ALGEMEEN RIJKSARCHIEF EN RIJKSARCHIEF IN DE PROVINCIËN ARCHIVES GÉNÉRALES DU ROYAUME ET ARCHIVES DE L ÉTAT DANS LES PROVINCES ARCHIEFBEHEERSPLANNEN EN SELECTIELIJSTEN TABLEAUX DE GESTION ET TABLEAUX DE TRI 109 Archives de l Institut National d Assurance Maladie-Invalidité et des commissions, comités et conseils qui lui sont liés Dossier d étude et de préparation du tableau de tri 2013 par Nicolas SURDIACOURT Brussel Bruxelles 2013
ARCHIVES DE L INSTITUT NATIONAL D ASSURANCE MALADIE-INVALIDITÉ ET DES COMMISSIONS, COMITÉS ET CONSEILS QUI LUI SONT LIÉS DOSSIER D ÉTUDE ET DE PRÉPARATION DU TABLEAU DE TRI 2013
ALGEMEEN RIJKSARCHIEF EN RIJKSARCHIEF IN DE PROVINCIËN ARCHIVES GÉNÉRALES DU ROYAUME ET ARCHIVES DE L ÉTAT DANS LES PROVINCES ARCHIEFBEHEERSPLANNEN EN SELECTIELIJSTEN TABLEAUX DE GESTION ET TABLEAUX DE TRI 109 Naamsvermelding - Niet Commercieel - Geen Afgeleide Werken CC BY-NC-ND http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/nl/ Attribution - Pas d Utilisation Commerciale - Pas de Modification CC BY-NC-ND http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/fr/ ISBN : 978 90 5746 605 2 Algemeen Rijksarchief Archives générales du Royaume D/2013/531/047 Bestelnummer Numéro de commande : Publ. 5243 Algemeen Rijksarchief Archives générales du Royaume Ruisbroekstraat 2 rue de Ruysbroeck 1000 Brussel Bruxelles
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REMERCIEMENTS La préparation, la conception et la finalisation d un tableau de tri des archives pour l ensemble des services de l Institut National d Assurance Maladie-Invalidité (INAMI) n aurait pu se réaliser sans l engagement du management et de l ensemble des collaborateurs. Et si nous tenons à saluer l Administrateur général ainsi que le Comité de Direction, nos plus vifs remerciements vont à Guy Lombaerts, Directeur des Affaires administratives, juridiques et du contentieux. Nous remercions également toutes les personnes qui ont œuvré au sein des services en vue de faciliter et permettre les contacts nécessaires à la réalisation de ce travail. Pour ce qui concerne les Archives de l État, qu il nous soit permis de remercier Rolande Depoortere, chef de la section «Surveillance archivistique, avis, et coordination de la collecte et de la sélection» ainsi que les collègues de cette section pour la qualité de leurs conseils et leur grande disponibilité. 5
TABLE DES MATIÈRES REMERCIEMENTS... 5 TABLE DES MATIÈRES... 7 LISTE DES SOURCES ET BIBLIOGRAPHIE... 9 A. Publications... 9 B. Sites web... 10 C. Bibliographie... 11 LISTE DES ABRÉVIATIONS... 15 INTRODUCTION... 19 Le contexte de la publication... 19 Les étapes de la réalisation... 20 HISTOIRE ET FONCTIONNEMENT DE L INSTITUTION... 21 A. Bref historique de l institution... 21 Contexte... 21 La sécurité sociale... 22 Fonctionnement actuel... 24 Le régime des travailleurs salariés... 24 L Institut national d assurance maladie-invalidité... 25 Statut... 26 Organes de gestion... 26 B. Compétences et activités de l institution... 27 FNAMI... 27 INAMI... 28 C. Organisation et fonctionnement de l institution... 29 C.1. Structure administrative... 29 Service des soins de santé... 30 Service des indemnités... 33 Service d évaluation et de contrôle médicaux... 34 Service du contrôle administratif... 37 Services généraux de support... 38 C.2. Principaux Organes de gestion... 39 Service des soins de santé... 40 Service des indemnités... 43 Service d évaluation et de contrôle médicaux... 45 Service du contrôle administratif... 46 Services généraux de support... 47 7
C.3. Situation générale... 48 Partenaires... 48 Système de Sécurité sociale... 49 D. Éléments législatifs... 50 ORGANIGRAMMES... 59 1945... 59 1955... 61 1999... 62 2010... 63 Organes de gestion... 63 Structure administrative... 63 LES ARCHIVES DE L INSTITUTION ET LEUR TRI... 65 A. Principes et concepts fondamentaux... 65 1. Les séries d archives... 65 2. Le producteur d archives... 65 3. La durée d utilité administrative... 65 4. L élimination des archives... 65 B. production et gestion des archives... 65 C. Tri des archives... 68 D. principe de sélection... 69 1. Contrat d administration et plan stratégique... 69 2. Procès-verbaux et notes de réunions... 69 3. Mandats... 70 4. Documents comptables... 70 5. Correspondance... 71 6. Questions parlementaires... 71 7. Dossiers individuels de personnes... 71 8. Dossiers individuels d institutions... 71 9. Dossiers de contentieux... 71 10. Circulaires... 72 11. Conventions... 72 12. Agréments... 72 13. Publications... 72 14. Presse... 72 15. Documentation... 72 16. Prédécesseurs en droit... 73 8
LISTE DES SOURCES ET BIBLIOGRAPHIE A. PUBLICATIONS Annuaire administratif et judiciaire de Belgique, Bruxelles 1869-. FONDS NATIONAL D ASSURANCE MALADIE-INVALIDITÉ, Rapport administratif, Bruxelles, 1946-1962. FONDS NATIONAL D ASSURANCE MALADIE-INVALIDITÉ, Bulletin d information du fonds national d assurance maladie-invalidité : Communiqués et instructions, Bruxelles, 1963. FONDS NATIONAL D ASSURANCE MALADIE-INVALIDITÉ, Rapport financier, Bruxelles, 1946-1962. FONDS NATIONAL D ASSURANCE MALADIE-INVALIDITÉ, Rapport comptable, Bruxelles, 1946-1962. FONDS NATIONAL D ASSURANCE MALADIE-INVALIDITÉ, Rapport général, Bruxelles, 1947-1955. Guide des ministères : Revue des ministères belges, Bruxelles, 1951-. INSTITUT NATIONAL D ASSURANCE MALADIE-INVALIDITÉ, Rapport annuel, Bruxelles, 1963-2011. INSTITUT NATIONAL D ASSURANCE MALADIE-INVALIDITÉ, Bulletin d information, Bruxelles, 1996-. INSTITUT NATIONAL D ASSURANCE MALADIE-INVALIDITÉ, L hébergement des services de l INAMI, Bruxelles, 1974. INSTITUT NATIONAL D ASSURANCE MALADIE-INVALIDITÉ, Aperçu du régime