Extrait de l étude Aide sociale, impôts et revenus en Suisse 1, Chapitre 1 Enjeux et méthodologie, pp. 15-22 Définition des cas types étudiés Afin de pouvoir analyser et comparer entre elles les particularités de l aide sociale, de la fiscalité et du système de transferts sociaux en amont dans les différents chefs-lieux cantonaux, il a fallu créer une base identique commune à tous les chefs-lieux. A cet effet, nous avons construit des ménages types présentant certaines caractéristiques fréquemment identifiés parmi les ménages touchés par la pauvreté voire menacés d en être touchée. En même temps, il fallait que les ménages types soient représentatifs des structures sociales en Suisse. Il s agit des mêmes ménages types utilisés dans l étude de 2002 et repris pour sa mise à jour publiée par la CSIAS au printemps 2007. Ces cas types sont les suivants: une femme divorcée élevant seule son enfant de trois ans et demi (cas type 1), une famille d un couple avec deux enfants en bas âge (cas type 2) et un homme divorcé vivant seul et ayant des obligations d entretien (cas type 3). Le tableau S.1.1 récapitule les caractéristiques des trois cas types. S.1.1: Cas types examinés Cas type Composition du ménage Situation de revenu Taille de l appartement Prise en charge des enfants Cas type 1 Femme divorcée avec un enfant (3½ ans) Salaire Droit à des pensions alimentaires qui ne sont pas payées par l ex-époux 3 pièces Garderie (prise en charge proportionnelle au volume de l activité lucrative) Cas type 2 Famille d un couple avec deux enfants (3½ et 5 ans) Salaire de l époux Variante: Salaire supplémentaire de l épouse 4 pièces Les enfants sont gardés par l épouse Cas type 3 Homme divorcé vivant seul ayant des obligations d entretien Salaire Pensions alimentaires pour l exépouse et les enfants communs de 1'200 francs par mois, soit 14'400 francs par an 2 pièces Dans le cas type 1, il s agit d une famille monoparentale composée d une femme divorcée et un enfant âgé de 3½ ans. Le jugement de divorce attribue à la femme des contributions d entretien d un montant de 6'225 francs par an pour elle-même et de 8'715 francs par an pour l enfant. Du fait que celles-ci ne sont pas payées par l ex-époux, la femme peut demander une avance sur pensions alimentaires. 2 La femme et l enfant vivent dans un 3 pièces. Pendant l activité professionnelle de la mère, l enfant de 3½ ans est gardé en milieu extra-familial, cette garde étant proportionnelle au volume d activité de la mère. Sauf dans le canton du Tessin, où les enfants dès l âge de 1 2 Knupfer, Caroline, Natalie Pfister und Oliver Bieri (2007). Aide sociale, impôts et revenus en Suisse. Bern: Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe. Lorsque la personne ayant des obligations d entretien ne les remplit pas (ou irrégulièrement), il est possible de demander des avances sur les contributions d entretien (pensions alimentaires).de telles avances étant régies par la législation cantonale, les modalités d octroi diffèrent d un canton à l autre. Ainsi, contrairement aux pensions alimentaires des enfants, celles des femmes ne sont avancées que dans quelques rares cantons.
trois ans vont en général à la Scuola dell infanzia qui les accueille jusqu à 16 heures, la garde extra-familiale des enfants de 3½ ans assurée par l école n existe dans aucun chef-lieu. Dès lors, il a fallu calculer les frais de garde pour tous les autres chefs-lieux. Dans le cas type 2, il s agit d une famille biparentale composée d un couple et de deux enfants âgés de 3 ans et demi et cinq ans. L épouse s occupe du ménage et des enfants. La famille habite un 4 pièces. Le revenu familial est gagné principalement par le père. Une variante de ce cas type suppose que la femme gagne un petit salaire dans le cadre d une activité à temps partiel. Dans le cas type 3, il s agit d un homme divorcé vivant seul qui doit des contributions d entretien à son ex-épouse et aux deux enfants communs d un montant de 14'440 francs par an. 3 L homme vit dans un 2 pièces. Dans tous les cas types, l âge des enfants a été choisi de manière à ce qu un éventuel droit à des allocations de naissance voire des allocations pour enfants en très bas âge soit exclu. De telles prestations existent en effet dans certains cantons pendant les deux ou trois premières années de vie de l enfant. Pour tous les cas types, nous avons pris en considération les principaux facteurs du coût de la vie différents d un canton à l autre -, en intégrant dans le budget du ménage le loyer local courant, les primes de l assurance-maladie obligatoire ainsi que les frais de garde dans le cas de la famille monoparentale. Aux fins de comparaison, nous avons utilisé la valeur médiane de tous les loyers pour les tailles d