PREFET DE LA REGION LANGUEDOC ROUSSILLON Direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale L activité de domiciliation des CCAS/CIAS et des associations agréées en région Languedoc-Roussillon Une analyse territorialisée Mai 2012 Etude réalisée au sein de la cellule «Observation, Veille, Etudes» de la Mission d appui Interdépartementale, par Sylvia Legait Direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale 3 avenue Charles FLAHAULT - 34094 Montpellier Cedex 5 - Tél : 04 67 10 14 00 - Fax : 04 67 41 38 80 Site Internet : www.languedoc-roussillon.drjscs.gouv.fr 1
Introduction Cette étude a été réalisée au sein de la Direction régionale de Jeunesse, des Sports et de la Cohésion Sociale en lien étroit avec les Directions départementales DDCS/ DDCSPP de la région. Commanditée par le Pôle Cohésion sociale territoriale de la DRJSCS, elle vise d abord à mesurer l activité de domiciliation en 2011 dans la région. En effet, suite à la circulaire de la DGAS du 25 février 2008 relative à l élection de domicile des personnes sans domicile stable, a été instaurée une nouvelle procédure d agrément des organismes domiciliataires autres que les CCAS et CIAS, ces derniers étant habilités de plein droit. Ces agréments ont été mis en place entre 2009 et 2010 dans chacun des départements. Par ailleurs, rappelons que cette activité est référencée dans le référentiel national des prestations du dispositif Accueil, Hébergement, Insertion. Pour autant, cette activité est mal appréhendée par les services de l Etat qui souhaitent dans un 1 er temps quantifier cette activité pour en mesurer l importance et la charge. L articulation de cette activité entre les différents organismes domiciliataires est également étudiée, ainsi que les difficultés de mise en œuvre, afin d aider les DDCS/DDCSPP à coordonner et réguler l activité de domiciliation sur le territoire départemental. Enfin, elle a pour objectif également de mieux connaitre les différents publics bénéficiaires car cela constitue une source de connaissance des publics précaires sans abri même si un certain nombre de personnes qui ne rentrent pas dans cette catégorie recourent à la domiciliation. Que soient remerciés ici toutes les associations et les CCAS et CIAS qui ont répondu à l enquête et qui par leurs réflexions ont permis de faire avancer l analyse. Merci également à Sylvie Recoulat, conseillère technique en travail social à la DDCS des Pyrénées Orientales, pour l aide que son travail sur son département a apporté à cette étude et à l UDCCAS de l Hérault qui a incité les CCAS de ce département à répondre à l enquête. 2
Sommaire Le dispositif de domiciliation p 4 Méthodologie et limites de l étude p 5 8 200 personnes sans domicile stable domiciliées p 5 en Languedoc-Roussillon 7 domiciliations sur 10 réalisées dans une association agréée p 6 Une activité concentrée géographiquement p 8 Des entrées et des sorties du dispositif qui génèrent p 13 une activité importante Une progression importante entre 2011 et 2012 p 13 dans les Pyrénées Orientales Des domiciliés plus jeunes dans les associations p 14 Les ¾ des domiciliés sont français p 14 Des domiciliations plus anciennes dans les CCAS/CIAS p 15 Les domiciliations pour demande d asile p 16 30% des personnes radiées ont accédé à une domiciliation stable p 16 Des moyens humains alloués à cette activité très hétérogènes p 16 De réelles difficultés rencontrées par les structures p 17 Des demandes refusées par les ¾ des organismes p 19 Peu d échanges organisés d informations avec le conseil général p 19 et les organismes de protection sociale Des préconisations pour améliorer le dispositif p 20 3
Le dispositif de domiciliation La domiciliation concerne 3 types de public : les personnes ayant besoin d une adresse postale afin d avoir accès aux prestations généralistes, les étrangers en situation irrégulière qui ont recours à l Aide médicale d Etat (AME) et les demandeurs d asile dans le cadre de leur démarche de demande d asile. Les 1ères, qui constituent 80% de l ensemble des personnes domiciliées, se font domicilier pour la délivrance d un titre national d identité, l inscription sur les listes électorales, les demandes d aide juridique, l ouverture de droits aux prestations légales, réglementaires et conventionnelles et l accès à des services essentiels tels que l accès à un compte bancaire ou à une assurance légalement obligatoire. Selon la circulaire DGAS du 25 février 2008 relative à la domiciliation des personnes sans domicile stable, est concernée «toute personne qui ne dispose pas d une adresse lui permettant d y recevoir et d y consulter son courrier de façon constante. En effet, la domiciliation n a pas vocation à concerner des personnes qui ont la possibilité de recevoir du courrier à une adresse stable. Cela imposerait une charge de travail inutile aux organismes de domiciliation et limiterait leur capacité à domicilier les personnes qui en ont réellement