belge d assurance obligatoire contre la maladie et l invalidité, Bruxelles, 1992 (13 e éd.). MINISTÈRE DE LA PRÉVOYANCE SOCIALE, Aperçu de la sécurité sociale en Belgique, Bruxelles, Etudes juridiques, 1972, 1977, 1981, 1987, 1990, 1994, 1992, 1993 et 1999 (Ministère fédéral des affaires sociales, de la santé publique et de l environnement). MINISTÈRE DE LA PRÉVOYANCE SOCIALE (Service des Études juridiques), Évolution de la sécurité sociale des travailleurs salariés en Belgique durant l année 1989, in La revue belge de sécurité sociale, Bruxelles, 1985 et 1990. MINISTÈRE DE LA PRÉVOYANCE SOCIALE (Service des Études juridiques), Le coût de la sécurité sociale en Belgique 1968-1978, Bruxelles, 1972. Moniteur belge, Bruxelles, 1845- Pasinomie. Collection complète des lois, décrets, arrêtés et règlements généraux qui peuvent être invoqués en Belgique, Bruxelles, 1834-. 9
B. SITES WEB Association des Caisses d Assurances sociales pour Travailleurs indépendants (ACASTI) : http://www.synergie4.be Banque Carrefour de la Sécurité sociale (BCSS) : http://www.bcss.fgov.be Caisse auxiliaire d Assurance Maladie - Invalidité (CAAMI) : http://www.caami-hziv.fgov.be Caisse auxiliaire de Paiement des Allocations de chômage (CAPAC) : http://www.capac.fgov.be Caisse de Secours et de Prévoyance en faveur des Marins (CSPM) : http://www.hvkz-cspm.fgov.be Fonds des Accidents du Travail (FAT) : http://www.faofat.fgov.be Fonds des Maladies professionnelles (FMP) : http://www.fmp.fgov.be Institut national d Assurance Maladie Invalidité (INAMI) : http://www.inami.fgov.be Institut national d Assurances sociales pour Travailleurs indépendants (INASTI) : http://www.inasti.be Office national des Allocations familiales pour Travailleurs salariés (ONAFTS) : http://www.onafts.fgov.be Office national de l Emploi (ONEM) : http://www.onem.fgov.be Office national des Pensions (ONP) : http://www.onprvp.fgov.be Office national de Sécurité sociale (ONSS) : http://www.onssrszlss.fgov.be Office national de Sécurité sociale des Administrations provinciales et locales (ONSSAPL) : http://www.onssapl.fgov.be Office national des Vacances annuelles (ONVA) : http://www.onva-rjv.fgov.be Office de Sécurité sociale d Outre Mer (OSSOM) : http://www.ossom.fgov.be SPF Sécurité Sociale : http://socialsecurity.fgov.be 10
C. BIBLIOGRAPHIE ANTOINE F., Archives de l Institut national d assurances sociales pour travailleurs indépendants : Tableau de tri et Dossier d étude, Bruxelles, 2011. ANTOINE F., Archives du SPF Sécurité sociale. Direction générale Politique Sociale : Tableau de tri et Dossier d étude, Bruxelles, 2009. ANTOINE F., Archives du SPF Sécurité sociale. Direction générale Appui stratégique : Tableau de tri et Dossier d étude, Bruxelles, 2009. ANTOINE F., Archives du SPF Sécurité sociale. Direction générale Indépendants : Tableau de tri et Dossier d étude, Bruxelles, 2009. ANTOINE F., Archives du SPF Sécurité sociale. Direction générale Communication : Tableau de tri et Dossier d étude, Bruxelles, 2009. L assurance maladie-invalidté : évolution 1965-1970, in Courrier hebdomadaire du Centre de Recherche et d Information Socio-Politiques (CRISP), 1970, 478. ARCQ E. et BLAISE P., Des fondements idéologiques de la sécurité sociale, in Courrier hebdomadaire du Centre de Recherche et d Information Socio-Politiques (CRISP), 1994, 1453-1454. ARCQ E. et BLAISE P., Histoire politique de la sécurité sociale en Belgique, in Revue belge de sécurité sociale, 1998, n 3, pp. 481-710. ARCQ E. et REMAND P., Les interlocuteurs sociaux et la modernisation de la sécurité sociale, in Courrier hebdomadaire du Centre de Recherche et d Information Socio-Politiques (C.R.I.S.P.), 1996, 1508-1509. AUWERS T., LEGRAIN A., LARMUSEAU H. et ULENS W., Rapport de synthèse global sur l exécution des contrats d administration 2002-2004, in Working paper DGSOC, avril 2005, n 2. [publication de la Direction générale Politique sociale, SPF Sécurité sociale, disponible sur le site : http://socialsecurity.fgov.be]. BASECQ C., L'organisation administrative de l'assurance maladie-invalidité, ULB, mémoire de licence en Sciences politiques, Bruxelles, 1970. BELLOM M., La législation belge d'assurance contre l'invalidité (loi du 5 mai 1912), Paris, 1913. BEUMIER M., Répercussions sur les structures paraétatiques des lois de régionalisation et de communautarisation. Évolutions et tendances récentes en Région wallonne, en Communauté française et à Bruxelles, in YANTE J.-M., TALLIER P.-A. (dir.), Les parastataux en Belgique au 20 e siècle. Législations. Évolutions récentes / De parastatalen in België tijdens de 20 ste eeuw. Wetgeving. Recente evoluties, Bruxelles, 2003, pp. 119-161 (Archivistica Miscellanea. Studia, 153). CARLIER M., La genèse de l assurance maladie-invalidité obligatoire en Belgique, in Courrier hebdomadaire du Centre de Recherche et d Information Socio-Politiques (CRISP), 1980, 872-873. 11