appartement en question à un chef-lieu. Cette valeur a été calculée par l Office fédéral de la statistique sur la base d une enquête sur la structure des loyers en 2003. Pour la présente étude, nous avons adapté cette valeur à la situation au 1.1.2006 à l aide de l indice des loyers. Nous avons procédé de même pour les primes de l assurance-maladie obligatoire en intégrant dans le budget du ménage les primes moyennes cantonales de l assurance-maladie obligatoire publiées chaque année par l Office fédéral de la santé publique. Le droit à un subside à la prime est également pris en compte, à moins qu un canton n adopte une réglementation différente. En ce qui concerne les frais de garde, nous avons pris en compte les tarifs d une crèche publique ou subventionnée. Dans les chefs-lieux cantonaux sans de telles structures, nous avons choisi l offre la plus avantageuse. Le revenu du ménage se compose des revenus provenant d une activité lucrative et des prestations de transferts sociaux. Nous partons de l hypothèse que les ménages considérés n ont ni fortune ni dettes. Du fait que le droit aux prestations liées aux besoins en amont de l aide sociale est souvent soumis à un délai d attente en termes de durée de séjour, nous avons supposé que tous les cas types sont domiciliés dans le chef-lieux cantonal respectif depuis au moins cinq ans. Ainsi, les éventuels délais d attente sont inopérants. Du fait qu un bon tiers de l ensemble des bénéficiaires de l aide sociale âges de plus de 15 ans est sans emploi et qu un bon quart exerce une activité lucrative à plein temps ou à temps partiel, il fallait tenir compte des deux situations de revenu. 4 Nous sommes donc partis, d une part, de conditions économiques qualifiées de bas salaires (elles concernent de très bas salaires à temps complet et partiel). D autre part, nous avons montré l effet de l aide sociale en cas de non-emploi. Ainsi, dans le segment inférieur des revenus, nous avons supposé une réduction progressive de l activité lucrative. Suite à la réduction du taux d activité de la femme divorcée avec un enfant à charge, nous avons réduit proportionnellement le besoin de garde extra-familiale. Le tableau S.1.2 donne un aperçu des taux d activité supposés et des revenus correspondants. 3 Les pensions alimentaires annuelles se montent à 2'400 francs pour l ex-épouse et à 6'000 francs pour chacun des deux enfants. 4 Office fédéral de la statistique, Statistique suisse d aide sociale, 2005. Résultats nationaux, Neuchâtel, 2007.
S.1.2: Volumes d activité et salaires des cas types Taux d activité en pour cent Taux d activité en jours par semaine Salaire des ménages avec une personne adulte (cas types 1 et 3) Salaires des ménages avec deux personnes adultes (cas type 2) Pas d activité lucrative Pas d activité lucrative Pas de salaire (Fr. 0.-) Pas de salaire (Fr. 0.-) 20 pour cent 1 jour De Fr. 8 400.- à Fr. 16 799.- par an De Fr. 9 600.- à Fr. 19 199.- par an 40 pour cent 2 jours De Fr. 16 800.- à Fr. 25 199.- par an De Fr. 19 200.- à Fr. 28 799.- par an 100 pour cent 5 jours De Fr. 25'200.- à Fr. 120 000.- par an De Fr. 28'800.- à Fr. 120 000.- par an Pour les situations des ménages gagnant des bas salaires, le salaire annuel le plus bas pour une activité à plein temps est de 25 200 francs pour la famille monoparentale et l homme divorcé ; il est de 28 800 francs pour la famille biparentale avec deux enfants. En cas d activité à temps partiel, les salaires sont échelonnés de cette manière: une activité à 40 pour cent procure un salaire annuel de 16 800 francs pour la famille monoparentale et l homme divorcé; elle procure 19 200 francs pour la famille avec deux enfants. L activité à 20 pour cent procure un salaire annuel de 8400 francs (famille monoparentale et homme seul) et de 9'600 francs (famille biparentale avec deux enfants). Si l on a admis des salaires aussi bas pour une activité à plein temps, c est pour pouvoir comparer les situations entre les cantons. Des salaires plus élevés en effet présenteraient une plus grande probabilité de ne plus donner droit à l aide sociale. En dehors du salaire, différentes prestations sociales cantonales et communales sont accordées à des ménages vivant dans des conditions financières précaires. Ces prestations influencent également les revenus disponibles libres que peuvent avoir les ménages dont les salaires se situent à l intersection entre aide sociale et système de transferts sociaux en amont: 5 - Avances sur pension alimentaire (famille monoparentale) Lorsque les pensions alimentaires fixées par un tribunal ne sont pas payées par le débiteur, la collectivité peut les avancer sous certaines conditions. Il s agit d une prestation cantonale liée au besoin. Les limites de revenu donnant droit aux avances (maximales) diffèrent d un canton à l autre. Lorsque le revenu d un ménage est en-dessous de la limite de revenu, les pensions alimentaires sont avancées dans tous les cantons pour l enfant. Elles le sont également pour l ex-épouse dans les chefs-lieux suivants: Genève, Lausanne, Sion, Neuchâtel et Delémont. 