besoin». Cette définition exclut de fait toute personne résidant de manière temporaire ou durable dans un habitat ou lieu d hébergement de nature à lui garantir en permanence une adresse sécurisée pour la réception et le retrait de son courrier. Ne sont donc pas concernées par ce dispositif les personnes accueillies dans une structure collective d hébergement pérenne (CHRS, stabilisation..) ou dans une forme de logement adapté/intermédiaire (maison relais, résidence sociale, sous-location...). Ce dispositif reste toutefois éligible aux personnes hébergées chez un tiers, y compris sur la durée, dès lors que celle-ci estime ne pas être en mesure d y recevoir son courrier. La notion de lien avec la commune doit par ailleurs être établie pour les personnes souhaitant se faire domicilier auprès d un CCAS. Ce lien est apprécié par les CCAS à partir d une liste de critères définis par la circulaire du 25 février 2008 tendant à attester de la stabilité de la personne sur la commune. Ces critères constituent la base référentielle des CCAS amenés à évaluer au cas par cas la légitimité des demandes de domiciliation enregistrées sur la commune à l aide des éléments recueillis sur la situation des personnes dans le cadre du premier entretien d accueil et des justificatifs éventuellement fournis par les intéressés ( attestation de formation, inscription scolaire, preuve d une attache familiale..). Les agréments délivrés aux associations peuvent être de 3 natures différentes : L agrément généraliste ou encore dit «loi DALO» pour l accès aux prestations de droit commun L agrément spécifique pour l aide médicale Etat (AME) L agrément spécifique pour les demandeurs d asile Les CCAS et CIAS sont habilités de plein droit et sans agrément particulier à délivrer une attestation de domiciliation à la fois pour l accès aux prestations généralistes mais aussi pour l accès à l AME. Les associations agréées pour l accès aux prestations généralistes le sont généralement aussi pour l accès à l AME. Seules 8 associations sont agréées dans la région pour domicilier des demandeurs d asile. L étude porte sur l ensemble des domiciliés quelle que soit la modalité de recours. Au regard des volumes d activité, seront plus particulièrement étudiées les domiciliations généralistes qui représentent la majorité des domiciliations. 4
Méthodologie et limites de l étude Une enquête a été menée début 2012 auprès de toutes les associations agréées ainsi qu auprès des CCAS et CIAS des pôles urbains de la région. Le questionnaire a été construit en collaboration avec les DDCS/PP et s inspire de l étude menée dans les Pyrénées Orientales un an auparavant. Il a été testé auprès du CCAS de Montpellier et de l association ISSUE. L enquête a été administrée par un formulaire internet. Les structures d hébergement qui ne domicilient que les personnes qui sont hébergées sur leurs places d insertion ou de stabilisation ont été retirées du champ de l enquête. Au final, 91 organismes domiciliataires ont été interrogés et font partie du champ de l enquête. Le taux de réponse est globalement de 80%, les associations ayant mieux répondu que les CCAS. CCAS Associations Total interrogés répondants Taux de réponse interrogés répondants Taux de réponse interrogés répondants Taux de réponse Aude 7 5 71% 3 3 100% 10 8 80% Gard 13 11 85% 6 6 100% 19 17 89% Hérault 14 12 86% 11 10 91% 25 22 88% Lozère 5 3 60% 3 3 100% 8 6 75% Pyrénées Orientales 20 12 60% 9 8 89% 29 20 69% Région 59 43 73% 32 30 94% 91 73 80% Les 73 réponses traitées ne sont pas toutes complètes et certaines questions n ont pas pu faire l objet d une analyse détaillée faute d un nombre suffisant de répondants. Notamment, la question concernant les conditions d hébergement ou logement de la personne à l entrée de la domiciliation n a pu être exploitée, les organismes ayant eu du mal à répondre à cette question. Par ailleurs, il n a pas été possible de redresser la non-réponse en raison d une très grande hétérogénéité des taux de domiciliations. On fait l hypothèse dans ce qui suit que les éventuelles domiciliations réalisées par les nonrépondants portent sur des volumes négligeables. Enfin, l étude a eu le mérite de mettre en évidence que certaines associations agréées n avaient aucune activité de domiciliation ce qui permet aux DDCS/PP d aborder la nouvelle campagne d agrément en toute connaissance de cause. 8 200 personnes sans domicile stable domiciliées en Languedoc-Roussillon Parmi les 8 200 personnes domiciliées en Languedoc-Roussillon, 6 500 le sont pour avoir accès aux prestations généralistes, près de 900 pour recourir à l AME et 840 sont demandeurs d asile. La demande d asile se concentre dans l Hérault et l activité de domiciliation qui y est attachée est étudiée à part car touchant un public spécifique (voir encadré). Le taux de domiciliation s élève à 28 pour 10 000 habitants (tableau 1) pour la région. C est dans l Aude qu il est le plus faible (16) et dans les Pyrénées Orientales qu il s avère le plus élevé (49). 5