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LISTE DES ABRÉVIATIONS ACASTI Association des Caisses d Assurances sociales pour Travailleurs indépendants AE Archives de l État AG Administrateur général AGA Administrateur général adjoint AGR Archives générales du Royaume AGR Archives générales du Royaume AM Arrêté ministériel ANMC Alliance Nationale des Mutualités Chrétiennes AR Arrêté royal BBO Bio Business Organization BCSS Banque-carrefour de la sécurité sociale BIM Bénéficiaire de l intervention majorée BNB Banque Nationale de Belgique CAAMI Caisse auxiliaire d Assurance Maladie - Invalidité CAPAC Caisse auxiliaire de Paiement des Allocations de Chômage CC Commission de Convention CGSS Comité de gestion du Service des soins de santé (devient CSS) CIN Conseil Intermutualiste National CMI Contrôle médical de l Invalidité CNMC Collège National des Médecins Conseils CNMM Commission Nationale Médico-Mutualiste CNPQ Conseil national de promotion de la qualité CRM Commission de Remboursement des Médicaments CSJ Centre de soins de jour CSPM Caisse de secours et de Prévoyance en faveur des Marins CSS Comité de l assurance soins de santé (préc. : CGSS) CTH Conseil Technique de l Hospitalisation CTM Conseil Technique Médical DA Direction gestion administrative (Service indemnités) DAJ Direction gestion des affaires juridiques (Service indemnités) DAM Direction gestion des affaires médicales (Service indemnités) DFS Direction gestion des affaires financières et statistiques (Service indemnités) DG Direction générale DIMONA Déclaration Immédiate à l Emploi Onmiddelijke Aangifte van Tewerkstelling DMFA Déclaration Multifonctionnelle Multifunctionele Aangifte DMG Dossier Médical Global FAT Fonds des Accidents du Travail FMP Fonds des Maladies professionnelles FNAMI Fonds national d assurance maladie-invalidité GRI Geneeskundige Raad voor Invaliditeit 15
GT Groupe de travail GTA Groupe de travail assurabilité GVU Geneeskundige verzorging en Uitkeringen ICT Technologies de l information et de la communication IHP Initiatives d habitation protégée pour patients psychiatriques IM Intervention majorée INAMI Institut national d Assurance Maladie Invalidité INASTI Institut national d Assurances sociales pour Travailleurs indépendants IPSS Institutions publiques de Sécurité sociale ISP Institut scientifique de la Santé Publique KAPPA Taux de concordance entre deux évaluations réalisées dans le cadre de l application de l AR du 28 août 2008 (art. 5) KCE Centre Fédéral d Expertise des Soins de Santé Labos Laboratoires de biologie clinique, d anatomo-pathologie et de génétique humaine MAF Maximum à facturer MB Moniteur belge MLOZ Mutualités Libres Onafhankelijke Ziekenfondsen MRPA Maisons de repos pour personnes âgées MRS Maisons de repos et de soins MSP Maisons de Soins Psychiatrique OA Organismes assureurs OCDE Organisation de Coopération et de Développement Economiques OCM Office de contrôle médical ONAFTS Office national des allocations familiales des travailleurs salariés ONAFTS Office national des Allocations familiales pour Travailleurs salariés ONEM Office national de l emploi ONP Office national des pensions ONSS Office national de sécurité sociale ONSSAPL Office national de Sécurité sociale des Administrations provinciales et locales ONVA Office national des Vacances annuelles OSSOM Office de Sécurité sociale d Outre-Mer PAC Personne à charge RH Ressources humaines SCA Service contrôle administratif SdPSP Service des pensions du secteur public SdSS Service Soins de Santé SECM Service évaluation & contrôle médicaux SGS Services généraux de support SIS Système d identité sociale SISD Services intégrés de soins à domicile SMALS Société de Mécanographie pour l Application des Lois Sociales SPF Service public fédéral SPOC Single point of contact 16
SSI UNML UNMN UNMS VI VIPO Soins de santé et indemnités Union National des Mutualités Libérales Union National des Mutualités Neutres Union National des Mutualités Socialistes Verzekering instellingen Veuves, Invalides, Pensionnés et Orphelins 17
INTRODUCTION LE CONTEXTE DE LA PUBLICATION Fin 2011, s établissait un premier contact entre l Institut national d assurance maladieinvalidité et les Archives générales du Royaume. Il s agissait d une demande d expertise relative à la gestion de documents papiers émanant du service des Indemnités. Ce service était en effet confronté à une surcharge dans la gestion de ses dossiers, l occasion a été saisie par les Archives de l État de s investir auprès de l INAMI. Devant le constat d un déficit en records management au sein de l institution, les Archives de l État ont rapidement proposé la mise en place d un tableau de tri pour les archives de l institution. Cette proposition rencontrant directement les objectifs de travail en paperless mis en place par le Comité de Direction, ce dernier a accueilli cette offre fort positivement. La réalisation de cet outil de gestion des documents trouve d autant plus de pertinence qu il vient également, bien que de manière non préméditée, apporter un complément de valeur à la politique de gestion des documents mise en place et plus encore au projet «Safe Info» dont voici une brève description : «[ ] Depuis 2011, un projet est en cours à l INAMI permettant d identifier et d évaluer, au niveau des divers processus, les risques et les mesures de maîtrise en matière de sécurité de l information, notamment quant à la confidentialité, l intégrité et la disponibilité. Ce projet constitue bien évidemment une importante impulsion pour l exercice de réflexion mené en matière de risques au sein de l INAMI, tant à la Direction générale et parmi les managers de ligne qu au niveau de l ensemble du personnel. Préalablement à ce projet, un mise au point quant à la méthodologie à utiliser a été faite avec les consultants de Ernst & Young qui encadrent le projet. Cette méthodologie est vu les objectifs du projet «Safe Info» nettement plus vaste et approfondie que la méthodologie de base aujourd hui prévue dans le cadre de la gestion de processus et de projets au sein de l INAMI. En 2011, des analyses de risques quant aux processus des services concernés ont été effectuées dans tous les services opérationnels de l INAMI ainsi que dans certains services de support. Ces analyses ont permis d établir l état des lieux en matière de risques inhérents, d adéquation et d efficacité des mesures de contrôle, ainsi qu au niveau des risques résiduels. Pour 2012, il est prévu d implémenter une série de mesures de contrôle tant au niveau de l organisation qu au niveau des processus afin d atténuer les risques les plus lourds. Un modèle organisationnel est également prévu en vue d un ancrage structurel de la gestion des risques en matière de sécurité de l information dans l organisation mais aussi en vue d une certification ISO27001 qui entrera normalement en vigueur dans le courant de l année 2012.» 