6 Ce transfert social est pris en compte par l aide sociale; c est un revenu. - Allocation de logement (tous les cas types) Les allocations de logement sont des prestations d aide publiques destinées à baisser la charge de loyer de groupes de population ayant un faible revenu, plus particulièrement dans les communes avec des loyers élevés. Les villes de Genève, de Bâle et de Lausanne connaissent les allocations de logement. A Bâle, la famille monoparentale et la famille avec deux enfants bénéficient d une réduction de loyer, mais uniquement si le ménage n est pas assisté. Cette prestation n est dès lors pas prise en considération dans le calcul de l aide sociale. A Bâle, les allocations de logement sont octroyées par principe uniquement aux 5 Pour d autres détails concernant les prestations décrites ci-dessous pour les différents cas types, voir: Caroline Knupfer, Oliver Bieri, Impôts, transferts et revenus en Suisse, Conférence suisse des institutions d action sociale, 2007. Cette étude examine l ensemble des transferts sociaux entrant en ligne de compte pour les cas type ci-dessous. 6 A Genève, à Berne et à Bellinzone, les avances sur pension alimentaire ne sont pas liées à une limite de revenu, elles sont donc octroyées dans tous les cas jusqu à une limite supérieure définie par la loi.
personnes avec enfants et aux bénéficiaires d une rente AVS ou AI (sans aide sociale). L homme divorcé n a donc pas droit à cette prestation, qu il soit assisté ou non. A Genève, tous les trois cas types peuvent bénéficier d allocations de logement. Le budget d aide sociale tiendra dès lors compte d un loyer réduit. A Lausanne, parmi nos cas types, seule la famille avec deux enfants peut bénéficier des allocations de logement communales. L allocation de logement n est cependant pas prise en compte par l aide sociale. - Prestations spécifiques pour familles (famille monoparentale et famille biparentale) Lucerne connaît des prestations complémentaires communales pour familles de conditions modestes. Ces prestations s ajoutent aux allocations familiales ordinaires. Il s agit d une prestation liée au besoin en amont de l aide sociale; elle n est pas octroyée aux bénéficiaires de l aide sociale. Ces prestations complémentaires communales, dont le mode de calcul est très proche de celui des prestations complémentaires à l AVS et à l AI, se situent entre 120 francs et 1'200 francs par enfant et par an. Il en va autrement de l allocation de ménage dans le canton du Valais et des prestations complémentaires dans le canton du Tessin qui, toutes deux, sont octroyées aux bénéficiaires de l aide sociale. Dans notre étude, elles sont donc prises en compte dans le budget d aide sociale. Les prestations complémentaires tessinoises, tout comme les prestations complémentaires lucernoises, se basent sur le modèle de calcul des prestations complémentaires à l AVS et à l AI. Celle qui nous intéresse dans le cadre de la présente étude, c est l assegno integrativo, une allocation complémentaire pour enfants octroyée aux familles à bas revenu et avec des enfants entre 0 et 14 ans. Cette prestation couvre le déficit entre un montant défini et les revenus pris en compte, mais au maximum une somme correspondant aux coûts hypothétiques de l enfant. L allocation de ménage du canton du Valais est une prestation du fonds familial cantonal. Elle est destinée aux familles dont le revenu est inférieur à une limite légale. Le droit à la prestation est établi automatiquement sur la base de la déclaration d impôt. Il s agit d un forfait fixe d un montant de 1'260 francs par an et par ménage. - Allocations sociales (tous les cas types) La ville de Genève connaît une prestation de transfert social communale en faveur des personnes qui n ont juste pas droit à l aide sociale, mais dont les revenus sont très bas. Les montants maximaux dépendent du nombre de personnes adultes et du nombre d enfants que compte le ménage et sont définis en fonction de différentes classes de revenus. Afin de pouvoir illustrer les systèmes cantonaux d incitation, il a fallu construire différentes hypothèses. Lorsque le ménage est sans emploi, on peut supposer différentes variantes donnant droit à des suppléments selon les normes CSIAS. Le tableau S.1.3 ci-dessous présente les activités qui donnent droit à un supplément dans certains cantons. S.1.3: Activités d intégration des personnes dans les différents cas types Cas type Activité d intégration en cas de non-emploi Supplément selon normes CSIAS Famille monoparentale avec un enfant Famille biparentale avec deux enfants Education de l enfant 5 heures de bénévolat dans une maison de retraite Recherche d emploi Homme: Volonté de participer à un programme d intégration, mais absence d offre Supplément pour famille monoparentale Supplément minimal d intégration Supplément minimal d intégration