Tableau 1 Domiciliations* réalisées dans les associations agréées et CCAS/CIAS de la région Languedoc-Roussillon en 2011 Nb de domiciliations généralistes * hors demandes d asile Source : enquête DRJSCS 2012 Associations CCAS Total Taux de domiciliation (pour 10 000 hbts) Nb de domiciliations AME Nb de domiciliations généralistes Nb de domiciliations AME Nb de domiciliations généralistes 7 domiciliations sur 10 réalisées dans une association agréée Nb de domiciliations AME Aude 274 290 564 15,9 Gard 1096 204 218 4 1314 208 21,7 Hérault 1681 412 884 25 2565 437 29,1 Lozère 149 1 3 0 152 1 19,8 Pyrénées Orientales 1150 240 783 1 1933 241 48,8 Région 4350 857 2178 30 6528 887 28,4 La grande majorité des domiciliations (70%) sont mises en place par les associations agréées. En particulier, la domiciliation pour l accès à l AME est essentiellement prise en charge par les associations. L implication des CCAS/CIAS dans la mise en œuvre de ce dispositif est très variable d un département à l autre. Le CCAS de la ville de Nîmes dans le Gard a notamment conventionné avec l association l Espélido vers qui il renvoie toutes les demandes de domiciliation. Ceci explique en grande partie la faible part que représentent les CCAS dans la gestion des domiciliations dans le Gard. En Lozère, la quasi totalité des domiciliations sont effectuées par les associations. A contrario, dans l Aude et dans une moindre mesure dans les Pyrénées Orientales, les CCAS/CIAS prennent une part importante de l activité, respectivement 51% et 36%. 3500 Répartition des domiciliations entre associations et CCAS/CIAS 3000 2500 2000 1500 1000 ccas/cias associations 500 0 Aude Gard Hérault Lozère Pyrénées Orientales Source : enquête DRJSCS 2012(hors demandes d asile) 6
Une analyse plus poussée montre que dans les communes où n existe aucune association agréée, les CCAS ont logiquement une activité de domiciliation plus importante rapportée à la population de la commune. Ainsi, les CCAS réalisent 30 domiciliations pour 10 000 habitants dans les communes sans association domiciliataire et seulement 17 dans les communes avec. Dans les communes où existe au moins une association qui domicilie, la part prise par les CCAS dans cette activité est de 22% en moyenne régionale. Dans l Aude, dans ces communes, presque la moitié des domiciliations sont réalisées par le CCAS/CIAS, ce qui traduit la forte implication des CCAS de l Aude dans l activité de domiciliation. Dans les Pyrénées orientales, cette part s élève à 34%. Elle est dûe à une forte activité du CCAS de Perpignan qui enregistrait, fin 2011, 613 domiciliations actives. Enfin, on retrouve pour le Gard et la Lozère une part dérisoire de domiciliations réalisées par les CCAS dans les communes où existe une association agréée. nb de domiciliations en CCAS pour 10000hbts dans les communes sans association domiciliatrice dans les communes avec association domiciliatrice % de dom. en CCAS dans les communes avec association Aude 95,5 19,5 48,5% Gard 23,3 1,7 2,4% Hérault 36,0 12,5 18,1% Lozère 0 1,6 2,0% Pyrénées Orientales 13,6 51,8 33,9% Région 28,3 17,4 21,6% Source : enquête DRJSCS 2012 (hors demandes d asile), Insee RP2009 7
Une activité concentrée géographiquement L essentiel de l activité de domiciliation est réalisé dans les plus grosses communes du département. Département de l Aude Source : enquête DRJSCS 2012 (hors demandes d asile), Insee RP2009 Dans l Aude, l activité est assez bien répartie sur le territoire. Les associations «Aude Urgence Accueil» et «Aide Matérielle et Morale à la Population Gitane» domicilient en effet sur plusieurs communes. C est pourquoi la commune de Berriac enregistre 56 domiciliations. Dans ce département, une association déplore que des CCAS ne respectent pas leurs obligations. Cela n a pu être vérifié. Cependant cela traduit une tension et un manque de régulation de cette activité dans l Aude. Les villes de Carcassonne et Narbonne concentrent 62% des domiciliations réalisées sur le territoire départemental. 8
Département du Gard Source : enquête DRJSCS 2012 (hors demandes d asile), Insee RP2009 Dans le Gard, Nîmes concentre 64% de l activité de domiciliation du département et cette activité est réalisée intégralement par l association Espélido qui domicilie pour le compte du CCAS. Les communes du Vigan et d Alès affichent un taux de domiciliation important rapporté à leur population ; dans ces communes, le CCAS réalise une part faible de l activité. Il est à noter que, comme à Nîmes, le CCAS d Alès a conventionné avec l association SAJE en 2006, même si le CCAS a gardé quelques domiciliations dans un souci de continuité pour les domiciliés. Dans le secteur d Alès, les CCAS des communes avoisinantes ont tendance à se décharger sur l association, ce qui nécessiterait de rappeler aux CCAS leurs obligations en la matière. 9