1 Le lecteur nous permettra d encore attirer son attention sur l importance d une bonne gestion des documents tant en vue de la facilitation des procédures de travail qu en terme d économies logistiques. La mise en place du tableau va, de fait et dans un premier temps, permettre l élimination d un volume important de documents ainsi que la réorganisation de la conservation de certains documents faisant jusqu à présent l objet d une conservation non concertée à de trop nombreux niveaux. 1 Troisième contrat d Administration INAMI 2010-2012. Deuxième rapport annuel 01/01/2011 au 31/12/2011, pp. 103-104. 19
LES ÉTAPES DE LA RÉALISATION Malgré des débuts quelque peu laborieux et nonobstant la complexité d arranger les questions d agendas (le personnel de l INAMI ne manquant pas de travail), les visites se sont peu à peu intensifiées et organisées. L INAMI est formé de 5 services, soit un ensemble de 26 directions, 23 cellules et 11 sections provinciales pour un total de 1 331 membres de personnel 2. A cette structure, vient s ajouter un nombre non négligeable de conseils, de commissions et de comités d importance et de constitution variables. Le tableau de tri aura nécessité la rencontre de plus de 100 personnes au sein des différents services de l INAMI et un équivalent de 9 mois temps plein. Le tableau de tri a été validé en février 2013 par Jo De Cock, Directeur général de l INAMI, et par Karel Velle, Archiviste général du Royaume. 2 INAMI, Rapport annuel 2010, p. 9. 20
HISTOIRE ET FONCTIONNEMENT DE L INSTITUTION A. BREF HISTORIQUE DE L INSTITUTION Contexte 3 Au cours du 19 ème siècle, la théorie qui domine en Europe est celle de l État souverain, considéré comme une instance supérieure ne posant que des actes de contrainte et ne participant pas directement à la vie économique et sociale de la nation réservée aux agents privés. Dans la pratique, les fonctions régaliennes telles que la police, la fiscalité ou encore la défense sont prises en charge par les ministères qui disposent d un monopole. Tous les objets d administration sont classés dans l un ou l autre département ministériel 4. Tout au long du XIX ème, l action sociale de l État reste limitée et se manifeste essentiellement par la création de commissions permanentes ou temporaires se plaçant en dehors du cadre administratif et dont la nature de la mission n est que consultative. Résultant de la spécialisation et de l accroissement du domaine d intervention des autorités publiques, l Office du Travail est institué au sein du ministère de l Industrie et des Travaux publics par l arrêté royal du 12 novembre 1894, avec comme mission de recueillir les renseignements pouvant contribuer à la situation matérielle, intellectuelle et morale du travail industriel et agricole ; d étudier la législation concernant le travail et les ouvriers à l étranger et de veiller à l exécution des lois et règlements en ce qui concerne le paiement des salaires, les règlements d ateliers, le contrat de travail, l apprentissage, l assurance ouvrière, les unions professionnelles, les sociétés mutualistes et la police du travail. Cet Office est également chargé de la publication officielle de la Revue du Travail et disposera de services compétents en matière d habitations ouvrières, de pensions de vieillesse et d assurances contre les accidents du travail. L année suivante, le ministère de l Industrie et du Travail est créé par l arrêté royal du 25 mai 1895 5. Le cadre du ministère est complété par l arrêté royal du 31 octobre 1913 créant l Office de l Assurance et de la Prévoyance sociale qui a pour objet de sauvegarder contre les risques économiques et sociaux les personnes que l on peut qualifier d «économiquement faibles» et dont la compétence couvre notamment l assurance contre les accidents du travail, les organismes de prévoyance, les caisses de chômage, etc. 6 Le terme de «Prévoyance sociale» apparaît pour la première fois en 1924 dans l installation par l arrêté royal du 6 septembre 1924 du ministère de l Industrie, du Travail et de la Prévoyance sociale 7. Cette période coïncide avec l adoption d une série de réformes sociales telles que la création de commissions paritaires, un large encouragement à l assurance chômage et à l assurance maladie, la limitation de la durée du travail à huit heures par jour, la création de pensions de vieillesse, etc. Parallèlement est créé au sein du ministère de l Industrie et du Travail une direction autonome se préoccupant, entre autres, de la petite industrie et du commerce. Dans ce cadre, l Office des Métiers voit le jour en 1908. Au cours de la Première Guerre mondiale est créé le ministère des Affaires économiques afin d étudier 3 Texte basé sur : ANTOINE F., Archives de l Institut national d assurances sociales pour travailleurs indépendants : Dossier d étude, Bruxelles, pp. 21-24. 4 V. PIRLOT, «Décentralisation administrative et gestion des services publics en Belgique de l'indépendance à nos jours (1830-2006)», dans V. PIRLOT et F. PLISNIER, Le phénomène parastatal en Belgique, 19 e -20 e siècles. Parastatalen in België, 19de-20ste eeuwen, tome I du Guide des organismes d intérêt public en Belgique. Gids van de instellingen van openbare nut in België, Bruxelles, 2007, pp. 41 et 42. 5 R. TERRIZZI, Les ministères de l Emploi et du Travail et de la Prévoyance sociale (1895-1990), t. 1, Étude structurelle de l administration centrale et répertoire des organes y attachés, Bruxelles, 1993, pp. 49-51. 6 Ibid, p.53. 7 M.B. 18/10/1924. 21