Recherche d emploi Homme divorcé avec obligations d entretien Femme: Education des enfants Recherche d emploi Supplément minimal d intégration Dans le cas type de la famille monoparentale, il faut vérifier si le canton octroie le supplément pour famille monoparentale recommandé par les normes CSIAS. Par ailleurs, nous supposons que la femme fait un effort actif d intégration sous forme de cinq heures de bénévolat par semaine dans une maison de retraite, ce qui, selon la réglementation cantonale, lui ouvre un droit à un supplément d intégration. Dans la même situation de revenu de l homme divorcé, nous supposons uniquement une recherche d emploi active. Les différents chefs-lieux prévoient des offres d aide spécifiques à cet effet (telles que l accompagnement par une équipe spécifique Travail) dont l utilisation est supposée. Dans certains chefs-lieux cantonaux, la recherche active d un emploi donne droit à un supplément d intégration. Dans le cas de la famille biparentale nous admettons (pour la variante de non-emploi du côté du parent qui ne s occupe pas des enfants) que ce parent serait prêt à participer à un programme d intégration, mais qu aucune offre appropriée n existe. Dans plusieurs chefs-lieux, une telle situation donne droit à un supplément d intégration. Par ailleurs, on suppose que ce parent cherche activement un emploi. 7 Le parent qui s occupe de l éducation des enfants peut éventuellement lui aussi bénéficier d un supplément d intégration. Définition du revenu disponible libre et modèle de calcul Dans ce paragraphe, nous expliquons le mode de calcul du revenu disponible libre. 8 Par revenu disponible libre, nous entendons le revenu qui reste à la disposition du ménage après prise en compte de toutes les recettes (y compris transferts sociaux) moins les frais fixes (loyer, prime de l assurance-maladie obligatoire, évent. frais de garde) et les impôts. Pour déterminer le revenu disponible libre dans l aide sociale, il faut commencer par établir un budget d aide sociale en vertu de la législation cantonale en vigueur et calculer le montant de l aide sociale. Le graphique cidessous (S.1.4) présente le calcul de la prestation d aide basé sur un budget modèle selon normes CSIAS 2005. 9 Du côté des charges, le budget d aide sociale se compose des besoins de base, des prestations circonstancielles et des suppléments d intégration. Alors que les besoins de base (forfait pour l entretien, loyer, prime de l assurance-maladie obligatoire) comprennent toutes les dépenses de base indispensables pour un ménage privé, les prestations circonstancielles sont octroyées en fonction de la situation individuelle en termes de santé, de conditions économiques et familiales. Quant aux suppléments d intégration, ils récompensent les efforts d intégration sociale tels que la participation à des programmes d intégration ou l exercice d une activité bénévole. Lorsque l exercice d une activité d intégration sociale n est pas possible, c est le supplément minimal d intégration qui est appliqué. Les familles monoparentales peuvent bénéficier d un supplément spécial pour l éducation des enfants. Enfin, l ensemble des charges est mis en relation avec les recettes (l ensemble des revenus provenant d une activité lucrative ou de prestations sociales comme des allocations familiales, avances sur pension 7 La recherche active d un emploi est supposée pour exclure les situations dans lesquelles des sanctions pourraient s appliquer. 8 Il faut distinguer entre le revenu disponible libre et le revenu disponible. La notion clé définie jusqu ici comme revenu disponible (voir: Kurt Wyss, Caroline Knupfer, La couverture du minimum vital dans le fédéralisme en Suisse, Conférence suisse des institutions d action sociale, 2003) désigne en réalité le revenu disponible libre, du fait que, selon la définition courante (utilisée par exemple dans les comptes nationaux) il n est pas encore diminué des loyers et des frais de garde. Pour la définition détaillée du revenu disponible, voir Ecoplan, Répartition de la richesse en Suisse, 2004, p. 8. 9 Différentes lois cantonales d aide sociale et dispositions communales s écartent dans certains points de ce modèle de budget basé sur les recommandations des normes CSIAS en ne prenant pas en compte certains éléments de charges ou certains suppléments.