Département de l Hérault Source : enquête DRJSCS 2012 (hors demandes d asile), Insee RP2009 Dans l Hérault, les villes de Pézenas, Béziers, Agde et Sète enregistrent un taux de domiciliations important rapporté à leur population. Montpellier concentre 54% de l activité de domiciliation du département ; le CCAS de Montpellier réalise 14% des domiciliations de la commune. 10
Département de la Lozère Source : enquête DRJSCS 2012 (hors demandes d asile), Insee RP2009 En Lozère, l activité de domiciliation est réalisée sur les 3 communes de Mende, Marvejols et Florac, essentiellement par les associations. En effet, les CCAS de Marvejols et de Florac renvoient systématiquement vers l association présente sur leur commune (Alter et Quoi de 9). Florac enregistre le plus fort taux de domiciliation rapporté à la population. 11
Département des Pyrénées Orientales Source : enquête DRJSCS 2012 (hors demandes d asile), Insee RP2009 Dans les Pyrénées Orientales, 83% des domiciliations sont réalisées à Perpignan, pour un gros tiers d entre elles au CCAS. Ceci s explique en partie par le fait que Perpignan, peu éloignée de la frontière espagnole, est une zone de passage. Les communes de Banyuls sur Mer et de Céret enregistrent un taux de domiciliation important au regard de leur population. Elles comptent toutes les deux une association domiciliataire sur leur territoire. 12
Des entrées et des sorties du dispositif qui génèrent une activité importante Turn -over* de l'activité de domiciliation en 2011 Domiciliations AME Associations CCAS Associations Aude 1,67 1,77 Gard 1,91 1,11 1,59 Hérault 1,37 1,82 1,60 Lozère 1,64 Pyrénées Orientales 2,00 3,33 2,44 Région 1,70 2,11 1,80 * entrées+sorties/dom. actives au 1-1-2011 Source : Enquête DRJSCS 2012 Domiciliations généralistes La domiciliation est accordée pour une durée d 1 an mais peut être résiliée avant la date d expiration : soit à la demande de la personne si elle a retrouvé un domicile stable, soit si elle ne s est pas manifestée pendant plus de 3 mois. La domiciliation peut ne pas être renouvelée au bout d un an par l organisme domiciliateur, pour les mêmes raisons. Les nouvelles domiciliations et les radiations génèrent donc un turn over important dans l année qui est générateur d activité pour les organismes. Le turn-over mesuré par les mouvements d entrées et sorties en 2011 rapportés aux domiciliations actives au 1 er janvier 2011 est plus élevé dans les CCAS que dans les associations. Il est particulièrement élevé dans les CCAS des Pyrénées Orientales, et tout particulièrement au CCAS de Perpignan où les mouvements dans l année 2011 représentent presque 4 fois le stock de domiciliations actives au 1 er janvier. Dans les associations agréées des Pyrénées Orientales, le turn over est plus important que dans celles des autres départements, qu il s agisse de domiciliations généralistes ou pour l accès à l AME. Une progression importante entre 2011 et 2012 dans les Pyrénées Orientales C est dans les CCAS que la progression entre 2011 et 2012 est la plus importante (+ 32% contre +4% dans les associations pour l accès aux prestations généralistes). Dans les associations comme dans les CCAS, le département des Pyrénées Orientales se distingue là encore par une progression des domiciliations supérieure aux autres départements. Le nombre de domiciliations comptabilisé dans le CCAS de Perpignan a presque doublé en 1 an. Evolution 2011-2012 de l'activité de domiciliation 13 Domiciliations AME Associations CCAS Associations Aude -15,2% 4,7% Gard 3,6% 10,7% -13,9% Hérault 4,9% 16,2% -3,5% Lozère 12,9% Domiciliations généralistes Pyrénées Orientales 10,0% 90,0% 22,4% Région 4,5% 32,2% -0,3% Source : Enquête DRJSCS 2012
L association «Amitiés Tsiganes en Roussillon (ATR)» s est vu confier par ailleurs par mandat préfectoral, une mission de prise en charge sociale des personnes logées de façon précaire notamment sur la commune de Pia ; ces personnes sont domiciliées auprès de l association dans l attente d un logement stable. Ainsi pour cette association le nombre de domiciliations a augmenté de 43% en un an. Dans les Pyrénées Orientales, le nombre de domiciliations pour accès à l AME a augmenté significativement en un an, contrairement aux autres départements. Il semblerait que ce type de domiciliation soit utilisé pour assurer une couverture sociale aux personnes étrangères en attente de travail mais aussi pour celles qui travaillent dans l attente de l ouverture de leurs droits aux prestations de la CPAM, sous réserve d une présence minimale de 3 mois sur le territoire, comme la loi l exige. Des domiciliés plus jeunes dans les associations Les publics domiciliés par les associations sont plus jeunes : plus de la moitié a moins de 35 ans (contre 40% dans les CCAS). Ils sont majoritairement des hommes (73%). 93% sont sans enfants. 