et de coordonner le redressement économique de la Belgique après la guerre. L Office des Métiers et des Négoces y est transféré en 1921. Lorsque le premier ministère des Affaires économiques est supprimé en 1926, ses compétences rejoignent le ministère de l Agriculture sous le nom d Office des Classes moyennes. Afin de combattre la grande crise économique des années trente, est créé en 1934 le ministère de l Industrie, des Classes moyennes et du Commerce intérieur. Durant l Entre-deux guerre se développe de façon croissante l intervention étatique en matière sociale et économique. Pour ce faire, les ministères délèguent une partie de leur autorité à des organes publics jouissant d une certaine autonomie. Les créations de ces parastataux tels que la Banque nationale de Belgique, la Caisse générale de Retraite ou encore la Société nationale des chemins de fer vicinaux se limitent à une dizaine avant la première guerre mondiale 8. Après la «Grande guerre», le pouvoir politique craint que l administration centrale ne puisse assurer seule les importants et urgents travaux de reconstruction. Outre leur souplesse budgétaire et juridique, les parastataux peuvent répondre par leur gestion paritaire au besoin de cohésion sociale de cette époque. Ainsi par l instauration de parastataux, la décentralisation par service correspond paradoxalement à une volonté de centralisation administrative et d accroissement de l intervention de l État dans différents secteurs de la société 9. La sécurité sociale 10 La première assurance obligatoire n a vu le jour qu en 1903. Il s agissait de l assurance contre les accidents du travail. Puis, l ensemble des assurances obligatoires s est fortement développé durant l entre-deux-guerres. On en est venu à un système obligatoire tant pour les pensions de retraite et de survie et les maladies professionnelles que pour les prestations familiales et les vacances annuelles. Les travailleurs indépendants ne sont assurés obligatoirement que pour les prestations familiales depuis 1937. Les risques sociaux (maladie, invalidité et chômage) sont restés dans la sphère privée subventionnée des mutualités et des syndicats. Une autre démarche importante, entre les deux guerres mondiales, a été le vote de la première loi en vue d un revenu garanti aux personnes handicapées. Durant la deuxième Guerre mondiale, des représentants des syndicats de travailleurs, des organisations patronales et quelques hauts fonctionnaires se sont réunis pour rédiger un projet d accord pour une solidarité sociale à mettre en œuvre après la guerre. En 1944, le pacte social était signé par ces trois parties. Ce pacte social était basé sur deux grands piliers : d une part, une paix sociale entre les organisations syndicales et patronales et, d autre part, l idée de solidarité (l assurance sociale pour les ouvriers devait permettre d améliorer leurs conditions de vie). Le pacte social a finalement été une coordination technique de ce qui s était développé de façon non structurée. Il a cependant provoqué un certain nombre d innovations importantes : - toutes les assurances sociales (y compris l assurance chômage et l assurance maladieinvalidité) sont devenues obligatoires pour tous les travailleurs ; - le montant des allocations a été augmenté ; - l Office national de sécurité sociale a été créé comme organisme central de perception des cotisations ; - la sécurité sociale serait gérée de façon paritaire, tant par les travailleurs que par les employeurs. 8 V. PIRLOT, «Décentralisation administrative», p. 26. 9 Idid, p. 143. 10 Les informations qui suivent proviennent, pour l essentiel, des sites internet (consultés en octobre 2012) de l ONSS (www.rsz.fgov.be), de l INAMI (www.inami.fgov.be) ainsi que des publications suivantes : SPF Sécurité sociale : La Sécurité sociale. Tout ce que vous avez toujours voulu savoir, (Bruxelles, 2011) ; SCHLEPNER C., Cent ans d histoire sociale en Belgique, Bruxelles, 1956, pp. 306-307. 22
Les accidents du travail et les maladies professionnelles, réglés par des assurances privées, et la politique des handicapés, financée par les impôts, ne figuraient pas dans ce pacte social. Il est important de rappeler que ce pacte social ne concernait que les travailleurs salariés et non pas les travailleurs indépendants. Les prestations familiales étaient déjà obligatoires pour les travailleurs indépendants depuis 1937. L assurance obligatoire dans les autres régimes, telles que l assurance contre la vieillesse et celle des soins de santé, date de bien plus tard 11. En 1956, une assurance pension obligatoire a été imposée, et, huit ans plus tard, les travailleurs indépendants ont dû s assurer obligatoirement contre les gros risques en matière de soins de santé. Ce n est qu en 1967 que le statut social des travailleurs indépendants a été créé, incorporant les différents régimes. A partir de 1971, les travailleurs indépendants ont également été assurés pour les périodes d incapacité de travail. Soutenu par une forte expansion économique, tout le système de sécurité sociale a connu de grandes extensions dans l après-guerre. La sécurité sociale n a pas seulement visé de nouvelles catégories sociales (indépendants, etc.), mais les prestations existantes (pensions, chômage et prestations familiales) ont aussi fait l objet