alimentaire, subside à l assurance maladie, etc.). 10 Le revenu provenant d une activité lucrative est diminué d une franchise. Le déficit entre charges et recettes est comblé par la prestation d aide sociale. S.1.4: Calcul de la prestation d aide sociale (budget modèle selon les normes CSIAS 2005) Charges Couverture des besoins de base: Forfait pour l entretien + Loyer + Prime de l assurance-maladie obligatoire Prestations circonstancielles: + Frais supplémentaires résultant de repas pris à l extérieur + Frais de garde + Autres prestations circonstancielles telles que prime d assurance (p. ex. RC et ménage) Suppléments d intégration: + ou Supplément minimal d intégration + Supplément pour famille monoparentale Recettes Revenu net provenant d une activité lucrative Franchise sur le revenu + Allocations familiales + Transferts sociaux (avances sur pension alimentaire, subside à l assurance maladie, autres) Déficit (charges - recettes) = Prestation d aide sociale Source: Normes CSIAS 2005 Dans notre étude, l ensemble des calculs a été discuté avec des personnes de ressource dans les services sociaux des chefs-lieux cantonaux, soit les chefs de service ou des personnes déléguées. Toutes les données ont été examinées en détail et validées. Pour calculer le revenu disponible libre, le montant de la prestation d aide sociale est additionné aux autres recettes du ménage. 11 Ensuite, les dépenses consacrées au loyer, à la prime d assurance-maladie et aux frais de garde ont été déduites (voir schéma S.1.5). Les pensions alimentaires versées par l homme ne sont pas déduites, puisque pour les autres cas types, les coûts générés par les enfants ne sont pas pris en compte non plus pour calculer le revenu disponible libre. On tient également compte de la charge fiscale, différente dans chaque canton et commune. Les pensions alimentaires payées par l homme sont intégrées dans le calcul des impôts. Le revenu 10 En principe, on admet pour toutes les prestations de transfert en amont de l aide sociale qu il s agit d un droit à faire valoir pour la première fois. Ceci permet d exclure des calculs d éventuels paiements de transfert des années précédentes. Ceux-ci sont normalement intégrés dans la déclaration d impôts comme éléments du revenu et influencent les montants du revenu imposable et de la charge fiscale. 11 Celles-ci comprennent les revenus provenant d une activité lucrative et d autres transferts sociaux. Le revenu provenant d une activité lucrative comprend 13 salaires mensuels. Le salaire brut est diminué des déductions sociales suivantes : 5.05% de contribution à l assurance vieillesse et survivants (AVS), à l assurance invalidité (AI) et à l assurance perte de gain (APG), 1.0% de contribution à l assurance chômage (AC) et 5.0% de contribution à la prévoyance professionnelle (LPP).
disponible libre qui en résulte doit servir à couvrir les coûts de nourriture, d habillement, de formation, de déplacement, de loisirs et autres. Les montants ont été calculés pour une année, ils représentent donc les moyens financiers annuels des ménages considérés. La date de référence est le 1.1.2006. 12 S.1.5: Calcul du revenu disponible dans l aide sociale Prestation d aide sociale + Revenu provenant d une activité lucrative et transferts sociaux: Revenu net provenant d une activité lucrative ev. moins franchise sur le revenu ev. - - = Frais fixes: Loyer Prime de l assurance maladie obligatoire Frais de garderie Impôts Revenu disponible libre Source: Propre schéma Le calcul du revenu disponible libre a été effectué à l aide d un outil de calcul et de simulation informatique développé par la CSIAS en collaboration avec l Institut für Politikstudien Interface GmbH, un expert en questions fiscales et un spécialiste en informatique. Ce modèle permet de suivre l évolution du revenu disponible libre pour des salaires bruts compris entre 0 et 120'000 francs (voir à cet égard également le schéma G.1.6). Le modèle distingue les revenus disponibles libres de ménages assistés d une part et de ménages dont les salaires se situent au-dessus de la limite de revenu donnant droit à l aide sociale de l autre. 12 A Genève, les normes CSIAS révisées n ont été introduites qu au 1.6.2006. Comme elles étaient déjà en vigueur au moment du recensement des données, nous avons fait les calculs de la présente étude avec les nouvelles normes, ce qui a permis d augmenter la pertinence sociopolitique des affirmations concernant ce chef-lieu cantonal.