40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% S o u 16-18 18-25 r ans ans c e Source : enquête DRJSCS 2012 Age des personnes domiciliées pour l'accès aux prestations généralistes 26-35 ans 36-50 ans 51-60 ans >60 ans associations ccas Les ¾ des domiciliés sont français 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Répartition des domiciliés par nationalité selon le département Aude Gard Hérault Lozère Pyrénées Orientales Français Etrangers de l'ue Etrangers hors UE Source : enquête DRJSCS 2012 (hors AME et demandes d asile) Globalement dans la région, les ¾ des personnes domiciliées sont de nationalité française. Dans les CCAS, les étrangers domiciliés sont proportionnelleme nt un peu plus nombreux (28% contre 24% en association). Mais c est surtout entre les départements que les différences se creusent. Dans l Aude et la Lozère, plus de 9 domiciliés sur 10 sont français. En revanche, dans les Pyrénées Orientales, 1/3 des domiciliés sont étrangers et près de 20% Région 14
sont issus de l Union Européenne. Sous l impact de la crise économique en Espagne, on note dans ce département un afflux de travailleurs immigrés issus de ce pays. Des domiciliations plus anciennes dans les CCAS/CIAS La réponse à cette question ne concerne que la moitié des domiciliations actives au 1 er janvier 2012 en raison du faible taux de réponse à cette question. Il convient donc de considérer avec prudence les informations données ci-après. Plus de 4 domiciliations sur 10, actives au 1 er janvier 2012, datent de plus d un an dans les CCAS et 17% de plus de 2 ans. A l inverse, dans les associations, 41% des domiciliations ont été réalisées depuis moins de 6 mois. Associations CCAS/CIAS 34,4% 41,0% 41,0% 33,1% <6 mois 6 mois à 1an >1 an 24,6% 25,9% Source : enquête DRJSCS 2012 (hors AME et demandes d asile) Dans les Pyrénées Orientales, la part des domiciliations de moins de 6 mois est supérieure à celle constatée sur les autres départements, ce qui confirme le turn-over important déjà observé dans ce département. Ancienneté des domiciliations 120,0% 100,0% 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% Aude Gard Hérault Lozère Pyrénées Orientales Région <6 mois 6 mois à 1an >1 an Source : enquête DRJSCS 2012 (hors AME et demandes d asile) 15
Les domiciliations pour demande d asile Les demandeurs d asile ont besoin d être domiciliés pour déposer leur demande, auprès d une association agréée pour cela. Une fois leur statut reconnu, ils rentrent dans le droit commun, y compris pour la domiciliation. 840 domiciliations pour demande d asile sont comptabilisées fin 2011, sachant que sur les 8 associations agréées, une n a pas répondu et une autre n en met pas en œuvre. 80% de ces domiciliations ont été réalisées dans le département de l Hérault où l association ISSUE en compte 565 actives au 1 er janvier 2012. Les domiciliations pour demandes d asile ont augmenté de 50% entre 2011 et 2012. Les nouvelles domiciliations et les radiations de 2011 représentent 2 fois les domiciliations actives en fin d année 2011, ce qui traduit un turn-over important, propre à ce type de domiciliation. 53% des domiciliations actives datent de moins de 6 mois. Ces domiciliations concernent majoritairement des hommes (68%) et des jeunes de moins de 35 ans (68% également). La moitié a des enfants. Une association gardoise suggère la mise en place d une plateforme d information départementale sur la procédure de demande d asile à destination des familles, ce qui la déchargerait d avoir à renseigner ces familles sur l ensemble des questions relatives à leur vie quotidienne. 30% des personnes radiées ont accédé à une domiciliation stable Globalement, la moitié des radiations ou non-renouvellements sont dûs au fait que les domiciliés ne se sont pas présentés pendant plus de 3 mois consécutifs, et 30% car la personne a pu accéder à une domiciliation stable. Dans les CCAS, la part de ceux accédant à un logement ordinaire est plus élevée que dans les associations, qui a contrario comptent davantage de personnes intégrant une structure d hébergement. Il est ainsi possible que les associations domicilient globalement des personnes plus précaires et moins insérées que les CCAS. C est dans l Hérault que la part des personnes radiées pour cause d accès à une domiciliation stable est la plus élevée (35%) ; 27% ont accédé à un logement ordinaire. A l inverse dans les Pyrénées Orientales, ils ne sont que 13% et 11% ont été accueillis dans une structure d hébergement social ou médico-social. Ainsi dans les Pyrénées Orientales, il semblerait que les personnes domiciliées soient plus précarisées que dans les autres départements. Des moyens humains alloués à cette activité très hétérogènes L évaluation de l effectif consacré à l activité de domiciliation au sein de l organisme a été un exercice difficile pour les associations et les CCAS/CIAS et ce d autant plus que l activité est peu importante et morcelée. 30% des répondants à l enquête n ont pas renseigné cette question dont une majorité de petites structures. 16