de changements positifs. Cela a entraîné des modifications dans le mode de financement : l intervention de l Etat est devenue plus importante. Peu à peu, notre système de sécurité sociale a évolué d une simple assurance contre des risques sociaux à une garantie de sécurité d existence pour chacun. C'est dans ce contexte qu'il faut considérer la loi de 1974 concernant le minimum de moyens d'existence (aujourd'hui revenu d'intégration). Lors de la crise économique qui débute au milieu des années 1970, le chômage croît, le nombre de bénéficiaires de prestations augmente et la maîtrise du coût de la sécurité sociale est difficile. La seule solution a été d augmenter les recettes et de réduire les prestations sociales. Une politique de crise est menée à partir de 1982. Ainsi, différentes catégories dans le régime du chômage ont été introduites. La réduction des prestations a touché en particulier les couples cohabitants, les personnes isolées et les jeunes en période d attente. Il faudra attendre les années 1990 pour enregistrer des changements profonds dans la gestion du système de sécurité sociale avec la création de la Banque-carrefour de la sécurité sociale, le développement d un réseau informatisé et intégré d échange de données, l informatisation de la déclaration à l ONSS, l institution de la gestion financière globale de la sécurité sociale, la préparation du processus de responsabilisation de l ensemble des institutions publiques de sécurité sociale et la mise en chantier de la déclaration multifonctionnelle. La déclaration immédiate électronique du début et de la fin d une relation de travail entre l employeur et ses travailleurs (Dimona) et le remplacement de la déclaration classique à l ONSS par une déclaration multifonctionnelle électronique (DmfA) constituent deux étapes importantes d un processus qui est toujours en voie de développement. Ces dernières années, dans le but de favoriser la compétitivité des entreprises, les cotisations patronales de sécurité sociale ont été fortement diminuées et partiellement remplacées par des sources de financement alternatif (ressources provenant des recettes de la TVA). Du côté des prestations, les pensions minimales ont été réévaluées et les législations relatives au revenu d intégration (anciennement minimum de moyens d existence) et à la garantie de 11 Depuis 1944, le système de sécurité sociale consiste dans l assurance obligatoire de tous les travailleurs (il s agit ici des ouvriers et des employés d autres catégories, telles que les marins, les mineurs, le personnel des chemins de fer sont assurées par des systèmes spéciaux) dans le cadre de cinq types d avantages : la vieillesse, la maladie-invalidité, le chômage, les allocations familiales et les vacances annuelles. 23
ressources aux personnes âgées (anciennement revenu garanti aux personnes âgées) ont été transformées. De plus, depuis 2008, les travailleurs indépendants peuvent également bénéficier du remboursement des petits risques pour les soins de santé. Enfin, c est en 2009 que s achève l égalisation de traitement des femmes et des hommes en ce qui concerne l âge de la pension pour les travailleurs salariés et indépendants. L âge normal de la pension est dorénavant de 65 ans pour tous. Fonctionnement actuel Les principaux régimes de sécurité sociale sont : le régime des travailleurs salariés; le régime des travailleurs indépendants; le régime du secteur public (fonctionnaires). Au trois régimes principaux s'en ajoutent d'autres qui concernent moins d'assurés: le régime des marins; le régime des ouvriers mineurs; le régime de la sécurité sociale d'outre-mer. Toutefois, il y a encore des personnes qui ne sont protégées par aucun régime. Pour subvenir aux besoins élémentaires de ces personnes, les pouvoirs publics ont créé des "régimes subsidiaires" qui garantissent des allocations minimales à ces personnes: allocations pour handicapés, minimex, allocations familiales garanties et revenu garanti pour personnes âgées. La Banque-carrefour de la sécurité sociale gère et coordonne la communication de toutes les données nécessaires relatives aux assurés sociaux entre les différents organismes de sécurité sociale. Le régime des travailleurs salariés L'Office national de sécurité sociale (ONSS) est l'organisme de perception principal. Il perçoit les cotisations sociales des employeurs et des travailleurs salariés. Ces cotisations, ainsi que d'autres moyens financiers, sont alors répartis entre : - L'assurance soins de santé et indemnités, gérée par l'institut national d'assurance maladie-invalidité. Les organismes assureurs (tels que les mutuelles) remboursent des soins de santé, et octroient des indemnités d'incapacité de travail et des indemnités de maternité. Pour pouvoir bénéficier de l'assurance soins de santé et indemnités, chaque bénéficiaire doit s'affilier auprès d'un organisme assureur. - Les pensions de vieillesse et de survie, gérées par l'office national des pensions (ONP). Les demandes de pension sont envoyées à l'onp par les administrations communales. - Les allocations familiales. L'Office national des allocations familiales des travailleurs salariés (ONAFTS) répartit les cotisations destinées au paiement des allocations familiales entre les caisses d'allocations familiales et contrôle ces dernières. - Les maladies professionnelles, gérées par le Fonds des maladies professionnelles (FMP), qui traite les demandes et octroie les indemnités. - Les accidents du travail, pour lesquels le Fonds des accidents du travail (FAT) joue un rôle important. En effet, si l'employeur n'a pas souscrit une assurance contre les accidents du travail ou reste en défaut, c'est le FAT qui indemnise les victimes. C'est également lui qui contrôle l'exécution de la législation par les assureurs-loi agréés. 24
