiques nationales dédiées à la primo-accession et à l investissement locatif privé, ont contribué au dynamisme des marchés immobiliers particulièrement actifs depuis le début des années 2000, tant dans le neuf que dans l ancien. Le parc social a, lui, connu une croissance fluctuante et une faible diffusion sur le territoire. + 695 logements produits par an depuis 10 ans (40 % en individuel et 60 % en collectif) B. Une tension croissante sur le marché du logement se traduisant par un phénomène de spécialisation sociale très marqué Le marché palois, principalement porté par la ville centre (96 % des transactions d appartements et 50% pour les maisons), connaît cependant une baisse globale de son activité depuis la crise nationale observée en 2007 (- 37%). La production de logements privés reste très orientée sur de petits produits d investissements fiscaux immobiliers, dans une gamme relativement limitée et déconnectée des niveaux de ressources des ménages locaux (plus d un logement neuf sur deux est de type T2). ciseau, à marginaliser et asphyxier le rôle que jouait le parc locatif social. Le poids réel du parc social dans les marchés de l habitat et dans l accueil des emménagés nouveaux dépend à la fois de l effort de construction et de la «mobilité de sortie» de ménages qui libèrent un logement social lorsqu ils peuvent réaliser un cursus résidentiel les amenant notamment à une accession à la propriété. Le très fort enchérissement des marchés fonciers et immobiliers jouent donc d un côté sur le coût de constitution de l offre (c est tout l enjeu de la péréquation foncière de sortir de ce piège du dérapage du coût du foncier) et, de l autre, sur le fort ralentissement du taux de rotation en parc social, réduisant ipso facto la capacité du parc social à répondre aux besoins des ménages et à peser sur les régulations des marchés locaux. Le ralentissement de la mobilité observé dans le parc locatif public et la précarisation des demandeurs renforcent les situations de blocage de la mobilité résidentielle des catégories aux revenus les plus modestes. Les produits à bas loyers continuent d être rares car peu développés, malgré une augmentation de ce type de produits sur les dernières années. L homogénéisation à la hausse des loyers dans le parc privé génère des taux d effort importants pour les ménages modestes et contribue à augmenter la pression de la demande pour le parc locatif social. On observe, sur notre bassin de vie comme dans beaucoup de marchés tendus, que les tendances lourdes des marchés immobiliers et locatif privés conduisent par un effet de 29 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES
DIAGNOSTIC ET ENJEUX LES CONSTATS MAJEURS Note de lecture : la variation de l indice spatial montre l écart des valeurs des logements lorsqu on compare des logements de caractéristiques internes similaires localisés dans des zones différentes. Selon qu il est acquis dans telle ou telle zone, le prix pour un même logement varie presque du simple au double. On repère sur cette carte : - des zones de prix élevés sur les coteaux (dès que la vue sur les Pyrénées est possible) - des quartiers contigus avec des écarts de prix importants notamment sur la ville centre - un centre ancien globalement déprécié. Le marché tend à jouer un rôle de plus en plus important de sélection et d orientation des ménages : il est globalement cher et le nombre de logements accessibles aux ménages les plus modestes se restreint (65% des ménages de 30-40 ans, qui sont devenus propriétaires de leurs logements l ont été hors agglomération). L'accès des personnes les plus en difficulté à un logement banalisé de qualité reste problématique sur le territoire de l'agglomération (déficit de qualité d une partie du parc privé, problématique de vacance et d indignité des logements). Ainsi, les biens existent sur le marché mais ceux-ci ne correspondent pas forcément aux attentes et besoins de la population. L analyse des zones de prix de l agglomération paloise révèle l importance de l image des quartiers sur la formation des prix: la valeur d un logement type dans l agglomération varie du simple (zone 13) au double (zone 8) en fonction de sa localisation. 30 COMMUNAUTE D AGGLOMERATION PAU PYRENEES Le marché immobilier, seul, ne produit pas de mixité sociale mais, au contraire, le rapprochement des ménages de même catégorie socio-économique : la sélectivité de la ville devient de plus en plus intense du fait de ces valeurs de prix. Enfin, le déficit d attractivité résidentielle de certains quartiers anciens, et notamment du centre ville de Pau, se traduit sur l indice spatial des valeurs mais également contribue maintenir en situation de vacance une part significative des logements. CAPP Prix au m² en 2008 : Terrain viabilisé : 113 /m² Appartement ancien : 1 835 /m² Appartement neuf : 2 980 /m² Maison ancienne : 1 970 /m² Maison neuve : 2 280 /m²