Il est par ailleurs difficile pour certaines associations d isoler le temps d instruction de la demande de domiciliation, de l évaluation sociale globale effectuée par le travailleur social. Ainsi, l effectif déclaré par les structures ne recouvre probablement pas toujours l ensemble de l activité de domiciliation. Au final l analyse de ces réponses donne des résultats très hétérogènes d une structure à l autre. Par exemple 5 associations ont déclaré 1 ETP alors que leur activité s étend de 143 à 873 domiciliations actives au 1 er janvier 2012. En ne considérant que les structures (associations et CCAS/CIAS) ayant plus de 30 domiciliations actives au 1 er janvier 2012, elles réalisent en moyenne près de 300 domiciliations avec 1 ETP. Les CCAS/CIAS déclarent un effectif double de celui des associations à activité équivalente : avec 1 ETP ils prennent en charge 177 domiciliations contre 387 pour les associations. Ceci s explique en partie par le fait que les associations ont mal chiffré le temps d instruction et ont donc sous-estimé le nombre d ETP consacrés à la domiciliation. Par ailleurs, les domiciliations pour le recours à l AME et pour les demandeurs d asile, qui sont essentiellement prises en charge par les associations, ne devraient pas générer le même volume d activité que les domiciliations généralistes, à la fois en terme de temps d instruction qu en gestion du courrier. Ceci explique en partie aussi le fait que les associations puissent en faire plus que les CCAS pour le même temps d activité. Il est à noter que n ont pas été pris en compte dans ces chiffres le nombre de refus de domicilier qui pourtant a généré de l activité pour la structure. D abord parce que ce nombre a été mal renseigné par les structures déclarant pourtant qu elles étaient amenées à refuser des domiciliations. Et enfin parce qu en intégrant ces refus dans les ratios effectifs/activité, on ne change pas les conclusions de l analyse. De réelles difficultés rencontrées par les structures Une charge de travail lourde et chronophage Beaucoup de structures - associations et CCAS - signalent leurs difficultés à absorber cette charge de travail qu elles voient augmenter sans moyens supplémentaires. La gestion du courrier, classement, distribution ou réexpédition, est chronophage. Le traitement du courrier des personnes radiées est également lourd. Le courrier doit être traité sans retard et avec rigueur dans l intérêt des personnes, notamment pour les demandeurs d asile qui reçoivent des recommandés avec délai de réponse. Un accompagnement social négligé faute de moyens Certaines associations et les gros CCAS, notamment dans les Pyrénées Orientales, déplorent que l accompagnement socio-éducatif et administratif ne fasse pas partie intégrante de la démarche de domiciliation. En l absence de mention spécifique dans les textes, l accompagnement social des domiciliés serait tout au plus «optionnel» selon la vocation et les moyens disponibles de l organisme. Dans les faits, les moyens humains et financiers sont de toute façon nettement insuffisants pour réaliser ce travail social. Pourtant, la domiciliation est un 1 er pas primordial dans le processus de réinsertion. Dans les accueils de jour qui domicilient par exemple, le retrait du courrier est un moment où on peut capter la personne parfois très éloignée des autres dispositifs sociaux, et amorcer avec elle un première démarche d aide. Le CCAS de Perpignan qui fait face à un nombre de domiciliations très important et en constante augmentation, considère que l activité de domiciliation qu il réalise ne prend aucunement en compte les problématiques humaines rencontrées, et ce faute de moyens. Il 17
considère que la dignité des personnes n est en ce sens pas suffisamment respectée dans cette démarche. Une activité qui rencontre des difficultés de fonctionnement 8 organismes sur 10 ne disposent pas d un logiciel adapté à la gestion des domiciliations. Plus de 30% ne procèdent pas à un enregistrement systématique des visites des domiciliés (36% dans les CCAS). 42% des organismes n ont pas établi de règlement intérieur précisant les conditions de gestion du courrier après radiation (56% dans les CCAS). Le renvoi de courrier NPAI devenant payant, se pose le problème de la réexpédition des courriers des personnes radiées. Il est par ailleurs difficile de remettre systématiquement aux personnes radiées la lettre de radiation en raison de l inconstance des publics concernés. Enfin, la règle des 3 mois sans retrait de courrier avant radiation est jugée préjudiciable par les associations pour les publics les plus précaires (dont les personnes incarcérées) car elle favorise leur exclusion sociale et sanitaire, et d instruction Le recours frauduleux à la domiciliation est plusieurs fois mentionné par les CCAS. Il s agit par exemple de personnes qui sont domiciliées sans recevoir de courrier, qui ne sont généralement pas dans une situation précaire mais veulent par ce biais échapper