- L'assurance chômage et les prépensions, contrôlée et gérée par l'office national de l'emploi (ONEM). Les allocations de chômage sont payées par des organismes payeurs (e.a. les syndicats). - Les vacances annuelles, gérée par l'office national des vacances annuelles (ONVA). L'ONVA contrôle aussi les caisses de vacances qui paient. L Institut national d assurance maladie-invalidité 12 Les premières sociétés de secours mutuel sont créées au début du XIX ème siècle. Née de l initiative privée, l assurance maladie-invalidité est alors soumise à un régime d assurance libre financé par les cotisations des membres. Les sociétés interviennent temporairement en cas de maladie, d infirmité, de décès et dans les frais funéraires. Une loi du 3 avril 1851 a tenté de leur fournir un cadre légal en leur permettant d être reconnues par le gouvernement et d obtenir la personnalité juridique. Elle prévoit aussi une subvention de l'état pour autant que la mutuelle accepte un certain contrôle administratif. Mais un certain nombre d entre elles ont refusé de s y soumettre. Les dispositions de 1851 sont modifiées par la loi du 23 juin 1894, plus souple, qui révise les statuts de ces sociétés et leur permet de s associer au sein d une fédération. Ces mesures ont permis au mouvement mutualiste de se développer et de se structurer à un moment où le nombre d affiliés croît de manière constante. La genèse de l assurance maladie-invalidé obligatoire remonte, quant à elle, à la fin du XIX ème siècle. Encouragée par les résolutions des pays voisins tels que l Allemagne, qui institue l assurance obligatoire contre la maladie en 1883 et instaure un régime d assurance contre l invalidé en 1889, la première initiative parlementaire belge concernant l assurance obligatoire contre l invalidité et la vieillesse prématurée est prise en 1897. Une première tentative sommaire car cette assurance ne devait toucher qu une partie des salariés, le texte ne fut néanmoins jamais discuté au parlement. D autres propositions sont déposées avant la Première Guerre mondiale mais elles se heurtent aux avis partagés quant à l idée même de l assurance obligatoire et quant au rôle des sociétés mutualistes. Les projets sont relancés au lendemain du premier conflit mondial. Toutefois, d initiatives en initiatives, d échecs en échecs, l assurance maladie-invalidité obligatoire n aboutit à aucun résultat positif avant la fin de la Seconde Guerre mondiale. L assurance maladie-invalidité obligatoire est mise en place pour tous les salariés par l arrêtéloi du 28 décembre 1944 et par l arrêté du Régent du 21 mars 1945. Les mutualités ne perçoivent désormais plus les cotisations mais sont simplement chargées du versement des diverses prestations prévues. Les cotisations sont versées par l employeur à l Office national de sécurité sociale (ONSS) qui ventile les budgets entre les différents secteurs de la sécurité sociale. Le législateur a également prévu la mise sur pied, auprès du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, d un Fonds national d assurance maladie-invalidité (FNAMI) chargé de répartir les ressources entre les organismes assureurs, d'édicter certains règlements relatifs au fonctionnement de l'assurance et de contrôler les organismes assureurs. Le nouveau régime d assurance maladie-invalidité connaît néanmoins d importantes difficultés de mise en place et des problèmes réguliers de financement. Le système est systématiquement en déficit, situation qui entraîne régulièrement des majorations de cotisation ou l intervention de l État. En outre, mutualités, médecins, syndicats et pouvoirs publics s affrontent pendant près de vingt années sur des points tels que le contrôle médical, le taux des honoraires, la réforme du pluralisme mutualiste et la révision de la répartition des charges entre les divers organismes, etc. 12 CARNEL S., Guide des organismes d intérêt public en Belgique. Gids van de instellingen van openbare nut in België, Bruxelles, 2007, Tome II, Vol. 1, n 154, pp. 572-577. 25
La loi Leburton du 9 août 1963 aplanit le conflit et réforme l assurance maladie-invalidité. Sans toucher aux acquis sociaux, la loi prévoit une nouvelle répartition des ressources et la scission de l assurance en secteurs distincts, les «soins de santé» qui se chargent du remboursement des frais médicaux et pharmaceutiques et les «indemnités» qui règlent les compensations financières pour incapacité de travail. L ancien FNAMI est remplacé par l Institut national d assurance maladie-invalidé (INAMI). Ce dernier reprend en outre les compétences de l Institut du contrôle médical, créé en 1961. Statut L Institut national d assurance maladie-invalidé est un établissement public soumis à la loi du 16 mars 1954 sur le contrôle de certains organismes d'intérêt public et classé dans la catégorie B (tout comme le FNAMI). Il est transféré dans la catégorie D en 1986 par arrêté royal du 5 août (MB du 21 août 1986). Depuis le 1er janvier 2002, date de l'entrée en vigueur du premier contrat d administration conclu entre l'état et l'institut national d'assurance maladie-invalidité, l'inami est devenu une institution publique de sécurité sociale (IPSS) au sens de l arrêté royal du 3 avril 1997 portant des mesures en vue de la responsabilisation des institutions publiques de sécurité sociale, en application de l article 47 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions 13. L Institut est actuellement placé sous la tutelle du ministre des Affaires sociales. Organes de gestion L étude de la genèse de l assurance maladie-invalidité obligatoire en Belgique fait apparaître que, contrairement à une thèse très répandue, on n est pas en présence d un cas de filiation avec un modèle étranger (qui serait en l occurrence le Plan Beveridge 14 ), mais d une illustration du fonctionnement du système belge de décision politique, caractérisée par la pratique du compromis, par l institutionnalisation des négociations entre interlocuteurs sociaux et par la généralisation de dispositions sectorielles déjà acquises 15. Sans porter de jugement sur cette pratique, il reste cependant indéniable que cette pratique du compromis implique une certaine forme d encommissionnement. Il se fait que les questions traitées dans le cadre de l assurance maladie-invalidité sont particulièrement sensibles, nécessitent par ailleurs des arbitrages constants et impliquent un nombre élevé d acteurs. Ce qui, dans les faits, donne lieu à un nombre non-négligeable de commissions, de comités et de conseils. Produisant un descriptif des principaux organes ci-après, nous n avons pas voulu procéder à une analyse plus avancée de chacune de ces entités. Le lecteur intéressé par cette question pourra cependant trouver une matière plus riche dans l ouvrage de Engels 16 ainsi que dans la série éditée (entre autres) par Simoens 17. 13 Les mots «Institut national d assurance maladie-invalidé» repris dans l'article 1er, littera D, de la loi du 16 mars 1954, ont donc été supprimés (par arrêté royal du 8 avril 2002). 14 Beveridge (W. H., lord 1879-1963) : économiste et membre de l administration britannique, auteur en 1942 d un plan d établissement de sécurité sociale en Grande-Bretagne basé sur l universalité de la protection sociale et sur un système de gestion unique. Voir notamment : HILLS J., DITCH J., GLENNERSTER H., Beveridge and social security : an international retrospective, Oxford, 1994. 15 CARLIER M., La genèse de l assurance maladie-invalidité obligatoire en Belgique, in Courrier hebdomadaire du Centre de Recherche et d Information Socio-Politiques (CRISP), Bruxelles, 1980, 872-873, p.46. 16 ENGELS J., L évolution de l assurance maladie-invalidité obligatoire. 1945-1970, Bruxelles, 1970, pp. 28-85. 17 SIMOENS D., PUT J., (eds.), Ontwikkelingen van de sociale zekerheid, 1990-1996: wetgeving rechtspraak, Brugge, 1996, pp. 318-332. 26
B. COMPÉTENCES ET ACTIVITÉS DE L INSTITUTION FNAMI Le Fonds national d assurance maladie-invalidité 18 est institué par l article 6 de l arrêté-loi du 28 décembre 1944. Sa structure fonctionnelle et administrative (cf. infra : organigrammes), ainsi que ses attributions sont définies par l arrêté du Régent du 21 mars 1945 qui fixe également les règles de fonctionnement du régime d assurance maladie-invalidité. La structure se compose de plusieurs directions, elles-mêmes subdivisées en divisions et sections. L ensemble est dirigé par l administrateur général, également chargé du secrétariat du Comité national et de sa délégation permanente, de l exécution des décisions de ces organes, de la gestion journalière ainsi que de la représentation de l institution. Pour ce qui relève de ses prérogatives 19, les premières séries de barèmes (déterminant les honoraires médicaux, dentaires et autres, ainsi que les honoraires pharmaceutiques) ont été fixées par les arrêtés ministériels des 19 avril 1945 (première série de barème), 25 mai 1945 (deuxième série) et 7 novembre 1945 (troisième série). Ces barèmes ont été ensuite adaptés successivement par les arrêtés ministériels suivants : 26 décembre 1945, 15 octobre 1947, 26 octobre 1948 et 2 mars 1951. Ce dernier étant, nonobstant une nouvelle nomenclature des prestations de santé établie par l arrêté ministériel du 22 septembre 1955, restée d application jusqu à la publication de l arrêté royal du 24 décembre 1963. Il est intéressant de revenir quelques instants sur l arrêté de 1955 car non seulement il abroge celui du Régent du 21 mars 1945 et devient dès lors l arrêt organique de l assurance maladieinvalidité, mais il fixe également la constitution auprès du FNAMI : d un Conseil de l hospitalisation 20, d un conseil supérieur de l inspection médicale (avant auprès du Ministère du Travail et de la Prévoyance sociale), d un collège national intermutualiste et de collèges régionaux intermutualistes 21. La loi du 4 juillet 1956, tout comme l arrêté royal du 14 juillet de cette même année 22, va élargir le principe participatif des représentants des corps médicaux et autres dispensateurs de soins de santé en implémentant et en systématisant le principe de convention. SIMOENS D., PUT J., (eds.), Ontwikkelingen van de sociale zekerheid, 1996-2001: wetgeving rechtspraak, Brugge, 2001, pp. 336-350. SIMOENS D., PUT J., ANKAERT E. (eds.), Ontwikkelingen van de sociale zekerheid, 2001-2006: wetgeving rechtspraak, Brugge, 2006, pp. 305-309. SIMOENS D., VERDEYEN V. (eds.), Ontwikkelingen van de sociale zekerheid, 2006-2011: wetgeving rechtspraak, Brugge, 2011, pp. 384-389. 18 ENGELS J., L évolution de l assurance maladie-invalidité obligatoire. 1945-1970, Bruxelles, 1970, p. 25. 19 Fonds National d Assurance Maladie-invalidité, Un quart de siècle d assurance maladie-invalidité obligatoire (1945-1970), Bruxelles, 1970, pp. 35-39. 20 Disposition abrégée par l Arrêté royal du 14 juillet 1956. 21 Chargés de conclure pour et au nom du FNAMI des conventions avec les collaborateurs de l assurance (sauf établissements hospitaliers et pharmaciens). 22 L arrêté du 14 juillet 1956 élargit ainsi la représentation du corps médical au Comité national, au Comité permanent et au Conseil supérieur de l inspection médicale. 27