à leur obligations (huissier, carte grise). Certains recourent à la domiciliation pour éviter que leur «hébergeur» voie sa taxe d habitation augmenter. Certains déclarent plusieurs adresses (une à la CAF, une autre à leur banque par exemple). En conséquence le temps d instruction doit être suffisant pour détecter les demandes frauduleuses. Cependant il est difficile pour un CCAS de refuser une domiciliation quand le lien avec la commune est établi ; la loi est imprécise sur ce point. Enfin pour les CCAS le lien avec la commune est difficile à établir ce qui est préjudiciable pour les personnes qui ne peuvent alors avoir accès à leurs droits. Des publics difficiles Les CCAS se disent confrontés à des publics difficiles, voire agressifs, notamment en raison d addictions, et qui ne respectent pas toujours le règlement de domiciliation. Une association peut être amenée à aider les publics domiciliés en errance à répondre aux courriers qu ils reçoivent. Dans certains cas, elle est confrontée à l illettrisme qui nécessite un accompagnement plus important. Le cas des petits CCAS Les petites communes sont peu informées sur les modalités de mise en œuvre d une domiciliation et ont tendance à renvoyer les demandes qui leur incombe vers le CCAS du bourg centre. Du coup, celui-ci a une charge de travail plus importante qui l empêche de faire un véritable accompagnement social. Cette situation ne répond pas, en outre, à la mission de service de proximité de la domiciliation qui s adresse à un public souvent peu autonome dans ses déplacements. 18
Des demandes refusées par les ¾ des organismes Les ¾ des structures - associations et CCAS - sont amenées à refuser ou à ne pas renouveler des demandes de domiciliations. Les raisons invoquées par les CCAS et les associations sont : L absence de lien de rattachement avec la commune pour les CCAS, l absence de désir d installation sur la commune pour les associations Une domiciliation déjà active ailleurs La connaissance par le service d une adresse stable Le motif frauduleux de la demande La non-détention d une pièce d identité à jour (ce qui ne devrait pas être un motif de refus puisque la domiciliation doit justement permettre de demander des papiers d identité) Pour les étrangers, l absence de titre de séjour (hors AME) ; Un comportement irrespectueux, agressif, ne respectant pas le règlement de domiciliation Les associations évoquent spécifiquement les raisons suivantes : Le nombre de domiciliations dépasse le plafond conventionnel La personne ne rentre pas dans le champ de compétence de l association La personne est majeur protégé et n a pas l avis de son tuteur La personne est hébergée dans une communauté La personne bénéficie déjà d un accompagnement social par un autre service Pour les gens du voyage : titre de circulation non rattaché à la préfecture du département ou absence de titre ; renvoi vers la commune de rattachement. Peu d échanges organisés d informations avec le conseil général et les organismes de protection sociale La moitié des associations et 80% des CCAS n informent pas régulièrement le conseil général ni les organismes de protection sociale sur les décisions d attribution et de radiation de domiciliation. Quand les associations ou CCAS ne font pas cette information régulièrement, ils disent souvent répondre aux demandes ponctuelles des administrations (CAF, conseil général, CPAM, commission rogatoire de la Police) et les informer quand ils reçoivent de leur part du courrier pour les personnes radiées (ou leur réexpédier leur courrier). Certains CCAS déplorent ne pas avoir identifié d interlocuteur dans ces organismes et n avoir donc pu organiser de coordination avec eux, d autant que cette articulation n est pas prévue dans les textes de façon claire. Quand une transmission régulière d information est mise en œuvre auprès du conseil général, de la CAF et de la CPAM, elle est généralement effectuée par courrier, soit par liste mensuelle (radiations et nouvelles domiciliations) soit à l occasion de chaque nouvelle domiciliation, souvent en joignant copie de l attestation de domiciliation ou la demande CERFA. Une association ne transmet des informations qu à la CAF et seulement sur les domiciliations émises pour obtenir des prestations relevant de la CAF comme le RSA. Une autre informe seulement la CPAM tous les mois des nouvelles domiciliations et des radiations. Certains procèdent par téléphone. Une association a noué des contacts de proximité avec la circonscription locale. Une autre transmet directement les informations au permanencier de la CAF. Il est cependant à noter que l imprimé CERFA suggère que la personne domiciliée donne son accord ou pas à la transmission directe par l organisme domiciliataire aux organismes de 19
protection sociale. Il ne devrait donc pas y avoir d envoi systématique de listes, sauf avec l accord de l usager. Des préconisations pour améliorer le dispositif Favoriser le développement et l utilisation d un logiciel adapté Un tel logiciel, dont certains (et en particulier quelques CCAS) déclarent disposer d ores et déjà, aurait le double avantage de faciliter la gestion du courrier et le suivi des personnes domiciliées et aussi de permettre de sortir les données statistiques nécessaires au rapport d activité annuel (voir ci-dessous). Une mutualisation des outils entre organismes domiciliataires serait une piste à creuser. Coordonner les organismes domiciliataires Au-delà de l outil informatique, il revient aux DDCS/PP de réguler cette activité au sein du département. Il s agit de faire en sorte que les associations agréées soient bien identifiées par les CCAS/CIAS afin qu ils puissent orienter les personnes qui n ont pas de lien avec la commune. Une connaissance mutuelle des règlements intérieurs mis en œuvre par chaque organisme permettrait aussi une harmonisation des pratiques. Enfin il s agit aussi de sensibiliser tous les CCAS et leur rappeler leurs obligations en matière de domiciliation. Cela devra être accompagné d un guide explicatif, comme celui édité par la FNARS et l UNCCAS. Au cas par cas, pourraient être étudiées toutes les formes de conventionnement entre CCAS et associations agréées pour permettre une meilleure prise en charge sociale des domiciliés. Les conventions sur Nîmes et Alès peuvent à ce titre faire école. Harmoniser les rapports d activité La grille travaillée à l occasion de cette étude doit pouvoir servir de trame à la rédaction du rapport d activité annuel à adresser aux DDCS/PP. En effet, l intérêt d une vision globale quantifiée de l activité de domiciliation a été salué par tous les organismes. Cela n a été rendu possible que grâce à un questionnaire précis collectant des données comparables d un organisme à l autre. Enfin, un tel recueil annuel permettrait de mesurer l évolution de l activité sur le département et ainsi de mieux réguler cette activité, notamment entre organismes domiciliataires. Mettre à jour le CERFA n 13482 L imprimé CERFA mentionne encore le RMI au lieu du RSA qui l a remplacé. Une association l a même adapté pour qu il prenne mieux en compte la situation des travailleurs frontaliers. Il s agirait pour le ministère d actualiser ce document. 20
Favoriser le rôle d orientation des organismes domiciliataires vers les services de prise en charge socio-administrative des bénéficiaires Dans la mesure où la domiciliation est une porte d entrée pour un accompagnement social et concerne pour une bonne part des personnes en recherche de logement, il s agit pour les DDCS/PP d aider les organismes qui domicilient à jouer leur rôle d orientation de 1 er niveau vers les associations ou administrations qui pourront les aider. L étude montre que la plupart des associations, les accueils de jour notamment, mais aussi certains CCAS arrivent à accompagner les domiciliés dans leurs démarches mais que les gros CCAS qui concentrent une activité importante n arrivent même pas à assurer un soutien social minimum. Il convient pour ceux là de trouver tous les leviers favorisant l orientation vers les organismes compétents. Clarifier les besoins d information des organismes de protection sociale et des conseils généraux Le besoin d organiser les flux d information entre les structures qui domicilient et les organismes de protection sociale et les conseils généraux est justifié par le fait que ces flux sont expressément prévus dans le cahier des charges accompagnant les agréments et par le souci d assurer la continuité des droits des personnes concernées. Il s agirait donc d organiser dans chaque département une réunion ciblée avec l'ensemble des organismes institutionnels concernés pour clarifier exactement les besoins d informations et les modalités de transmission pour ensuite formaliser ces attentes auprès des associations et CCAS. Il subsiste néanmoins le fait que la transmission d informations de la structure domiciliatrice vers les organismes institutionnels est soumise à l'accord de la personne, notifié dans le document CERFA. Poursuivre les travaux de connaissance des publics Cette étude ne permet pas suffisamment de connaitre les publics amenés à demander une domiciliation. En particulier, on n a pas pu repérer les personnes en réelle demande de logement, ce qui pourtant était un des objectifs initiaux de l étude. Par ailleurs, les publics en grande précarité, désocialisés sont méconnus ; ils sont directement concernés par la domiciliation qui est souvent le seul point d ancrage qu il leur reste. Il est à noter que l Insee a réalisé en 2011 une enquête auprès des sans domicile fixe dont les résultats, au niveau national, seront connus dans les prochains mois. Faire connaître et reconnaître l utilité sociale de ce dispositif inscrit dans le référentiel national des prestations du dispositif d accueil, d hébergement et d insertion auprès de l administration centrale en vue d une validation de financement. 21